ÁP DỤNG PHÁP LUẬT TRONG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI - TỪ THỰC TIỄN HUYỆN ĐÔNG SƠN, TỈNH THANH HÓA LUẬN VĂN THẠC SĨ

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA NGUYỄN VĂN CHUYÊN ÁP DỤNG PHÁP LUẬT TRONG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI - TỪ THỰC TIỄN HUYỆN ĐÔNG SƠN, TỈNH THANH HÓA LU

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN VĂN CHUYÊN

ÁP DỤNG PHÁP LUẬT TRONG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI - TỪ THỰC TIỄN HUYỆN ĐÔNG SƠN, TỈNH THANH HÓA

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH

HÀ NỘI, 2016

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN VĂN CHUYÊN

ÁP DỤNG PHÁP LUẬT TRONG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI - TỪ THỰC TIỄN HUYỆN ĐÔNG SƠN, TỈNH THANH HÓA

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH

Chuyên ngành: Luật Hành Chính - Luật Hiến Pháp

Mã số: 60380102

NGƯỜI HƯỚNG DẪN: TS NGUYỄN MINH SẢN

HÀ NỘI, 2016

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các số liệu và kết quả trình bày trong luận văn là trung thực và chưa từng được ai công bố trong bất cứ công trình nào khác, các thông tin trích dẫn trong luận văn đều đã được chỉ rõ nguồn gốc

Hà Nội, ngày……tháng……năm 2016

Người cam đoan

Nguyễn Văn Chuyên

LỜI CẢM ƠN

Trước tiên, tôi xin bày tỏ sự cảm ơn sâu sắc đến người hướng dẫn khoa

học TS Nguyễn Minh Sản đã tận tình hướng dẫn và đóng góp nhiều ý kiến

khoa học trong quá trình nghiên cứu và thực hiện luận văn này

Tôi cũng xin chân thành cảm ơn Ban Giám đốc Học viện Hành chính Quốc gia, Khoa Sau đại học cùng toàn thể các thầy, cô giáo đã nhiệt tình giảng dạy và tạo điều kiện cho tôi hoàn thành nhiệm vụ học tập của mình

Cuối cùng, tôi xin gửi lời cảm ơn chân thành nhất tới tất các thầy giáo,

cô giáo, gia đình, bạn bè và đồng nghiệp Sự động viên giúp đỡ của thầy, cô giáo, gia đình, bạn bè và đồng nghiệp là nguồn động viên quý báu cho tôi hoàn thành luận văn này!

Hà Nội, ngày……tháng……năm 2016

Học viên

MỤC LỤC

MỞ ĐẦU 1

CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ ÁP DỤNG PHÁP LUẬT TRONG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI CỦA UỶ BAN NHÂN DÂN CẤP HUYỆN 9

1.1 Áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai 9

1.1.1 Khái niệm áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai 9

1.1.2 Đặc điểm áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai 14

1.1.3 Hình thức Áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai 17 1.1.4 Vai trò Áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai 18

1.2 Áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của Ủy ban nhân dân cấp huyện 22

1.2.1 Khái niệm áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của Ủy ban nhân dân cấp huyện 22

1.2.2 Thẩm quyền áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của Ủy ban nhân dân cấp huyện 31

1.2.3 Các giai đoạn áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của Ủy ban nhân dân cấp huyện 34

1.3 Những yếu tố ảnh hưởng đến áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của ủy ban nhân dân cấp huyện 39

1.3.1 Yếu tố chính trị 39

1.3.2 Yếu tố lịch sử, văn hóa 40

1.3.3 Yếu tố kinh tế- xã hội 42

1.3.4 Yếu tố thể chế quản lý 43

TIỂU KẾT CHƯƠNG 1 46

CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG ÁP DỤNG PHÁP LUẬT TRONG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI TỪ THỰC TIỄN HUYỆN ĐÔNG SƠN, TỈNH THANH HÓA 47

2.1 Khái quát chung về huyện Đông Sơn, tỉnh Thanh Hóa 47

2.1.1 Điều kiện địa lý - tự nhiên và kinh tế - xã hội 47

2.1.2 Tình hình quản lý và sử dụng đất đai ở huyện Đông Sơn, Tỉnh Thanh Hóa 51

2.2 Thực trạng áp dụng pháp luật trong khiếu nại về đất đai ở huyện Đông Sơn, tỉnh Thanh Hóa 55

2.2.1 Thực trạng thẩm quyền áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai ở huyện Đông Sơn, tỉnh Thanh Hóa 55

2.2.2 Thực trạng các giai đoạn áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai ở huyện Đông Sơn, tỉnh Thanh Hóa 60

2.3 Đánh giá chung áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai ở huyện Đông Sơn, tỉnh Thanh Hóa 64

2.3.1 Kết quả đạt được 64

2.3.2 Những hạn chế, bất cập 68

2.3.3 Nguyên nhân của những hạn chế, bất cập 70

TIỂU KẾT CHƯƠNG 2 73

CHƯƠNG 3 QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP ÁP DỤNG PHÁP LUẬT TRONG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI Ở HUYỆN ĐÔNG SƠN, TỈNH THANH HÓA 74

3.1 Quan điểm áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai ở huyện Đông Sơn, tỉnh Thanh Hóa 74

3.1.1 Áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai phải trên cơ sở bảo đảm bảo sự lãnh đạo thống nhất của Đảng về quản lý và sử dụng đất đai 75

3.1.2 Áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai phải trên cơ sở bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất 77

3.1.3 Áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại đất đai phải phát huy dân chủ, đảm bảo công khai, minh bạch trong hoạt động nhà nước 78

3.1.4 Áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại đất đai phải đặt trong bối cảnh cải cách hành chính 79 3.2 Giải pháp áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại đất đai ở huyện Đông Sơn, tỉnh Thanh Hóa 81 3.2.1 Hoàn thiện pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai 81 3.2.2 Quy định thẩm quyền, trách nhiệm áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai 84 3.2.3 Nâng cao chất lượng và hiệu quả các giai đoạn áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai 85 3.2.4 Đào tạo bồi dưỡng nâng cao phẩm chất cán bộ, công chức thực thi

áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai 86 3.2.5 Thanh tra, kiểm tra, giám sát và sử lý vi phạm trong áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai 90 KẾT LUẬN 91 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 93

DANH MỤC CÁC BẢNG

Bảng 2.1: Biểu tổng hợp diện tích phân theo các loại đất 52 Bảng 2.2 Chỉ tiêu sử dụng đất kỳ đầu đến năm 2015 53 Bảng 2.3 Diện tích đất chuyển mục đích theo từng năm 53 Bảng 2.4: Số liệu thống kê đơn thư khiếu nại về đất đai ở huyện Đông Sơn

từ năm 2011 đến 2015 55 Bảng 2.5: Giải quyết khiếu nại về đất đai ở huyện Đông Sơn từ năm

2011-2015 63

1

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Đất đai là tài nguyên thiên nhiên vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt là thành phần quan trọng của môi trường sống, là địa bàn phân bổ các khu dân cư, xây dựng các cơ sở kinh tế, văn hoá, xã hội, an ninh quốc phòng

và là thành quả cách mạng của cả dân tộc Việt Nam C.Mác đã chỉ rõ “Đất là không gian, yếu tố cần thiết của tất thảy mọi quá trình sản xuất và mọi hoạt động của loài người” [33, tr.473-474] Bất kỳ quốc gia nào, nếu biết quản lý,

sử dụng hợp lý đất đai thì nguồn tài nguyên này được bảo vệ và mang lại hiệu quả, lợi ích to lớn, thiết thực phục vụ cho mỗi con người và cả cộng đồng

Từ lịch sử đến hiện tại quản lý, sử dụng đất đai ở nước ta, đặc biệt qua

30 năm đổi mới đã cho thấy nhiều vấn đề cần được tiếp tục nghiên cứu tổng kết để có những bài học kinh nghiệm cả về tích cực kế thừa cả về mặt yếu kém để khắc phục Vấn đề này lại phải đặt trong bối cảnh mới, yêu cầu mới của quá trình đô thị hóa; của công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước và hội nhập kinh tế quốc tế

Về lý luận, quản lý nhà nước đối với đất đai luôn tác động trực tiếp đến các quan hệ về đất đai để nhằm đạt các mục tiêu đề ra Trong khi đó, chưa có một nghiên cứu chuyên sâu nhằm hệ thống hóa cơ sở lý luận áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai cấp huyện Do đó, việc nghiên cứu

cơ sở lý luận của vấn đề này là cấp thiết Trên thực tế, việc quản lý, sử dụng đất đai ở cấp huyện, đặc biệt quá trình áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai còn nhiều hạn chế như: các quy định pháp luật về đất đai còn nhiều bất cập; việc phân cấp quản lý đất đai còn thiếu rõ ràng, chưa cụ thể; về tổ chức bộ máy quản lý đất đai và giải quyết khiếu nại về đất đai còn chồng chéo; trình độ, năng lực của đội ngũ cán bộ làm công tác quản lý đất đai và giải quyết khiếu nại về đất đai chưa đáp ứng được yêu cầu, nhiệm vụ

2

Hiện tượng lãng phí đất đai, giao cấp, cho thuê đất đai không đúng thẩm quyền; công tác kiểm tra, giám sát và xử lý vi phạm pháp luật đất đai và giải quyết khiếu nại về đất đai chưa được quan tâm kịp thời, còn phổ biến nhiều biểu hiện tiêu cực

Hệ luỵ của tình trạng trên là tình hình khiếu nại về đất đai có chiều hướng gia tăng cả về số lượng, quy mô và mức độ, phức tạp về tính chất Điều này trở thành vấn đề hết sức bức xúc xã hội gây ảnh hưởng không nhỏ đến an ninh, chính trị, trật tự và ổn định xã hội ở một số địa phương trong cả nước; có nơi đã trở thành điểm nóng xã hội, thậm chí đã có dấu hiệu chuyển sang điểm nóng chính trị- xã hội Vấn đề cơ bản hiện nay là phải hoàn thiện các quy định pháp luật về khiếu nại và giải quyết khiếu nại về đất đai; khắc phục những điểm bất hợp lý, những bất cập về cơ chế, thẩm quyền, trình tự, thủ tục giải quyết các khiếu nại khiến cho việc áp dụng các quy định pháp luật vào thực tế gặp những khó khăn, vướng mắc Nâng cao hiệu quả của việc giải quyết khiếu nại bằng các giải pháp hữu hiệu Thực tiễn cho thấy, không ít trường hợp làm cho vụ việc trở nên gay gắt, kéo dài là do việc áp dụng pháp luật chưa đúng Điều này không những chưa bảo đảm tính đúng đắn, nghiêm minh của pháp luật mà còn chưa bảo vệ được quyền và lợi ích chính đáng của nhân dân

Áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai không chỉ bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân mà còn giữ vững lòng tin của nhân dân đối với Đảng và Nhà nước, tạo sự động thuận giữa Đảng, Nhà nước và nhân dân trong sự nghiệp xây dựng Nhà nước pháp quyền ở nước ta hiện nay

Đông Sơn là một huyện nằm ở phía Tây Thành Phố Thanh Hóa, có tổng diện tích tự nhiên gần 8.240,62 ha, dân số trên 77.730 người, có 16 đơn

vị hành chính (15 xã, 1 thị trấn), có vị trí địa lý thuận lợi, có quốc lộ 45 và 47

đi qua trên địa bàn huyện, có nhiều doanh nghiệp trong nước và liên doanh với người nước ngoài đầu tư phát triển, thu hút hàng vạn lao động của địa

3

phương và các địa phương khác vào làm việc, nhưng cũng như nhiều địa phương khác trong cả nước, cùng với việc thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa xây dựng và phát triển thành phố,việc sát nhập một số xã ở huyện Đông Sơn về Thành Phố Thanh Hóa, mà mở rộng, mới các quốc lộ dẫn dấn tình hình khiếu nại về đất đai ở huyện Đông Sơn những năm gần đây có những diễn biến phức tạp Diện tích đất bị thu hồi lớn đã ảnh hưởng đến tâm

tư, tình cảm, tâm lý, thói quen truyền thống của một bộ phận nhân dân đã làm phát sinh đơn thư khiếu kiện Số lượng đơn thư khiếu nại hành chính tuy không tăng không đáng kể song lại có nhiều đơn thư kéo dài Tỷ lệ giải quyết đơn thư so với nhiều huyện trong Tỉnh cao nhưng đã được giải quyết kịp thời, song nhiều vụ việc người dân vẫn không hài lòng với kết quả giải quyết của

cơ quan hành chính địa phương Thực trạng và nguyên nhân khiếu nại về đất đai và giải quyết khiếu nại về đất đai ở huyện Đông Sơn, tỉnh Thanh Hóa có những điểm chung như các địa phương của cả nước song cũng có nhiều nét riêng biệt

Xuất phát từ các lý do trên, việc nghiên cứu đề tài: “Áp dụng pháp luật

trong giải quyết khiếu nại về đất đai - Từ thực tiễn huyện Đông Sơn Tỉnh Thanh Hóa” là yêu cầu khách quan và tất yếu, có tính cấp thiết về lý luận,

pháp lý và thực tiễn

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

Áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại nói chung, áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của cơ quan hành chính nói riêng là vấn đề nhận được sự quan tâm nghiên cứu của nhiều nhà khoa học và các nhà quản lý Với nhiều góc độ tiếp cận khác nhau, đã có nhiều bài viết, sách chuyên khảo, đề tài khoa học nghiên cứu làm rõ cơ sở lý thuyết; phân tích, đánh giá thực trạng khiếu nại, tố cáo trong lĩnh vực đất đai để đề xuất những giải pháp thực hiện có giá trị tham khảo Một số công trình nghiên cứu như:

4

“Một số vấn đề đổi mới cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính ở Việt Nam”

của TS Nguyễn Văn Thanh và Luật gia Đinh Văn Minh, Nxb Tư pháp năm

2004; Sách chuyên khảo: “Pháp luật về khiếu nại, tố cáo”, Nxb Thành phố

Hồ Chí Minh do PGS.TS Phạm Hồng Thái làm chủ biên; Đề tài khoa học cấp

Bộ: “Nghiên cứu những vấn đề lý luận, thực tiễn giải quyết khiếu nại, tố cáo

của cán bộ, công chức hiện nay” do ông Nguyễn Sỹ Cương - Quyền Chánh

Thanh tra Bộ Nội vụ làm chủ nhiệm được nghiệm thu năm 2007; đề tài: “ Xây

dựng quy chế phối hợp giải quyết khiếu nại, tố cáo đông người vượt cấp lên Trung ương” do ông Nguyễn Tiến Binh - Phó Chánh Văn phòng Thanh tra

Chính phủ làm chủ nhiệm, được nghiệm thu năm 2008; đề tài: “Đổi mới cơ

chế giải quyết tố cáo hiện nay” do TS Đỗ Gia Thư - Vụ trưởng Vụ Pháp chế,

Thanh tra Chính phủ làm chủ nhiệm, được nghiệm thu năm 2009; đề tài

“Hoàn thiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo ở nước ta trong giai đoạn hiện nay” do TS Phạm Hồng Thái làm chủ nhiệm, được hoàn thành vào năm

2002; Luận văn thạc sĩ Quản lý hành chính công của Phan Văn Châu với đề

tài: “Một số giải pháp nâng cao chất lượng giải quyết khiếu nại đảm bảo

quyền công dân (qua thực tiễn tỉnh Đồng Nai)” Luận văn thạc sỹ Luật học

của Nguyễn Thị Thu Hằng (2011), về đề tài: “Giải quyết khiếu nại về đất đai

tại các khu công nghiệp của các cơ quan hành chính nhà nước ở tỉnh Bắc Giang hiện nay” Ngoài ra, còn nhiều bài báo khoa học được đăng trên Tạp

chí Thanh tra, Tạp chí Quản lý nhà nước và các tạp chí chuyên ngành khác

Tình hình nghiên cứu trên đây cho thấy, các công trình khoa học, đề tài nghiên cứu, sách chuyên khảo, bài báo trong chừng mực nhất định đã góp phần làm sáng tỏ một số vấn đề lý luận và thực tiễn quan trọng trong áp dụng pháp luật giải quyết khiếu nại về đất đai của cơ quan hành chính nhà nước

Tuy vậy, cho đến nay chưa có công trình nào nghiên cứu một cách toàn diện và chuyên biệt tới áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai

5

của Ủy ban nhân dân cấp huyện Có thể nói, đây là công trình khoa học đầu

tiên nghiên cứu một cách toàn diện và chuyên biệt về “Áp dụng pháp luật

trong giải quyết khiếu nại về đất đai - Từ thực tiến huyện Đông Sơn, tỉnh Thanh Hóa” dưới góc độ khoa học Quản lý công Với kết quả nghiên cứu, tác

giả luận văn hy vọng sẽ góp phần khắc phục những bất cập nêu trên

3 Mục đích và nhiệm vụ của luận văn

3.1 Mục đích luận văn:

Luận văn hướng tới việc đề xuất các giải pháp cơ bản nhằm nâng cao hiệu quả áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân huyện Đông Sơn, tỉnh Thanh Hóa

3.2 Nhiệm vụ luận văn:

Để thực hiện mục đích trên, luận văn có nhiệm vụ sau:

Thứ nhất, xây dựng cơ sở lý luận áp dụng pháp luật trong giải quyết

khiếu nại về đất đai của Ủy ban nhân dân cấp huyện

Thứ hai, phân tích, đánh giá thực trạng áp dụng pháp luật trong giải

quyết khiếu nại về đất đai ở huyện Đông Sơn, tỉnh Thanh Hóa, chỉ ra những kết quả đạt được; những hạn chế, yếu kém và nguyên nhân những hạn chế, yếu kém trong áp dụng pháp luật giải quyết khiếu nại về đất đai ở huyện Đông Sơn tỉnh Thanh Hóa

Thứ ba, đề xuất quan điểm và giải pháp cơ bản nhằm nâng cao hiệu quả

áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của huyện Đông Sơn Tỉnh Thanh Hóa

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn

4.1 Đối tượng nghiên cứu:

Các quan hệ pháp luật về đất đai phát sinh giữa Uỷ ban nhân dân cấp huyện với các chủ thể khiếu nại về đất đai, trong đó nghiên cứu chủ yếu về hoạt động áp dụng pháp luật của Uỷ ban nhân dân Huyện Đông Sơn, tỉnh Thanh Hóa