Đề tài những vấn đề cơ bản về trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng trong bộ luật dân sự

Một số vấn đề lý luận cơ bản về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước cho cá nhân, tổ chức khi cá nhân, tổ chức bị thiệt hại trong quá trình thực thi công vụ của công chức nhà nước, khi Nhà nước ra những quyết định trái pháp luật và một số trường hợp cụ thể khác;

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Một trong những nhiệm vụ trọng tâm của Đảng và Nhà nước ta trong công cuộc đổi mới hiện nay

là tiến tới xây dựng một Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân, vìnhân dân; trong đó điều kiện đặt ra đối với một Nhà nước thực sự dân chủ là Nhà nước không thể đứngcao hơn và vận hành chỉ trong khuôn khổ của pháp luật dù rằng Nhà nước là chủ thể duy nhất trong xãhội ban hành pháp luật

Nhà nước với tư cách là một chủ thể công quyền duy nhất trong xã hội, được hình thành từ nhândân và thực hiện quyền điều hành, quản lý xã hội trong đó có những nhiệm vụ bảo vệ các quyền và lợi íchhợp pháp của cá nhân, tổ chức khi những quyền và lợi ích hợp pháp này bị xâm phạm Đe có thể thựchiện được những nhiệm vụ này, Nhà nước phải thông qua các cơ quan đại diện cho mình ở các ngành, cáccấp chính quyền mà cụ thể là thông qua việc thực thi công vụ của công chức nhà nước Trong quá trìnhNhà nước thực hiện các công việc thuộc thẩm quyền của mình thông qua hành vi của đội ngũ công chứcthì một điều tất yếu là có thể gây thiệt hại cho bất kỳ cá nhân, tổ chức nào Ngoài việc gây thiệt hại trongquá trình thực thi công vụ, thực tiễn còn đặt ra nhiều tình huống cụ thể mà trong đó Nhà nước có thể trựctiếp hay gián tiếp gây thiệt hại cho cá nhân, tổ chức, vấn đề đặt ra là nếu cá nhân, tổ chức bị thiệt hại donguyên nhân từ phía cá nhân, chủ thể khác thì được cá nhân, tổ chức đó bồi thường thiệt hại theo quyđịnh của pháp luật, vậy nếu Nhà nước gây thiệt hại cho cá nhân, tổ chức thì Nhà nước có phải chịu tráchnhiệm bồi thường thiệt hại hay không hay Nhà nước được miễn trừ trách nhiệm? Thực tiễn Việt Namhiện nay đã có các văn bản quy phạm pháp luật quy định về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhànước: cụ thể là các quy định trong Bộ luật Dân sự 1995 và nay là Bộ luật Dân sự 2005 quy định về tráchnhiệm của các cơ quan nhà nước (Điều 619 và Điều 620 Bộ luật Dân sự 2005 quy định về trách nhiệmbồi thường thiệt hại của các cơ quan nhà nước trong trường hợp cán bộ, công chức gây thiệt hại và tráchnhiệm bồi thường thiệt hại của các cơ quan tiến hành tố tụng trong trường hợp người có thẩm quyền của

cơ quan tiến hành tố tụng gây thiệt hại) và các văn bản dưới luật khác quy định về vấn đề này Trong thờigian gần đây, ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành Nghị quyết số 388/2003/NQ-UBTVQH ngày 17tháng 3 năm 2003 (sau đây gọi tắt lả Nghị quyết số 388) về bồi thường thiệt hại cho người bị oan dongười có thẩm quyền trong tố tụng hình sự gây ra Như vậy, về mặt thực tiễn pháp lý, Việt Nam đã thừanhận trách nhiệm của Nhà nước trong các trường hợp cụ thể song về mặt thực thi các quy định của phápluật thì không hiệu quả Sự ra đời của Nghị quyết số 388 dù đã góp phần là cơ sở pháp lý quan trọng để cánhân, tổ chức có thể bảo vệ quyền lợi của mình nhưng chưa đầy đủ, bao quát và toàn diện.

Chính từ thực tiễn như vậy, việc nghiên cứu có hệ thống một số vấn đề lý luận cơ bản, cũng nhưđánh giá một cách toàn diện nội dung và quá trình thực thi pháp luật hiện hành về trách nhiệm của Nhànước sẽ là cơ sở để xác định trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước một cách toàn diện, đầy đủ,góp phần hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của Nhà nước

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

Trong quá trình tìm hiểu, nghiên cứu có một số chuyên đề nghiên cứu và bài viết liên quan đến nộidung của đề tài như:

- Luận văn Thạc sĩ Luật học của tác giả Lê Mai Anh: "Những vấn đề cơ bản về trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng trong Bộ luật Dân sự" Luận văn này nghiên cứu nhiều vấn đề, trong đó

có những nội dung liên quan đến đề tài nghiên cứu của tác giả như: tiếp cận vấn đề trách nhiệm dân sự,khái niệm trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng và đặc điểm pháp lý

Bài viết "Lỗi và trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng" của TS Phùng Trung Tập

-Trưởng bộ môn Luật Dân sự, Khoa Luật Dân sự, Trường Đại học Luật Hà Nội Trong bài viết này có đềcập đến nhiều vấn đề trong đó có nội dung có tính chất tham khảo quan trọng cho việc nghiên cứu đề tàicủa tác giả như: việc phân tích những hành vi có lỗi trong một số loại trách nhiệm dân sự ngoài hợp đồng(về cơ sở xác định lỗi, hình thức lỗi), hay khi xác định trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồngcần phải xác định yếu tố lỗi để có căn cứ quy trách nhiệm cho người có hành vi trái pháp luật

- Luận án Tiến sĩ của tác giả Lê Mai Anh: "Bồi thường thiệt hại do người có thẩm quyền của cơ quan tiến hành tổ tụng gây ra" Nội dung của Luận án đề cập đến nhiều vấn đề có tính tham khảo quan

trọng cho việc thực hiện đề tài nghiên cứu của tác giả như: đặc điểm, nội dung, bản chất của trách nhiệmnhà nước trong việc bồi thường thiệt hại do người có thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng gây ra khitiến hành các hoạt động điều tra, truy tố, xét xử

Ngoài ra, còn có nhiều chuyên đề, bài viết, bài nghiên cứu của một số tác giả làm công tác xâydựng pháp luật với nội dung đề cập đến nhiều vấn đề cơ bản phục vụ cho quá trình soạn thảo Luật Bồithường Nhà nước (trong chương trình chuẩn bị trong năm 2006 của Quốc hội khóa 11) cũng là những tàiliệu nghiên cứu quan trọng được tác giả lựa chọn tham khảo khi thực hiện đề tài nghiên cứu

3 Phạm vi nghiên cứu đề tài

Luận văn nghiên cứu những vấn đề sau:

- Một số vấn đề lý luận cơ bản về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước cho cá nhân, tổchức khi cá nhân, tổ chức bị thiệt hại trong quá trình thực thi công vụ của công chức nhà nước, khi Nhànước ra những quyết định trái pháp luật và một số trường hợp cụ thể khác;

- Pháp luật của một số quốc gia về trách nhiệm bồi thuờng thiệt hại của Nhà nuớc;

- Nội dung và thực tiễn thi hành pháp luật hiện hành của Việt Nam về trách nhiệm bồi thuờngthiệt hại của Nhà nuớc

4 Phương pháp nghiên cứu đề tài

Luận văn được thực hiện trên cơ sở quan điểm của chủ nghĩa Mác - Lênin, ứng dụng cơ sởphương pháp luận duy vật biện chứng, duy vật lịch sử

Để thực hiện việc nghiên cứu đề tài, luận văn còn sử dụng nhiều phương pháp nghiên cứu khoahọc tin cậy khác như: phương pháp phân tích, so sánh, tổng hợp và một số phương pháp nghiên cứu khoahọc phù hợp khác

5 Mục đích, nhiệm vụ của việc nghiên cứu đề tài

a) Mục đích

- Phân tích những cơ sở lý luận và thực tiễn để khẳng định rằng Nhà nước phải chịu trách nhiệmbồi thường cho những thiệt hại đã gây ra cho cá nhân, tổ chức trong một số trường hợp cụ thể;

- Trên cơ sở những vấn đề lý luận đã nghiên cứu về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhànước, liên hệ với thực tiễn của Việt Nam để khẳng định sự cần thiết của việc thừa nhận trách nhiệm củaNhà nước và phải thiết lập một cơ chế thực thi nghiêm chỉnh và đầy đủ;

- Phân tích những bất cập, hạn chế của pháp luật Việt Nam hiện hành về trách nhiệm bồi thườngthiệt hại của Nhà nước và của thực tiễn thi hành;

- Kiến nghị góp phần hoàn thiện pháp luật Việt Nam về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhànước

- Phân tích, đánh giá thực trạng pháp luật hiện hành của Việt Nam về trách nhiệm bồi thường thiệthại của Nhà nước;

- Trình bày, phân tích và so sánh một số chế định cơ bản trong pháp luật về trách nhiệm bồithường thiệt hại của Nhà nước của một số quốc gia trên thế giới;

- Kiến nghị để hoàn thiện pháp luật của Việt Nam về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhànước

6 Những kết quả nghiên cứu mới của luận văn

- Trên cơ sở những phân tích một số vấn đề lý luận cơ bản, luận văn khẳng định việc thừa nhậntrách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước là hoàn toàn phù hợp, đồng thời luận văn đưa ra cách tiếpcận mới về trách nhiệm của Nhà nước;

- Luận văn đề xuất một số kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật của Việt Nam về trách nhiệm bồithường thiệt hại của Nhà nước.

7 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 2chương:

Chương 1: Khải quát chung về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước

Chương 2: Thực trạng pháp luật Việt Nam về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước và

một sổ kiến nghị

Chương 1

KHÁI QUÁT CHUNG

VỀ TRÁCH NHIỆM BỒI THƯỜNG THIỆT HẠI

CỦA NHÀ NƯỚC 1.1 SƠ LƯỢC LỊCH SỬ HÌNH THÀNH CHỂ ĐỊNH VỀ TRÁCH NHIỆM BỒI THƯỜNG THIỆT HẠI CỦA NHÀ NƯỚC

1.1.1.Sơ lược về chế định trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước của một số nước trên thế giới

Chế định trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước là một vấn đề còn rất mới cả về mặt khoahọc lẫn thực tiễn pháp luật thực định trên thế giới Trước Chiến tranh thế giới lần thứ hai, từ quan điểm

chủ quyền tuyệt đối của Nhà nước nên quan niệm phổ biến trên thế giới được biết đến vẫn là quan niệm

về quyền miễn trừ của Nhà nước, theo đó "vua không thể làm gì sai" và vì vậy không phải chịu trách

nhiệm về mọi hoạt động của mình, về mặt lịch sử, xã hội ngày càng phát triển, đặc biệt là sau Chiến tranh

thế giới lần thứ hai, nhiều nước giành được độc lập, nhiều cuộc cách mạng dân chủ đòi quyền lợi chínhđáng kể cả trong trường hợp lợi ích bị xâm phạm bởi cơ quan công quyền Do quá trình lịch sử như vậy

mà trong Hiến pháp của nhiều nước đã ghi nhận trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước và nhiềuquốc gia trên thế giới đã có Luật về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước

Nhật Bản là nước mà pháp luật trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước rất hiệu quả Quátrình hình thành của lĩnh vực pháp luật này cũng rất phức tạp Trong thời kỳ trước chiến tranh thế giới thứhai, ở Nhật Bản đã tồn tại một hệ thống giải quyết các khiếu kiện đối với Nhà nước Tuy nhiên, hệ thốngnày lại là hệ thống về trách nhiệm không thuộc Nhà nước, theo đó các yêu cầu về bồi thường nhà nước sẽkhông được giải quyết và do vậy, các đương sự phải khởi kiện theo thủ tục tố tụng tư pháp; kết quả là cáchành vi vi phạm pháp luật của các quan chức nhà nuớc đuợc nhìn nhận nhu những hành vi của cá nhânđơn thuần [5, tr 452] Sau Chiến tranh thế giới lần thứ hai, Nhật Bản ban hành Hiến pháp năm 1947, tạiĐiều 17 có quy định: "Mọi nguời có quyền yêu cầu Nhà nuớc hoặc cơ quan công quyền bồi thuờng thiệthại mà họ phải gánh chịu do những hành vi trái pháp luật của các quan chức nhà nuớc gây ra theo quyđịnh của pháp luật" Đây là cơ sở pháp lý rất quan trọng để nguời dân Nhật Bản có thể tự bảo vệ quyềnlợi của mình và cũng nhu cơ sở hiến định quan trọng để xây dựng các đạo luật về trách nhiệm bồi thuờngthiệt hại của Nhà nuớc Cùng trong năm 1947, Nghị viện Nhật Bản đã thông qua Luật Bồi thuờng nhànuớc Đạo luật này tuy chỉ có sáu (6) điều luật nhung đã khẳng định đuợc ý nghĩa to lớn của nó Nội dung

cụ thể của Luật bao gồm: Điều 1: Điều kiện phát sinh trách nhiệm bồi thuờng thiệt hại của Nhà nuớc vàđiều kiện phát sinh trách nhiệm bồi hoàn của công chức nhà nuớc (hay trách nhiệm bồi thuờng thiệt hạixảy ra do thực hiện công quyền); Điều 2: Trách nhiệm bồi thuờng trong truờng hợp có thiệt hại xảy ra đốivới nguời dân do những sai sót trong việc xây dựng hoặc quản lý các con đuờng, sông và các phuơng tiệncông cộng khác (hay trách nhiệm bồi thuờng xảy ra do khiếm khuyết trong xây dựng và quản lý công

trình công cộng); Điều 3: Trách nhiệm của từng cá nhân cụ thể trong hai truờng hợp quy định tại haitruờng hợp trên; Điều 4: Việc áp dụng đồng thời Bộ luật Dân sự khi giải quyết quan hệ bồi thuờng nhànuớc; Điều 5: Việc áp dụng các đạo luật khác trong truờng hợp những đạo luật đó có quy định về trách

nhiệm bồi thuờng thiệt hại của Nhà nuớc trong lĩnh vực riêng biệt; Điều 6: về nguyên tắc có đi có lại, cụ

thể là truờng hợp nguời nuớc ngoài bị thiệt hại thì truờng hợp nào sẽ đuợc bồi thuờng Các khiếu kiện yêucầu Nhà nuớc bồi thuờng đuợc coi là các vụ kiện dân sự [5, tr 454] nên các quy định của Bộ luật Dân sựNhật Bản sẽ đuợc viện dẫn áp dụng trong truờng hợp cần thiết Luật Bồi thuờng nhà nuớc của Nhật Bảntuy đơn giản nhung việc áp dụng lại rất linh hoạt vì Tòa án Nhật Bản có thẩm quyền rất lớn trong việcgiải thích và áp dụng pháp luật khi giải quyết các vụ việc cụ thể Năm 1950, Nghị viện Nhật Bản tiếp tụcban hành Luật Đền bù hình sự, theo đó, quy định trách nhiệm đền bù tổn thất của Nhà nuớc đối với nhữngnguời bị thiệt hại trong hoạt động tố tụng hình sự - một điểm cần luu ý là đạo luật này chỉ áp dụng chotruờng hợp mà nạn nhân đã đuợc chuyển sang giai đoạn xét xử ở Tòa án và đuợc Tòa án phán quyết làtrắng án Một điểm cần luu ý khác là đạo luật này nhằm mục đích áp dụng cho những hành vi của cơ quantiến hành tố tụng mà không xem xét đến yếu tố lỗi của nguời trực tiếp thực hiện hành vi tố tụng Theo giảithích của các chuyên gia Nhật Bản thì đây là một trong những đạo luật nhằm áp dụng cho truờng hợp:hành vi cần thiết phải làm và hành vi này không trái pháp luật; hành vi cần thiết mà Nhà nuớc đã thựchiện dù cần thiết và hợp pháp song không thể tránh đuợc việc gây ra một tổn thất cho ai đó; việc gây ratổn thất đuợc coi nhu việc một nguời chịu thiệt thòi vì một lợi ích chung và vì vậy Nhà nuớc có biệnpháp, chính sách đền bù thỏa đáng [33, tr 5-6] Trong lĩnh vực tố tụng hình sự, Bộ Tu pháp Nhật Bản cònban hành Quy tắc về bồi thuờng cho nguời bị tình nghi, theo đó những nguời là nạn nhân của hoạt độngđiều tra, truy tố nhung đuợc chấm dứt hoạt động tố tụng mà chua chuyển sang giai đoạn xét xử ở Tòa ánthì cũng sẽ đuợc đền bù

Một quốc gia châu Âu có hệ thống pháp luật rất phát triển là Cộng hòa Liên bang Đức thì nuớcnày không có một hệ thống pháp luật rõ ràng về trách nhiệm bồi thuờng thiệt hại của Nhà nuớc Năm

1981, quốc gia Tây Đức cũ có ban hành Luật về trách nhiệm Nhà nuớc; tuy nhiên, sau đó đạo luật này bị

tuyên là trái Hiến pháp và vì vậy không có hiệu lực thi hành Hiện nay việc xét xử của Tòa án đối với cácyêu cầu bồi thuờng nhà nuớc đuợc thực hiện trên cơ sở Điều 34 Hiến pháp Đức và Điều 839 Bộ luật Dân

sự Đức về trách nhiệm của công chức do vi phạm trách nhiệm công vụ [8, tr 1]

Một quốc gia khác - Tmng Quốc - nuớc láng giềng của Việt Nam cũng có hệ thống pháp luật vềtrách nhiệm bồi thuờng thiệt hại của Nhà nuớc đã đuợc định hình ổn định Văn bản pháp luật hiện nayđuợc áp dụng để giải quyết các yêu cầu bồi thuờng nhà nuớc của Trung Quốc là Luật về trách nhiệm bồithuờng thiệt hại của Nhà nuớc đuợc Quốc hội Trung Quốc thông qua năm 1994 Đạo luật này quy địnhtrách nhiệm của Nhà nuớc Trung Quốc trong truờng hợp các cơ quan nhà nuớc gây thiệt hại trái pháp luậtcho cá nhân, tổ chức; phạm vi áp dụng của đạo luật này loại trừ lĩnh vực lập pháp, theo đó chỉ nhữnghành vi vi phạm pháp luật trong lĩnh vực hành chính và tu pháp hình sự mới thuộc phạm vi điều chỉnh củaLuật này [17] Khác với Luật Bồi thuờng nhà nuớc của Nhật Bản, Luật của Trung Quốc lại quy định rấtchi tiết và cụ thể về các vấn đề, ví dụ: các truờng hợp đuợc bồi thuờng do xâm phạm quyền nhân thân(Điều 3); các truờng hợp đuợc bồi thuờng do xâm phạm về tài sản (Điều 4); các truờng hợp Nhà nuớckhông phải bồi thuờng (Điều 5) v.v [17] Ngoài ra, để áp dụng Luật này trên thực tiễn, Tòa án nhân dântối cao Trung Quốc và Viện kiểm sát nhân dân tối cao Trung Quốc cũng đã có văn bản huớng dẫn để thihành

1.1.2.Sơ lược về chế định trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước của Việt Nam

Chế định trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước đã được Nhà nước ta ghi nhận từ sau khithành lập nước Điều này được thể hiện ngay từ Hiến pháp năm 1959, Điều 29 Hiến pháp 1959 quy định:

"Người bị thiệt hại về hành vi vi phạm pháp luật của nhân viên cơ quan nhà nước có quyền được bồithường" [23]

Hiến pháp năm 1980 khẳng định pháp luật bảo hộ tính mạng, tài sản, danh dự và nhân phẩm củacông dân bên cạnh việc xác định mọi hành động xâm phạm quyền lợi chính đáng của công dân phải đượckịp thời sửa chữa và xử lý nghiêm minh Người bị thiệt hại có quyền được bồi thường (Điều 70 và Điều73)

Trên cơ sở quy định của Hiến pháp năm 1980, điều 24 Bộ luật Tố tụng hình sự năm 1988 quyđịnh:

Công dân có quyền khiếu nại và tố cáo những việc làm trái pháp luật của cơ quan điềutra, Viện Kiểm sát và Tòa án hoặc của bất kỳ cá nhân nào thuộc cơ quan đó

Cơ quan có thẩm quyền phải xem xét và giải quyết nhanh chóng các khiếu nại và tố cáo,thông báo bằng văn bản kết quả cho nguời khiếu nại và có biện pháp khắc phục

Cơ quan đã làm oan phải khôi phục danh dự, quyền lợi và bồi thuờng cho nguời bị thiệthại Cá nhân có hành vi trái pháp luật thì tùy từng truờng hợp mà bị xử lý kỷ luật hoặc bị tmycứu trách nhiệm hình sự [25]

Hiến pháp năm 1992 tiếp tục khẳng định nguyên tắc: "Mọi hoạt động xâm phạm lợi ích Nhà nuớc

và lợi ích hợp pháp của công dân đều bị xử lý theo pháp luật" (Điều 12), nhung đã phân biệt hai loại tráchnhiệm: Điều 72 quy định trách nhiệm của cơ quan tố tụng: "Nguời bị bắt bị giam giữ, bị truy tố, xét xửtrái pháp luật có quyền đuợc bồi thuờng thiệt hại về vật chất và phục hồi danh dự Nguời làm trái pháptrong việc bắt, giam giữ, truy tố xét xử gây thiệt hại cho nguời khác phải bị xử lý nghiêm minh" Điều 74quy định "Mọi hành vi xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của tập thể và của công dân phải đuợc xử lýnghiêm minh, nguời bị thiệt hại có quyền đuợc bồi thuờng về vật chất và phục hồi danh dự"

Trên cơ sở nguyên tắc chung của Hiến pháp năm 1992 về việc bảo hộ quyền lợi của tổ chức, cánhân và trách nhiệm dân sự của nguời có hành vi gây thiệt hại, để xác định rõ ràng, cụ thể trách nhiệmnày và khắc phục các tồn tại truớc đây, Bộ luật Dân sự đã quy định trách nhiệm bồi thuờng do nguời cóthẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng gây ra, Điều 624 Bộ luật Dân sự năm 1995 quy định:

Cơ quan tiến hành tố tụng phải bồi thuờng thiệt hại do nguời có thẩm quyền của mìnhgây ra trong khi thi hành công vụ; trong khi thực hiện nhiệm vụ điều tra, truy tố xét xử và thihành án

Cơ quan tiến hành tố tụng có trách nhiệm yêu cầu nguời đã gây ra thiệt hại phải hoàn trảkhoản tiền mà mình đã bồi thuờng cho nguời bị thiệt hại theo quy định của pháp luật, nếu nguời

có thẩm quyền đó có lỗi trong khi thi hành công vụ [27]

Cụ thể hóa quy định của Bộ luật Dân sự, ngày 3/5/1997 Chính phủ đã ban hành Nghị định số47/CP về giải quyết bồi thuờng thiệt hại do công chức, viên chức nhà nuớc, nguời có thẩm quyền trong cơquan tiến hành tố tụng gây ra

Ngay sau khi Nghị định 47/ CP ra đời, để quy định chi tiết và huớng dẫn thi hành Nghị định47/CP, các cơ quan có thẩm quyền quản lý Nhà nuớc trong lĩnh vực có liên quan đã ban hành nhiều vănbản huớng dẫn quan trọng: Ngày 4/6/1998 Ban Tổ chức - Cán bộ Chính Phủ (nay là Bộ Nội vụ) đã banhành Thông tu số 54/1998 TT-TCCP huớng dẫn thực hiện một số nội dung Nghị định 47/CP; ngày30/3/1998 Bộ Tài chính đã ban hành Thông tu số 38/1998/TT-BTC huớng dẫn việc lập dự toán ngân sáchnhà nuớc cho bồi thuờng thiệt hại do công chức, viên chức, nguời có thẩm quyền của cơ quan nhà nuớc,

cơ quan tiến hành tố tụng gây ra

Trong những năm gần đây vấn đề bồi thuờng thiệt hại cho nguời bị oan do nguời có thẩm quyềntrong hoạt động tố tụng gây ra đuợc Đảng ta đặc biệt quan tâm, cụ thể: Chỉ thị số 53-CT/TW ngày21/3/2000 của Bộ Chính trị chỉ rõ:

Cùng với việc phát hiện và chú trọng giải quyết kịp thời các vụ án có dấu hiệu oan, sai,cần khẩn truơng nghiên cứu xây dựng cơ chế, chính sách để bồi thuờng thiệt hại với các truờnghợp bị oan, sai do cơ quan tiến hành tố tụng gây ra

Việc bồi thuờng thiệt hại cần thực hiện đúng trình tự thủ tục đối với từng truờng hợp cụthể; những tài sản đã bị tịch thu, kê biên sai thì cần hoàn trả ngay; cần làm rõ cơ sở pháp lý,trách nhiệm giữa tập thể và cá nhân; phân định trách nhiệm từng cơ quan và cá nhân tiến hành tốtụng và mức độ thiệt hại về dân sự do việc làm oan sai gây ra [10]

Nghị quyết số 08 -NQ/TW ngày 02/01/2002 của Bộ Chính trị yêu cầu " khẩn truơng ban hành vàthực hiện nghiêm túc các văn bản pháp luật về bồi thuờng thiệt hại đối với những truờng hợp oan, saitrong hoạt động tố tụng;nghiên cứu xây dựng quỹ bồi thuờng thiệt hại về tu pháp " [11].

Quán triệt đầy đủ yêu cầu Chỉ thị số 53-CT/TW và Nghị quyết số 08, ngày 17/3/2003, ủy banthuờng vụ Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 388/2003/ NQ-UBTVQH11 bồi thuờng thiệt hại chonguời bị oan do nguời có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng gây ra

Ngày 25/3/2004 Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tòa án nhân dân tối cao, Bộ Công an, Bộ Tupháp, Bộ Quốc phòng và Bộ Tài chính đã ban hành Thông tu số 01/2004/ TTLT-VKSNDTC-BCA-TANDTC-BTP-BQP-BTC huớng dẫn việc thực hiện Nghị quyết 388 (sau đây gọi tắt là Thông tu 01).Ngày 13/5/2004, Viện truởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao đã ban hành Chỉ thị số 04 về việc triển khaithi hành Bộ luật Tố tụng hình sự và yêu cầu Viện kiểm sát các cấp tiến hành tổng rà soát lập danh sáchnhững nguời bị oan thuộc trách nhiệm bồi thuờng của Viện kiểm sát nhân dân Tiếp đố, ngày 28/5/2004Viện kiểm sát nhân dân tối cao đã có văn bản huớng dẫn Viện kiểm sát nhân dân các tỉnh, thành phố trựcthuộc Trung uơng thực hiện việc tổng rà soát, ngày 1/6/2004 đã có huớng dẫn thống nhất mở sổ thụ lý vụviệc giả quyết đơn yêu cầu bồi thuờng thiệt hại nguời bị oan và huớng dẫn về các trình tự thủ tục giảiquyết bồi thuờng; Tòa án nhân dân tối cao đã ban hành Công văn số 72/2004/KHXX ngày 21/4/2004huớng dẫn cụ thể hơn về thẩm quyền và các thủ tục bồi thuờng của ngành tòa án theo quy định của Nghịquyết 388; Bộ Công an đã ban hành Thông tu số 18/2004/TT-BCA ngày 9/11/2004 huớng dẫn bồi thuờngthiệt hại cho các truờng hợp bị oan do nguời có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự thuộc Công

an nhân dân gây ra

Ngày 26/11/2003, tại kỳ họp thứ 4, Quốc hội khóa XI đã thông qua Bộ luật Tố tụng hình sự năm

2003, sửa đổi, bổ sung một cách cơ bản, toàn diện các quy định tố tụng hình sự của nuớc ta cho phù hợpvới yêu cầu của thực tiễn Trên cơ sở nghiên cứu những vấn đề Bồi thuờng cho nguời bị oan quy định tạiNghị quyết 388, Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2003 đã ghi nhận quyền đuợc bồi thuờng thiệt hại và phục

hồi danh dự, quyền lợi của nguời bị oan trở thành một nguyên tắc cơ bản của Bộ luật Điều 29 Bộ luậtquy định:

Nguời bị oan do nguời có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự gây ra có quyềnđuợc bồi thuờng thiệt hại và phục hồi danh dự, quyền lợi

Cơ quan có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự đã làm oan phải bồi thuờng thiệthại và phục hồi danh dự quyền lợi cho nguời bị oan; nguời đã gây thiệt hại có trách nhiệm bồihoàn cho cơ quan có thẩm quyền theo quy định của pháp luật [28]

Bộ luật Dân sự năm 2005 - Bộ luật điều chỉnh một lĩnh vực rộng lớn các quan hệ dân sự của cánhân, pháp nhân, tổ chức và thay thế Bộ luật Dân sự năm 1995 đã tiếp tục ghi nhận trách nhiệm bồithuờng thiệt hại của cán bộ công chức và nguời có thẩm quyền của cơ quan tố tụng Cụ thể:

Cơ quan tổ chức quản lý cán bộ công chức phải bồi thuờng thiệt hại do cán bộ công chứccủa mình gây ra trong khi thi hành công vụ

Cơ quan, tổ chức quản lý cán bộ công chức có trách nhiệm yêu cầu cán bộ công chứcphải hoàn trả một khoản tiền theo quy định của pháp luật, nếu cán bộ công chức có lỗi trong khithi hành công vụ (Điều 619) [30]

Cơ quan tiến hành tố tụng phải bồi thuờng thiệt hại do nguời có thẩm quyền của mìnhgây ra khi thực hiện nhiệm vụ trong quá trình tố tụng

Cơ quan tiến hành tố tụng có trách nhiệm yêu cầu nguời có thẩm quyền đã gây thiệt hạiphải hoàn trả một khoản tiền theo quy định của pháp luật, nếu nguời có thẩm quyền có lỗi trongkhi thi hành nhiệm vụ (Điều 620) [30]

Nhu vậy, vấn đề trách nhiệm bồi thuờng thiệt hại của Nhà nuớc Việt Nam đã manh nha hình thànhngay từ những ngày đầu tiên thành lập nuớc thông qua một số quy định cụ thể trong Hiến pháp Chỉ đếnkhi Bộ luật Dân sự 1995 đuợc thông qua (hiện nay là Bộ luật Dân sự 2005 và một số văn bản quy phạmpháp luật khác), pháp luật về trách nhiệm bồi thuờng thiệt hại của Nhà nuớc mới thực sự định hình Hiệnnay, Nghị quyết số 49/2005/NQ-QH11 ngày 19/11/2005 về Chuông trình xây dựng pháp luật của Quốc

hội năm 2006, Quốc hội đã đua dự án Luật Bồi thuờng nhà nuớc vào chuông trình chuẩn bị Dự án Luậtnày đang đuợc kỳ vọng sẽ điều chỉnh một cách toàn diện quan hệ bồi thuờng nhà nuớc, khắc phục nhữnghạn chế của những văn bản pháp luật truớc đó.

1.2 QUAN ĐIỂM TIẾP CẬN VẤN ĐỀ TRÁCH NHIỆM BỒI THƯỜNG THIỆT HẠI CỦA NHÀ NƯỚC

1.2.1 Bản chất của trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước

Pháp luật khi điều chỉnh các quan hệ xã hội cũng không loại trừ quan hệ phát sinh giữa Nhà nước

và công dân Nhà nước và các cá nhân, tổ chức khác khi là các bên trong một quan hệ pháp luật

Quá trình chuyển đổi từ xã hội cũ sang xã hội mới, từ xã hội thần dân sang xã hội công dân kéotheo những quan niệm hoàn toàn mới về mối quan hệ giữa công dân và Nhà nước, chính những quanniệm này đóng vai trò to lớn trong việc thay đổi nội dung của pháp luật điều chỉnh quan hệ giữa Nhànước và người dân Trong xã hội thần dân, quan niệm chính thống, ngự trị trong nhiều thế kỷ là "Vuakhông bao giờ sai", theo đó Vua - hay rộng hơn là Nhà nước không thể làm gì sai trái và do đó khôngphải chịu trách nhiệm đối với mọi hoạt động của mình Tuy nhiên, quá trình phát triển của xã hội, sự mởrộng dân chủ cộng với sự bình đẳng ngày càng thể hiện rõ trong các mối quan hệ giữa nguời dân và Nhànuớc đang thu hẹp dần chỗ đứng của quan niệm này trong xã hội Nhà nuớc với tu cách là một chủ thểcủa pháp luật, khi tham gia vào các quan hệ pháp luật đều có những quyền, nghĩa vụ và phải gánh chịunhững hậu quả pháp lý phát sinh từ những quan hệ pháp luật đó Nhu vậy, việc Nhà nuớc nếu gây thiệthại thì phải có trách nhiệm bồi thuờng cho bên còn lại trong quan hệ pháp luật là "câu chuyện hiển nhiêntrong xã hội mới" [22, tr 1] Xét về bản chất, trách nhiệm bồi thuờng thiệt hại của Nhà nuớc thể hiện ởnhững nội dung cơ bản sau đây:

a) Chế định trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước là một cơ chế pháp lý hiệu quả ngăn ngừa sự lạm dụng quyền lực nhà nước

Nhà nuớc với tu cách là chủ thể duy nhất có quyền quản lý, điều hành xã hội thông qua quyền lực

đã đuợc ghi nhận (dù trực tiếp Nhà nuớc thực hiện hoặc thông qua một cơ quan, tổ chức không phải của

Nhà nuớc) thì thuờng có xu huớng lạm dụng quyền lực Sự lạm dụng có nhiều biểu hiện cụ thể, song vềhình thức thuờng là sự vi phạm pháp luật trong quá trình thực thi quyền lực, về hậu quả thuờng là sự tổnhại các quyền, lợi ích hợp pháp của đối tuợng quản lý gây ra bởi các hành vi vi phạm pháp luật nêu trên.Chính vì vậy, chế định pháp luật về trách nhiệm bồi thuờng thiệt hại của Nhà nuớc có thể coi là một cơchế pháp lý gián tiếp rất hiệu quả trong số các phuơng pháp có thể hạn chế, ngăn ngừa sự lạm dụng quyềnlực của Nhà nuớc Ngày 17.3.2003, ủy ban Thuờng vụ Quốc hội sau khi ban hành Nghị quyết số388/2003/NQ-UBTVQH11 về bồi thuờng thiệt hại cho nguời bị oan do nguời có thẩm quyền trong hoạtđộng tố tụng hình sự gây ra, nghị quyết này đã thực sự tạo ra một cơ chế pháp lý hiệu quả để bảo vệquyền lợi của nguời dân trong lĩnh vực tố tụng hình sự Hiện nay có quan điểm cho rằng nghị quyết nàytrên phuơng diện tổ chức quyền lực nhà nuớc có bản chất là "sự hạn chế quyền lực tu pháp bởi nó quyđịnh trách nhiệm của quyền lực tu pháp trong trường hợp triển khai quyền lực này không đúng các quyđịnh của pháp luật" [43, tr 39] Đây cũng có thể coi là một cách tiếp cận, đánh giá tucmg đối mới hiệnnay Nhìn từ góc độ pháp luật dân sự, việc Nhà nuớc phải bồi thuờng cho nguời dân không phải là tự hạnchế quyền lực của mình mà:

Việc Nhà nuớc quy định trách nhiệm pháp lý của mình hoàn toàn không phải là hạn chếquyền lực hay chủ quyền trong mối quan hệ với công dân, mà chính là nâng cao trách nhiệm củaNhà nuớc là biện pháp bảo đảm cho các quyền tự do của công dân; bảo đảm sự thực thi nhữngchủ truơng, chính sách pháp luật mang tính cải cách trong xã hội, góp phần nâng cao uy tín, vịthế của nhà nuớc, làm tăng sự tin tuởng của công dân vào bộ máy nhà nuớc [3, tr 53]

b) Việc Nhà nước bồi thường thiệt hại cho người dân là một biểu hiện của một chế độ dân chủ

Trong một chế độ dân chủ, Nhà nuớc do nhân dân thành lập ra và bộ máy nhà nuớc sau đó sẽ thựchiện quyền lực nhà nuớc thông qua sự ủy thác trực tiếp hoặc gián tiếp của nhân dân Nhà nuớc dân chủphải là một nhà nuớc có trách nhiệm đối với nguời dân của mình, và do đó "trong truờng hợp làm thiệt hạicho nhân dân, thì phải có sự bồi thuờng thiệt hại cho nhân dân hay nói cách khác, Nhà nuớc dân chủ làNhà nuớc biết bồi thuờng thiệt hại cho nhân dân" [9, tr 1] Việt Nam là một quốc gia dân chủ, vì vậy việc

xác lập một cơ chế pháp lý về trách nhiệm bồi thuờng thiệt hại của Nhà nuớc là hoàn toàn cần thiết để đápứng đòi hỏi của một Nhà nuớc dân chủ.

Chế định trách nhiệm bồi thuờng thiệt hại của Nhà nuớc là một yêu cầu cơ bản của việc xây dựng

và hoàn thiện Nhà nuớc pháp quyền Nhà nuớc pháp quyền hiện tại đang là một trong những mục tiêu uutiên xây dựng và tiến tới hoàn thiện của nuớc ta Trong điều kiện nhà nuớc pháp quyền, pháp luật luôngiữ vị trí tối thuợng, pháp luật phải đuợc mọi chủ thể tôn trọng Tồn tại song song với nền pháp chế đó làmột nền dân chủ thực sự, trong đó Nhà nuớc và công dân bình đẳng trên nhiều phuơng diện Một tiêu chírất quan trọng để xây dựng và hoàn thiện mô hình mhà nước pháp quyền là Nhà nước không thể đứng caohơn và phải vận hành chỉ trong khuôn khổ của pháp luật dù rằng Nhà nước là chủ thể duy nhất trong xãhội có quyền ban hành pháp luật Khi quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức bị xâm phạm bởi cánhân, tổ chức khác thì những cá nhân, tổ chức có hành vi xâm phạm phải chịu trách nhiệm bồi thườngtheo quy định của pháp luật Tuy nhiên, vấn đề đặt ra là khi quyền, lợi ích của cá nhân, tổ chức bị Nhànước xâm phạm thì liệu Nhà nước có phải chịu trách nhiệm bồi thường thiệt hại như những chủ thể thôngthường khác? Đặt trong bối cảnh Nhà nước không thể đứng cao hơn và phải vận hành chỉ trong khuônkhổ của pháp luật thì tất yếu Nhà nước phải có trách nhiệm đối với các thiệt hại mà mình gây ra cho các

cá nhân, tổ chức trong xã hội Nhà nước pháp quyền không phải là "công trình" của riêng ai Đe có được

"công trình" này đòi hỏi không chỉ nỗ lực của riêng những người có thẩm quyền "kiến thiết" mà còn cầnphải có một sự "phản hồi" từ phía xã hội Sự phản hồi này có thể được thực hiện thông qua nhiều phươngthức, trong đó việc phát hiện ra những hành vi vi phạm pháp luật và yêu cầu khắc phục hậu quả là phươngthức phản hồi mà chế định pháp luật về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước xác lập Chế địnhnày không chỉ là công cụ mà qua đó Nhà nước không những kiểm soát được hoạt động của mình, phòngngừa vi phạm pháp luật mà qua đó Nhà nước còn bảo vệ được quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổchức trong xã hội và ngay cả lợi ích của chính Nhà nước - một nền pháp chế vững chắc, tính lành mạnh

và hiệu quả trong hoạt động của đội ngũ công chức - một trong những yêu cầu quan trọng đối với Nhànước pháp quyền

c) Việc xây dựng chế định trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước là phù hợp với yêu cầu của việc bảo đảm các quyền con người cũng như phù hợp với xu thế chung của thế giới

Từ những yêu cầu cơ bản đối với việc bảo đảm các quyền con người, quyền yêu cầu giải quyết bồithường thiệt hại do công chức nhà nước gây ra là một trong những quyền cơ bản về dân sự, chính trị củacon người Tại khoản 5 Điều 9, Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị ngày 16/12/1966, cóhiệu lực từ ngày 23/3/1976 (Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam gia nhập ngày 24/9/1982) đã tuyên bố:

"Bất cứ người nào trở thành nạn nhân của việc bị bắt hoặc bị giam cầm bất hợp pháp đều có quyền yêu cầu được bồi thường" Bên cạnh đó, thực tiễn pháp lý trên thế giới đã cho thấy càng ngày càng có nhiều

quốc gia có luật về trách nhiệm nhà nước (dù rằng nội dung cũng như truyền thống pháp luật các nước cókhác nhau) Nhà nước phải thừa nhận trách nhiệm đối với những hậu quả mình gây ra Ngay trong khuvực Đông Ỏ cũng đã có nhiều quốc gia đã có luật riêng về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước(Trung quốc đã ban hành Luật về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước năm 1994, Nhật Bản cóLuật Bồi thường nhà nước từ rất sớm, năm 1947, trong khu vực Đông Nam Ỏ cũng đã có nhiều quốc gia

có luật về trách nhiệm nhà nước như Philippine, Indonesia v.v ) Đối với trường hợp của Hoa Kỳ - quốcgia giàu có và luôn tự hào về nền dân chủ của mình - thì hiện vẫn tồn tại nguyên tắc "miễn trừ quốc gia" ởquốc gia này Tuy nhiên, điều này không đồng nghĩa với việc Nhà nước Hoa Kỳ từ chối trách nhiệm màNhà nước Hoa Kỳ chỉ có thể bị kiện nếu "có sự đồng thuận của chính quốc gia này" [37, tr 17] và cơquan có thẩm quyền thực hiện "đồng thuận" để Nhà nước bị kiện ở Hoa Kỳ là Quốc hội Hoa Kỳ, theo đóquyền phủ quyết việc áp dụng hoặc giữ nguyên tắc miễn trừ trách nhiệm quốc gia thuộc về Quốc hội Hoa

Kỳ Mặc dù cho đến nay Hoa Kỳ vẫn giữ nguyên tắc miễn trừ quốc gia đối với việc bồi thường thiệt hại

do công chức gây ra trong hoạt động tư pháp, lập pháp nhưng Hoa Kỳ cũng đã thừa nhận trách nhiệmtrong lĩnh vực hành chính (năm 1946 Quốc hội Hoa Kỳ đã ban hành Luật bồi thường liên bang quy địnhphủ quyết nguyên tắc miễn trừ trách nhiệm quốc gia đối với việc bồi thường thiệt hại do công chức gây ratrong hoạt động hành chính) [372, tr 17] Trong bối cảnh như vậy, không chỉ hòa vào xu thế chung của

khu vực, của thế giới mà việc thừa nhận trách nhiệm của Nhà nước cũng là phù hợp với nền dân chủ màchúng ta đang tích cực xây dựng.

1.2.2 Trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước trong giói hạn của chính sách pháp lý

Nhà nước và pháp luật là hai vấn đề không bao giờ tách rời nhau và có mối quan hệ tác động qualại Nhà nước ban hành ra pháp luật và pháp luật sau đó quay trở lại tác động trở lại Nhà nước Chínhsách của Nhà nước được thể hiện thông qua công cụ chủ yếu là pháp luật, vì vậy việc mỗi Nhà nước nhìnnhận như thế nào về vấn đề trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước mà sẽ ban hành chế định phápluật tương ứng Ngoài ra, đặt trong bối cảnh của từng khu vực địa lý cũng như đặc thù truyền thống phápluật của từng nước mà việc xác định trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước ở mức độ nào, hìnhthức thể hiện trong pháp luật ra sao sẽ thể hiện rõ chính sách pháp lý của mỗi quốc gia đối với vấn đề này.Việc xem xét một số nội dung cơ bản của chính sách pháp lý đối với vấn đề trách nhiệm bồi thường thiệthại của Nhà nước có ý nghĩa quan trọng đối với việc xây dựng mô hình pháp lý về trách nhiệm bồithường thiệt hại của Nhà nước và được thể hiện ở những đặc điểm sau:

a) Trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước trong mối quan hệ với địa vị pháp lý của Nhà nước khi tham gia một quan hệ pháp luật

Nhà nước khi tham gia vào các quan hệ pháp luật thì tùy vào các quan hệ cụ thể mà tư cách củaNhà nước sẽ rất khác nhau Nếu căn cứ vào tính chất của quan hệ pháp luật mà Nhà nước tham gia thì tưcách này rất đa dạng, tuy nhiên, lấy tiêu chí là Nhà nước có thực hiện hay không chức năng quản lý, điều

hành xã hội khi tham gia một quan hệ pháp luật thì có thể phân chia thành hai loại: Một là, Nhà nước

nhân danh quyền lực công khi tham gia quan hệ pháp luật; hai là, Nhà nước không nhân danh quyền lựccông khi tham gia quan hệ pháp luật Có thể nói, đây là vấn đề pháp lý nhưng mang tính chính sách, theo

đó pháp luật của mỗi quốc gia sẽ có cách quy định đặc thù riêng của mình Có thể nói đa số các quốc giaquy định chế định pháp luật về trách nhiệm bồi thuờng thiệt hại của Nhà nuớc chỉ điều chỉnh trách nhiệmcủa Nhà nuớc với tu cách nhân danh quyền lực công khi tham gia quan hệ pháp luật nào đó Một số quốcgia lại quy định trách nhiệm bồi thuờng thiệt hại của Nhà nuớc theo cả hai truờng hợp - Nhà nuớc mang

tu cách bình thuờng và nhân danh quyền lực công Ví dụ: pháp luật của Cộng hòa Liên bang Đức quyđịnh trách nhiệm bồi thuờng thiệt hại của Nhà nuớc trong ba truờng hợp: một là, trách nhiệm pháp lý

trong quan hệ hợp đồng; hai là, trách nhiệm pháp lý đối với các hành vi trái luật của quan chức chính

phủ; ba là, trách nhiệm pháp lý đối với hành vi chiếm đoạt [8, tr 2] về nguyên tắc chung, khi tham gia

mọi quan hệ pháp luật thì nếu Nhà nuớc gây thiệt hại thì đều phải bồi thuờng Tuy nhiên, trong hai loạiquan hệ pháp luật nêu trên thì trách nhiệm của Nhà nuớc sẽ rất khác nhau và "theo nhận thức chung thìkhi tham gia những quan hệ pháp luật bình đẳng và tự do, Nhà nuớc đuợc đối xử nhu bất kỳ một loại chủthể pháp luật (dân sự) nào nên vì thế không cần có những quy định pháp luật riêng rẽ" để điều chỉnh [22,

tr 2] Chính vì vậy, chế định pháp luật về trách nhiệm bồi thuờng thiệt hại của Nhà nuớc chỉ điều chỉnhtrách nhiệm bồi thuờng đối với những thiệt hại do Nhà nuớc gây ra khi tham gia một quan hệ pháp luật vànhân danh quyền lực công

b) Trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước trong mối quan hệ với tính hợp pháp hoặc bất hợp pháp của hành vi gây thiệt hại

Nhu đã phân tích, chế định pháp luật về trách nhiệm bồi thuờng thiệt hại của Nhà nuớc chỉ điềuchỉnh quan hệ bồi thuờng thiệt hại phát sinh giữa Nhà nuớc và bên còn lại bị thiệt hại gây ra bởi hoạtđộng của Nhà nuớc khi nhân danh quyền lực công Hoạt động của Nhà nuớc gồm những hoạt động hợppháp và hoạt động không hợp pháp; về nguyên tắc, công chức khi thực thi công vụ của Nhà nuớc gây

thiệt hại trải pháp luật cho cá nhân, tổ chức thì Nhà nuớc phải chịu trách nhiệm bồi thuờng vấn đề đặt ra

là nếu việc thực thi công vụ hoàn toàn đúng pháp luật nhưng xét về kết quả thì vẫn gây ra thiệt hại cho cánhân, tổ chức thì trong trường hợp này Nhà nước có phải chịu trách nhiệm bồi thường thiệt hại haykhông? Nếu Nhà nước phải chịu trách nhiệm bồi thường thì tính chất của trách nhiệm này có tương tự với

tính chất của trách nhiệm mà Nhà nước phải gánh chịu do gây thiệt hại trái pháp luật hay không? về lý

luận, việc bồi thường chỉ đặt ra trong trường hợp có hành vi gây thiệt hại trái pháp luật của bên này đốivới một bên khác Trường hợp bồi thường không do lỗi cũng chỉ được đặt ra trong một số trường hợp đặc

biệt Ví dụ: Bộ luật Dân sự 2005, Điều 604 khoản 2 quy định: "Trong trường hợp pháp luật quy định

người gây thiệt hại phải bồi thường cả trong trường hợp không có lôi thì áp dụng quy định đó." và trong

toàn bộ các quy định trong Chương XXI về Trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng, chỉ có duynhất Điều 623 khi quy định về trách nhiệm bồi thường thiệt hại do nguồn nguy hiểm cao độ gây ra là cóquy định về trách nhiệm bồi thường cả trong trường hợp không có lỗi Đứng ở vị trí là Nhà nước thì chắcchắn Nhà nước "mong muốn" chỉ phải bồi thường trong trường hợp gây thiệt hại trái pháp luật; tuy nhiênđứng ở vị trí của người bị thiệt hại thì nếu Nhà nước không phải bồi thường cho họ cho dù việc gây thiệthại của Nhà nước là không trái pháp luật sẽ là rất bất công vì hoạt động công quyền của Nhà nước đượcthực hiện là nhằm mục đích chung, vì lợi ích chung

c) về mức bồi thường

Đây là yếu tố có ảnh hưởng nhiều đến các quy định về bồi thường trong pháp luật của các quốc

gia vì nó liên quan đến "túi tiền" của Nhà nước (ngân sách) và có mối liên hệ chặt chẽ với tính hợp pháp hoặc bất hợp pháp của hành vi gây thiệt hại.

Trên nguyên tắc chung, thiệt hại phải được bồi thường toàn bộ và kịp thời, tuy nhiên các quốc gialại có cách quy định rất khác nhau Pháp luật của Nhật Bản trên cơ sở tiếp cận trách nhiệm bồi thườngthiệt hại của Nhà nước trên hai góc độ: một là, bồi thường trong trường hợp hành vi gây thiệt hại là hành

vi trái pháp luật; hai là, đền bù cho nạn nhân của hoạt động tố tụng hình sự trên cơ sở mức đền bù được

ấn định rõ ràng trong Luật Đối với trường hợp thứ nhất, hành vi gây thiệt hại là trái pháp luật, vì vậy mứcbồi thường là toàn bộ thiệt hại; trường hợp thứ hai, các hoạt động tố tụng hình sự dù đúng Luật nhưng xét

về hậu quả vẫn gây ra thiệt hại cho người dân nên mức đền bù sẽ là cố định [19, tr 10] Pháp luật ViệtNam, cụ thể là Nghị quyết số 388 thì lại quy định giới hạn mức bồi thường tổn thất về tinh thần cho nạnnhân của hoạt động tố tụng hình sự (Điều 5) Pháp luật của Philippine cũng quy định mức bồi thường tối

đa (không quá 10.000 peso) trong mọi trường hợp [4, tr 22]

d) về các lĩnh vực hoạt động của Nhà nước chịu sự điều chỉnh của pháp luật về trách nhiệm nhà nước

Có thể nói, đây là vấn đề thể hiện rõ nhất chính sách pháp lý của các quốc gia khi quy định tráchnhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước Bộ máy nhà nước của hầu hết các quốc gia tuy có ít nhiều khácnhau song đều được xây dựng trcn cơ sở của học thuyết tam quyền phân lập, vì vậy hoạt động của Nhànước về cơ bản cũng được phân chia theo các lĩnh vực hoạt động: lập pháp, hành pháp và tư pháp Nhiềuquốc gia không loại trừ bất kỳ lĩnh vực hoạt động nào ra khỏi phạm vi điều chỉnh của pháp luật bồithường thiệt hại của Nhà nước song cũng không ít quốc gia loại trừ một hoặc hai lĩnh vực Pháp luật củaNhật Bản không quy định lĩnh vực nào thì chịu sự điều chỉnh của Luật Bồi thường nhà nước Nhật Bản -điều này đồng nghĩa với việc "không quy định" tức là "không loại trừ" (xem Điều 1 Luật Bồi thường nhànước Nhật Bản) Điều này cũng được các chuyên gia pháp lý Nhật Bản khẳng định [19, tr 9] Tuy nhiên,thực tiễn áp dụng Luật Bồi thường nhà nước Nhật Bản cho thấy lĩnh vực lập pháp là lĩnh vực rất nhạycảm, vì vậy, dù không loại trừ song việc Tòa án khi xét xử các vụ kiện về yêu cầu bồi thường đối với hoạtđộng lập pháp cũng là rất hạn chế vì:

(1) hoạt động lập pháp là hoạt động mang tính quốc gia và về nguyên tắc những hoạt động

mang tính quốc gia được loại trừ

khỏi sự tác động của hoạt động tư pháp; (2) về mặt chính trị, Nhà nước mà cụ thể là Quốc hội ban

hành một đạo luật bị coi là vi hiến thì có thể xác định sự sai sót này của Quốc hội là hậu quả củahoạt động bầu cử - nói cách khác sai sót không phải do quá trình lập pháp mà là do sự lựa chọnkhi bầu cử [34, tr 8]

Pháp luật của Hoa Kỳ chỉ quy định trách nhiệm đối với hoạt động hành chính, loại trừ trách nhiệmnhà nước đối với lĩnh vực lập pháp và tư pháp [37, tr 17] Pháp luật của Trung Quốc, nước có nhiều điểmtương đồng nhất với Việt Nam, cũng loại trừ hoạt động lập pháp ra khỏi phạm vi điều chỉnh của LuậtTrách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước Trong đạo luật này chỉ có hai chương khi quy định vềcác lĩnh vực hoạt động của Nhà nước là Chương II về Bồi thường hành chính và Chương III về Bồithường hình sự Nhìn chung, đa số các nước quy định rất hạn chế về lĩnh vực lập pháp, sự hạn chế có thể

là loại trừ hoặc là sự hạn chế áp dụng pháp luật để giải quyết trên thực tiễn PGS.TS Nguyễn Đăng Dung

cũng đưa ra quan điểm của mình về sự đặc biệt của bồi thường thiệt hại đối với hoạt động lập pháp, theo

đó lập pháp được hiểu là việc hoạch định các chính sách, quyết định con người thực hiện các chính sách

đó, vì vậy nếu có thiệt hại xảy ra thì bồi thường trong hoạt động lập pháp được hiểu đồng nhất với sự thayđổi chính sách, thay đổi con người đã từng đưa ra các chính sách gây thiệt hại cho nhân dân [9, tr 8-9]

về tính chất của quan hệ pháp luật về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước, như đã phân

tích, trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước là một yêu cầu tất yếu của thời đại, vì vậy tráchnhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước phải là trách nhiệm tự thân của Nhà nước Tuy nhiên, chínhsách pháp lý sẽ ảnh hưởng đến tính chất của quan hệ pháp luật này Nếu Nhà nước thừa nhận trách nhiệmnhư là trách nhiệm tự thân - Nhà nước phải bồi thường như các chủ thể bình thường nếu gây thiệt hại - thìquan hệ bồi thường nhà nước là quan hệ pháp luật dân sự Nếu Nhà nước không thừa nhận trách nhiệmbồi thường của mình mà chỉ coi việc bồi thường là một hoạt động "đền bù" nhằm bù đắp cho những mấtmát, tổn thất mà các cá nhân, tổ chức đã phải gánh chịu từ hoạt động của Nhà nước thì việc "đền bù"không thể coi là một hoạt động dân sự mà là hoạt động hành chính Qua đó, cơ chế để thực hiện đền bùcho các nạn nhân sẽ là cơ chế hành chính Nếu Nhà nước thừa nhận trách nhiệm bồi thường nhưng việcbồi thường được nhìn nhận chỉ là "trả thay" cho công chức nhà nước vì trong nhiều trường hợp công chứckhông thể thực hiện được việc bồi thường, thì điều kiện phát sinh trách nhiệm bồi thường sẽ chỉ đặt ra đốivới bản thân công chức mà thôi

1.3 KHẮT NIỆM VÀ ĐẶC ĐIỂM PHÁP LÝ CỦA TRÁCH NHIỆM BỒI THƯỜNG THIỆT HẠI CỦA NHÀ NƯỚC

1.3.1 Khái niệm thiệt hại và bồi thường thiệt hại

Thiệt hại được hiếu là "mất mát, hư hỏng nặng nề về người và của" [45, tr 1571] Quan điểm truyền

thống của pháp luật dân sự luôn coi thiệt hại là những tổn thất có liên quan đến tài sản; tuy nhiên theonhững quan điểm hiện nay thì thiệt hại bao gồm không chỉ những tổn thất về tài sản Theo Từ điển giải

thích thuật ngữ luật học của Trường Đại học Luật Hà Nội thì thiệt hại là "tốn thất về tỉnh mạng, sức khỏe, danh dự, uy tín, tài sản của cá nhân, tổ chức được pháp luật bảo vệ" [39, tr 118] Bộ luật Dân sự Việt

Nam năm 1995 quy định tại Điều 310: "Trách nhiệm bồi thường thiệt hại bao gồm trách nhiệm bồithường thiệt hại về vật chất và trách nhiệm bồi thường thiệt hại về tinh thần" Bộ luật Dân sự Việt Namnăm 2005 quy định tại Điều 305: "Trách nhiệm bồi thường thiệt hại bao gồm trách nhiệm bồi thường thiệthại về vật chất, trách nhiệm bồi thường bù đắp tổn thất về tinh thần." Như vậy, về mặt khoa học và luậtthực định thì quan điểm phổ biến hiện nay về thiệt hại là thiệt hại bao gồm: thiệt hại về vật chất và thiệthại về tinh thần [2, tr 12], [45, tr 713] Thiệt hại về tinh thần bao gồm "tổn thất về danh dự, uy tín, nhânphẩm hoặc suy sụp về tâm lý, tình cảm của cá nhân" và thiệt hại về vật chất bao gồm "tài sản bị mất, hủyhoại, bị hư hỏng; chi phí phải bỏ ra để khắc phục, ngăn chặn thiệt hại cùng những hoa lợi, lợi tức không

thu được mà đáng ra thu được" Tóm lại, thiệt hại có thế hiếu là sự không nguyên vẹn như trạng thái ban đầu của sự vật sau khỉ chịu sự tác động từ bên ngoài.

Bồi thường là việc "đền bù những tổn thất đã gây ra" [45, tr 191] về mặt pháp lý, bồi thường thiệt

hại là một dạng nghĩa vụ dân sự phát sinh do gây thiệt hại Trong pháp luật dân sự, bồi thường thiệt hại làviệc đền bù những tổn thất và khắc phục những hậu quả do hành vi vi phạm gây ra; vì vậy bồi thườngthiệt hại là "hình thức trách nhiệm dân sự nhằm buộc bên có hành vi gây ra thiệt hại phải khắc phục hậuquả bằng cách bù đắp, đền bù tổn thất về vật chất và tổn thất về tinh thần cho bên bị thiệt hại" [39, tr 31].Với quan niệm thiệt hại là sự không nguyên vẹn như trạng thái ban đầu của sự vật sau khi chịu sự tácđộng bên ngoài, vì vậy bồi thường thiệt hại có thể hiểu là trách nhiệm khôi phục lại tình trạng ban đầu của

sự vật hiện tượng, về mặt pháp lý, thiệt hại là những tổn thất về tài sản, tổn thất về tính mạng, sức khỏe, uy

tín, danh dự, nhân phẩm; vì vậy, bồi thường thiệt hại là sự khôi phục lại những tổn thất trên bằng nhữngcách thức và tiêu chí do pháp luật đặt ra

1.3.2.Khái niệm và đặc điểm pháp lý của trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước

Trách nhiệm bồi thường thiệt hại từ hành vi xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của các tổ chức, cánhân là trách nhiệm pháp lý được xác định với mọi chủ thể Vì vậy, khi Nhà nước thực hiện công quyềngây thiệt hại cho các cá nhân, tổ chức thì cũng phải chịu trách nhiệm bồi thường thiệt hại Trách nhiệmbồi thường thiệt hại của Nhà nước không chỉ nhằm khôi phục các tổn thất tài sản mà còn phải bù đắp

những tổn thất tinh thần cho các cá nhân, tổ chức bị thiệt hại Do vậy, trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước là trách nhiệm khôi phục những tốn thất về tài sản, bù đắp những tốn thất về tỉnh thần trong trường hợp người thực hiện nhiệm vụ của Nhà nước vì lợi ích chung đã gây thiệt hại về tài sản, sức khỏe, danh dự, nhân phẩm của cá nhân, tài sản, uy tín của tổ chức, quyền và lợi ích hợp pháp của các chủ thể khác.

Trong quan hệ về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước gồm các yếu tố cơ bản sau: chủthể; khách thể; các điều kiện phát sinh trách nhiệm bồi thường thiệt hại

về chủ thể, các bên trong quan hệ về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước luôn luôn bao gồm bên

gây thiệt hại - Nhà nước, và bên bị thiệt hại là các cá nhân, tổ chức, chủ thể khác; trong đó Nhà nước luônluôn là một bên trong quan hệ về trách nhiệm bồi thường thiệt hại này Việc quy định trực tiếp tráchnhiệm bồi thường thuộc về một cơ quan đại diện chung hay trách nhiệm thuộc về từng cơ quan cụ thểthuộc về chính sách pháp lý của mỗi quốc gia, tuy nhiên cần phải khẳng định rằng một bên chủ thể cótrách nhiệm luôn luôn là Nhà nước; cơ quan thực hiện trách nhiệm bồi thường không nhân danh mình mànhân danh Nhà nước trực hiện trách nhiệm bồi thường thiệt hại cũng như nhân danh Nhà nước khi thựchiện công vụ

về khách thể, trong các quan hệ pháp luật, khách thể là "lợi ích vật chất hoặc tinh thần mà các chủ

thể pháp luật mong muốn đạt được khi tham gia các quan hệ pháp luật" [44, tr 411] Trong quan hệ phápluật dân sự, khách thể là "đối tượng mà các chủ thể quan tâm, hướng tới, nhằm đạt tới hoặc tác động vàokhi tham gia quan hệ pháp luật dân sự" [44, tr 411] Trên thực tế, khi hoạt động công quyền gây ra thiệthại, thì đó là những thiệt hại vật chất, thiệt hại tinh thần của các cá nhân, tổ chức; tuy nhiên có một thiệthại mà không thể đo, đếm được là lòng tin của người dân vào hiệu quả hoạt động cũng như uy tín củaNhà nước Chính vì vậy, khách thể trong trường hợp này là "quyền, lợi ích hợp pháp của công dân và lợiích của Nhà nước" vì:

khi xảy ra bất kỳ một vụ oan, sai thì không chỉ có công dân là người duy nhất bị thiệt hại

mà luôn kéo theo những tổn thất của Nhà nước Một mặt, Nhà nước phải bồi thường vật chất,

tinh thần cho người bị oan Mặt khác, thiệt hại của Nhà nước tưởng chừng như vô hình nhưnghậu quả trên thực tế vẫn có thể dễ dàng nhận thấy được Đó là sự giảm sút uy tín của Nhà nước,

là sự xói mòn lòng tin của nhân dân đối với Nhà nước [2, tr 60]

về các điều kiện phát sinh trách nhiệm bồi thường thiệt hại, trước hết, điều kiện phát sinh trách

nhiệm bồi thường thiệt hại được hiểu là tổng hợp các yếu tố cấu thành nên trách nhiệm bồi thường thiệthại Quan điểm chính thống hiện nay cho rằng các điều kiện phát sinh trách nhiệm bồi thường thiệt hạibao gồm: có thiệt hại xảy ra, có hành vi vi phạm pháp luật, có mối quan hệ nhân quả giữa hành vi viphạm pháp luật và thiệt hại đã xảy ra, người gây thiệt hại phải có lỗi [7, tr 84] Trong quan hệ bồi thườngthiệt hại của Nhà nước thì các điều kiện phát sinh trách nhiệm bồi thường thiệt hại bao gồm:

(1) Có thiệt hại xảy ra;

(2) Có hành vi trái pháp luật trong quá trình thi hành công vụ;

(3) Có mối quan hệ nhân quả giữa hành vi trái pháp luật và thiệt hại

xảy ra;

(4) Công chức gây thiệt hại phải có lỗi khi thực hiện công vụ

Mặc dù trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước là dạng trách nhiệm dân sự, tuy nhiên, sovới trách nhiệm dân sự thông thường, trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước có những đặc điểmkhác biệt với trách nhiệm bồi thường thiệt hại thông thường ở những yếu tố sau:

a) Trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước là trách nhiệm dân sự về bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng

Pháp luật Việt Nam kể từ Bộ luật Dân sự 1995 đến nay đều quy định trách nhiệm bồi thường thiệthại do công chức nhà nước gây ra, theo đó quan hệ bồi thường nhà nước là quan hệ pháp luật dân sự.Cũng có ý kiến cho rằng quan hệ pháp luật này vừa có tính dân sự, vừa có tính hành chính vì một bên chủthể trong quan hệ pháp luật luôn là Nhà nước [19, tr 10]

Như đã phân tích, việc xác định tính chất của quan hệ bồi thường nhà nước chịu ảnh hưởng củachính sách pháp lý Tuy nhiên, xuất phát từ tính tất yếu của việc xác định trách nhiệm bồi thường thiệt hại

của Nhà nước, vì vậy, Nhà nước cũng như các chủ thể thông thường, phải bồi thường khi gây thiệt hạicho các cá nhân, tổ chức Do đó, quan hệ bồi thường nhà nước là quan hệ pháp luật dân sự.

Nhà nước khi tham gia vào các quan hệ pháp luật thì có thể mang một trong hai tư cách (tư cáchnhư một chủ thể thông thường và tư cách của chủ thể của quyền lực công); theo đó, những quan hệ phápluật mà Nhà nước tham gia với tư cách là chủ thể mang quyền lực công không phải là những quan hệ hợpđồng Những quan hệ pháp luật mà Nhà nước tham gia và nhân danh quyền lực công phải là những quan

hệ pháp luật có liên quan đến việc thực hiện những hoạt động thuộc về chức năng chính của Nhà nước.Trong quá trình thực hiện những hoạt động này mà Nhà nước gây thiệt hại cho các cá nhân, tổ chức thìNhà nước sẽ phải bồi thường Việc bồi thường không phải do vi phạm các nghĩa vụ về hợp đồng, chính vìvậy trách nhiệm bồi thường của Nhà nước đối với các thiệt hại gây ra bởi hoạt động công quyền là tráchnhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng

b) Trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước là trách nhiệm trực tiếp

Cách tiếp cận của pháp luật nhiều nước trên thế giới về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà

nước về cơ bản có hai loại là trách nhiệm trực tiếp và trách nhiệm thay thế [32, tr 4].

Nếu coi trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước là trách nhiệm thay thế thì trước đó phải

xác định: Thứ nhất, hành vi trái pháp luật là hành vi của công chức và nếu hành vi trái pháp luật này gây thiệt hại thì công chức phải bồi thường thiệt hại Thứ hai, Nhà nước là bên gánh chịu trách nhiệm thay

cho công chức vì: công chức thực hiện các hoạt động công vụ là vì lợi ích của

Nhà nước, mà không vì bản thân họ, vì vậy Nhà nước cũng nên có trách nhiệm; bên cạnh đó, hành vi củacông chức là hành vi công vụ, thực hiện quyền lực Nhà nước và vì vậy luôn tiềm ẩn sự rủi ro, vậy thì Nhànước với tư cách là người quy định việc thực hiện các hoạt động tiềm ẩn rủi ro cũng phải gánh chịu rủi ro

và phải bồi thường thiệt hại Ngoài ra, nếu quy trách nhiệm cho công chức thì với khả năng tài chính củamình thì công chức không thể bồi thường, và nếu như vậy thì người bị thiệt hại không được bảo đảmquyền lợi Nhà nước với trách nhiệm hiến định là phải bảo vệ công dân nên Nhà nước phải bồi thường vàcần chú ý là nếu quy định công chức phải bồi thường thì sẽ gây ảnh hưởng tiêu cực đến tính lành mạnh

trong hoạt động của Nhà nước, đó là công chức sẽ lo ngại việc thực hiện công vụ nếu gây thiệt hại vàmình phải bồi thường, vì vậy họ sẽ không thực hiện công việc của mình [32, tr 7].

Nếu coi trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước là trách nhiệm trực tiếp thì trước đó phảixác định: Hành vi thực hiện công vụ của công chức là hành vi của Nhà nước và vì vậy nếu công chức cóhành vi gây thiệt hại thì chính là Nhà nước gây thiệt hại (hay hành vi sai của công chức là hành vi sai củaNhà nước) Vậy đương nhiên trong trường hợp này trách nhiệm thuộc về Nhà nước [32, tr 8] Có thể nói,cách tiếp cận theo hướng trách nhiệm trực tiếp đơn giản hơn nhiều so với cách tiếp cận trách nhiệm thaythế

Có thể nói điểm khác nhau cơ bản của hai cách tiếp cận này là việc coi hành vi trái pháp luật gâythiệt hại có phải là hành vi của Nhà nước hay không? Cách tiếp cận coi trách nhiệm nhà nước là tráchnhiệm trực tiếp có thể bị phản đối vì có tồn tại hay không cái gọi là "hành vi của Nhà nước" vì hành viphải luôn là của con người [32, tr 14] Tuy nhiên, có thể khẳng định về mặt cơ học, hành vi luôn là củacon người, tuy nhiên trên góc độ pháp lý thì hành vi của công chức lại có thể coi là hành vi của Nhà nước

Một vấn đề cơ bản khác giữa hai cách tiếp cận này là nếu trách nhiệm Nhà nước là trách nhiệmthay thế đồng nghĩa với việc phủ nhận trách nhiệm của Nhà nước, theo đó việc bồi thường chỉ là mộtchính sách giống như chính sách phúc lợi xã hội có mục đích bù đắp tổn thất mà thôi Ngoài ra nếu coitrách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước là trách nhiệm thay thế thì vô hình chung đã gián tiếpkhẳng định sự tồn tại của một quan niệm lỗi thời là "Vua không thể làm sai" của lịch sử

Như vậy, với việc khẳng định trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước là một yêu cầu tấtyếu của thời đại, Nhà nước thừa nhận trách nhiệm bồi thường của mình là trách nhiệm tự thân, có thểkhẳng định trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước là trách nhiệm trực tiếp

c) Trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước không chỉ là trách nhiệm tài sản mà còn là trách nhiệm khôi phục lại những tồn thất về tinh thần cho người bị thiệt hại

Trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước như đã khẳng định là trách nhiệm dân sự Nhưvậy, trách nhiệm này bao gồm trách nhiệm về tài sản (trong trường hợp tài sản bị thiệt hại) và trách nhiệmkhôi phục những tổn thất về tinh thần (trong trường hợp danh dự, nhân phẩm, uy tín bị xâm phạm).

Có thể nói, điều này đã được khẳng định trong pháp luật Việt Nam hiện hành, cụ thể là Nghị quyết

số 388 và các văn bản hướng dẫn thi hành đều có quy định về việc khôi phục danh dự cho người bị thiệthại bởi hoạt động tố tụng hình sự Đây là những quy định cần được kế thừa khi hoàn thiện chế định tráchnhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước

d) Yếu tố trái pháp luật của việc gây thiệt hại được hiểu theo nghĩa rộng

về lý luận, một chủ thể chỉ phải chịu trách nhiệm nếu thực hiện hành vi trái pháp luật và gây thiệt

hại cho một chủ thể khác Điều này đồng nghĩa với việc coi tính trái pháp luật là một thuộc tính của hành

vi gây thiệt hại Tuy nhiên, liệu giới hạn của chính sách pháp lý được mở rộng theo hướng quy định cảtrách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước trong trường hợp hành vi là hoàn toàn đúng pháp luậtnhưng xét về hậu quả thì lại trái pháp luật - tức là vẫn gây thiệt hại cho cá nhân, tổ chức - thì cơ chế điềuchỉnh đối với trách nhiệm bồi thường trong hai trường hợp này có giống nhau? Một trong những loại hoạtđộng của Nhà nước dù đúng luật nhưng tiềm ẩn nguy cơ rủi ro rất lớn trong việc gây thiệt hại cho ngườidân là các hoạt động tố tụng hình sự về mặt kỹ thuật, nghiệp vụ cũng như cơ sở pháp lý để thực hiện cáchoạt động tố tụng thì trong rất nhiều trường hợp cơ quan điều tra, cơ quan công tố, Tòa án đã thực hiệnđúng pháp luật nhưng xét về hậu quả vẫn gây ra thiệt hại cho người bị bắt, truy tố, xét xử Các chuyên giapháp lý Nhật Bản còn nêu lên một loại hoạt động cũng dễ gây ra thiệt hại cho người dân là hoạt động tiêmchủng quốc gia Khi Nhà nước thực hiện Chương trình tiêm chủng quốc gia cho trẻ em thì mọi hành vicủa Nhà nước đều được thực hiện đúng pháp luật, từ việc cung cấp thuốc đúng chủng loại, chất lượng đến

việc tiêm đúng liều lượng V.V mà vẫn gây ảnh hưởng đến sức khỏe thậm chí tính mạng của một số em

bé thì ở đây là trách nhiệm đền bù, vì Nhà nước hoàn toàn chẳng làm gì sai trái cả vấn đề là ở chỗ vì mộtnguyên nhân nào đó mà em bé đó vẫn bị ảnh hưởng về sức khỏe hoặc tính mạng [33, tr 8] Đây là vấn đềrất quan trọng vì nó có liên quan đến ngân sách của Nhà nước vì nếu mở rộng phạm vi được bồi thường

thì ngân sách nhà nước sẽ phải gánh chịu thêm nhiều khoản chi; mặt khác nó còn thể hiện được vai tròcủa Nhà nước đối với những thiệt hại của các cá nhân, tổ chức chịu thiệt hại từ những hành vi của Nhànước cho dù hành vi đó là đúng pháp luật hay trái pháp luật.

Trong pháp luật dân sự, thông thường một chủ thể chỉ phải chịu trách nhiệm bồi thường khi hành

vi gây thiệt hại của mình là hành vi trái pháp luật Tuy nhiên, trong quan hệ bồi thường nhà nước thì nếu

áp dụng lương tự như vậy thì bên bị thiệt hại sẽ rất thiệt thòi Đứng ở vị trí là cá nhân, tổ chức bị thiệt hại

từ những hoạt động của Nhà nước thì chắc chắn là họ luôn mong muốn mình sẽ được Nhà nước bồithường cho mọi thiệt hại của mình mà không cần biết thiệt hại của mình là do hành vi trái pháp luật hayđúng luật gây ra Đứng ở vị trí là Nhà nước - chủ thể hoạt động luôn vì lợi ích chung của xã hội thì việcbồi thường cho mọi thiệt hại của cá nhân, tổ chức gây ra bởi hành vi của mình là hoàn toàn hợp lý và cầnthiết Đây là một hạn chế rất lớn trong pháp luật hiện hành của Việt Nam, điển hình là Nghị quyết số 388

về bồi thường thiệt hại cho người bị oan do người có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự gây ra

Nghị quyết này đã không có sự phân biệt rạch ròi giữa hành vỉ trái pháp luật gây thiệt hại và hành vỉ đúng luật nhưng xét về hậu quả vẫn gây thiệt hại cho người dân để xác định những cơ chế điều chỉnh

khác nhau cho phù hợp với từng trường hợp cụ thể Điều này đã gây nên một thực trạng đáng báo độngtrong hiệu quả hoạt động của các cơ quan tiến hành tố tụng hiện nay là e ngại làm oan, sợ trách nhiệm vàgiảm sút tinh thần đấu tranh, phòng chống tội phạm [38, tr 9]

Như vậy, xét một cách toàn diện từ việc bảo đảm quyền, lợi ích cho ngưòi bị thiệt hại đến vai tròquan trọng của Nhà nước đối với lợi ích chung của toàn xã hội thì xác định tính trái pháp luật đối với việcgây thiệt hại của Nhà nước cần phải hiểu theo nghĩa rộng, bao gồm: hành vi trái pháp luật gây thiệt hại vàhành vi đúng luật nhưng xét về hậu quả là trái pháp luật - vẫn gây ra thiệt hại

đ) Yếu tố " công vụ " trong quan hệ về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước

Chế định pháp luật về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước chỉ điều chỉnh trường hợpNhà nước gây thiệt hại trái pháp luật cho cá nhân, tổ chức khi nhân danh quyền lực công - tức là Nhànước sẽ chịu trách nhiệm bồi thường trong trường hợp gây ra thiệt hại khi công chức thực thi công vụ

Tuy nhiên, hiểu như thế nào về khái niệm "công vụ" có ý nghĩa quan trọng vì đây là một trong những yếu

tố quyết định việc có phát sinh hay không trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước Ngoài ra, "côngvụ" có gì khác với "công việc" trong chế định trách nhiệm bồi thường của pháp nhân đối với những thiệthại gây ra khi thực hiện "công việc" của pháp nhân? Xét ở góc độ xã hội hóa hoạt động quản lý nhà nước,theo đó có nhiều tổ chức (không phải

là các cơ quan, tổ chức của Nhà nước) trong xã hội được Nhà nước giao một số nhiệm vụ quản lý nhấtđịnh thì liệu những hành vi này có được coi là công vụ hay không? Có học giả đã khẳng định rằng cầnphải coi những hành vi "mang tính chất hành vi công quyền" do "các cơ quan và tổ chức không phải là bộphận hữu cơ của bộ máy nhà nước" nếu gây thiệt hại thì cũng phát sinh trách nhiệm bồi thường thiệt hạicủa Nhà nước [22, tr 3]

Xét trên phạm vi hoạt động của Nhà nước có thể phân hoạt động của Nhà nước trên ba lĩnh vực:lập pháp, hành pháp và tư pháp Nếu lấy tiêu chí có thực hiện hay không chức năng chính của Nhà nướcthì có thể chia hoạt động của Nhà nước thành: hoạt động trực tiếp hoặc nhằm thực hiện chức năng chínhcủa Nhà nước; hoạt động kinh tế (thông qua hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các doanh nghiệp Nhànước); các hoạt động dân sự khác (như hoạt động mua sắm trang thiết bị, xây dựng cơ sở vật chất phục vụviệc thực hiện chức năng chính của Nhà nước) Trong những loại hoạt động trên thì chỉ có nhóm hoạtđộng thứ nhất thì trong đó công chức mới nhân danh quyền lực công khi thực hiện Đối với những hoạtđộng còn lại thì Nhà nước tham gia với tư cách là một chủ thể bình đẳng với chủ thể bên kia của quan hệpháp luật, vì vậy, như đã khẳng định: trong những mối quan hệ bình đẳng này thì pháp luật tư sẽ điềuchỉnh mà không cần một chế định đặc biệt điều chỉnh

"Công vụ" cũng có sự khác biệt nhất định so với "công việc" trong chế định trách nhiệm bồithường thiệt hại ngoài hợp đồng của pháp nhân Trong chế định này pháp nhân phải bồi thường cho mọithiệt hại gây ra khi thực hiện các công việc của pháp nhân, mà những công việc này không nhất thiết phảithuộc về chức năng hoạt động chính của pháp nhân

"Công vụ", hay nói một cách đầy đủ là hành vi công quyền, là những hành vi trực tiếp hoặc nhằmthực hiện chức năng chính của Nhà nước là chức năng quản lý xã hội Chỉ những hành vi nào trực tiếphoặc nhằm thực hiện chức năng quản lý của Nhà nước mới được coi là công vụ Như vậy, đối với nhữnghành vi không nhằm thực hiện chức năng quản lý của nhà nước thì không được coi là công vụ.

e) Công chức trong quan hệ về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước

Pháp luật Việt Nam hiện nay vẫn sử dụng các thuật ngữ "cản bộ", "công chức", "viên chức" để phân biệt

rõ vị trí, vai trò của từng nhóm công chức trong bộ máy nhà nước nhưng về cơ bản, họ đều là công chức theo nghĩa rộng - làm việc cho Nhà nước Công chức là "cánh tay nối dài" của Nhà nước, trực tiếp thựchiện các công việc của Nhà nước trong đó có những công việc được gọi là "công vụ" Đe được trở thànhcông chức phải đáp ứng được nhiều điều kiện đặt ra cho mỗi cá nhân, vấn đề đặt ra là nếu công vụ đượcthực hiện bởi những cá nhân không phải là công chức thì liệu khi đó những cá nhân này có thể được coi là

-công chức theo nghĩa rộng hay không? Thực tiễn của Việt Nam đã cho thấy có rất nhiều trường hợp mà

cá nhân thực hiện "công vụ" không phải là công chức, ví dụ: công dân tham gia dập tắt đám cháy cùnglực lượng cảnh sát phòng cháy, chữa cháy; công dân tham gia truy bắt tội phạm cùng lực lượng cảnh sátđiều tra trong trường hợp phạm tội quả tang; một bác sĩ hành nghề tư nhân nhưng được Nhà nước thuê

tham gia thực hiện Chương trình y tế quốc gia V.V Những cá nhân này nếu trong quá trình thực hiện

công vụ mà Nhà nước phân công mà gây thiệt hại cho cá nhân, tổ chức thì trách nhiệm sẽ thuộc về ai?Đặt trong phạm vi của chế định trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước cần phải hiểu khái niệm

"công chức" theo nghĩa rộng nhất, theo đó công chức bao gồm tất cả những ai thực hiện công vụ mà Nhànước phân công, hoặc công việc mà pháp luật quy định khi một cá nhân thực hiện thì nhân danh quyềnlực công

Tóm lại, trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước mặc dù là trách nhiệm dân sự nhưng vẫn

có những đặc thù so với trách nhiệm dân sự thông thường Sự khác biệt này cho thấy mục đích nhằm bảo

vệ một cách hiệu quả nhất quyền, lợi ích hợp pháp của các cá nhân, tổ chức bị thiệt hại từ hoạt động côngquyền của Nhà nước

Chương 2

THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VIỆT NAM VỀ TRÁCH NHIỆM

BỒI THƯỜNG THIỆT HẠI CỦA NHÀ NƯỚC

VÀ MỘT SỐ KIẾN NGHỊ 2.1 CÁC YỂU TÓ PHÁP LÝ cơ BẢN VỀ TRÁCH NHIỆM BỒI THƯỜNG THIỆT HẠI CỦA NHÀ NƯỚC

Trong khoa học pháp lý, thuật ngữ "trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước" là một thuậtngữ mới và cũng mới chỉ được biết đến tại một số quốc gia phát triển kể từ sau Chiến tranh thế giới lầnthứ hai Chế định pháp luật về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước cũng là một chế định cólịch sử tồn tại chưa lâu

Pháp luật Việt Nam hiện hành đã quy định trách nhiệm bồi thường thiệt hại do công chức gây ratrong khi thi hành công vụ Tuy nhiên, điều mà nhiều luật gia Việt Nam đang đặt câu hỏi là liệu ở ViệtNam đã tồn tại khái niệm "trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước" và chế định "trách nhiệm bồithường thiệt hại của Nhà nước" hay chưa Hiện này có quan điểm cho rằng trong hệ thống pháp luật ViệtNam chưa hề tồn tại chế định trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước mà chỉ là chế định tráchnhiệm bồi thường của các cơ quan nhà nước mà thôi [37, tr 18] Cách tiếp cận của quan điểm này là chưahoàn toàn phù hợp với quy định của pháp luật thực định hiện hành của Việt Nam Nếu xét về mặt kinh phíbồi thường thì trong lĩnh vực tố tụng hình sự, kinh phí bồi thường của các cơ quan tố tụng được cấp từngân sách Trung ương theo một thủ tục khá phức tạp (tham khảo mục VI, khoản 2 của Thông tư liên tịch

số 01/2004/TTLT-VKSNDTC-BCA-TANDTC-BTP-BQP về hướng dẫn thi hành một số quy định củaNghị quyết số 388/2003/NQ-UBTVQH11 về bồi thường thiệt hại cho người bị oan do người có thẩmquyền trong hoạt động tố tụng hình sự gây ra), khi kinh phí bồi thường được cấp từ ngân sách của Nhànước có thể nói là đã manh nha tồn tại một trong những yếu tố pháp lý cơ bản của chế định về tráchnhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước ở Việt Nam Tuy nhiên, có thể khẳng định một điều chắc chắn