MỘT số vấn đề về xử lý VI PHẠM PHÁP LUẬT TRONG LĨNH vực ĐĂNG ký và QUẢN lý hộ TỊCH

Mặc dù trong một số văn bản pháp luật chủ đạo về quản lý hộ tịch hay một số văn bảnkhác có liên quan đều ít nhiều có đề cập đến trách nhiệm pháp lý cần thiết đối với cánhân, tổ chức, trá

A THÔNG TIN VỀ ĐỀ TÀI

Cấp đề tài : Đề tài cấp cơ sở

Chủ nhiệm đề tài : ThS.Lê Hải Yến - Viện Khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp

Cơ quan chủ quản : Bộ Tư pháp

Cơ quan chủ trì : Viện Khoa học pháp lý

Năm bảo vệ : 2003

B NỘI DUNG ĐỀ TÀI

Quản lý và đăng ký hộ tịch là một nhiệm vụ quan trọng và thường xuyên của cơ quanNhà nước có thẩm quyền Thông qua hoạt động đăng ký hộ tịch, Nhà nước xác nhận các

sự kiện hộ tịch phát sinh và có trách nhiệm bảo hộ quyền nhân thân của cá nhân gắn liềnvới các sự kiện đó Mặt khác, những thông tin thu được từ việc quản lý hộ tịch là căn cứquan trọng để các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền thống kê và phân tích dân cư,nghiên cứu khoa học, hoạch định các chính sách về an ninh quốc phòng, dân số - kếhoạch hoá gia đình, các chính sách phát triển kinh tế - xã hội Chính vì vậy, đăng ký hộtịch không chỉ là quyền mà đồng thời là nghĩa vụ của cá nhân, tổ chức

Thực tiễn quản lý Nhà nước về hộ tịch trong thời gian qua cho thấy: Mặc dù pháp luật

đã quy định khá cụ thể trách nhiệm của các cơ quan Nhà nước và công dân trong việcđăng ký và quản lý hộ tịch và các cơ quan Nhà nước từ trung ương đến địa phương cũng

có không ít những biện pháp nỗ lực nhằm tăng cường hiệu quả của hoạt động đăng ký vàquản lý hộ tịch, nhưng hoạt động này trên thực tế vẫn còn có rất nhiều khó khăn tồn tại

Số lượng các trường hợp không đăng ký hộ tịch còn tồn đọng khá nhiều Tình trạng viphạm pháp luật trong đăng ký hộ tịch (mà đặc biệt là những vi phạm chưa đến mức truycứu trách nhiệm hình sự) vẫn xảy ra khá thường xuyên, nhất là trong một số lĩnh vực cụthể như đăng ký khai sinh, khai tử; đăng ký kết hôn, đăng ký nhận nuôi con nuôi … Nhìnchung, đối tượng vi phạm rất đa dạng, từ cá nhân, tổ chức có trách nhiệm đi đăng ký chođến cán bộ thực hiện việc đăng ký hộ tịch Có rất nhiều nguyên nhân để lý giải cho tìnhtrạng này Bên cạnh những khó khăn khách quan của cơ chế thi hành pháp luật về hộ tịchnhư trình độ dân trí của một bộ phận dân cư còn thấp, tổ chức bộ máy thi hành hoạt độngđăng ký còn bất cập, số lượng và trình độ cán bộ làm công tác đăng ký và quản lý hộ tịchcòn hạn chế thì nguyên nhân từ những bất cập, hạn chế xử lý các vi phạm pháp luậttrong lĩnh vực và quản lý hộ tịch cũng là một trong những nguyên nhân đáng kể

Mặc dù trong một số văn bản pháp luật chủ đạo về quản lý hộ tịch hay một số văn bảnkhác có liên quan đều ít nhiều có đề cập đến trách nhiệm pháp lý cần thiết đối với cánhân, tổ chức, trách nhiệm của người thi hành công vụ khi vi phạm pháp luật về đăng ký

và quản lý hộ tịch, nhưng các quy định trên vẫn thể hiện một số bất cập như: Thiếu cácvăn bản quy phạm pháp luật quy định riêng về xử lý vi phạm hành chính và cả vi phạm kỷluật trong lĩnh vực đăng ký và quản lý hộ tịch; việc xác định trách nhiệm pháp lý hànhchính đối với các hành vi vi phạm pháp luật chưa được đề cập đến một cách rõ ràng, cụ

ĐỀ TÀI MỘT SỐ VẤN ĐỀ VỀ XỬ LÝ VI PHẠM PHÁP LUẬT TRONG LĨNH VỰC ĐĂNG KÝ VÀ QUẢN LÝ HỘ TỊCH

thể; các chế tài cần thiết để xử lý hành chính trên tất cả các lĩnh vực đăng ký chưa được

dự liệu, quy định một cách đầy đủ, …

Vì vậy, việc nghiên cứu đề tài khoa học: “Một số vấn đề xử lý vi phạm pháp luật trong lĩnh vực đăng ký và quản lý hộ tịch” là hoàn toàn cần thiết, với mục tiêu chính của đề tài

là góp phần xây dựng cơ sở lý luận và thực tiễn cho việc đổi mới, hoàn thiện cơ chế xử lý viphạm pháp luật trong lĩnh vực đăng ký và quản lý hộ tịch Đồng thời đề tài cũng nhằm mụcđích góp một phần vào quá trình đổi mới và hoàn thiện hệ thống các văn bản quy phạmpháp luật về đăng ký và quản lý hộ tịch; đáp ứng những đòi hỏi của nhu cầu xã hội trongthời kỳ mới, trong điều kiện cải cách hành chính, cải cách tư pháp, hướng tới một Nhànước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa

Trong phạm vi của đề tài nghiên cứu khoa học cấp cơ sở, dưới giác độ pháp lý hànhchính, và cũng trong khuôn khổ của một đề tài Nhóm nghiên cứu không có điều kiện đềcập một cách toàn diện đến toàn bộ cơ chế xử lý vi phạm pháp luật trong lĩnh vực đăng

ký và quản lý hộ tịch (bao gồm cả cơ chế xử lý hình sự đối với các tội phạm hình sự trênlĩnh vực này), mà chỉ tập trung chủ yếu vào việc nghiên cứu một số vấn đề cơ bản về xử

lý vi phạm hành chính và vi phạm kỷ luật về đăng ký và quản lý hộ tịch (như phân tíchđánh giá thực trạng các chế định pháp lý hiện hành về xử lý vi phạm hành chính, vi phạm

kỷ luật; phân tích, đánh giá thực trạng vi phạm pháp luật trên một số quan hệ đăng ký hộtịch phổ biến như khai sinh, khai tử, đăng ký kết hôn, đăng ký nuôi con nuôi…), từ đó đưa

ra một số giải pháp nhằm hoàn thiện cơ chế này

I NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ ĐĂNG KÝ VÀ QUẢN LÝ HỘ TỊCH VÀ XỬ LÝ VI PHẠM PHÁP LUẬT TRONG LĨNH VỰC ĐĂNG KÝ VÀ QUẢN LÝ HỘ TỊCH

1 Một số vấn đề lý luận về đăng ký và quản lý hộ tịch

1.1 Khái niệm hộ tịch, đăng ký hộ tịch, quản lý hộ tịch.

1.1.1 Khái niệm hộ tịch

Từ trước đến nay, vẫn tồn tại khá nhiều quan niệm khác nhau về khái niệm “Hộ tịch”

Có quan niệm cho rằng: Hộ tịch là sổ biên chép các việc liên hệ đến các người trong nhà.

Hộ tịch gồm ba sổ để ghi chép các sự khai giá thú, khai sinh, khai tử1 Quan niệm thứ hailại cho rằng, việc ghi chép vào sổ sách không phải là hộ tịch mà bản thân các sự kiện liênquan đến tình trạng nhân thân của con người mới là hộ tịch Có thể xem cách hiểu thứhai là cách hiểu khá thấu đáo và toàn diện, được khoa học công nhận và được quy địnhkhá rõ ràng trong văn bản quy phạm pháp luật Theo quy định tại Điều 1 Nghị định số

83/1998/NĐ-CP ngày 10/10/1998 của Chính phủ về đăng ký hộ tịch thì: Hộ tịch là những

sự kiện cơ bản xác định tình trạng nhân thân của một người từ khi sinh ra đến khi chết

Có thể xem những sự kiện về hộ tịch rất đa dạng Nếu theo quan niệm cũ trước đây, hộ

tịch chủ yếu bao gồm các sự kiện về sinh, tử, kết hôn thì theo quy định hiện nay của pháp luật, hộ tịch bao gồm 9 sự kiện cơ bản như: sinh; tử; kết hôn; nuôi con nuôi;

giám hộ; nhận cha, mẹ, con; thay đổi họ, tên, chữ đệm; cải chính họ, tên, chữ đệm, ngày, tháng, năm sinh; xác định lại dân tộc2 Các sự kiện hộ tịch được xem là các sự kiện cơbản, bởi các sự kiện này có thể làm phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt các quyền và

1 Vũ Văn Mẫu, Lê Đình Chân - Danh từ tài liệu dân Luật và Hiến Luật, Tủ sách đại học Sài gòn, 1968

2 Điều 1 Nghị định số 83/1998/NĐ-CP ngày 10/10/1998 của Chính phủ

nghĩa vụ pháp lý của cá nhân

1.1.2 Khái niệm đăng ký hộ tịch

a Định nghĩa “Đăng ký hộ tịch”:

Đăng ký hộ tịch được định nghĩa tại Luật Dân sự Việt Nam3 là: Việc cơ quan Nhà nước

có thẩm quyền xác nhận sự kiện sinh tử, kết hôn, ly hôn, giám hộ, nuôi con nuôi, thay đổi

họ tên, quốc tịch, xác định lại dân tộc, cải chính hộ tịch và các sự kiện khác theo quy định của pháp luật.

Việc đăng ký hộ tịch là quyền, nghĩa vụ của mỗi người và được thực hiện theo trình tự và thủ tục do pháp luật về hộ tịch quy định.

Dưới góc độ quản lý Nhà nước, pháp luật hộ tịch đã phân định hành vi đăng ký hộ tịchthành hai loại hành vi cơ bản sau:4 Hành vi xác nhận các sự kiện hộ tịch và hành vi ghi vào

sổ đăng ký hộ tịch các thay đổi về hộ tịch

Xác nhận là việc cơ quan đăng ký hộ tịch ghi các sự kiện hộ tịch (sinh, tử, kết hôn )

vào Sổ đăng ký hộ tịch gốc (Sổ đăng ký khai sinh, Sổ đăng ký kết hôn, Sổ khai tử ) và

cấp cho đương sự Giấy chứng nhận về các sự kiện đó Còn hành vi ghi là việc cơ quan

đăng ký hộ tịch ghi chú vào Sổ đăng ký hộ tịch các thay đổi về hộ tịch như ly hôn, xác định cha, mẹ, con, thay đổi quốc tịch, mất tích, mất năng lực hành vi dân sự, hạn chế năng lực hành vi dân sự, huỷ hôn nhân trái pháp luật, hạn chế quyền của cha, mẹ đối với con chưa thành niên Khác với hành vi xác nhận, để thực hiện hành vi ghi chú này, cơ

quan có thẩm quyền đăng ký hộ tịch phải căn cứ vào các quyết định đã có hiệu lực phápluật của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền (Ví dụ như Bản án xử ly hôn hay Quyết địnhcủa Chủ tịch nước cho thôi quốc tịch ) Bản thân hành vi ghi chú không làm phát sinhhiệu lực pháp lý bởi vì các quyết định của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền đã đem lạihiệu lực pháp lý cho các thay đổi về hộ tịch đó Đây chính là điểm khác biệt giữa hai hành

vi đăng ký hộ tịch

b Phạm vi đăng ký hộ tịch:

Pháp luật về quản lý hộ tịch của nước ta quy định phạm vi đăng ký hộ tịch bao gồm: đăng

ký khai sinh; đăng ký khai tử; đăng ký kết hôn; đăng ký nuôi con nuôi; đăng ký việc giámhộ; đăng ký việc nhận cha, mẹ, con; đăng ký các việc thay đổi, cải chính hộ tịch, ghi vào sổcác thay đổi hộ tịch khác

Bất kỳ một sự kiện hộ tịch nào kể trên cũng đều phải được đăng ký tại cơ quan có thẩmquyền Đối với một số sự kiện, nếu đã đăng ký nhưng có yêu cầu thay đổi, cải chính thì

cá nhân vẫn phải thực hiện thủ tục đăng ký việc thay đổi, cải chính đó Việc đăng ký thayđổi, cải chính hộ tịch được áp dụng đối với việc thay đổi họ, tên, chữ đệm; cải chính họ,tên, chữ đệm, ngày tháng năm sinh; xác định lại dân tộc Đối với những thay đổi hộ tịchtrên cơ sở quyết định đã có hiệu lực pháp luật của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền, thìkhông phải thực hiện việc đăng ký mà cơ quan có thẩm quyền đăng ký hộ tịch sẽ thựchiện việc ghi vào sổ nội dung các thay đổi hộ tịch Các thay đổi hộ tịch thường bao gồmcác việc về ly hôn; xác định cha, mẹ, con; thay đổi quốc tịch; mất tích; mất năng lực hành

vi dân sự; hủy hôn nhân trái pháp luật; hạn chế quyền của cha mẹ đối với con chưa thành

3 Điều 54 Bộ Luật Dân sự.

4 Theo Điều 1 Nghị định số 83/1998/NĐ-CP ngày 10/10/1998

niên Đối với các việc sinh, tử chưa đăng ký trong trong thời hạn luật định, thì pháp luậtcũng bắt buộc cá nhân, tổ chức phải thực hiện việc đăng ký theo thủ tục đăng ký quá hạn,bất kể thời gian quá hạn kéo dài bao lâu Đối với các việc sinh, tử, kết hôn, nhận nuôi connuôi đã được đăng ký, nhưng bản chính và sổ gốc đã bị mất hoặc hư hỏng, thì cá nhân,

tổ chức có thể thực hiện thủ tục đăng ký lại

Việc đăng ký hộ tịch không chỉ được thực hiện đối với công dân Việt Nam ở trong nước

mà còn được thực hiện đối với người nước ngoài, người Việt Nam định cư ở nướcngoài, khi họ tham gia các quan hệ hộ tịch thuộc phạm vi điều chỉnh của pháp luật ViệtNam

c Khái niệm một số quan hệ đăng ký hộ tịch chủ yếu:

Khai sinh Để bảo đảm việc đăng ký khai sinh cho trẻ được kịp thời và đầy đủ, pháp

luật hộ tịch quy định: trong thời hạn luật đã định, cha, mẹ, hoặc người thân thích, người

có trách nhiệm phải đi đăng ký khai sinh cho trẻ em5 Nếu quá thời hạn quy định, thì cũngphải đăng ký khai sinh theo thủ tục đăng ký khai sinh quá hạn

Khai tử được hiểu là hành vi khai báo của người thân của người mới chết hoặc những

người có trách nhiệm khác trước cơ quan quản lý Nhà nước ở địa phương theo trình tự

và thủ tục do luật định Thời hạn đăng ký khai tử đã được quy định khá cụ thể tại Điều 28Nghị định 83 Cũng giống như thủ tục đăng ký khai sinh, pháp luật cho phép đăng ký khai

tử quá hạn nếu như việc đăng ký chưa được tiến hành trong thời gian đã được quy định

Đăng ký kết hôn được hiểu là việc một người nam và một người nữ thực hiện việc khai

báo trước cơ quan Nhà nước có thẩm quyền để được xác nhận quan hệ vợ chồng của họtheo các yêu cầu về điều kiện, trình tự, thủ tục, nghi thức do luật định

Đăng ký nuôi con nuôi được hiểu là hành vi của những người không phải là cha mẹ

ruột của đứa trẻ, thực hiện việc khai báo trước cơ quan Nhà nước có thẩm quyền nhằmthiết lập quan hệ cha mẹ nuôi con nuôi với đứa trẻ đó theo trình tự, thủ tục do luật định

1.1.3 Khái niệm quản lý hộ tịch:

Quản lý hộ tịch là sự tác động của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền tới các sự kiệnnhân thân của cá nhân nhằm thực hiện chức năng kiểm soát dân cư và phục vụ cho cáchoạt động quản lý trong các lĩnh vực khác như an ninh, quốc phòng, dân số, kế hoạchhoá gia đình, Hoạt động quản lý hộ tịch hướng đến đối tượng quản lý là các sự kiện xácđịnh tình trạng nhân thân của con người từ khi sinh ra đến khi chết Những sự kiện nàymang đặc điểm là khó thay đổi, có tính ổn định cao Nếu có thay đổi thì sự thay đổi đó phảiđược sự xác nhận của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền và phải được tiến hành theo mộttrình tự thủ tục rất chặt chẽ Phạm vi của quản lý hộ tịch bao gồm cả đối tượng là công dânViệt Nam, người Việt Nam định cư ở nước ngoài và người nước ngoài có những quan hệ

hộ tịch thuộc phạm vi điều chỉnh của pháp luật Việt Nam

Rất khó có thể tách rời hai khái niệm “Đăng ký hộ tịch” và “Quản lý hộ tịch” Bởi lẽ, đăng

ký hộ tịch cũng là một yếu tố, một “động tác” cơ bản của hoạt động quản lý hộ tịch Tuynhiên, bên cạnh việc đăng ký hộ tịch, để phục vụ cho hoạt động quản lý, cơ quan Nhànước có thẩm quyền còn thực hiện rất nhiều nhiệm vụ khác như: xây dựng pháp luật về

5 Người có trách nhiệm ở đây có thể hiểu là người đang tạm thời nuôi dưỡng trẻ, hoặc người phụ trách cơ sở nuôi dưỡng trẻ mà không biết cha, mẹ, hoặc người thân thích của trẻ là ai.

hộ tịch; hướng dẫn chỉ đạo nghiệp vụ chuyên môn về hộ tịch; ban hành và quản lý cácloại sổ sách, biểu mẫu hộ tịch; thống kê hộ tịch; thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại tốcáo về hộ tịch

1.2 Vị trí, vai trò và ý nghĩa của hoạt động đăng ký và quản lý hộ tịch

Đối với cá nhân, đăng ký hộ tịch là cơ sở pháp lý để phân biệt cá nhân này với cá nhânkhác thông qua các yếu tố về nhân thân của họ Đăng ký hộ tịch cũng là căn cứ pháp lý

để mỗi cá nhân hưởng các quyền và thực hiện nghĩa vụ của mình đối với Nhà nước.Thông qua việc đăng ký hộ tịch, thể hiện sự xác nhận của Nhà nước đối với các sự kiện

hộ tịch và Nhà nước có trách nhiệm bảo hộ các quan hệ phát sinh từ các sự kiện đó Mọihành vi xâm phạm đến các quan hệ này sẽ bị Nhà nước áp dụng các biện pháp xử lýthích hợp Tuy nhiên, để được hưởng quyền bảo hộ thì cá nhân cũng đồng thời phải cónghĩa vụ thực hiện việc đăng ký đó Phần lớn các quyền và nghĩa vụ trong lĩnh vực nàycũng là những quyền, nghĩa vụ làm phát sinh các quyền nghĩa vụ pháp lý khác

Đăng ký hộ tịch cũng có ý nghĩa đặc biệt đối với công tác quản lý Nhà nước Nếu khôngnắm được những sự kiện về biến động dân cư, về hộ tịch của cộng đồng dân cư nóichung và của từng cá nhân nói riêng thì Nhà nước không thể đưa ra được các biện phápđúng đắn và phù hợp để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân cũng như đểquản lý Nhà nước và xã hội Các số liệu thống kê về hộ tịch là một trong những căn cứchủ yếu để Nhà nước thống kê và phân tích dân cư, nghiên cứu khoa học, hoạch địnhcác chính sách về an ninh quốc phòng, dân số - kế hoạch hoá gia đình, các chính sáchphát triển kinh tế - xã hội Do vậy, đăng ký và quản lý hộ tịch là một nhiệm vụ quan trọng

và thường xuyên của cơ quan Nhà nước

1.3 Thẩm quyền và thủ tục đăng ký hộ tịch

1.3.1 Thẩm quyền đăng ký

Dựa trên cơ sở các yếu tố về thẩm quyền lãnh thổ và đối tượng đăng ký hộ tịch, thẩmquyền đăng ký của ba cơ quan được phân định như sau:

* Uỷ ban nhân dân cấp xã có thẩm quyền đăng ký mọi sự kiện hộ tịch không có yếu tố

nước ngoài xảy ra trên địa bàn xã, cụ thể là:

i) Đăng ký khai sinh; kết hôn; khai tử; nuôi con nuôi; giám hộ; nhận cha, mẹ, con; đăng

ký khai sinh, khai tử quá hạn; đăng ký lại việc sinh, tử, kết hôn, nhận nuôi con nuôi;ii) Căn cứ vào quyết định của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền, ghi vào sổ đăng ký hộtịch các việc về ly hôn, xác định cha, mẹ, con, thay đổi quốc tịch, mất tích, mất năng lựchành vi dân sự, hạn chế năng lực hành vi dân sự, huỷ hôn nhân trái pháp luật, hạn chếquyền của cha mẹ đối với con chưa thành niên và những sự kiện hộ tịch khác do phápluật quy định;

iii) Cấp bản sao các giấy tờ hộ tịch từ sổ gốc;

* Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh có thẩm quyền:

i) Đăng ký các sự kiện hộ tịch có yếu tố nước ngoài xảy ra trên địa bàn tỉnh cho ngườinước ngoài, người Việt Nam định cư ở nước ngoài;

ii) Cho phép thay đổi họ, tên, chữ đệm; cải chính họ, tên, chữ đệm, ngày, tháng, năm

sinh; xác định lại dân tộc;

iii) Đăng ký quá hạn các sự kiện hộ tịch thuộc thẩm quyền đăng ký của Uỷ ban nhândân cấp tỉnh;

iv) Đăng ký lại các sự kiện hộ tịch do Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh đã đăng ký;

v) Cấp bản sao giấy tờ hộ tịch từ sổ gốc

* Cơ quan đại diện ngoại giao, lãnh sự của Việt Nam có thẩm quyền đăng ký các sự

kiện hộ tịch cho công dân Việt Nam ở nước ngoài, cụ thể là:

i) Đăng ký khai sinh; kết hôn; khai tử; nuôi con nuôi; giám hộ; nhận cha, mẹ, con; đăng kýkhai sinh, khai tử quá hạn; đăng ký lại việc sinh, tử, kết hôn, nhận nuôi con nuôi (đối vớinhững sự kiện hộ tịch mà trước đây các cơ quan này đã đăng ký) cho công dân Việt Nam ởnước ngoài;

ii) Căn cứ vào quyết định của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền, ghi vào sổ đăng ký hộtịch các việc về ly hôn, xác định cha, mẹ, con, thay đổi quốc tịch, mất tích, mất năng lựchành vi dân sự, hạn chế năng lực hành vi dân sự, huỷ hôn nhân trái pháp luật, hạn chếquyền của cha mẹ đối với con chưa thành niên và những sự kiện hộ tịch khác do phápluật quy định;

iii) Đăng ký lại các sự kiện hộ tịch xảy ra ở nước ngoài đã được cơ quan có thẩm quyềncủa nước sở tại đăng ký cho công dân Việt Nam khi đương sự có yêu cầu

iv) Cấp bản sao các giấy tờ hộ tịch từ sổ gốc;

Sự phân định thẩm quyền đăng ký hộ tịch như trên nhằm mục đích tạo ra cơ chế cầnthiết bảo đảm mọi sự kiện hộ tịch của công dân Việt Nam xảy ra ở trong nước hay nướcngoài đều được đăng ký kịp thời Theo quy định tại Nghị định 83, đối với các sự kiện hộtịch xảy ra ở trong nước, trừ các việc hộ tịch có yếu tố nước ngoài hoặc một số loại việc

có tính chất phức tạp như việc thay đổi họ tên, chữ đệm, cải chính ngày tháng năm sinh được giao cho Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, thì thẩm quyền đăng ký hộ tịch chủ yếu thuộc

về chính quyền cấp cơ sở Tuy nhiên, hiện nay, Nghị định 68/2003/NĐ-CP ra đời cũng đãphân cấp thẩm quyền đăng ký một số loại việc hộ tịch có yếu tố nước ngoài như đăng kýkết hôn, đăng ký nhận cha, mẹ, con, đăng ký nuôi con nuôi giữa công dân Việt Nam cưtrú ở khu vực biện giới với người nước ngoài cư trú ở khu vực biên giới cho Uỷ ban nhân

dân cấp xã Đây được coi là điểm mới về phân cấp quản lý Nhà nước trong công tác hộ

tịch Có thể nhận định rằng, trong hệ thống tổ chức bộ máy quản lý hộ tịch hiện nay thì Uỷban nhân dân cấp cơ sở (cấp xã) giữ vai trò rất quan trọng Uỷ ban nhân dân cấp xã lànơi thực hiện chính các hoạt động đăng ký hộ tịch Do vậy, hiệu quả hoạt động đăng ký

và quản lý hộ tịch của Uỷ ban nhân dân cấp xã có tính chất quyết định hiệu quả hoạtđộng của toàn bộ hệ thống quản lý hộ tịch

Trong cơ cấu tổ chức của Uỷ ban nhân dân cấp xã, Ban Tư pháp là Ban chuyên môn cónhiệm vụ giúp Uỷ ban nhân dân cấp xã thực hiện các hoạt động về đăng ký và quản lý hộtịch, theo đó, hoạt động nghiệp vụ đăng ký chủ yếu được thực hiện bởi cán bộ hộ tịch tưpháp6 Cán bộ hộ tịch tư pháp là chức danh chuyên môn thuộc Ban Tư pháp, là ngườithực hiện thường xuyên các hoạt động đăng ký hộ tịch, có các nhiệm vụ, quyền hạn sau:

6 Khoản 2 Điều 11 Nghị định 83

i) Thụ lý hồ sơ, xác minh kiểm tra và đề xuất Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã xem xét,quyết định việc đăng ký hộ tịch theo quy định của Nghị định này và những quy định khác củapháp luật về hộ tịch Khi đăng ký phải ghi đầy đủ, chính xác các nội dung đã được quy địnhtrong sổ sách, biểu mẫu hộ tịch;

ii) Thường xuyên kiểm tra và đăng ký kịp thời các sự kiện hộ tịch phát sinh trong địaphương mình Đối với những khu vực người dân còn bị chi phối bởi những phong tục, tậpquán, điều kiện đi lại quá khó khăn, cán bộ hộ tịch tư pháp phải có lịch định kỳ đến tậnnhà dân để đăng ký những sự kiện hộ tịch đã phát sinh;

Ngoài ra cán bộ hộ tịch tư pháp còn phải thực hiện một số công việc có tính chất thuầntuý quản lý như phối hợp báo cáo thống kê chính xác các số liệu hộ tịch, sử dụng cácbiểu mẫu hộ tịch, lưu trữ sổ sách, hồ sơ hộ tịch

1.3.2 Trình tự, thủ tục đăng ký hộ tịch

Có thể hiểu một cách khái quát, trình tự, thủ tục đăng ký hộ tịch là cách thức, trình tựLuật định mà cơ quan có thẩm quyền cũng như các cá nhân, tổ chức phải tuân thủ khithực hiện việc đăng ký một sự kiện hộ tịch Trình tự, thủ tục đăng ký hộ tịch được quyđịnh trong các văn bản pháp luật hiện hành về hộ tịch như Nghị định 83, Nghị định 68,Nghị định 77 Có thể phân loại thủ tục đăng ký hộ tịch theo các tiêu chí khác nhau

i) Căn cứ vào nội dung đăng ký, có thể phân thành thủ tục đăng ký khai sinh, thủ tục

đăng ký khai tử, thủ tục đăng ký kết hôn ;

ii) Căn cứ vào đối tượng đăng ký, có thể phân thành thủ tục đăng ký hộ tịch thông

thường, thủ tục đăng ký hộ tịch có yếu tố nước ngoài, thủ tục đăng ký áp dụng cho đồngbào dân tộc thiểu số;

iii) Căn cứ thời hạn đăng ký, có thể phân thành thủ tục đăng ký đúng hạn và thủ tục

đăng ký quá hạn;

iv) Căn cứ vào tính chất đăng ký, có thể phân thành thủ tục đăng ký lần đầu và thủ tục

đăng ký lại

Tuy nhiên, dù căn cứ vào loại tiêu chí nào thì trình tự, thủ tục đăng ký một sự kiện hộ tịch

nào đều phải xác định đầy đủ các yếu tố sau: thẩm quyền của cơ quan đăng ký, thời hạn

giấy tờ khác nhau Nhưng thông thường, hồ sơ đăng ký hộ tịch bao gồm bốn loại giấy tờ

chính như sau: Giấy tờ xác nhận có sự kiện hộ tịch xảy ra Ví dụ: Giấy chứng sinh, giấy

báo tử, tờ khai đăng ký kết hôn ); Giấy tờ làm căn cứ xác nhận thẩm quyền đăng ký hộtịch Ví dụ: Sổ hộ khẩu gia đình, giấy đăng ký tạm trú ; Giấy tờ xác nhận không vi phạmcác điều kiện cấm mà pháp luật đã quy định Ví dụ: xuất trình giấy khai sinh, giấy khám

sức khoẻ khi đăng ký kết hôn; giấy thoả thuận về việc đồng ý cho trẻ làm con nuôi khiđăng ký nhận nuôi con nuôi ; Giấy tờ xác nhận nhân thân của người đi đăng ký Ví dụ:Chứng minh thư nhân dân

Trường hợp không có đầy đủ các giấy tờ cần thiết thì có thể có giấy tờ hợp lệ thay thế.Đối với những trường hợp như đăng ký hộ tịch có yếu tố nước ngoài, hay đăng ký chomột số đối tượng đặc thù như trẻ sơ sinh bị bỏ rơi (trong đăng ký khai sinh), người chếtkhông rõ tung tích (trong đăng ký khai tử) thì tùy từng trường hợp cụ thể mà hồ sơ đăng

ký phải bổ sung thêm một số giấy tờ cần thiết khác

2 Một số vấn đề lý luận về xử lý vi phạm pháp luật trong lĩnh vực đăng ký và quản lý hộ tịch

Các hành vi vi phạm pháp luật trong lĩnh vực đăng ký và quản lý hộ tịch khá đa dạng.Theo quy định tại Điều 93 và 94 Nghị định 83/1998/NĐ-CP thì :

i) Người có thẩm quyền trong việc đăng ký và quản lý hộ tịch mà do thiếu tinh thần tráchnhiệm hoặc cố ý làm trái với các quy định của Nghị định này và các văn bản về hộ tịch thìtuỳ theo mức độ vi phạm có thể bị xử lý kỷ luật hoặc truy cứu trách nhiệm hình sự; nếugây thiệt hại thì phải bồi thường theo quy định của pháp luật;

ii) Cá nhân, tổ chức có trách nhiệm phải đi đăng ký hộ tịch mà không thực hiện đúng theocác quy định của Nghị định này, hoặc có hành vi gian dối khi đăng ký hộ tịch thì tuỳ theomức độ vi phạm có thể bị xử phạt hành chính hoặc truy cứu trách nhiệm hình sự theo quyđịnh của pháp luật

Do hành vi vi phạm đa dạng nên việc xử lý vi phạm trong lĩnh vực đăng ký và quản lý hộtịch cũng bao gồm nhiều loại chế tài khác nhau Cũng như đối với các lĩnh vực khác, tuỳthuộc vào đối tượng vi phạm, tính chất và mức độ vi phạm mà các cá nhân hoặc tổ chức

vi phạm pháp luật trong lĩnh vực đăng ký và quản lý hộ tịch có thể bị áp dụng một (hoặc

cả hai) loại chế tài cơ bản là: Chế tài hình sự và chế tài hành chính

Chế tài hình sự được áp dụng với chủ thể là cá nhân thực hiện hành vi vi phạm phápluật trong lĩnh vực đăng ký và quản lý hộ tịch ở mức độ tội phạm (như giả mạo sử dụngcác giấy tờ hộ tịch, cố tình làm sai lệch, sửa chữa các giấy tờ hộ tịch trái với quy định củaNhà nước, lợi dụng chức vụ quyền hạn nhận hối lộ, đưa hối lộ, môi giới hối lộ nhằm thựchiện các hành vi sai trái trong việc đăng ký và quản lý hộ tịch ) Việc xác định tính chấtcủa hành vi thế nào là nghiêm trọng, ít nghiêm trọng, xác định các yếu tố cấu thành củatội phạm, các tình tiết tăng nặng, giảm nhẹ, hình phạt v.v đã được quy định cụ thể trong

Bộ luật hình sự năm 1999 Việc áp dụng chế tài hình sự đối với các tội phạm này sẽ phảituân thủ nghiêm ngặt quy trình tố tụng hình sự đã được quy định trong Bộ luật tố tụng hìnhsự

Chế tài hành chính được áp dụng đối với cả cá nhân lẫn tổ chức khi có những hành vi

vi phạm pháp luật về quản lý và đăng ký hộ tịch nhưng chưa đến mức phải truy cứu tráchnhiệm hình sự Trong đó, căn cứ vào chủ thể của vi phạm, chế tài hành chính được chia

ra làm hai loại: Chế tài xử lý vi phạm hành chính và chế tài kỷ luật Riêng chế tài kỷ luậtchỉ được áp dụng đối với chủ thể là công chức thi hành nhiệm vụ về đăng ký và quản lý

hộ tịch (như cán bộ tư pháp hộ tịch; cán bộ cơ quan đại diện ngoại giao của Việt Nam ởnước ngoài, ) có hành vi vi phạm quy định về đăng ký và quản lý hộ tịch, vi phạm chế độ

công vụ.

2.1 Một số đặc điểm của vi phạm hành chính trên lĩnh vực đăng ký hộ tịch:

2.1.1 Về hình thức của hành vi vi phạm: Trong lĩnh vực đăng ký và quản lý hộ tịch, hành vi vi phạm thường thể hiện dưới hai hình thức sau:

i) Hành vi không hành động: Pháp luật quy định phải tiến hành thủ tục đăng ký hộ tịchnhưng không thực hiện (không đăng ký khai sinh, khai tử, không đăng ký kết hôn, khôngđăng ký nuôi con nuôi )

ii) Hành vi hành động: Chủ thể hành vi vẫn thực hiện hành vi đăng ký hộ tịch nhưng khaibáo gian dối, giả mạo giấy tờ hoặc cung cấp thông tin làm sai lệch giữa các giấy tờ hộtịch và hồ sơ cá nhân

2.1.3 Chủ thể của hành vi vi phạm

Trong lĩnh vực đăng ký hộ tịch, chủ thể của các hành vi vi phạm pháp luật chưa đến mức

độ phạm tội hình sự có thể bị áp dụng chế tài xử phạt hành chính gồm hai loại: Cá nhân và

tổ chức Trong đó cá nhân là chủ thể tương đối phổ biến của vi phạm hành chính về đăng

ký hộ tịch Tổ chức cũng có thể là chủ thể vi phạm hành chính về đăng ký hộ tịch (ví dụ:

tổ chức nuôi dưỡng đăng ký khai sinh cho trẻ em bị bỏ rơi, tổ chức từ thiện đăng ký cửngười giám hộ, trại giam đăng ký khai tử cho phạm nhân chết trong trại ) Tuy nhiên đây

là loại chủ thể không phổ biến của vi phạm trên lĩnh vực này

Về nguyên tắc thì cá nhân là chủ thể của vi phạm hành chính là những người từ đủ 14tuổi trở lên7 có năng lực trách nhiệm hành chính Tuy nhiên, trong lĩnh vực đăng ký và quản

lý hộ tịch thì chủ thể của vi phạm hành chính đều là những người đã thành niên

2.2 Vấn đề áp dụng các nguyên tắc, hình thức và biện pháp xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực đăng ký và quản lý hộ tịch

2.2.1 Áp dụng nguyên tắc xử lý vi phạm :

Cũng như khi xử lý vi phạm hành chính trong các lĩnh vực khác, việc xử lý các vi phạmhành chính trong lĩnh vực đăng ký và quản lý hộ tịch phải tuân thủ những nguyên tắc

chung đã được quy định trong pháp luật (Điều 3 Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính

2002) Tuy nhiên trong xử lý vi phạm hành chính thuộc lĩnh vực đăng ký và quản lý hộ tịch

thì bên cạnh các nguyên tắc khác, nguyên tắc thứ năm (Khi xử phạt cần cân nhắc tính

chất, mức độ vi phạm, nhân thân của người vi phạm và những tình tiết tăng nặng, giảm

7 khoản 1 Điều 6 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính 2002

nhẹ để quyết định hình thức, biện pháp xử lý thích hợp) là nguyên tắc cần được đặc biệt

lưu ý Vì, trong nhiều trường hợp, các vi phạm hành chính trong lĩnh vực đăng ký và quản

lý hộ tịch là những vi phạm không cố ý và cũng do nhiều lý do khách quan khác nhau Ví

dụ : cá nhân vì không thấy hết ý nghĩa của việc đăng ký hộ tịch mà không đi đăng ký hộtịch (như đăng ký nuôi con nuôi, đăng ký kết hôn )

2.2.2 Các hình thức và biện pháp xử lý

a Các hình thức xử phạt hành chính và biện pháp khắc phục hậu quả

Trong lĩnh vực đăng ký và quản lý hộ tịch, đã có một số hành vi vi phạm được pháp luậtquy định khá cụ thể về hình thức và mức phạt như:

* Hành vi sửa chữa, làm sai lệch nội dung hoặc giả mạo giấy tờ để đăng ký kết hôn màchưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự, cố ý khai gian dối hoặc có hành vi lừa dốikhác khi đăng ký kết hôn;

* Hành vi sửa chữa, làm sai lệch nội dung hoặc giả mạo giấy tờ để đăng ký nuôi con nuôi

mà chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự, cố ý kê khai gian dối hoặc có hành vi lừadối khác khi đăng ký nuôi con nuôi 8;

Căn cứ vào quy định tại Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính, cũng giống như các vi phạmhành chính khác, đối với mỗi vi phạm hành chính trong lĩnh vực đăng ký và quản lý hộ tịchthì cá nhân, tổ chức (gọi chung là người vi phạm) đều có thể bị áp dụng một trong các hìnhthức phạt chính là cảnh cáo hoặc phạt tiền

- Cảnh cáo: là hình thức xử phạt hành chính được áp dụng đối với cá nhân, tổ chức gây

ra vi phạm hành chính nhỏ, lần đầu, có tình tiết giảm nhẹ, hoặc đối với mọi hành vi vi phạmhành chính do người chưa thành niên từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi thực hiện và đượcquyết định bằng văn bản

Nhóm nghiên cứu cho rằng các tình tiết giảm nhẹ được quy định tại Điều 8 Pháp lệnhchính là một trong những căn cứ chủ yếu để áp dụng hình phạt cảnh cáo Đối với các viphạm trong đăng ký hộ tịch, cần chú ý tới các tình tiết như: Vi phạm lần đầu, vi phạm dotrình độ lạc hậu, vi phạm do bị ép buộc, để áp dụng hình phạt này

- Phạt tiền: là một biện pháp xử phạt hành chính được áp dụng phổ biến đối với các loại

vi phạm hành chính Đây là hình thức xử phạt thể hiện mức độ nghiêm khắc hơn so vớicảnh cáo, được áp dụng cho các hành vi vi phạm có mức độ nguy hiểm cho xã hội caohơn Theo quy định của pháp luật hiện hành thì cá nhân, tổ chức vi phạm hành chính bị

áp dụng hình thức phạt tiền có thể bị phạt từ 5.000 đồng đến 500.000.000 đồng tuỳ theotính chất, mức độ và lĩnh vực vi phạm, trong đó mức phạt tối đa trong lĩnh vực tư pháp là20.000.000 đồng.9 Tuy nhiên, xuất phát từ đặc thù của hoạt động đăng ký hộ tịch chủ yếuđược thực hiện ở chính quyền cơ sở, các vi phạm hành chính trong lĩnh vực này thườngkhông lớn, tính chất và mức độ thường ít nghiêm trọng hơn so với các lĩnh vực khác Dovậy mức phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực hộ tịch thường là đến 500.000 đồng vàthuộc thẩm quyền xử lý của Uỷ ban nhân dân cấp xã Đối với một số hành vi vi phạmđăng ký hộ tịch có yếu tố nước ngoài, vi phạm việc thay đổi, cải chính hộ tịch thì thuộc

8 Điều 9, điều 14 Nghị định số 87/2001/NĐ-CP của Chính phủ ngày 21/11/2001 về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực hôn nhân và gia đình

9 Điều 14 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính

thẩm quyền xử lý của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, mức xử phạt có thể tối đa là 20.000.000đồng

Do khung xử phạt dao động có mức tối đa và tối thiểu như trên, nên khi xử phạt cơquan xử phạt (Chủ tịch UBND cấp xã, tỉnh ) cần phải tính toán một cách đầy đủ tất cảcác tình tiết của vụ việc vi phạm, nhân thân người vi phạm, xem xét, đánh giá một cáchkhách quan đối với vụ việc để từ đó có thể ấn định mức phạt hợp lý

Cũng do xuất phát từ tính đặc thù của đăng ký hộ tịch là những sự kiện liên quan trựctiếp đến nhân thân của mỗi cá nhân nên trong số các hình thức xử phạt bổ xung và biệnpháp khắc phục hậu quả do vi phạm hành chính gây ra được quy định trong Pháp lệnh xử

lý vi phạm hành chính, thì chỉ có thể áp dụng được hình phạt bổ sung là: tịch thu tang vật,phương tiện được sử dụng để vi phạm hành chính (như: tịch thu các giấy tờ hộ tịch đã bịsửa chữa làm sai lệch nội dung hoặc các giấy tờ hộ tịch giả mạo ), hoặc áp dụng biệnpháp khắc phục hậu quả là: khôi phục lại tình trạng ban đầu đã bị thay đổi do vi phạm gây

ra Còn các hình thức xử phạt bổ sung khác (như tước quyền sử dụng giấy phép, chứngchỉ hành nghề) và nhiều biện pháp khắc phục hậu quả (như: buộc tháo dỡ công trình xâydựng trái phép; buộc đưa ra khỏi lãnh thổ Việt Nam hoặc buộc tái xuất hàng hoá, vậtphẩm, phương tiện; buộc tiêu huỷ vật phẩm gây hại cho sức khoẻ con người, vật nuôi vàcây trồng, văn hoá phẩm độc hại) thường không áp dụng đối với các vi phạm hành chínhtrong lĩnh vực đăng ký và quản lý hộ tịch

1 0 Điểm n khoản 1 Điều 9, điểm h khoản 1 điều 11 và khoản 8 Điều 16 - Nghị định 83/1998/NĐ-CP

công tác hộ tịch của cơ quan đại diện ngoại giao, cơ quan lãnh sự của Việt Nam ở nướcngoài, ) có những hành vi vi phạm pháp luật về đăng ký và quản lý hộ tịch (chưa đếnmức phải truy cứu trách nhiệm hình sự), ví dụ như: Đăng ký hộ tịch cho đương sự tráipháp luật hoặc gây cản trở, không cấp giấy tờ đăng ký hộ tịch cho đương sự, thì tuỳthuộc vào tính chất và mức độ vi phạm mà có thể bị áp dụng biện pháp kỷ luật hành chínhnhư sau: Khiển trách; Cảnh cáo; Hạ bậc lương; Hạ ngạch; Cách chức; Buộc thôi việc11.Theo quy định chung của pháp luật, chỉ xử lý một lần đối với mỗi hành vi vi phạm Khixét thấy hành vi vi phạm có dấu hiệu của tội phạm thì phải đình chỉ thi hành kỷ luật vàchuyển hồ sơ tới cơ quan Nhà nước có thẩm quyền để xem xét truy cứu trách nhiệm hình

sự

Việc thi hành quyết định kỷ luật được tiến hành thông qua Hội đồng kỷ luật, trình tự, thủtục thi hành quyết định kỷ luật được thực hiện theo quy định của Pháp lệnh cán bộ, côngchức và các văn bản hướng dẫn thi hành

II ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG VỀ XỬ LÝ VI PHẠM PHÁP LUẬT VỀ ĐĂNG KÝ VÀ QUẢN LÝ HỘ TỊCH

1 Đánh giá thực trạng pháp luật về xử lý các vi phạm trong lĩnh vực đăng ký và quản lý hộ tịch

1.1 Phân loại các quy phạm pháp luật về xử lý vi phạm:

Bên cạnh các quy định có tính chất nguyên tắc chung tại những văn bản gốc về xử lýcác vi phạm pháp luật chưa đến mức phải truy cứu trách nhiệm hình sự như pháp lệnh

xử lý vi phạm hành chính; pháp lệnh cán bộ công chức, các quy phạm về xử lý vi phạmpháp luật trong lĩnh vực đăng ký và quản lý hộ tịch được quy định rải rác trong các vănbản pháp luật về quản lý hộ tịch Các quy phạm này được chia làm hai loại: i) loại quyphạm có tính nguyên tắc chung về xử lý vi phạm; ii) loại quy phạm có quy định chế tài xửphạt cụ thể

a) Loại quy phạm có tính chất nguyên tắc chung về xử lý vi phạm pháp luật về quản lý

hộ tịch (chưa phải là tội phạm) được quy định chủ yếu trong Nghị định 83/1998/NĐ-CP (là

văn bản gốc về quản lý hộ tịch hiện nay), trong Nghị định 68/2002/NĐ-CP ngày 10-7-2002

và trong Nghị định 87/2001/NĐ-CP về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực hônnhân và gia đình

Các nguyên tắc chung về xử lý vi phạm pháp luật về quản lý hộ tịch lại được chia tiếpthành: Các nguyên tắc chung về xử lý đối với cá nhân, tổ chức vi phạm và các nguyên tắc

xử lý đối với cán bộ, công chức thi hành công vụ liên quan đến hoạt động quản lý hộ tịch

b) Loại quy phạm có chứa chế tài xử phạt hành chính cụ thể được quy định trong các

văn bản: Nghị định 87/2001/NĐ-CP của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính tronglĩnh vực hôn nhân và gia đình (Điều 9, Điều 14); Nghị định số 49/cp của Chính phủ ngày15-8-1996 về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực an ninh, trật tự (Điều 9, Điều 10)

1.2 Đặc điểm và những hạn chế, bất cập của các quy định của pháp luật về xử lý

vi phạm hành chính, vi phạm kỷ luật trong lĩnh vực đăng ký và quản lý hộ tịch

a) Thiếu một văn bản quy phạm pháp luật quy định riêng về xử lý vi phạm pháp luật

1 1 Xem Pháp lệnh cán bộ, công chức 1998 (được sửa đổi, bổ sung năm 2000 và 2002)

trong lĩnh vực đăng ký và quản lý hộ tịch

Các quy định về nguyên tắc xử lý vi phạm trong lĩnh vực quản lý hộ tịch nằm rải ráctrong các văn bản về đăng ký và quản lý hộ tịch lẫn các văn bản khác có liên quan đếnquản lý hộ tịch (lĩnh vực hôn nhân gia đình), còn các quy phạm có chứa các chế tài cụ thể

để xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý hộ tịch thì được “gửi nhờ” trong cácvăn bản thuộc lĩnh vực khác là lĩnh vực hôn nhân gia đình (Nghị định 87) và lĩnh vực quản

lý an ninh, trật tự xã hội (Nghị định 49), là một bộ phận cấu thành của các văn bản đó.Việc các quy định rải rác như vậy khiến cho công dân, tổ chức có liên quan và cả cán bộlàm công tác đăng ký và quản lý hộ tịch rất khó nắm bắt được một cách đầy đủ các quyđịnh của pháp luật về xử lý vi phạm trên lĩnh vực này, dễ dẫn đến tình trạng không hiểuhết được hậu quả pháp lý của hành vi vi phạm, xem thường pháp luật và cũng dẫn đếnnhững khó khăn nhất định cho cơ quan, cá nhân có thẩm quyền trong việc áp dụng cácchế tài xử lý vi phạm Ngay cả việc phân định đâu là hành vi vi phạm pháp luật về đăng ký

và quản lý hộ tịch và đâu là hành vi vi phạm pháp luật về hôn nhân và gia đình (bị xử lýhành chính) cũng không phải dễ dàng khi các chế tài về xử lý vi phạm hành chính vềđăng ký và quản lý hộ tịch bị “gửi nhờ” như hiện nay Ví dụ như trong Nghị định 87/2001/NĐ-CP: trong cùng một điều khoản (hành vi vi phạm quy định về nuôi con nuôi) nhưng chỉ

có hành vi vi phạm khoản 1 của Điều 14 mới là hành vi vi phạm pháp luật về đăng ký vàquản lý hộ tịch, còn các khoản khác trong điều này tuy bị áp dụng các chế tài xử lý hànhchính, nhưng không phải là hành vi vi phạm pháp luật về đăng ký quản lý hộ tịch mà làcác vi phạm thuộc lĩnh vực quản lý Nhà nước khác Còn Điều 13 của Nghị định này thì cótên là “ hành vi vi phạm quy định về giám hộ” nhưng lại là chế tài xử lý hành chính đối vớiquan hệ dân sự - hôn nhân gia đình chứ không phải là điều khoản xử lý các vi phạm vềđăng ký giám hộ - thuộc lĩnh vực pháp luật về đăng ký và quản lý hộ tịch Hoặc như trong

số các quy định về xử phạt hành chính trong lĩnh vực kết hôn thì chỉ có nội dung quy địnhtại Điều 9 (hành vi vi phạm quy định về đăng ký kết hôn) là điều chỉnh hành vi vi phạmtrong lĩnh vực đăng ký và quản lý hộ tịch, còn nội dung các Điều 6 (hành vi tảo hôn, tổchức tảo hôn), Điều 7 (hành vi cưỡng ép kết hôn, ly hôn hoặc cản trở hôn nhân tựnguyện tiến bộ), Điều 8 (hành vi vi phạm quy định về cấm kết hôn, vi phạm chế độ hônnhân một vợ, một chồng) lại quy định chế tài xử phạt các vi phạm pháp luật về hôn nhân

và gia đình (về điều kiện kết hôn, về nguyên tắc kết hôn tự nguyện)

b) Một số quy định của pháp luật về xử lý vi phạm trong lĩnh vực quản lý hộ tịch mớidừng lại ở các quy định mang tính nguyên tắc chung, thiếu cụ thể nên khó thi hành

Cụ thể như sau:

Các vi phạm về đăng ký kết hôn, nuôi con nuôi (cả trong nước và có yếu tố nướcngoài), lĩnh vực khai sinh và khai tử có thể áp dụng một số quy định cụ thể tại Nghị định87/2001/NĐ-CP của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực hôn nhân

và gia đình; Nghị định số 49/CP của Chính phủ ngày 15- 8-1996 về xử phạt vi phạm hànhchính trong lĩnh vực an ninh, trật tự và để xử lý (Điều 9, Điều 14 của Nghị định 87; Điều 9,Điều 10 của Nghị định 49, ) Nhưng vi phạm các quy định về quản lý hộ tịch khác như vềđăng ký giám hộ; đăng ký nhận cha, mẹ, con; đăng ký khai sinh, khai tử quá hạn thì rấtkhó áp dụng các quy phạm pháp luật hiện hành để xử lý nếu có vi phạm xảy ra Cụ thể:

i) Mặc dù pháp luật cho phép thực hiện thủ tục đăng ký khai sinh, khai tử quá hạn (mục

9 của Nghị định 83)12 nhưng pháp luật cũng quy định trường hợp đăng ký quá hạn màkhông có được lý do chính đáng thì vẫn bị xem là hành vi vi phạm pháp luật và phải bị xử

phạt hành chính theo quy định của pháp luật (khoản 2, Điều 59, Nghị định 83) Tuy nhiên

luật không có quy định một cách rõ ràng các trường hợp được xem là “ có lý do chính đáng” (không bị xử phạt) để phân biệt với những trường hợp “ không có lý do chính đáng” (sẽ bị xử phạt) Hạn chế này của pháp luật được xem là một trong những nguyên nhân

dẫn đến việc một phần nội dung của các quy phạm về xử lý vi phạm quy định về đăng kýkhai sinh khai tử chỉ là hình thức, không áp dụng được vào thực tiễn, hoặc nếu áp dụng(theo quy định Điều 9 của Nghị định 49 )13 thì cũng dễ tạo khả năng cho người có thẩmquyền lợi dụng kẽ hở của pháp luật để vận dụng tuỳ tiện các trường hợp xử phạt, vi phạmđến lợi ích của cá nhân, tổ chức

ii) Về đăng ký giám hộ; đăng ký nhận cha, mẹ, con (đối với quan hệ đăng ký hộ tịch

không có yếu tố nước ngoài)

Tuy các quan hệ về quản lý hộ tịch trên hai lĩnh vực này không phải là các quan hệ phổbiến như khai sinh, khai tử, đăng ký kết hôn và nuôi con nuôi, nhưng nếu trên thực tế xảy

ra các hành vi vi phạm những quy định về quản lý hộ tịch từ hai loại sự kiện hộ tịch này(ví dụ như giả mạo giấy tờ, sửa chữa sai lệch giấy tờ, hồ sơ đăng ký, ) thì hầu nhưkhông có các quy định hiện hành để xử phạt hoặc nếu vận dụng quy định tương tự cũngrất khó áp dụng vào thực tiễn

Cụ thể: Nghị định 87 có quy định việc xử phạt các hành vi vi phạm quy định về giám hộ

(Điều 13), nhưng đây là xử phạt hành chính đối với hành vi “Trốn tránh không thực hiện

nghĩa vụ giám hộ sau khi đã làm thủ tục công nhận giám hộ tại Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn theo quy định của pháp luật là hành vi vi phạm pháp luật thuộc lĩnh vực

hôn nhân gia đình, còn các vi phạm về đăng ký giám hộ là hành vi vi phạm pháp luật vềđăng ký và quản lý hộ tich như giả mạo, sửa chữa giấy tờ, để đăng ký giám hộ thì thiếu

quy định xử phạt cụ thể Nếu vận dụng quy định hiện hành của Nghị định 49 (Điều 9, Điều

10) thì sẽ có một số điểm rất khó vận dụng vì các quy phạm này quy định chung cho cáchành vi vi phạm quy định về đăng ký quản lý hộ tịch, hộ khẩu (Điều 9); hành vi vi phạmquy định về cấp và quản lý, sử dụng giấy chứng minh thư nhân dân và các giấy tờ đi lại

1 2 Khoản 1, Điều 59 của Nghị định 83/1998/NĐ-CP, ngày 10/10/1998 quy định: việc sinh, tử chưa đăng ký trong thời hạn quy định tại Điều 18 và Điều 28 của Nghị định này, thì phải đăng ký theo thủ tục đăng ký quá hạn.

Điều 18, Nghị định 83 quy định thời hạn đăng ký khai sinh cho trẻ em là 30 ngày, kể từ ngày sinh; đối với khu vực miền núi, vùng sâu, vùng xa, thì thời hạn trên không quá 60 ngày.

Điều 28 của Nghị định 83 quy định về thời hạn đăng ký khai tử (người chết tại nhà hoặc nhận được giấy báo tử) là 48 giờ tại khu vực thành phố, thị xã, thị trấn; đối với khu vực nông thôn, miền núi, vùng sâu, vùng xa thì thời hạn trên không quá 15 ngày.

13 Điều 9 Nghị định số 49/CP ngày 15/8/1996 về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực an ninh, trật tự, có quy định rõ hơn về trách nhiệm pháp lý đối với hành vi vi phạm quy định về đăng ký quản lý hộ tịch, hộ khẩu nói chung như sau:

1 phạt cảnh cáo hoặc phạt tiền từ 20.000 đồng đến 100.000 đồng, đối với một trong những hành vi sau:

a không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ, kịp thời những quy định về đăng ký hộ khẩu khi thay đổi nơi

cư trú;

b không thực hiện đúng quy định về khai báo những thay đổi nhân khẩu trong hộ gia đình như: trẻ em mới

sinh, có người chết, người mất tích.

khác (Điều 10)14 Do vậy nếu người đăng ký giám hộ hoặc đăng ký nhận cha mẹ, con cóhành vi vi phạm như hành vi sửa giấy khai sinh của người nhận giám hộ hoặc các hành vigian dối đối với các hồ sơ khác theo quy định về thủ tục đăng ký của pháp luật về quản lý

hộ tịch (như giả mạo các giấy tờ chứng minh quan hệ cha, mẹ, con, ) thì không thể vậndụng được các quy định này của Nghị định 49 để xử phạt và cả trong Điều 9 và 10 củaNghị định 49 đều không quy định biện pháp xử phạt đối với các hành vi này

iii) Thiếu hẳn các quy định xử phạt đối với một số hành vi không đăng ký hộ tịch (tham

khảo thêm tại Phụ lục II của đề tài)

Đăng ký hộ tịch được pháp luật dân sự và pháp luật về quản lý hộ tịch khẳng định làquyền và nghĩa vụ của mỗi người và là trách nhiệm của một số cơ quan, tổ chức theo quyđịnh của pháp luật Chính vì vậy mà hành vi “ không đăng ký” các sự kiện như khai sinh ,khai tử, đăng ký kết hôn, đăng ký nuôi con nuôi, đang ký giám hộ, , về nguyên tắc phảiđược xem là hành vi vi phạm pháp luật phải bị xử lý, còn xử lý ở mức độ nào thì do phápluật quy định căn cứ vào tính chất vi phạm, hậu quả của vi phạm, đặc thù về chủ thể vi

phạm, Nguyên tắc này cũng đã được khẳng định trong Nghị định 83 là: Cá nhân, tổ

chức có trách nhiệm đi đăng ký hộ tịch mà không thực hiện theo đúng các quy định của Nghị định này thì tuỳ theo mức độ sẽ bị xử phạt hành chính hoặc bị truy cứu trách nhiệm hình sự, Tuy nhiên, ngoại trừ việc quy định xử phạt đối với hành vi không đăng ký khai

sinh và khai tử thì hiện nay một loạt các hành vi không đăng ký hộ tịch hiện còn đang thiếu các chế tài xử lý, như: không đăng ký kết hôn; không đăng ký nhận nuôi con nuôi

(trong nước); không đăng ký giám hộ

Các quy định xử lý vi phạm hành chính hiện hành trong lĩnh vực quản lý hộ tịch mới chỉquan tâm chủ yếu đến việc xử lý các hành vi giả mạo giấy tờ, hồ sơ hoặc các hành vi cótính chất gian dối nhằm đạt tới mục đích đăng ký kết hôn, đăng ký con nuôi, đăng ký giámhộ, trái pháp luật, trong khi đó hiện nay trên thực tế đã và đang phát sinh những hành vi

vi phạm pháp luật, tập trung vào các lĩnh vực như: Hành vi không đăng ký con nuôi (chủ

thể là công dân Việt Nam, cư trú tại Việt Nam, sau đây gọi tắt là đăng ký nuôi con nuôi

trong nước) hành vi chung sống như vợ chồng không đăng ký kết hôn

c) Bản thân những chế tài cụ thể về xử phạt hành chính trong lĩnh vực quản lý hộ tịchcũng còn có một số hạn chế nhất định:

i) Thiếu sự quy định chi tiết, cụ thể về mức độ phức tạp, hậu quả của hành vi vi phạm,

các tình tiết tăng nặng, giảm nhẹ.

Nghị định 87/2001/NĐ-CP có quy định các vi phạm về đăng ký nuôi con nuôi, tuy nhiêncác quy định này mới chỉ dừng lại ở việc gọi tên, phân nhóm các hành vi, chứ chưa tínhđến mức độ phức tạp và hậu quả của các hành vi vi phạm Cụ thể là, Điều 9 (Hành vi viphạm quy định về đăng ký kết hôn) và Điều 14, khoản 1 (Hành vi vi phạm quy định về

đăng ký nuôi con nuôi) đều quy định khung xử phạt giống nhau: phạt tiền từ 200.000

đồng đến 500.000 đồng 15 Hơn nữa, trên thực tế, cũng không thể coi hành vi cố tình sử

1 4 Điều 10 của Nghị định số 49/CP ngày 15/8/1996 về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực an ninh, trật tự quy định: “ 2 Phạt tiền từ 100.000 đồng đến 500.000 đồng đối với một số hành vi như sau:

a Tẩy xoá, sửa chữa giấy chứng minh hoặc giấy phép đi lại khác,

1 5 - Điều 9 Nghị định 87/2001/NĐ-CP ngày 21 tháng 11 năm 2003 về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực hôn nhân và gia đình quy định: Phạt tiền từ 200.000 đồng đến 500.000 đồng đối với hành vi sửa chữa, làm sai lệch nội dung hoặc giả mạo giấy tờ để đăng ký kết hôn mà chưa đến mức phải truy cứu trách nhiệm