Quản lý nhà nước đối với xử lý vi phạm hành chính từ thực tiễn ngành công an nhân dân

Trong phạm vi nghiên cứu phù hợp với ngành Luật hiến pháp và Luật hành chính, Luận án tập trung nghiên cứu chủ yếu làm rõ những quy định của pháp luật và tổ chức thực hiện pháp luật về

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM

HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

NGUYỄN THU HIỀN

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI

XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH TỪ THỰC TIỄN

NGÀNH CÔNG AN NHÂN DÂN

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI- 2021

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM

HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

NGUYỄN THU HIỀN

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI

XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH TỪ THỰC TIỄN

NGÀNH CÔNG AN NHÂN DÂN

Ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính Mã số: 9.38.01.02

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC

Người hướng dẫn khoa học: PGS TS Bùi Thị Đào

HÀ NỘI- 2021

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các thông tin nêu trong luận án là trung thực, chính xác Các trích dẫn trong luận án đều được chú thích đầy đủ và chính xác Các kết quả trình bày trong luận án chưa được ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác

Tác giả luận án

Nguyễn Thu Hiền

MỤC LỤC

MỞ ĐẦU 1

Chương 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU CÓ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN 7

1.1 Tình hình nghiên cứu có liên quan đến đề tài luận án 7

1.2 Đánh giá tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án 13

1.3 Những vấn đề đặt ra cần tiếp tục nghiên cứu trong luận án 15

1.4 Giả thuyết nghiên cứu và câu hỏi nghiên cứu 16

Kết luận Chương 1 17

Chương 2: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH 18

2.1 Vi phạm hành chính và xử lý vi phạm hành chính 18

2.2 Quản lý nhà nước đối với xử lý vi phạm hành chính 31

2.3 Nội dung quản lý nhà nước đối với xử lý vi phạm hành chính 43

2.4 Vai trò của quản lý nhà nước đối với xử lý vi phạm hành chính 57

2.5 Các bảo đảm tăng cường quản lý nhà nước đối với xử lý vi phạm hành chính 59

Kết luận Chương 2 64

Chương 3: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH TỪ THỰC TIỄN NGÀNH CÔNG AN NHÂN DÂN 66

3.1 Tình hình, đặc điểm có liên quan đến quản lý nhà nước đối với xử lý vi phạm hành chính từ thực tiễn ngành Công an nhân dân 66

3.2 Thực trạng quản lý nhà nước đối với xử lý vi phạm hành chính từ thực tiễn ngành Công an nhân dân 77

3.3 Nguyên nhân 105

Kết luận Chương 3 111

Chương 4: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG QUẢN

LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH TỪ

THỰC TIỄN NGÀNH CÔNG AN NHÂN DÂN 112

4.1 Dự báo những yếu tố ảnh hưởng đến quản lý nhà nước đối với xử lý vi phạm hành chính từ thực tiễn ngành Công an nhân dân 112

4.2 Quan điểm tăng cường quản lý nhà nước đối với xử lý vi phạm hành chính từ thực tiễn ngành Công an nhân dân 117

4.3 Các giải pháp tăng cường quản lý nhà nước đối với xử lý vi phạm hành chính từ thực tiễn ngành Công an nhân dân 125

Kết luận Chương 4 146

KẾT LUẬN 148

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 152 PHỤ LỤC

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

Biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn : BPGDTXPTT

Cảnh sát Phòng cháy, chữa cháy và cứu hộ, cứu nạn :CSPCCC $CHCN

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu

VPHC là một loại vi phạm pháp luật xảy ra phổ biến trong đời sống xã hội, tuy tính chất, mức độ nguy hiểm cho xã hội chưa đến mức coi là “tội phạm” nhưng lại là một trong những nguyên nhân tiềm ẩn làm nảy sinh tội phạm, nếu không được ngăn chặn và xử lý kịp thời

Pháp luật về XLVPHC có nội dung tương đối phức tạp và được quy định trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau Ngoài những quy định chung trong Luật XLVPHC năm 2012, còn có hơn 100 Nghị định do Chính phủ ban hành quy định chi tiết XLVPHC trong các lĩnh vực QLNN, trong đó có nhiều lĩnh vực liên quan trực tiếp đến chức năng, nhiệm vụ của lực lượng CAND Số liệu thống kê của Bộ Tư pháp báo cáo Chính phủ cho thấy, số vụ xử phạt VPHC trung bình hàng năm được phát hiện, xử lý trên các lĩnh vực QLNN, các ngành và các địa phương có tới 75% số vụ việc thuộc thẩm quyền xử lý của ngành Công an Chỉ tính riêng năm

2014, tổng số vụ VPHC đã được phát hiện là 4.766.626 vụ việc, các cơ quan có thẩm quyền đã ra 1.637.684 quyết định xử phạt, đã thi hành xong 116.522 quyết định; tổng số tiền phạt thu được là 5.254.473.450.824 đồng [29]; trong đó, riêng ngành Công an đã phát hiện 4.146.966 vụ; tổng số tiền phạt thu được từ xử phạt VPHC: 2.389.593.565.039đ [10] VPHC diễn ra trên mọi lĩnh vực, trên khắp các địa bàn tỉnh, thành trên cả nước và thường diễn ra trong các lĩnh vực như: giao thông;

an ninh trật tự, an toàn xã hội; bảo vệ môi trường; xây dựng, đất đai; hải quan, thủ tục thuế; thương mại, sản xuất, buôn bán hàng cấm, hàng giả; quản lý rừng, lâm sản…, trong đó, nổi bật lên là VPHC trong lĩnh vực an toàn giao thông và lĩnh vực

an ninh TTATXH[29]

Với thực trạng VPHC diễn ra ngày càng phổ biến, trên nhiều lĩnh vực như số liệu đã được thống kê, báo cáo cho thấy việc QLNN đối với XLVPHC nói chung và QLNN đối với XLVPHC từ thực tiễn ngành Công an nói riêng trong thời gian qua

có diễn biến khá phức tạp Chính vì vậy, việc nghiên cứu một cách toàn diện, có hệ thống về QLNN đối với XLVPHC từ thực tiễn ngành CAND, đưa ra các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động QLNN đối với XLVPHC từ thực tiễn ngành

CAND đã đặt ra như một nhu cầu cấp thiết Với những lý do trên, NCS đã lựa chọn

vấn đề: “QLNN đối với XLVPHC từ thực tiễn ngành CAND” làm đề tài luận án tiến

sĩ luật học, ngành Luật Hiến Pháp và Luật Hành chính, mã số 9 38 01 02

2 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài

2.1 Mục đích nghiên cứu

Trên cơ sở khoa học và thực tiễn, Luận án nhằm đạt mục đích sau: làm sáng

tỏ những vấn đề lý luận QLNN đối với XLVPHC nói chung; đánh giá thực trạng, chỉ ra những ưu điểm, hạn chế của QLNN đối với XLVPHC từ thực tiễn ngành CAND hiện nay Trên cơ sở đó, đề xuất các quan điểm, giải pháp góp phần tăng cường hiệu quả của QLNN đối với XLVPHC nói chung và QLNN đối với XLVPHC từ thực tiễn ngành CAND nói riêng

2.2 Nhiệm vụ nghiên cứu

Để đạt được mục đích nêu trên, Luận án phải thực hiện các nhiệm vụ sau:

- Tổng quan tình hình nghiên cứu về vấn đề có liên quan đến đề tài và chỉ ra được những vấn đề luận án cần giải quyết qua hệ thống câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết nghiên cứu;

- Đưa ra được khái niệm, đặc điểm, nội dung, phương pháp QLNN đối với XLVPHC; xác định các yếu tố bảo đảm QLNN đối với XLVPHC;

- Đánh giá thực trạng của QLNN đối với XLVPHC từ thực tiễn ngành CAND; chỉ ra những tồn tại, hạn chế và nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế của QLNN đối với XLVPHC từ thực tiễn ngành CAND

- Đề xuất những quan điểm, giải pháp có tính khả thi nhằm tăng cường QLNN đối với XLVPHC từ thực tiễn ngành CAND, góp phần nâng cao hiệu quả QLNN đối với XLVPHC

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận án

3.1 Phạm vi nghiên cứu

Về không gian: Luận án nghiên cứu trong phạm vi một số ngành có chức năng quản lý nhà nước đối với xử lý vi phạm hành chính và chủ yếu là ngành CAND;

Về thời gian: Thực tiễn áp dụng pháp luật từ năm 2010 đến nay 2020;

Về nội dung: QLNN đối với XLVPHC có nội dung nghiên cứu rộng; bao trùm Trong phạm vi nghiên cứu phù hợp với ngành Luật hiến pháp và Luật hành chính, Luận án tập trung nghiên cứu chủ yếu làm rõ những quy định của pháp luật

và tổ chức thực hiện pháp luật về QLNN đối với XLVPHC từ thực tiễn ngành CAND; đánh giá khái quát thực trạng QLNN đối với XLVPHC từ thực tiễn ngành CAND, không đi sâu nghiên cứu từng lĩnh vực cụ thể trong QLNN đối với XLVPHC từ thực tiễn ngành CAND

Về chủ thể: đây là một đề tài nghiên cứu rộng, phức tạp, có liên quan đến nhiều chủ thể có trách nhiệm, thẩm quyền trong QLNN đối với XLVPHC Trong khuôn khổ của đề tài này, chủ thể chủ yếu được đề cập đến là cơ quan QLNN đối với XLVPHC của một số bộ, cơ quan ngang bộ, ủy ban nhân dân các cấp được giao thẩm quyền và nhiệm vụ QLNN đối với XLVPHC được pháp luật quy định và ngành CAND

Số liệu của luận án được thu thập chủ yếu từ Cục Quản lý XLVPHC và theo dõi thi hành pháp luật Bộ Tư Pháp và Cục Pháp chế và cải cách hành chính, tư pháp

Bộ Công an; các Cục nghiệp vụ của ngành Công an có chức năng, thẩm quyền XLVPHC theo quy định của pháp luật hành chính;

3.2 Đối tượng nghiên cứu

Luận án tập trung nghiên cứu những vấn đề lý luận, pháp luật, thực tiễn QLNN đối với XLVPHC từ thực tiễn ngành CAND

4 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu

4.1 Cơ sở phương pháp luận

Luận án được xây dựng trên cơ sở phương pháp luận duy vật biện chứng, duy vật lịch sử của Chủ nghĩa Mác-Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh về Nhà nước và pháp luật; chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng, Nhà nước về cải cách tư pháp, cải cách thủ tục hành chính, về QLNN đối với XLVPHC, xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam XHCN của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân; cơ sở lý luận của khoa học Luật Hiến Pháp và Luật Hành chính; các quan điểm của Đảng và

pháp luật của Nhà nước về phòng, chống các hành vi vi phạm pháp luật hành chính;

về xử lý các hành vi VPHC, về QLNN đối với XLVPHC nói chung và QLNN đối với xử lý vi phạm hành từ thực tiễn ngành CAND nói riêng

4.2 Phương pháp nghiên cứu

Để hoàn thành và bảo đảm chất lượng của Luận án, quá trình nghiên cứu đề tài, các phương pháp nghiên cứu sẽ được sử dụng là phân tích, so sánh, thống kê, tổng hợp, khảo sát, hệ thống hóa,…, cụ thể:

- NCS sử dụng phương pháp phân tích, tổng hợp được sử dụng trong tất cả các chương của Luận án, nhằm trình bày, làm rõ các quan điểm, quan niệm khoa học về VPHC, về XLVPHC, về QLNN và QLNN đối với XLVPHC từ thực tiễn của ngành CAND; các mô hình và kinh nghiệm QLNN đối với XLVPHC trên thế giới Trên cơ sở đó, làm rõ và xây dựng khái niệm, đặc điểm, nội dung của QLNN đối với XLVPHC từ thực tiễn ngành CAND (Chương 1, 2)

- NCS sử dụng phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh, thống kê, khảo sát

để nghiên cứu, làm rõ thực trạng các yếu tố ảnh hưởng đến QLNN đối với XLVPHC từ thực tiễn ngành CAND; đánh giá thực trạng QLNN đối với XLVPHC

từ thực tiễn ngành CAND từ 2013 đến nay; làm rõ những ưu điểm, tồn tại, hạn chế

và nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế trong QLNN đối với XLVPHC từ thực tiễn ngành CAND Đồng thời, NCS cũng sử dụng phương pháp điều tra, khảo sát để tìm hiểu quan điểm, nhận thức của các nhà chuyên môn, các chuyên gia pháp luật,

áp dụng pháp luật về hành vi VPHC, XLVPHC, về QLNN đối với XLVPHC từ thực tiễn ngành CAND

- Phương pháp dự báo khoa học, được sử dụng để dự báo về tình hình vi phạm pháp luật hành chính và những vấn đề liên quan đến QLNN đối với XLVPHC

từ thực tiễn ngành CAND trong thời gian tới; tổng hợp kết quả nghiên cứu, trình bày các quan điểm, chủ trương của Đảng về cải cách hành chính, xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt nam XHCN và đề xuất định hướng, giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước đối với XLVPHC từ thực tiễn ngành CAND trong thời gian tới

- Phương pháp hệ thống hóa: được sử dụng trong toàn bộ các chương của luận

án nhằm trình bày các vấn đề, các nội dung trong luận án theo một trình tự, một bố cục hợp lý, chặt chẽ, có sự gắn kết, kế thừa, phát triển các vấn đề, các nội dung để đạt được mục đích, yêu cầu đã được xác định cho Luận án

5 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn

Luận án là một công trình nghiên cứu có hệ thống và tương đối toàn diện về

lý luận QLNN đối với XLVPHC từ thực tiễn ngành Công an; đề xuất định hướng, nhiệm vụ, giải pháp hoàn thiện về QLNN đối với XLVPHC từ thực tiễn ngành CAND, góp phần làm rõ hơn lý luận về VPHC, XLVPHC, QLNN đối với XLVPHC từ thực tiễn của ngành CAND, nâng cao hiệu quả của QLNN đối với XLVPHC từ thực tiễn ngành CAND

Kết quả nghiên cứu của Luận án cung cấp các luận cứ khoa học cho các nhà nghiên cứu, những người làm công tác lập pháp tham khảo khi xây dựng, hoàn thiện

cơ chế về QLNN đối với XLVPHC, về pháp luật XLVPHC nhằm nâng cao hiệu quả QLNN đối với XLVPHC, góp phần vào công cuộc cải cách hành chính, cải cách tư pháp, xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam XHCN đã được ghi nhận trong văn kiện Đại hội lần thứ XI, XII của Đảng và Hiến pháp năm 2013 Luận án là công trình nghiên cứu có giá trị tham khảo, phục vụ cho công tác nghiên cứu, giảng dạy, học tập về pháp luật XLVPHC, về QLNN đối với XLVPHC trong các cơ sở đào tạo

về pháp luật, về QLNN

6 Đóng góp mới về khoa học của Luận án

Thứ nhất, từ các kết quả nghiên cứu, luận án góp phần làm sáng tỏ những

vấn đề lý luận về QLNN đối với XLVPHC, trên các nội dung về khái niệm, đặc điểm, phương pháp và các yếu tố bảo đảm tăng cường QLNN đối với XLVPHC

Thứ hai, luận án đánh giá một cách khác quan, có hệ thống thực trạng

QLNN đối với XLVPHC từ thực tiễn ngành CAND, chỉ ra những ưu điểm, kết quả, hạn chế, và những nguyên nhấn của hạn chế của QLNN đối với XLVPHC từ thực tiễn ngành CAND

Thứ ba, Luận án đề xuất các quan điểm, giải pháp tăng cường hiệu quả

QLNN đối với XLVPHC từ thực tiễn ngành CAND trong thời gian tới

7 Kết cấu của luận án

Ngoài phần mở đầu và kết thúc, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục, nội dung của luận án gồm 4 chương:

Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến luận án

Chương 2: Những vấn đề lý luận của QLNN đối với XLVPHC

Chương 3: Thực trạng QLNN đối với công tác XLVPHC từ thực tiễn ngành

CAND

Chương 4: Quan điểm, giải pháp tăng cường QLNN đối với XLVPHC từ

thực tiễn ngành CAND

Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU CÓ LIÊN QUAN

ĐẾN LUẬN ÁN

1.1 Tình hình nghiên cứu có liên quan đến đề tài luận án

Đến nay, có khá nhiều công trình nghiên cứu, trao đổi khoa học về QLNN đối với XLVPHC, nghiên cứu một số vấn đề hoặc một số những lĩnh vực, hoạt động

cụ thể của XLVPHC trong ngành CAND Để phục vụ nghiên cứu luận án, nghiên cứu sinh đã lựa chọn một số công trình nghiên cứu được xem là có liên quan trực tiếp tới các nội dung của luận án và có thể sắp xếp các công trình theo nhóm các vấn đề sau:

1.1.1 Nhóm các công trình nghiên cứu lý luận về QLNN đối với XLVPHC

- Sách chuyên khảo “Bước đầu tìm hiểu về QLNN về an ninh trật tự”,

PGS.TS Nguyễn Duy Hùng - PGS.TS Hồ Trọng Ngũ, NXB CAND, 1997 [63] Đây là công trình nghiên cứu về cơ sở lý luận và thực tiễn QLNN về an ninh chính trị và TTATXH ở Việt Nam trong tình hình mới, trong đó, chủ yếu hàm lượng của cuốn sách tập trung chủ yếu vào các vấn đề về TTATXH; các vấn đề thuộc phạm trù về an ninh chính trị chỉ được nêu ra để bảo đảm tính hệ thống Theo đó, trên cơ

sở nghiên cứu thực tiễn của QLNN về TTATXH, quản lý hành chính về trật tự xã hội, một số vấn đề nổi cộm trong QLNN đối với đấu tranh phòng chống tội phạm và

tệ nạn xã hội,…đồng tác giả đã đề cập đến khái niệm về “QLNN”, về “an ninh trật tự”, về “QLNN về an ninh trật tự”,… và các đặc điểm, nội dung cơ bản của QLNN

về an ninh trật tự Trên cơ sở nghiên cứu các tài liệu có liên quan về QLNN nói chung và QLNN về an ninh trật tự nói riêng, tác giả Nguyễn Duy Hùng và Hồ Trọng Ngũ đã đề cập đến những vấn đề lớn, vừa mang tính phương pháp tiếp cận, vừa đề cập đến những vấn đề cụ thể tình hình QLNN về an ninh - trật tự Cuốn sách đã phân tích các đặc điểm nội dung cơ bản của QLNN về ANTT, cơ sở pháp lý, cơ chế điều chỉnh pháp luật của QLNN, QLNN trong lĩnh vực ANTT cùng những đặc điểm riêng có của QLNN về ANTT, phương pháp điều chỉnh, chủ thể, khách thể

của QLNN về ANTT cùng những nội dung chủ yếu của nội hàm khái niệm về QLNN về ANTT Sau khi nêu lên một số vấn đề thực tiễn tình hình ANTT, đồng tác giả đã đưa ra các cơ sở lý luận và một số dự báo về những vấn đề của tình hình ANTT Theo đồng tác giả, đây là là nội dung được thực hiện trên cơ sở nguyên tắc

có tính biện chứng và kế thừa lịch sử - phương pháp luận cơ bản của dự báo các tiến trình xã hội Từ đó, đồng tác giả phân tích hệ thống các yếu tố ảnh hưởng và tác động tới tình hình ANTT, quan hệ xã hội, quan hệ kinh tế và đặc biệt quan tâm phân tích quan hệ giữa các thiết chế về an ninh, an toàn cho lợi ích cá nhân, lợi ích tập thể, lợi ích Nhà nước và lợi ích của các thành phần kinh tế trong một xã hội có những biến đổi và phát triển theo xu hướng thị trường có sự điều tiết của Nhà nước Trên cơ sở đó, cuốn sách đã đưa ra một số các yêu cầu, giải pháp đối với QLNN về

an ninh trật tự (những giải pháp về tư tưởng, về tính pháp lý, về các hình thức cụ thể trong xây dựng và củng cố hệ thống QLNN về an ninh, trật tự,…) Có thể thấy rằng, cuốn sách đã tiếp cận được tương đối cơ bản và khá hệ thống về QLNN về ANTT Đối với từng vấn đề nghiên cứu (QLNN về ANTT, chủ thể, khách thể, đối tượng, đặc điểm, cơ sở pháp lý, dự báo và giải pháp tăng cường QLNN về ANTT) được đồng tác giả tiếp cận, nghiên cứu theo quan điểm riêng và từng quan điểm được đồng tác giả luận giải rõ ràng dựa trên những lý luận nhất định Các tác giả đã xây dựng được mô hình nghiên cứu riêng về QLNN về ANTT, làm rõ những cơ sở lý luận và thực tiễn QLNN về ANTT, là cuốn chuyên khảo đầu tiên đi sâu nghiên cứu những cơ sở lý luận và thực tiễn QLNN về an ninh chính trị và TTATXH trong tình hình mới Cuốn sách thực sự có giá trị tham khảo đối với NCS trong việc vận dụng phương pháp nghiên cứu, phân tích, đánh giá số liệu, tập trung giải quyết một số vấn đề có tính cơ bản, mấu chốt của QLNN đối với XLVPHC từ thực tiễn ngành CAND, chủ thể nòng cốt, trực tiếp được nhà nước giao nhiệm vụ trên lĩnh vực bảo đảm an ninh, trật tự và TTATXH

- Giáo trình “QLNN về an ninh trật tự” của Học viện Hành chính, NXB

Khoa học và Kỹ thuật, năm 2013 [62] Nội dung giáo trình đề cập và làm rõ những vấn đề lý luận cơ bản về QLNN về an ninh trật tự như: Khái niệm, đối tượng,

phòng; Những quan điểm của Đảng, Nhà nước về an ninh, quốc phòng; Nội dung QLNN về an ninh quốc gia, TTATXH và quốc phòng Giáo trình là tài liệu trang bị cho sinh viên, học sinh Học viện Hành chính quốc gia những kiến thức cơ bản về an ninh, quốc phòng, về QLNN về an ninh, quốc phòng, đồng thời làm cơ sở phương pháp luận để nghiên cứu các vấn đề thực tiễn QLNN về an ninh, quốc phòng Giáo trình đã đưa ra khái niệm về QLNN về an ninh trật tự và an toàn xã hội như sau:

“ QLNN về an ninh quốc gia, TTATXH là hoạt động chấp hành và điều hành của các cơ quan nhà nước hoặc các tổ chức xã hội được Nhà nước ủy quyền, được tiến hành trên cơ sở pháp luật và để thi hành pháp luật nhằm thực hiện trong cuộc sống hàng ngày các chức năng nhà nước trong lĩnh vực bảo vệ an ninh quốc gia và TTATXH” [71] Giáo trình là tài liệu tin cậy, giúp NCS hoàn thiện lý luận về QLNN

đối với XLVPHC từ thực tiễn ngành CAND được đề cập trong luận án

1.1.2 Nhóm các công trình nghiên cứu về thực trạng của QLNN đối với XLVPHC

- Cuốn “Thẩm quyền XLVPHC của CAND” của GS, TS Nguyễn Ngọc Anh

(Chủ biên), Nhà xuất bản Tư pháp, Hà Nội, 2015[2] Cuốn sách đã đề cập đến những vấn đề hết sức quan trọng về thẩm quyền XLVPHC trong lực lượng CAND, đặc biệt là những cán bộ, chiến sĩ CAND trực tiếp XLVPHC tại các đơn vị, địa phương Được tiếp cận và phân tích trên bình diện lý luận về XLVPHC, đồng thời dẫn chiếu những quy định của pháp luật thực định về thẩm quyền XLVPHC của lực lượng CAND, cuốn sách đã phân tích và nêu lên những vấn đề cơ bản về hành vi VPHC, phân biệt VPHC với những hành vi vi phạm pháp luật khác Đặc biệt, trong phần phân tích cụ thể về thẩm quyền xử lý vi phạm của lực lượng CAND, cuốn sách đã tập trung phân tích các quy định của pháp luật hiện hành về thẩm quyền XLVPHC của CAND theo các nội dung: thẩm quyền xử phạt VPHC, thẩm quyền

áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác, thẩm quyền áp dụng các biện pháp ngăn chặn VPHC và thẩm quyền áp dụng các biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC, xác định rõ thẩm quyền XLVPHC của CAND và phân biệt rõ thẩm quyền xử lý vi phạm của CAND với thẩm quyền XLVPHC của các cơ quan, lực lượng khác; tiếp cận những nhận thức chung nhất về XLVPHC, về thẩm quyền

XLVPHC và các nguyên tắc cơ bản trong XLVPHC của lực lượng CAND Bên cạnh đó, cuốn sách cũng đồng thời đề cập và phân tích một cách sâu sắc và cụ thể

về thẩm quyền của lực lượng CAND trong việc áp dụng các biện pháp XLHC

- Luận án Tiến sĩ Luật học “Xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ theo pháp luật Việt Nam hiện nay” của Đinh Phan Quỳnh, Học

viện Khoa học xã hội, Viện Hàn Lâm Khoa học xã hội Việt Nam năm 2018 [86] Với nội dung về XLVPHC và XLVPHC trong lĩnh vực giao thông đường bộ, trên

cơ sở pháp luật thực định, từ đó, tác giả đã xây dựng khái niệm về XLVPHC, từ đó phân tích các đặc điểm, vai trò, nguyên tắc về XLVPHC cũng như đưa ra các đánh giá về những kết quả đã đạt được, phân tích những khó khăn, hạn chế của hoạt động XLVPHC nói chung và lĩnh vực giao thông đường bộ nói riêng; đề xuất những giải pháp hướng tới sự hoàn thiện các quy định của pháp luật nhằm nâng cao hiệu lực quản lý về XLVPHC nói chung và trong lĩnh vực quản lý XLVPHC trong lĩnh vực giao thông đường bộ nói riêng

- Sách tham khảo Tìm hiểu Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012, do

GS.TS Trần Đại Quang cùng tác giả GS.TS Nguyễn Ngọc Anh (Chủ biên), Nhà xuất bản Lao động, năm 2014[4] Cuốn sách đã phân tích vai trò, tầm quan trọng của công tác XLVPHC, khẳng định yêu cầu khách quan về sự cần thiết phải tăng cường QLNN đối với công tác XLVPHC, đặc biệt là đối với lực lượng CAND, là sự thể chế một cách kịp thời, đầy đủ, đúng đắn đường lối của Đảng, cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp về xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, góp phần bảo đảm trật tự, kỷ cương quản lý hành chính, an ninh, trật tự an toàn xã hội, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân; đấu tranh phòng, chống có hiệu quả đối với VPHC, tội phạm trong thời kỳ mới, khắc phục tình trạng thiếu thống nhất và chồng chéo trong hệ thống pháp luật về XLVPHC; đồng thời tạo cơ sở pháp lý đầy

đủ, thuận lợi cho việc thực hiện các nghĩa vụ mà Việt Nam đã cam kết trong các điều ước quốc tế; đáp ứng đòi hỏi ngày càng cao của đời sống kinh tế - xã hội của đất nước trong giai đoạn phát triển mới

- Sách tham khảo Tìm hiểu pháp luật về các biện pháp xử lý hành chính do

Cuốn sách được sắp xếp theo trình tự, bố cục của Luật XLVPHC năm 2012, dưới dạng hỏi, đáp, đề cập tương đối đầy đủ, toàn diện các nội dung chủ yếu của Luật XLVPHC 2012, tập trung đề cập đến nội dung các quy định của pháp luật về áp dụng các biện pháp xử lý hành chính và biện pháp thay thế XLVPHC quản lý tại gia đình Bên cạnh đó, nội dung cuốn sách còn là sự đánh giá, khẳng định một bước phát triển mới về cơ chế pháp lý bảo vệ quyền con người, quyền công dân, góp phần duy trì kỷ cương, trật tự trong QLNN, quản lý hành chính ở nước ta, phù hợp với tinh thần của Hiến pháp 2013, bảo đảm tính dân chủ, công khai, minh bạch trong trình tự, thủ tục XLVPHC đồi với cá nhân, tổ chức VPHC, trong đó bao gồm

cả người chưa thành niên VPHC

- Sách chuyên khảo: “Nghiên cứu lý nguyên lý chứng cứ trong xử phạt hành chính” của Lý Hồng Phong, Nhà xuất bản Đại học Chính pháp Trung Quốc phát

hành năm 2013[100] Cuốn sách gồm 06 chương, trình bày những nội dung chính:

Cơ sở lý luận của chứng cứ trong xử phạt hành chính, trong đó nhấn mạnh vào khái niệm, đặc điểm, chức năng của chứng cứ trong xử phạt hành chính; so sánh chứng

cứ trong tố tụng hình sự với chứng cứ trong tố tụng hành chính; phân loại chứng cứ trong xử phạt hành chính; công tác thu giữ, bảo quản, đánh giá chứng cứ trong xử phạt hành chính; phương hướng xây dựng và hoàn thiện quy định về chứng cứ trong

xử phạt hành chính Đây là tài liệu tham khảo có giá trị nghiên cứu chung, cơ bản nhất của xử phạt VPHC, giúp cho nghiên cứu sinh có cái nhìn toàn diện, tổng quan hơn khi nghiên cứu lý luận và gợi ý xây dựng một số giải pháp của đề tài luận án

- Báo cáo “Về xử phạt vi phạm hành chính theo pháp luật của Cộng hòa Pháp” của ông M.M RouGevin – Baville, Hội đồng nhà nước Pháp (La sanction en matiere administrative dans le droit Francais, Rapport pre’sente’ pas M.M.RouGevin – Baville, Maitre des requetes qu Conseild’Etesde France)[103] Theo nghiên cứu của M.M RouGevin – Baville, ở nước Cộng hòa Pháp hiện nay tồn tại 03 quan điểm về xử phạt VPHC:

Thứ nhất là, quan điểm thực dụng Do yêu cầu của lợi ích công, đặc biệt là tính nhanh chóng của hoạt động hành chính, nên cơ quan hành chính phải được trao quyền xử phạt hành chính - nghĩa là tự mình áp dụng các chế tài mà không cần qua

cơ quan tư pháp

Thứ hai là, quan điểm dựa trên nguyên tắc pháp chế, chế tài hành chính cũng phải do thẩm phán áp dụng, đặc biệt là các chế tài liên quan đến việc tước đoạt tự

do cá nhân

Thứ ba là, quan điểm trung gian, phụ thuộc vào việc phân biệt các mức độ vi phạm, nếu vi phạm chỉ đơn thuần là không tôn trọng các quy định thủ tục, vi phạm nhẹ, thì cơ quan hành chính có quyền xử lý, tuy nhiên, nếu việc thực thi chậm trễ thì Tòa án cảnh sát có thể can thiệp; đối với trường hợp gây hậu quả nghiêm trọng, không tuân thủ lệnh kiểm tra, thì thẩm quyền thuộc Tòa án Cơ quan hành chính nào

có quyền cấp phép thì cũng có quyền tước giấy phép nếu có những vi phạm kỷ luật (quy tắc sử dụng giấy phép), ngay cả khi không có văn bản nào quy định quyền này:

“xuất phát từ nội dung chấp nhận, cơ quan cấp giấy phép có quyền tước giấy phép của chủ sử dụng đã không tuân thủ đầy đủ những điều kiện được cấp phép”

- Tác phẩm Luật Hành chính của tác giả V.T.Batychko (bản tiếng Nga, xuất

bản năm 2008 [102] Đây là tài liệu phục vụ cho sinh viên và nghiên cứu sinh ngành luật trong quá trình học tập Cuốn sách được chia thành 9 phần lớn, trong đó Phần

thứ 8 trình bày về Trách nhiệm hành chính Trong Phần thứ 8, tác giả đã đề cập đến

các vấn đề liên quan đến trách nhiệm hành chính, các dấu hiệu, yếu tố cấu thành VPHC, chủ thể, nguyên tắc xử phạt VPHC Một số nội dung của Phần này có ý nghĩa khá quan trọng với luận án trong việc phân tích những khái niệm có liên quan đến hoạt động XLVPHC, các quan điểm về hoàn thiện lý luận về XLVPHC Ví dụ như trong khi phân tích về yếu tố chủ thể trong VPHC, tác giả chú trọng đến “chủ thể đặc biệt” trong thực hiện hành vi VPHC, ngoài các chủ thể thông thường, vì theo tác giả, nếu có sự phân định rõ ràng, sẽ tránh được và hạn chế việc áp dụng trách nhiệm hành chính một cách máy móc

1.1.3 Nhóm các công trình nghiên cứu các giải pháp về QLNN đối với XLVPHC

- Đề tài khoa học cấp Bộ “Giải pháp nâng cao hiệu quả xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực an ninh, trật tự”, PGS.TS Đặng Anh làm chủ nhiệm đề tài,

năm 2009 [6] Đề tài tập trung phân tích về VPHC và XLVPHC trong lĩnh vực an ninh, trật tự; từ đó chỉ ra các dấu hiệu của VPHC trong lĩnh vực an ninh trật tự, phân

hình VPHC, phân tích, đánh giá và từ đó đưa ra một số giải pháp cụ thể góp phần nâng cao hiệu quả XLVPHC trong lĩnh vực an ninh trật tự của ngành CAND Đây

là tài liệu giúp nghiên cứu sinh tham khảo sâu hơn về lý luận VPHC, gợi mở các giải pháp hoàn thiện và nâng cao hiệu lực QLNN đối với XLVPHC trong quá trình nghiên cứu đề tài luận án

- Đề tài khoa học cấp Bộ “Quản lý nhà nước về thi hành pháp luật xử lý vi phạm hành chính thuộc chức năng của Công an nhân dân”, TS.Vũ Huy Khánh làm

Chủ nhiệm đề tài[65] Đề tài nghiên cứu đã đề cập và phân tích khái niệm QLNN về thi hành pháp luật XLVPHC; phân tích làm rõ mực tiêu, yêu cầu, nội dung và trách nhiệm của QLNN về thi hành pháp luật XLVPHC thuộc chức năng của CAND Trên cơ sở phân tích số liệu thống kê, tổng hợp về tình hình QLNN về thi hành pháp luật XLVPHC, chỉ ra những khó khăn, vướng mắc, từ đó đề xuất một số giải pháp nâng cao hiệu quả QLNN về thi hành pháp luật XLVPHC thuộc chức năng của CAND Đây là tài liệu tham khảo giúp nghiên cứu sinh có thêm một góc nhìn

về QLNN về thi hành pháp luật XLVPHC thuộc chức năng của CAND, đồng thời là một gợi ý cho nghiên cứu sinh định hướng nghiên cứu luận án này

- Luận án Tiến sĩ Luật học “Quản lý nhà nước về an ninh, trật tự đô thị từ thực tiễn địa bàn thành phố Hà Nội”, Dương Thanh Liêm, Học Viện Khoa học Xã hội,

Viện Hàn Lâm Khoa học xã hội Việt Nam năm 2019[66] đã phân tích một số vấn đề lý luận về QLNN vè an ninh, trật tự ở đô thị, làm rõ thực trạng QLNN về an ninh trật tự ở

đô thị từ thực tiễn địa bàn thành phố Hà Nội, làm rõ các đặc điểm đặc trưng của đô thị

Hà Nội và một số nội dung về QLNN về an ninh, trật tự đô thị từ thực tiễn địa bàn thành phố Hà Nội Luận án có giá trị khá quan trọng để nghiên cứu sinh định hướng, kế thừa một số vấn đề về lý luận QLNN khi thực hiện đề tài luận án của mình

1.2 Đánh giá tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án

Qua nghiên cứu các công trình có liên quan đến nội dung của luận án đã được công bố ở ngoài nước và trong nước đã phân tích ở trên, NCS có một số nhận xét, đánh giá như sau:

Một là, các công trình nghiên cứu đã công bố trước đây về cơ bản đã làm

sáng tỏ các quan điểm của Đảng và nhà nước ta về công tác QLNN đối với

XLVPHC Đồng thời, các công trình cũng đã xây dựng, phát triển và làm phong phú thêm hệ thống tri thức lý luận về những vấn đề có tính quy luật; luận giải, phân tích về quá trình hình thành, khái niệm, đặc điểm, nội dung, phương pháp của QLNN đối với XLVPHC

Nhóm các công trình nghiên cứu về lý luận QLNN đối với XLVPHC cũng đã cung cấp các luận cứ khoa học về việc vận dụng chủ trương, chính sách của Đảng, Nhà nước trong công tác XLVPHC, giữ gìn TTATXH; về việc đáp ứng yêu cầu thể chế một cách kịp thời, đầy đủ, đúng đắn chủ trương, đường lối của Đảng về xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật, cải cách hành chính, cải cách tư pháp,

cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp về xây dựng nhà nước pháp quyền, của dân,

do dan, vì dân, bảo đảm quyền con người, quyền tự do, dân chủ của công dân Tuy nhiên, trước những diễn biến mới phức tạp của tình hình thế giới và trong nước, chúng ta cần tiếp tục nghiên cứu, kịp thời bổ sung, phát triển, hoàn thiện những vấn

đề lý luận mới này sinh trong QLNN đối với XLVPHC để phục vụ cho sự nghiệp xây dựng và bảo vệ Tổ quốc

QLNN đối với XLVPHC ở mỗi lĩnh vực QLNN khác nhau có những đặc thù khác nhau, vì vậy, việc kế thừa các lý luận của các công trình nghiên cứu cũng phải xem xét để đề xuất những quan điểm, giải pháp phù hợp Đối với ngành CAND, các công trình đã phân tích và đưa ra các khái niệm về XLVPHC trong lĩnh vực bảo đảm TTATXH, hoạt động XLVPHC của ngành CAND,…Kết quả nghiên cứu của các công trình này đều là những tài liệu tham khảo có giá trị trong việc làm sảng tỏ các vấn đề lý luận của QLNN đối với XLVPHC từ thực tiễn ngành CAND

Hai là, tuy đã có một số công trình, bài viết khoa học ở trong nước và ở nước

ngoài nghiên cứu về VPHC, XLVPHC, QLNN về TTATXH nhưng chưa có công trình nào chuyên sâu nghiên cứu về QLNN đối với XLVPHC từ thực tiễn ngành CAND Các công trình đã công bố mới chỉ dừng lại ở việc hoặc đề xuất hoàn thiện pháp luật về XLVPHC, thẩm quyền XLVPHC hoặc đề xuất các giải pháp về nâng cao hiệu quả hoạt động QLNN ở lĩnh vực an ninh trật tự mà chưa có có công trình nào đánh giá, tổng kết một cách toàn diện về thực tiễn thi hành pháp luật hành chính

CAND, để từ đó đánh giá một cách khách quan, chính xác những thuận lợi, khó khăn, vướng mắc và đề xuất những giải pháp nhằm hoàn thiện và nâng cao hiệu quả QLNN đối với XLVPHC, đáp ứng yêu cầu của tình hình mới

Ba là, trong tiến trình cải cách hành chính, cải cách tư pháp theo chủ trương

của Đảng và nhà nước ta nhằm xây dựng một nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân, đẩy mạnh cải cách hành chính, đáp ứng yêu cầu phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và hội nhập quốc tế, cho tới nay chưa có công trình nào tập trung nghiên cứu chuyên sâu từ tình hình thực tiễn quản lý XLVPHC của một ngành cụ thể, từ đó khái quát về mặt lý luận, phương pháp, nội dung, đặc điểm của QLNN đối với XLVPHC, đề xuất những giải pháp mang tính tổng thể nhằm nâng cao QLNN đối với XLVPHC trong các lĩnh vực QLNN

1.3 Những vấn đề đặt ra cần tiếp tục nghiên cứu trong luận án

Từ nhận xét tổng quan nên trên, vấn đề đặt ra cho việc nghiên cứu luận án là: (1) Nghiên cứu, làm rõ quan điểm của Đảng, thực hiện đúng nguyên tắc Nhà nước quản lý đất nước bằng pháp luật và không ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa về cải cách hành chính, về QLNN, các quy định của pháp luật về VPHC, XLVPHC để xây dựng khái niệm, đặc điểm, nội dung của QLNN đối với XLVPHC

từ thực tiễn ngành CAND

(2) Phân tích, làm rõ những vấn đề lý luận, pháp lý về VPHC, XLVPHC, QLNN đối với XLVPHC, như: Khái niệm về VPHC, khái niệm VPHC trong lĩnh vực TTATXH; khái niệm về XLVPHC; khái niệm QLNN, QLNN đối với XLVPHC; khách thể, chủ thể, đối tượng, nội dung của QLNN đối với XLVPHC

(3) Khảo sát, đánh giá tình hình có liên quan đến VPHC, XLVPHC, QLNN đối với XLVPHC từ thực tiễn ngành CAND; Phân tích, đánh giá thực trạng tình hình QLNN đối với XLVPHC từ thực tiễn ngành CAND trong những năm gần đây; trên cơ sở đó, rút ra những ưu điểm, khuyết điểm và nguyên nhân của những hạn chế, thiếu sót trong QLNN đối với XLVPHC từ thực tiễn ngành CAND

(4) Đề xuất quan điểm, giải pháp góp phần tăng cường hiệu quả QLNN đối với XLVPHC từ thực tiễn ngành CAND trong tình hình mới

1.4 Giả thuyết nghiên cứu và câu hỏi nghiên cứu

1.4.1 Giả thuyết nghiên cứu

QLNN đối với XLVPHC tuy đã có khá nhiều công trình nghiên cứu nhưng còn tồn tại khá nhiều quan điểm, cách hiểu khác nhau về QLNN đối với XLVPHC Và cho đến nay, cũng chưa có công trình nghiên cứu nào đề cập đến vấn đề nghiên cứu chuyên sâu về QLNN đối với XLVPHC từ thực tiễn ngành CAND Trước yêu cầu của tình hình mới, cần phải bổ sung, hoàn thiện các giải pháp nhằm tăng cường hiệu quả QLNN đối với XLVPHC từ thực tiễn ngành CAND, góp phần bảo đảm trật tự, kỷ cương quản lý hành chính, an ninh, trật tự, TTATXH, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, đấu tranh phòng, chống có hiệu quả đối với các hành vi VPHC và tội phạm trong thời kỳ mới

1.4.2 Câu hỏi nghiên cứu

Nhằm tăng cường hiệu quả QLNN đối với XLVPHC đối với XLVPHC từ thực tiễn ngành CAND, nhiệm vụ của luận án cần tập trung giải đáp một số câu hỏi nghiên cứu sau:

- Cơ sở lý luận của QLNN đối với XLVPHC là gì? QLNN đối với XLVPHC? Nội dung của QLNN đối với XLVPHC? Các biện pháp bảo đảm nhằm tăng cường QLNN đối với XLVPHC ?

- Thực trạng của QLNN đối với XLVPHC từ thực tiễn ngành CAND như thế nào? Sự đáp ứng của tình hình QLNN đối với XLVPHC từ thực tiễn ngành CAND

ra sao trong tình hình xây dựng, phát triển đất nước?

- Các giải pháp bảo đảm nhằm tăng cường QLNN đối với XLVPHC từ thực tiễn ngành CAND? Cách thức, biện pháp triển khai ra sao?

Kết luận Chương 1

Trong Chương 1, luận án nghiên cứu một số công trình khoa học có liên quan trực tiếp tới QLNN đối với XLVPHC Các công trình được chia làm ba nhóm khác nhau, đó là: lý luận, thực trạng và kiến nghị giải pháp Các nội dung này tương ứng với ba chương của Luận án

Chương tổng quan của Luận án cho thấy, đã có khá nhiều công trình nghiên cứu đi theo hướng phân tích thực trạng QLNN của một lĩnh vực quản lý cụ thể, trên

cơ sở đó rút ra các nguyên nhân và đề xuất các giải pháp như: QLNN về xử phạt VPHC trong lĩnh vực TTATXH của lực lượng CSGT; QLNN về an ninh trật tự của Công an xã; QLNN về theo dõi hoạt động thi hành pháp luật XLVPHC trong CAND; QLNN về an ninh, trật tự… Một số công trình nghiên cứu về QLNN đối với an ninh trật tự theo hướng nghiên cứu hoàn thiện thể chế, cơ chế QLNN trong lĩnh vực an ninh trật tự… Nhìn chung các công trình nghiên cứu khá đa dạng, phong phú Mặc dù vậy, vẫn chưa có công trình nào nghiên cứu chuyên sâu về QLNN đối với XLVPHC từ thực tiễn ngành CAND

Trên cơ sở tiếp thu có chọn lọc những vấn đề lý luận về QLNN về an ninh trật tự, an toàn xã hội, tác giả sẽ tập trung nghiên cứu một cách toàn diện hơn, có hệ thống hơn và chuyên sâu hơn về vấn đền QLNN đối với XLVPHC từ thực tiễn ngành CAND

Kết quả nghiên cứu tại Chương 1 là tiền đề có ý nghĩa quan trọng giúp cho việc

đi sâu nghiên cứu các vấn đề lý luận về VPHC, XLVPHC, về QLNN và QLNN đối với XLVPHC từ thực tiễn ngành CAND được trình bày ở Chương 2 của luận án

Chương 2 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI

XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH

2.1 Vi phạm hành chính và xử lý vi phạm hành chính

2.1.1 Vi phạm hành chính

2.1.1.1 Khái niệm, đặc điểm của vi phạm hành chính

VPHC là hành vi vi phạm pháp luật xảy ra phổ biến, tuy tính chất, mức độ vi phạm và hậu quả chưa đến mức là tội phạm, song, VPHC là hành vi gây ra những thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại cho lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích của tổ chức, cá nhân cũng như lợi ích chung của cộng đồng, ảnh hưởng trên các mặt của đời sống xã hội, là tiền đề nảy sinh tội phạm nếu không ngăn chặn và xử lý kịp thời

Cơ sở của việc XLVPHC là có hành vi VPHC được quy định trong pháp luật hành chính Việc nghiên cứu về khái niệm hành vi VPHC vừa có ý nghĩa lý luận quan trọng vừa mang tính thực tiễn sâu sắc, bởi lẽ, chỉ khi định nghĩa được đúng về hành

vi VPHC mới có thể xác định được các VPHC cụ thể trong từng lĩnh vực QLNN Xác định được đúng hành vi VPHC, tức là xác định đúng cơ sở xử phạt, thì việc thực hiện xử phạt hành chính mới bảo đảm chính xác, bảo đảm được quyền và lợi ích hợp pháp của Nhà nước, của tổ chức và cá nhân, phát huy được hiệu quả và mục đích của việc xử phạt hành chính là nhằm lập lại trật tự QLNN bị xâm hại, góp phần giáo dục, người vi phạm và răn đe, phòng ngừa vi phạm trong tương lai, tránh được

sự tuỳ tiện trong xử phạt hành chính

Trong thực tiễn thi hành và áp dụng pháp luật hiện nay, VPHC thường được hiểu một cách chung nhất là hành vi vi phạm các quy tắc quản lý của Nhà nước nhưng không phải là tội phạm và bị xử lý theo thủ tục hành chính do những người

có thẩm quyền trong các cơ quan hành chính nhà nước tiến hành mà không phải là

cơ quan Tòa án với các thủ tục tư pháp

Trước khi Pháp lệnh Xử phạt VPHC năm 1989 được Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành thì các văn bản pháp luật chỉ đề cập đến khái niệm “vi cảnh” Khái

Chính phủ ngày 27/5/1977 ban hành kèm theo Điều lệ xử phạt vi cảnh Theo quy định của Điều lệ xử phạt vi cảnh thì, tất cả những hành vi xâm phạm đến TTATXH

mà có tính chất đơn giản, rõ ràng và hậu quả không nghiêm trọng, chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự hoặc áp dụng các biện pháp hành chính khác là phạm pháp vi cảnh Cũng theo quy định của Điều lệ xử phạt vi cảnh thì có 04 hình thức

xử phạt vi cảnh, đó là: cảnh cáo; phạt tiền từ 01 đến 10 đồng; phạt lao động công ích từ 01 đến 03 ngày; phạt giam từ 01 đến 03 ngày Bên cạnh đó, Điều lệ xử phạt

vi cảnh cũng quy định tịch thu phương tiện dùng vào việc vi phạm tuỳ theo tính chất, mức độ của vi phạm; quy định thẩm quyền xử phạt với hình thức phạt cảnh cáo, phạt tiền cho cán bộ có thẩm quyền của các ngành Kiểm lâm, Thuỷ sản, Thương nghiệp, Y tế, Giao thông vận tải trong khi thừa hành công vụ, ngoài lực lượng cán bộ, chiến sĩ Công an là lực lượng có thẩm quyền áp dụng tất cả các hình thức xử phạt mà Điều lệ xử phạt vi cảnh quy định Về sau, trong các văn bản pháp luật do Nhà nước ta ban hành, khái niệm vi cảnh được hiểu rộng hơn, không chỉ là những vi phạm luật lệ sinh hoạt nơi công cộng mà được hiểu là những vi phạm nhỏ chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự Điều 2 của Điều lệ về phạt vi cảnh nói

trên định nghĩa như sau: những hành vi xâm phạm đến TTATXH mà có tính chất đơn giản, rõ ràng và hậu quả không nghiêm trọng, chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự hoặc chưa đến mức xử phạt bằng các biện pháp hành chính khác là phạm pháp vi cảnh

Trong pháp luật Việt Nam, khái niệm VPHC lần đầu tiên được định nghĩa một cách chính thức tại Pháp lệnh Xử phạt VPHC ngày 30/11/1989: VPHC là hành

vi do cá nhân, tổ chức thực hiện một cách cố ý hoặc vô ý, xâm phạm quy tắc QLNN

mà không phải là tội phạm hình sự và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt hành chính Định nghĩa này sau đó đã được áp dụng rộng rãi trong thực tiễn thi

hành pháp luật hành chính và đưa vào các giáo trình giảng dạy về pháp luật

Theo Pháp lệnh XLVPHC năm 1995 và sau đó là Pháp lệnh XLVPHC năm

2002 thì, khái niệm VPHC không được định nghĩa riêng biệt nữa mà được đưa lẩn

vào trong khái niệm XLVPHC Nếu trích dẫn từ định nghĩa về XLVPHC được quy định tại khoản 2 Điều 1 Pháp lệnh XLVPHC năm 2002 thì VPHC được hiểu là hành

vi cố ý hoặc vô ý của cá nhân, tổ chức, vi phạm các quy định của pháp luật về QLNN mà không phải là tội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt VPHC Về ngôn ngữ thể hiện, có thể thấy có đôi chút khác nhau giữa định nghĩa về

VPHC được quy định trong các Pháp lệnh về xử phạt/XLVPHC 1989, 1995 và

2002, tuy nhiên về bản chất hành vi VPHC thì các định nghĩa trong các văn bản pháp luật này, không có gì khác nhau Việc đưa ra khái niệm vi phạm pháp luật hành chính một cách khoa học, chính xác không chỉ có ý nghĩa lý luận mà còn có ý nghĩa thực tiễn sâu sắc Đây là cơ sở để xác định hành vi vi phạm pháp luật cụ thể, cũng đồng thời là căn cứ quan trọng để Nhà nước truy cứu trách nhiệm pháp lý đối với cá nhân, tổ chức có hành vi vi phạm pháp luật Có thể thấy rằng, nếu căn cứ vào tính nguy hiểm cho xã hội của hành vi thì hành vi vi phạm pháp luật chia làm hai mức độ: Các hành vi vi phạm thấp, gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại cho Nhà nước,tổ chức, cá nhân ở mức độ nguy hiểm cho xã hội chưa “đáng kể” thì gọi là VPHC; còn hành vi vi phạm pháp luật ở mức độ cao, có tính chất, mức độ nguy hiểm lớn hơn gọi là vi phạm hình sự

VPHC trước hết là hành vi vi phạm pháp luật VPHC luôn là hành vi có lỗi

và là lỗi cố ý hoặc lỗi vô ý Lỗi cố ý như: Cố ý tạo vật chướng ngại trên luồng gây cản trở giao thông,…; nhưng trong nhiều trường hợp, VPHC là lỗi vô ý, như: không lắp đủ các loại thiết bị an toàn cho xe ô tô Điều này cho thấy, người vi phạm chưa nhận thức và chưa xác định được hành vi của mình là hành vi VPHC Chính vì vậy, việc xác định rõ khái niệm VPHC trong văn bản quy phạm pháp luật là rất cần thiết, nhằm nâng cao nhận thức, ý thức tuân thủ pháp luật, phòng ngừa vi phạm, đồng thời là cơ sở để xác định hành vi nào là hành vi vi phạm pháp luật hành chính

Trên phương diện lý luận cũng như thực tiễn, việc đưa ra khái niệm VPHC cần phải bảo đảm phản ánh đầy đủ dấu hiệu đặc trưng của loại vi phạm này, giúp phân biệt rõ với vi phạm hình sự Trong khoa học pháp luật hành chính, cho đến nay, khái niệm VPHC cũng còn khá nhiều vấn đề phải được làm rõ Nghiên cứu các quy định về pháp luật hành chính của nước ta qua các thời kỳ, có thể thấy, nhìn chung, khái niệm về VPHC đều có sự thống nhất về các dấu hiệu cơ bản của loại vi

khoa học, đồng tình với khái niệm về VPHC và được luật định, cũng còn có ý kiến không hoàn toàn đồng tình, cụ thể là ý kiến của PGS.TS Nguyễn Cửu Việt Trong cuốn giáo trình Luật Hành chính Việt Nam, Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia - Sự thật 2013, tác giả Nguyễn Cửu Việt đã trình bày quan điểm của mình về VPHC như

sau: “VPHC là hành vi (hành động hoặc không hành động) trái pháp luật, có lỗi (cố ý hoặc vô ý) do cá nhân có năng lực chịu trách nhiệm hành vi hành chính hoặc

tổ chức thực hiện, xâm phạm trật tự QLNN và trật tự xã hội, trật tự quản lý, sở hữu của nhà nước, tổ chức và cá nhân, xâm phạm các quyền, tự do và lợi ích hợp pháp của con người, của công dân mà theo quy định của pháp luật phải chịu trách nhiệm hành chính”

Xuất phát từ thực tiễn đấu tranh phòng, chống các hành vi vi phạm pháp luật hành chính và trên cơ sở nghiên cứu lý luận về VPHC, có thể thấy, VPHC là một loại vi phạm xảy ra khá phổ biến trong đời sống xã hội, là hành vi có lỗi, do cá nhân, tổ chức thực hiện, vi phạm các quy định về QLNN mà chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự Điều quan trọng ở đây là cần xác định rõ được tính chất, mức

độ nguy hiểm cho xã hội của loại hành vi vi phạm này, trong đó đặc biệt chú trọng xác định ranh giới giữa hành vi VPHC và hành vi vi phạm hình sự, tạo sơ sở vững chắc để quy định, xử lý cũng như đấu tranh phòng, chống có hiệu quả đối với các hành vi VPHC

Cho đến thời điểm hiện nay, VPHC đã được Luật XLVPHC năm 2012 [80]

và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Xử lý vi phạm XLVPHC năm 2012 [84] (có hiệu lực từ ngày 01/01/2022) quy định cụ thể như sau:

“VPHC là hành vi có lỗi do cá nhân, tổ chức thực hiện, vi phạm quy định của pháp luật về QLNN mà không phải là tội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt VPHC”

Theo định nghĩa này, thì VPHC có 04 dấu hiệu cơ bản sau đây:

Thứ nhất, VPHC là hành vi trái pháp luật, vi phạm các quy định của pháp luật về QLNN; tác hại (tính nguy hiểm) do hành vi gây ra ở mức độ thấp, chưa hoặc

không cấu thành tội phạm hình sự và hành vi đó được quy định trong các văn bản pháp luật về xử phạt VPHC Đây chính là dấu hiệu pháp định của vi phạm

Thứ hai, hành vi đó phải là một hành vi khách quan đã được thực hiện (hành

động hoặc không hành động), phải là một việc thực, chứ không phải chỉ tồn tại trong ý thức hoặc mới chỉ là dự định, đây có thể coi là dấu hiệu vật chất (material) của vi phạm

Thứ ba, hành vi đó do một cá nhân hoặc pháp nhân (tổ chức) thực hiện, đây

là dấu hiệu xác định chủ thể của vi phạm

Thứ tư, hành vi đó là một hành vi có lỗi, tức là người vi phạm nhận thức

được vi phạm của mình, hình thức lỗi có thể là cố ý, nếu người vi phạm nhận thức được tính chất trái pháp luật trong hành vi của mình, thấy trước hậu quả của vi phạm và mong muốn hậu quả đó xảy ra hoặc ý thức được hậu quả và để mặc cho hậu quả xảy ra; hình thức lỗi là vô ý trong trường hợp người vi phạm thấy trước được hậu quả của hành vi nhưng chủ quan cho rằng mình có thể ngăn chặn được hậu quả hoặc không thấy trước hậu quả sẽ xảy ra dù phải thấy trước và có thể thấy

trước được hậu quả của vi phạm Đây có thể coi là dấu hiệu tinh thần của vi phạm

2.1.1.2 Cấu thành của vi phạm hành chính

Các dấu hiệu của VPHC được thể hiện rõ nét ở bốn (04) yếu tố cấu thành của VPHC, đó là: khách thể, chủ thể, mặt khách quan và mặt chủ quan của hành vi vi phạm

Về mặt khách thể: Khách thể của VPHC là những quan hệ xã hội được pháp

luật hành chính bảo vệ, bị các hành vi VPHC xâm hại tới VPHC là hành vi xâm hại đến trật tự của QLNN được pháp luật hành chính quy định và bảo vệ, xâm phạm đến các quan hệ xã hội về QLNN trên các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội như quy tắc về an toàn giao thông, quy tắc về an ninh, trật tự an toàn xã hội,… và được quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật hành chính

Về mặt khách quan: Mặt khách quan của VPHC là mặt bên ngoài của VPHC

với những dấu hiệu vi phạm, hậu quả, tác hại của hành vi, mối quan hệ nhân quả giữa hành vi vi phạm và hậu quả của hành vi vi phạm đó; thời gian, địa điểm thực hiện hành vi vi phạm

Hành vi VPHC là dấu hiệu cơ bản trong mặt khách quan, thông qua hành vi VPHC mới có thể đánh giá, xác định được các yếu tố khác Hành vi VPHC xâm hại

Hành vi VPHC phải là hành vi có tính trái pháp luật hành chính, được thể hiện dưới hai hình thức, đó là: Hành động hoặc không hành động Hành động là trường hợp chủ thể chủ động, tích cực thực hiện hành vi xâm phạm trật tự QLNN mà hành vi

đó bị pháp luật hành chính ngăn cấm Không hành động là không làm những việc

mà pháp luật buộc phải thực hiện trong những hoàn cảnh cụ thể, mặc dù chủ thể có điều kiện thực hiện hành vi đó Sự không hành động được mô tả trong các văn bản quy phạm pháp luật quy định về VPHC và XLVPHC

Đối với một số loại VPHC cụ thể, dấu hiệu trong mặt khách quan có tính chất phức tạp, không đơn giản chỉ có một dấu hiệu nội dung trái pháp luật trong hành vi mà còn có thể có các yếu tố khác như: thời gian, địa điểm thực hiện hành vi

vi phạm; công cụ, phương tiện vi phạm; hậu quả và mối quan hệ nhân quả giữa hành vi và hậu quả, trong nhiều trường hợp, hành vi của cá nhân, tổ chức bị coi là hành vi VPHC chỉ khi hành vi đó gây ra những thiệt hại cụ thể trên thực tế

Về chủ thể: VPHC là hành vi do chủ thể có năng lực trách nhiệm hành chính

thực hiện một cách cố ý hoặc vô ý Chủ thể thực hiện VPHC là tổ chức hoặc cá nhân có năng lực trách nhiệm hành chính Theo đó, cá nhân là chủ thể của VPHC là người không mắc bệnh tâm thần hoặc mắc bệnh khác làm mất khả năng nhận thức hoặc khả năng điều khiển hành vi của mình và đạt độ tuổi do pháp luật quy định; tổ chức là chủ thể của VPHC là cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị -

xã hội, tổ chức chính trị - xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân và tổ chức khác được thành lập theo quy định của pháp luật

Mặt chủ quan: Dấu hiệu bắt buộc trong mặt chủ quan của VPHC là dấu hiệu

lỗi của chủ thể vi phạm VPHC phải là hành vi có lỗi, thể hiện ở hình thức cố ý hoặc

vô ý Người vô ý thực hiện hành vi này là người trong trạng thái có đầy đủ năng lực nhận thức và điều khiển hành vi nhưng đã vô ý, thiếu thận trọng mà không nhận thức được điều đó Người cố ý thực hiện hành vi vi phạm là người có nhận thức được tính trái pháp luật của hành vi, tính nguy hiểm cho xã hội của hành vi cũng như hậu quả của nó nhưng vẫn cố tình thực hiện vi phạm Ngoài yếu tố lỗi là dấu hiệu bắt buộc trong mặt chủ quan của VPHC thì trong một số trường hợp cụ thể,

pháp luật còn xác định dấu hiệu mục đích là dấu hiệu bắt buộc của một số loại VPHC

Vấn đề xác định dấu hiệu lỗi của VPHC đối với tổ chức còn có nhiều ý kiến khác nhau Có ý kiến cho rằng, lỗi là trạng thái tâm lý cá nhân khi thực hiện VPHC nên không đặt ra đối với tổ chức Tuy nhiên, cũng có ý kiến cho rằng, cần thiết phải xác định dấu hiệu lỗi VPHC đối với tổ chức thì mới có đầy đủ cơ sở pháp lý để tiến hành xử lý vi phạm đối với tổ chức có hành vi vi phạm pháp luật hành chính Trong thực tế, Luật XLVPHC 2012 [80] và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật XLVPHC 2020 [84] cũng mới chỉ dừng ở việc quy định chung về nguyên tắc xử phạt VPHC đối với tổ chức vi phạm, đó là: tổ chức bị xử phạt VPHC về mọi hành

vi VPHC do mình gây ra và có nghĩa vụ chấp hành quyết định xử phạt VPHC

2.1.2 Vi phạm hành chính trong lĩnh vực trật tự, an toàn xã hội

2.1.2.1 Khái niệm vi phạm hành chính trong lĩnh vực trật tự, an toàn

xã hội

Về nguyên tắc, VPHC trong lĩnh vực trật tự, an toàn xã hội được coi là một dạng của VPHC Chính vì vậy, dạng vi phạm này cũng có đầy đủ các yếu tố cấu thành vi phạm, đó là các yếu tố về khách thể, chủ thể, mặt khách quan, mặt chủ quan như VPHC nói chung Vi phạm hành chính trong lĩnh vực trật tự, an toàn xã hội hiểu theo nghĩa rộng là vi phạm quy tắc QLNN trên nhiều lĩnh vực như: Bảo đảm trật tự xã hội, đăng ký, quản lý cư trú; trật tự an toàn giao thông; an toàn phòng cháy, chữa cháy; quản lý vũ khí, vật liệu nổ, công cụ hỗ trợ,… Các hành vi VPHC trong lĩnh vực TTATXH được quy định trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau của Chính phủ, như: Nghị định số 167/2013/NĐ-CP ngày 12/11/2013 quy định về xử phạt VPHC trong lĩnh vực an ninh, trật tự xã hội; phòng chống tệ nạn xã hội; phòng cháy và chữa cháy; phòng, chống bạo lực gia đình [49]; Nghị định số 132/2015/NĐ-CP ngày 25/12/2015 quy định xử phạt hành chính trong lĩnh vực giao thông đường thủy nội địa [53]; Nghị định số 46/2016/NĐ-CP ngày 26/5/2016 quy định xử phạt VPHC trong lĩnh vực giao thông đường bộ và đường sắt [54]…; Trong phạm vi về XLVPHC trong lĩnh vực an ninh trật tự, có thể đưa ra

“VPHC trong lĩnh vực trật tự, an toàn xã hội là hành vi do tổ chức, cá nhân thực hiện do lỗi cố ý hoặc vô ý, vi phạm quy định của pháp luật về QLNN trong lĩnh vực trật tự, an toàn xã hội mà không mà không phải là tội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt VPHC”

2.1.2.2 Phân biệt vi phạm hành chính trong lĩnh vực trật tự, an toàn xã hội với tội phạm

Trong các dạng hành vi vi phạm pháp luật, VPHC và tội phạm là hai hiện tượng có một số dấu hiệu giống nhau Khi xem xét mối liên hệ giữa VPHC trong lĩnh vực TTATXH và tội phạm trong một số trường hợp cấu thành tội phạm có yếu

tố bắt buộc là: “đã bị xử phạt VPHC về hành vi này mà còn vi phạm” Do VPHC

trong lĩnh vực TTATXH và hành vi vi phạm hình sự đều là những hành vi (hành động hoặc không hành động) và khách thể bị xâm hại của VPHC trong lĩnh vực TTATXH và hành vi vi phạm hình sự có khoảng giao thoa, đặc biệt là về mặt hành

vi và lỗi, nên về mặt khoa học, có sự thống nhất cao tong quan điểm cho rằng, tính nguy hiểm và mức độ hậu quả gây thiệt hại cho xã hội là tiêu chí cơ bản nhất để phân biệt giữa hành vi VPHC và hành vi vi phạm hình sự Hành vi VPHC trong lĩnh vực TTATXH luôn có tính nguy hiểm thấp hơn so với hành vi vi phạm hình sự, nên tính nguy hiểm cho xã hội của hành vi VPHC trong lĩnh vực TTATXH được coi là chưa đến mức phải truy cứu trách nhiệm hình sự Sự khác biệt về mức độ nguy hiểm cho xã hội của hành vi vi phạm pháp luật được thể hiện ở những điểm cơ bản:

Một là, tính chất quan trọng của quan hệ xã hội bị xâm hại

Một hành vi bị coi là tội phạm khi nó xâm hại đến quan hệ xã hội được luật hình sự bảo vệ và được xác định một cách khái quát tại khoản 1 Điều 8 Bộ luật Hình sự năm 2015 sửa đổi, bổ sung năm 2017 và được cụ thể hóa bằng các tội danh quy định trong Bộ luật Hình sự Do tầm quan trọng của khách thể bị xâm hại nên có thể thấy, các hành vi như: giết người, cướp tài sản,…luôn được xác định là tội phạm trong khi đó, những hành vi không thực hiện những quy định về khai báo tạm trú, tạm vắng,…tuy cũng xâm hại trật tự QLNN về TTATXH, nhưng do tính nguy hiểm cho xã hội của hành vi này không đáng kể nên được xác định là VPHC và không bị truy cứu trách nhiệm hình sự

Hai là, trong nhiều trường hợp VPHC trong lĩnh vực trật tựu an toàn xã hội

và tội phạm cùng xâm hại đến một khách thể thì căn cứ để định lượng tính nguy hiểm cho xã hội của hành vi, xác định hành vi đó là VPHC hay tội phạm thể hiện ở mức độ thiệt hại do hành vi đó gây ra nghiêm trọng đến mức nào hoặc tính chất của hành vi (vi phạm lần đầu, hay đã từng bị xử phạt về chính hành vi đó)

Ba là, tính nguy hiểm cho xã hội của tội phạm luôn được định lượng qua

thông qua hậu quả và những thiệt hại thực tế mà hành vi phạm tội gây ra Vì vậy, thiệt hại là một dấu hiệu thường được mô tả trong cấu thành vật chất của nhiều tội danh quy định trong Bộ luật Hình sự Trong khi đó, đa số các VPHC trong lĩnh vực TTATXH mặc dù xâm phạm đến trật tự QLNN, gây hậu quả xấu cho xã hội nhưng không trực tiếp gây ra thiệt hại trên thực tế mà chỉ ẩn chứa khả năng gây thiệt hại hoặc gây thiệt hại không đáng kể

Bốn là, về mặt hình thức, có thể thấy rằng, tội phạm chỉ được quy định trong

một văn bản quy phạm pháp luật duy nhất là Bộ luật Hình sự; còn hành vi VPHC được quy định trong rất nhiều văn bản quy phạm pháp luật về XLVPHC trong các lĩnh vực khác nhau của QLNN Đối với chủ thể áp dụng pháp luật, đây là dấu hiệu quan trọng, là căn cứ đầu tiên để nhận diện một hành vi vi phạm pháp luật là tội phạm hay VPHC Cần lưu ý, nếu trong một hành vi vừa được quy định trong Bộ luật Hình sự, vừa được quy định trong Nghị định của Chính phủ về xử phạt VPHC thì cần đánh giá đến yếu tố định lượng, hậu quả, tính nguy hiểm cho xã hội của hành vi để khẳng định hành vi đó thuộc phạm vi điều chỉnh của văn bản pháp luật nào và xác định hành vi đó VPHC hay hình sự

Tội phạm và VPHC trong lĩnh vực TTATXH đều có biểu hiện hình thức ra bên ngoài của hành vi, đó là hành động và không hành động Tuy nhiên, chỉ có một số ít tội phạm có biểu hiện hành vi là không hành động phạm tội (ví dụ: tội không cứu giúp người đang ở trong tình trạng nguy hiểm đến tính mạng, tội không tố giác tội phạm,…); còn VPHC có nhiều hành vi có hình thức biểu hiện là không hành động, ví dụ: Hành vi người điều khiển phương tiện không sử dụng đèn chiếu sáng trong thời gian từ 19g ngày hôm trước đến 05g ngày hôm sau hoặc khi sương mù,

46/2016/NĐ-CP [54] Ngoài những dấu hiệu cơ bản trên, việc phân biệt VPHC trong lĩnh vực TTATXH và tội phạm còn căn cứ vào dấu hiệu chủ thể Theo pháp luật hiện hành, chủ thể của tội phạm chỉ có thể là cá nhân hoặc pháp nhân thương mại trong một số tội cụ thể; trong khi đó, chủ thể của VPHC trong lĩnh vực TTATXH bao gồm cá nhân, tổ chức, trong đó có cả cơ quan nhà nước

2.1.3 Xử lý vi phạm hành chính

2.1.3.1 Khái niệm và đặc điểm xử lý vi phạm hành chính

XLVPHC là một khái niệm có thể được xem xét từ những góc độ khác nhau Nhìn từ góc độ lịch sử xây dựng và hoàn thiện pháp luật XLVPHC cho thấy, đã có nhiều văn bản quy phạm pháp luật quy định về XLVPHC, trong đó có thể kể đến là Pháp lệnh XLVPHC năm 1989, Pháp lệnh XLVPHC năm 1995, Pháp lệnh XLVPHC năm 2002, sửa đổi, bổ sung năm 2008 và đến nay là Luật XLVPHC

2012, sửa đổi, bổ sung năm 2020 Trong các văn bản pháp luật này, khái niệm về XLVPHC được đưa ra ở các góc độ khác nhau, phù hợp với từng giai đoạn cụ thể, nhưng nhìn chung, đều thống nhất coi XLVPHC là một biện pháp cưỡng chế hành chính Trên cơ sở quy định của pháp luật hành chính qua các thời kỳ và của khoa học Luật hành chính, khái niệm về XLVPHC được hiểu theo nghĩa khái quát như

sau: “XLVPHC là việc áp dụng một biện pháp cưỡng chế hành chính của Nhà nước đối với cá nhân, tổ chức có hành vi VPHC”

Theo nghĩa cụ thể hơn, có thể định nghĩa về XLVPHC như sau: “XLVPHC được hiểu là hoạt động của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền áp dụng những biện pháp cưỡng chế do pháp luật quy định đối với cá nhân, tổ chức có hành vi vi phạm pháp luật hành chính nhưng chưa đến mức bị truy cứu trách nhiệm hình sự XLVPHC bao gồm: các hình thức xử phạt VPHC, các biện pháp khắc phục hậu quả; và, áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác”

Từ khái niệm nêu trên, có thể rút ra những đặc điểm của XLVPHC như sau:

Thứ nhất, XLVPHC là hoạt động áp dụng pháp luật về XLVPHC Việc tiến

hành XLVPHC đòi hỏi phải đúng trình tự, thủ tục đã được pháp luật quy định Kết quả XLVPHC phải dược thể hiện bằng quyết định XLVPHC có hiệu lực pháp luật

Thứ hai, XLVPHC là hoạt động cưỡng chế nhà nước do các chủ thể (chức

danh) có thẩm quyền XLVPHC tiến hành và bảo đảm bằng quyền lực nhà nước

Thứ ba, mục đích của XLVPHC là nhằm truy cứu trách nhiệm hành chính

một hành vi VPHC, qua đó, buộc chủ thể VPHC phải gánh chịu mọt biện pháp cưỡng chế hành chính tương xứng với hành vi vi phạm của mình Như vậy, VPHC là cơ sở làm phát sinh hoạt động XLVPHC

Thứ tư, đối tượng tác động của XLVPHC là cá nhân hoặc tổ chức đã thực

hiện hành vi vi phạm hành

2.1.3.2 Nguyên tắc XLVPHC

Theo Từ điển Tiếng Việt 1992, Viện Khoa học xã hội Việt Nam, Trung tâm

từ điển ngôn ngữ, Hà Nội 1992 [92, tr.688] đưa ra định nghĩa về nguyên tắc như

sau: “ Nguyên tắc là điều cơ bản định ra, nhất thiết phải tuân theo trong một loạt việc làm”

Trong lĩnh vực XLVPHC, nguyên tắc XLVPHC được coi là những nội dung

cơ bản, quan trọng nhất chi phối mọi hoạt động trong quá trình xử phạt VPHC cũng như trong quá trình áp dụng các biện pháp xử lý hành chính Những nguyên tắc XLVPHC đã được quy định lần đầu tiên tại Pháp lệnh XLVPHC năm 1989 và được kế thừa, bổ sung tại Pháp lệnh XLVPHC năm 1995 và 2002 Do sự độc lập giữa xử phạt VPHC và áp dụng các biện pháp xử lý hành chính, Điều 3 Luật XLVPHC 2012 quy định về nguyên tắc XLVPHC được tách thành hai khoản, trong đó Khoản 1 quy định về các nguyên tắc xử phạt VPHC và Khoản 2 quy định về các nguyên tắc áp dụng biện pháp xử lý hành chính, cụ thể như sau:

Thứ nhất, mọi hành vi VPHC phải được phát hiện, ngăn chặn kịp thời và xử

lý nghiêm minh, mọi hậu quả do VPHC gây ra phải được khắc phục theo đúng quy định của pháp luật

VPHC là hành vi trái pháp luật nên có tính nguy hiểm cho xã hội Tính nguy hiểm cho xã hội của hành vi VPHC thể hiện ở chỗ VPHC phá vỡ trật tự xã hội được Nhà nước thiết lập, xâm phạm hoặc đe dọa xâm phạm đến quyền, lợi ích chính đáng, hợp pháp của các cá nhân, tổ chức, xã hội, Nhà nước Việc phát hiện, ngăn

chặn kịp thời hành vi VPHC sẽ góp phần xác minh các tình tiết liên quan đến vi phạm để xử lý chính xác hay ngăn chặn tác động tiêu cực của hành vi vi phạm

Thứ hai, việc xử phạt VPHC được tiến hành nhanh chóng, công khai, khách

quan, đúng thẩm quyền, bảo đảm công bằng, đúng quy định của pháp luật

Việc xử phạt VPHC được tiến hành nhanh chóng VPHC thường được coi là hành vi có tính nguy hiểm thấp hơn tội phạm nên thông thường việc xử phạt VPHC không phải mất quá nhiều thời gian mà vẫn có thể đảm bảo chính xác, đúng pháp luật Việc xử phạt nhanh chóng sẽ có khả năng ngăn ngừa kịp thời các tác động tiêu cực do VPHC gây ra Nguyên tắc này được thể hiện ở cả hai thủ tục xử phạt VPHC Trong thủ tục xử phạt không lập biên bản, quyết định hành chính được ban hành ngay khi người có thẩm quyền phát hiện hành vi vi phạm Trong thủ tục xử phạt có lập biên bản, thời hạn ban hành quyết định xử phạt VPHC nói chung là 7 ngày; trong trường hợp pháp luật quy định có giải trình hoặc trường hợp không có giải trình nhưng phức tạp thì thời hạn là 30 ngày kể từ ngày lập biên bản VPHC Với thời hạn như vậy, việc xử phạt VPHC cần được thực hiện nhanh chóng vì nếu hết thời hạn thì người có thẩm quyền không được ban hành quyết định để xử phạt về hành vi vi phạm đó nữa

Việc xử phạt VPHC phải được tiến hành công khai, khách quan, phải đúng thẩm quyền, bảo đảm công bằng, đúng quy định của pháp luật Xử phạt VPHC là hoạt động sử dụng quyền lực nhà nước để áp dụng các biện pháp cưỡng chế đối với người vi phạm nên chỉ người có thẩm quyền mới có quyền xử phạt VPHC và chỉ được xử phạt trong giới hạn thẩm quyền pháp luật quy định Việc xử phạt đúng thẩm quyền sẽ tạo nên sự hài hòa, không chồng chéo, không bỏ sót vi phạm và xử phạt được thuận tiện, chính xác

Thứ ba, việc xử phạt VPHC phải căn cứ vào tính chất, mức độ, hậu quả vi

phạm, đối tượng vi phạm và tình tiết giảm nhẹ, tình tiết tăng nặng

Bất cứ hành vi VPHC nào cũng có tính nguy hiểm cho xã hội và tùy theo mức độ nguy hiểm cho xã hội của hành vi mà pháp luật quy định hình thức, mức phạt phù hợp Mức độ nguy hiểm cho xã hội của hành vi VPHC tùy thuộc vào nhiều yếu tố như bản thân hành vi đó là hành vi gì, mức độ nghiêm trọng của hậu quả gây

ra, người vi phạm là ai, thực hiện hành vi vi phạm trong điều kiện hoàn cảnh nào…

Vì vậy, để xử phạt VPHC nghiêm minh, công bằng, có giá trị răn đe, phòng ngừa cao thì khi xử phạt phải căn cứ vào tính chất, mức độ, hậu quả vi phạm, đồi tượng

vi phạm, các tình tiết tăng nặng, giảm nhẹ để quyết định hình thức, mức xử phạt

Thứ tư, một hành vi VPHC chỉ bị xử phạt một lần; nhiều người cùng thực

hiện một hành vi VPHC thì mỗi người vi phạm đều bị xử phạt về hành vi VPHC đó; một người thực hiện nhiều hành vi VPHC hoặc VPHC nhiều lần thì bị xử phạt về từng hành vi vi phạm

Một hành vi vi phạm pháp luật nói chung đều có 2 dấu hiệu: dấu hiệu nội dung là hành vi đó có tính nguy hiểm cho xã hội; dấu hiệu hình thức là hành vi đó phải được pháp luật quy định đó là hành vi vi phạm pháp luật Ví dụ, pháp luật quy định người khiếu nại có nghĩa vụ chấp hành quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật nhưng pháp luật không có quy định hành vi không thực hiện quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật là hành vi VPHC nên không thể xử phạt cá nhân, tổ chức khiếu nại nếu họ không thực hiện quyết định giải quyết khiếu nại Nguyên tắc này thể hiện quan điểm là chỉ có cơ quan có thẩm quyền XLVPHC mới có quyền xác định một hành vi trái pháp luật nào đó có phải là VPHC không

Thứ năm, người có thẩm quyền xử phạt hành chính có trách nhiệm chứng

minh VPHC; cá nhân, tổ chức bị xử phạt có quyền tự mình hoặc thông qua người đại diện hợp pháp chứng minh mình không VPHC

Để xử phạt VPHC đối với cá nhân, tổ chức thì, sau khi lập biên bản VPHC, người có thẩm quyền xử phạt phải điều tra, xác minh vụ việc VPHC xem có hay không có VPHC, đối tượng VPHC, tình tiết tăng nặng, giảm nhẹ, Trong thực tế,

có những trường hợp vi phạm có thể xác định được ngay đối tượng vi phạm, tính chất, mức độ vi phạm (ví dụ: hành vi VPHC trong lĩnh vực giao thông đường bộ: vượt đèn đỏ, vượt quá tốc độ cho phép, ); nhưng cũng có không ít những hành vi không thể xác định ngay được đối tượng vi phạm, tính chất, mức độ vi phạm (hành

vi VPHC trong lĩnh vực bảo vệ môi trường, khoáng sản,…) Do đó, khi phát hiện VPHC thuộc lĩnh vực của mình, người có thẩm quyền đang thi hành công vụ phải

nguyên tắc rất cần thiết và quan trọng nhằm khắc phục tình trạng cơ quan hành chính ban hành quyết định xử phạt mang tính đơn phương, áp đặt ý chí chủ quan của người có thẩm quyền xử phạt Mặt khác, bảo đảm được nguyên tắc xử phạt công khai, dân chủ, khách quan và chính xác trên cơ sở xác minh rõ vụ việc, bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của người bị xử phạt

Thứ sáu, đối với cùng một hành vi VPHC thì mức phạt tiền đối với tổ chức

bằng 02 lần mức phạt tiền đối với cá nhân

Theo đó, đối với cùng một hành vi VPHC thì tổ chức vi phạm sẽ bị phạt tiền với mức tiền phạt cao gấp đôi so với mức tiền phạt đối với cá nhân đã thành niên Nguyên tắc này đã được cụ thể hóa trong tất cả các nghị định quy định về VPHC và

xử phạt VPHC trong các lĩnh vực cụ thể

2.2 Quản lý nhà nước đối với xử lý vi phạm hành chính

2.2.1 Khái niệm, đặc điểm quản lý nhà nước đối với xử lý vi phạm hành chính

2.2.1.1 Khái niệm quản lý nhà nước đối với xử lý vi phạm hành chính

Trong lý luận về XLVPHC, QLNN đối với XLVPHC là một nội dung đặc biệt quan trọng Việc ghi nhận bằng pháp luật và bảo đảm thực hiện các quy định của pháp luật về XLVPHC là một yêu cầu cần thiết để thực hiện QLNN một cách

có hiệu quả Đây cũng đồng thời là tiêu chí để đánh giá một nền hành chính công bằng, văn minh Theo đó, để làm rõ khái niệm về QLNN đối với XLVPHC, trước tiên cần phải nghiên cứu lý luận về QLNN, từ đó mới có thể làm rõ được khái niệm

về QLNN đối với XLVPHC

Phải khẳng định rằng, từ lâu, lý luận về QLNN đã là một lĩnh vực của khoa học pháp lý Bắt đầu manh nha từ khoa học pháp lý, những vấn đề đầu tiên của lý thuyết QLNN rõ ràng đã phát sinh từ lý luận chung về nhà nước và pháp luật, từ khoa học Luật Nhà nước rồi luật Hành chính Ngay cả sau này, khi có sự phân nhánh, trở thành một ngành lý luận độc lập thì những phạm trù, khái niệm, những phương pháp nghiên cứu, đối tượng nghiên cứu của lý luận khoa học trong lĩnh vực này cũng không thể là những vấn đề gì khác ngoài những vấn đề về pháp luật, tổ

chức thực hiện pháp luật và hoàn thiện nhà nước,… Những vấn đề đó cũng là

những đặc trưng của khoa học pháp lý Trong cuốn C.Mac và Ph.Ăngghen, Toàn tập, tập 20, Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 1995, C.Mac và Ph.Ăngghen đã khẳng định sự quan trọng bậc nhất của QLNN thể hiện qua chức năng xã hội: “Ở khắp nơi, chức năng xã hội là cơ sở của sự thống trị chính trị; và sự thống trị chính trị cũng chỉ kéo dài chừng nào nó còn thực hiện chức năng xã hội của nó”[98, tr

253] Điều nay có nghĩa là, mọi nhà nước xuất hiện và tồn tại đều có chức năng giai cấp và chức năng xã hội, có mối quan hệ biện chứng với nhau Chức năng xã hội của nhà nước là thực hiện việc quản lý những hoạt động chung vì sự tồn tại của xã hội Và, trong một giới hạn xác định, nhà nước phải hoạt động để thỏa mãn những nhu cầu chung của cộng đồng dân cư nằm dưới sự quản lý của nó Việc giải quyết một cách có hiệu quả những vấn đề chung của xã hội sẽ tạo điều kiện để duy trì xã hội trong vòng trật tự theo quan điểm và lợi ích của giai cấp cầm quyền Như vậy, thực hiện chức năng xã hội theo quan điểm và giới hạn của giai cấp cầm quyền là phương thức, điều kiện để nhà nước đó thực hiện vai trò thống trị giai cấp của nó

Theo Từ điển Tiếng Việt 1992, Viện Khoa học xã hội Việt Nam, Trung tâm

từ điển ngôn ngữ, Hà Nội 1992, đưa ra định nghĩa về nhà nước như sau: “Nhà nước

là tổ chức, đứng đầu là Chính phủ, quản lý công việc chung của một nước”[92, tr.695] và định nghĩa về quản lý: “Quản lý là tổ chức và điều khiển những hoạt động theo những yêu cầu nhất định” [92, tr.789] Như vậy, có thể hiểu một cách

chung nhất thì, QLNN là việc tổ chức, điều hành các hoạt động của xã hội theo những yêu cầu và trật tự nhất định

Trên thực tế, QLNN được hiểu ở hai cấp độ khác nhau, đó là: QLNN được hiểu là quản lý các công việc của nhà nước (cấp độ 1); đồng thời, QLNN còn được hiểu dưới góc độ pháp lý, bằng ngôn ngữ của khoa học pháp lý, đó là thực thi quyền hành pháp, là hoạt động quản lý xã hội của nhà nước, bằng pháp luật, là quản lý nhân danh công quyền (cấp độ 2)

Hiểu theo cấp độ 1, QLNN là quản lý các công việc của nhà nước là quản lý tất cả các hoạt động của toàn bộ những gì thuộc phạm trù cơ quan nhà nước, trong

các hoạt động của các cơ quan tư pháp và xét xử, các hoạt động hành pháp, chấp hành pháp luật ở các cấp, các hoạt động đối nội, đối ngoại khác của nhà nước Quan niệm như thế về QLNN chỉ là cách nói bao quát về hoạt động nhà nước, có ý nghĩa văn chương hay phổ thông, xã hội thuần túy

QLNN, hiểu ở cấp độ nhận thức thứ hai là một phạm trù khoa học QLNN với tư cách là phạm trù nền tảng của lý luận QLNN, một phạm trù khoa học pháp

lý QLNN là loại hình quản lý xã hội rộng lớn nhất, đó là hoạt động điều chỉnh và chấp hành của các cơ quan nhà nước được chức năng hóa trên lĩnh vực này, nhằm tổ chức và phối hợp những cố gắng chung của toàn xã hội để giải quyết các nhiệm vụ xây dựng và phát triển kinh tế, xã hội và các nhiệm vụ khác trên tất cả các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội theo pháp luật của nhà nước

Từ những phân tích nêu trên, khái niệm về QLNN được hiểu như sau:

“QLNN là sự tác động của các chủ thể mang quyền lực nhà nước, chủ yếu bằng pháp luật, tới các đối tượng quản lý nhằm thực hiện các chức năng đối nội và đối ngoại của nhà nước trong việc thiết lập và duy trì một xã hội nhất định”

Để duy trì sự tồn tại và từng bước phát triển, mọi quốc gia và mọi chế độ nhà nước đều cần có một xã hội ổn định, trong đó, mọi hoạt động của nhà nước, cơ quan, tổ chức xã hội và công dân được thực hiện trong khuôn khổ pháp luật; quyền

và lợi ích hợp pháp của các thành viên trong xã hội được tôn trọng và bảo vệ; mọi hành vi xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp đó đều bị phát hiện và xử lý theo đúng quy định của pháp luật QLNN là những hoạt động dựa trên quyền lực của nhà nước Quyền lực của nhà nước được thể hiện thông qua hệ thống pháp luật và pháp luật được coi là phương tiện chủ yếu của QLNN Bằng pháp luật, nhà nước có thể trao quyền cho các tổ chức hoặc cá nhân để họ thay mặt nhà nước tiến hành hoạt động QLNN, giữ ổn định xã hội Tính ổn định xã hội và tính trật tự kỷ cương của xã hội được thể hiện ở chỗ, mọi hoạt động của nhà nước, tổ chức xã hội và công dân đều được thực hiện và duy trì trên cơ sở tuân thủ các quy định của pháp luật Mọi hành vi lệch chuẩn, xâm phạm đến tính ổn định, tính trật tự kỷ cương của xã hội đều

bị lên án và xử lý nghiêm theo quy định của pháp luật, nhằm bảo đảm lợi ích chung của xã hội; bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của công dân Trong thực tế, đa số

và phần lớn các tổ chức, công dân đều tuân thủ pháp luật Tuy nhiên, vẫn có những hiện tượng đi ngược lại xu thế chung, phá vỡ trật tự QLNN, xâm phạm đến lợi ích của Nhà nước, tổ chức và cá nhân Tất cả các hiện tượng trên đều được xác định là hành vi vi phạm pháp luật, trong đó có hành vi VPHC Có thể thấy, các hành vi vi phạm pháp luật rất đa dạng, xảy ra phổ biến và hầu khắp trên nhiều lĩnh vực của đời sống xã hội Mọi hành vi vi phạm pháp luật, tùy vào từng ngành luật cụ thể với những quy phạm khác nhau, song do tính chất, nội dung và biện pháp bảo vệ của pháp luật nên thường được quy về các loại hành vi: vi phạm pháp luật hình sự (ngành Luật hình sự), vi phạm pháp luật hành chính (ngành Luật hành chính),…Nếu căn cứ vào tính nguy hiểm cho xã hội của hành vi vi phạm, có thể chia thành 02 mức độ: Các hành vi vi phạm thấp, gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại cho Nhà nước, tổ chức, cá nhân ở mức độ nguy hiểm cho xã hội chưa “đáng kể” thì gọi là VPHC; còn hành vi vi phạm có tính chất, mức độ nguy hiểm cao hơn thì gọi là vi phạm pháp luật hình sự

Một trong những đặc điểm để xác định đó là hành vi VPHC, ngoài tính nguy hiểm cho xã hội, tính có lỗi thì cần phải xác định được yếu tố trái pháp luật hành chính, là hành vi xâm phạm đến trật tự QLNN, xâm phạm đến các quan hệ xã hội được pháp luật về quản lý hành chính của nhà nước bảo vệ Đây được coi là dấu hiệu hình thức của vi phạm hành chính Việc tiến hành xử lý hành vi VPHC được hiểu là việc áp dụng một biện pháp cưỡng chế hành chính của Nhà nước đối với cá nhân, tổ chức có hành vi VPHC Mục đích của XLVPHC là nhằm truy cứu trách nhiệm hành chính một hành vi VPHC, qua đó, buộc chủ thể VPHC phải gánh chịu một biện pháp cưỡng chế hành chính tương xứng với hành vi vi phạm của mình Như vậy, VPHC là cơ sở làm phát sinh hoạt động XLVPHC

XLVPHC là hoạt động quan trọng của QLNN, nhằm duy trì trật tự, kỷ cương trong quản lý hành chính nhà nước, góp phần quan trọng trong phòng ngừa, đấu tranh có hiệu quả đối với các VPHC, bảo đảm trật tự QLNN và nâng cao hiệu quả của QLNN, tạo môi trường thuận lợi cho hoạt động chung của xã hội, giữ vững và

ổn định TTATXH Hoạt động XLVPHC còn góp phần tăng cường pháp chế xã hội