Khái niệm về chính sách công Thomas Dye năm 1972 đưa ra một định nghĩa khá súc tích về chính sách công như sau: “Chính sách công là bất kỳ những gì nhà nước lựa chọn làm hoặc không làm”1
Trang 1TRƯỜNG ĐẠI HỌC NỘI VỤ HÀ NỘI
Mã phách:
Trang 2Phần 1: Phân tích về chính sách công và cấu trúc nội dung của chính sách công 1.1 Khái niệm về chính sách công
Thomas Dye (năm 1972) đưa ra một định nghĩa khá súc tích về chính sách công như sau: “Chính sách công là bất kỳ những gì nhà nước lựa chọn làm hoặc không làm”1 Định nghĩa này khá cô đọng, nhưng không cung cấp những hiểu biết sâu sắc về chính sách công, bởi nó không đưa ra một sự phân định những hoạt động nào được gọi
là chính sách trong vô số các hoạt động của nhà nước Tuy nhiên, định nghĩa này cũng
đã chỉ ra những dấu hiệu nhận biết nhất định về chính sách công
William Jenkins (năm 1978) đưa ra định nghĩa cụ thể hơn, chính sách công “là một tập hợp các quyết định liên quan với nhau được ban hành bởi một hoặc một nhóm các nhà hoạt động chính trị cùng hướng đến lựa chọn mục tiêu và các phương thức để đạt mục tiêu trong một tình huống xác định thuộc phạm vi thẩm quyền “.2 Theo William Jenkins, chính sách công là một quá trình chứ không chỉ đơn giản là một sự lựa chọn; đồng thời, định nghĩa này cũng cho thấy một các rõ ràng chính sách công là
“một tập hợp các quyết định có liên quan với nhau” Vì trên thực tế, hiếm khi nhà nước giải quyết một vấn đề công bằng một quyết định đơn lẻ, mà hầu hết đều phải bao gồm hàng loạt các quyết định khác nhau Do đó, để hiểu một cách đầy đủ về chính sách của nhà nước cần xem xét tất cả quyết định của các cá nhân, cơ quan nhà nước liên quan đến lĩnh vực công mà chính sách hướng tới thực hiện
Theo Từ điển Bách khoa Việt Nam: “Chính sách là những chuẩn tắc cụ thể để thực hiện đường lối, nhiệm vụ Chính sách được thực hiện trong một thời gian nhất định, trên những lĩnh vực cụ thể nào đó Bản chất, nội dung và phương hướng của chính sách tùy thuộc vào tính chất của đường lối, nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn
1 Michael Howlett and M Ramesh: Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy Subsystems, Oxford University Press, 1995, p.4
2 Michael Howlett and M Ramesh: Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy Subsystems, Oxford
Trang 3hóa ”3 Theo định nghĩa này thì mục đích của chính sách công là thúc đẩy xã hội phát triển theo định hướng chứ không đơn giản chỉ dừng lại ở việc giải quyết vấn đề công Nói cách khác, chính sách công là công cụ để thực hiện mục tiêu chính trị của nhà nước
Chính sách công là một trong những công cụ quản lý vĩ mô quan trọng của nhà nước Thông qua việc ban hành và tổ chức thực thi các chính sách công, những mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của nhà nước được hiện thực hóa
Nhà nước là chủ thể chủ yếu ban hành các chính sách công, thông qua đó, Nhà nước thực hiện vai trò quản lý đối với đời sống xã hội Các chính sách công là sự tác động của Nhà nước lên các lĩnh vực hoạt động nhằm thúc đẩy sự phát triển của đất nước Chính vì thế, ta nói rằng các chính sách công là những bộ phạn hiệp thành của toàn bộ chiến lược phát triển quốc gia Cũng từ đó, khi tiến hành đánh giá sự phát triển của một nước, chúng ta phải xem xét một cách tổng thể các chính sách công của quốc gia đó để thấy được định hướng phát triển chung của quốc gia
Theo Từ điển Bách khoa Việt Nam: “Chính sách là những chuẩn tắc cụ thể để thực hiện đường lối, nhiệm vụ Chính sách được thực hiện trong một thời gian nhất định, trên những lĩnh vực cụ thể nào đó Bản chất, nội dung và phương hướng của chính sách tùy thuộc vào tính chất của đường lối, nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hóa ” 4 Theo định nghĩa này thì mục đích của chính sách công là thúc đẩy xã hội phát triển theo định hướng chứ không đơn giản chỉ dừng lại ở việc giải quyết vấn đề công Nói cách khác, chính sách công là công cụ để thực hiện mục tiêu chính trị của nhà nước
Như vậy, ta có thể đưa ra khái niệm về chính công như sau:
Chính sách công là kết quả ý chí chính trị của nhà nước được thể hiện bằng một
3 Từ điển Bách khoa Việt Nam, Nxb Khoa học xã hội, Hà Nội, 1995, tr 475
Trang 4tập hợp các quyết định có liên quan với nhau, bao hàm trong đó định hướng mục tiêu
và cách thức giải quyết những vấn đề công trong xã hội
Do chủ thể ban hành và tổ chức thực thi chính sách công là Nhà nước nên chính sách luôn phản ánh bản chất của Nhà nước sản sinh ra nó
Trong các nhà nước phong kiến và nhà nước tư bản thì bản chất của Nhà nước
là bản chất bóc lột của thiểu số giai cấp thống trị đối với đa số nhân dân lao động trong
xã hội, điều này cũng là cho chính sách công của những Nhà nước này phục vụ chủ yếu quyền lợi của giai cấp thống trị Trong quá trình quản lý, có những chính sách trùng hợp với quyền lợi chung của quốc gia và nhân dân lao động – như chính sách phát triển công nghiệp hiện đại, nhưng nhiều khi, chúng mâu thuẫn và đối lập lại quyền lợi của người lao động, khi đó chính sách công không được sự ủng hộ của quần chúng nhân dân, gây ra mâu thuẫn xã hội
Ở Việt Nam, các chính sách công là do Nhà nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam đề ra Bản chất của nhà nước ta là Nhà nước của giai cấp công nhân dựa trên nền tảng liên minh với giai cấp nông dân và tầng lớp trí thức Bản chất dân chủ của nhà nước ta được khẳng định qua tất cả các bản Hiến Pháp trong suốt quá trình lịch sử phát
triển Theo khoản 2, Điều 2, Hiến Pháp 2013 có ghi rõ : “Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam do Nhân dân làm chủ; tất cả quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân
mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức.”5
Nhà nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam đặt dưới sự lãnh đạo sâu sắc và toàn diện của Đảng Cộng sản Việt Nam Đảng lãnh đạo Nhà nước và toàn dân xây dựng một nước Việt Nam dân giàu, nước mạnh, xã hội dân chủ, công bằng, văn minh Đảng cũng là tổ chức đề xướng đường lối chiến lực phát triển kinh tế - xã hội của đất nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa Vì vậy, chính sách công ở Việt Nam là những
Trang 5bộ phận hợp thành, là sự cụ thể hóa đường lối phát triển kinh tế -xã hội của Đảng Cộng sản Việt Nam, nhằm phục vụ lợi ích của giai cấp công nhân và nhân dân lao động
1.2 Cấu trúc nội dung của chính sách công
1.2.1 Lý do (vấn đề) hoạch định chính sách
Được coi là phần mở đầu
Đối tượng hướng tới của chính sách là kinh tế, xã hội hay môi trường
Để người tiếp cận chính sách có thể cảm nhận được tầm quan trọng của việc giải quyết vấn đề chính sách
Vấn đề chính sách được hiểu là những mâu thuẫn nảy sinh trong các lĩnh vực hoạt động cần được giải quyết bằng chính sách để thoả mãn những nhu cầu nhất định của xã hội
Như vậy có thể thấy vấn đề chính sách là hạt nhân của chính sách, nó hướng các mục tiêu, giải pháp cần có của nhà nước vào giải quyết vấn đề, đồng thời nó cũng thu hút sự tham gia của đông đảo các tầng lớp nhân dân vào thực hiện chính sách để giải quyết vấn đề cùng nhà nước
Trang 6hoàn cảnh của đất nước và nên hướng vào vấn đề chính sách
1.2.4 Biện pháp của chính sách
Các biện pháp được trình bày trong nội dung chính sách cần phải hướng mạnh vào mục tiêu
Biện pháp chính sách bao gồm:
- Cơ chế tác động của nhà nước đến các đối tượng thực thi chính sách
- Các biện pháp cụ thể mang tính giáo dục thuyết phục, tính kinh tế hay hành chính
- Các biện pháp tổ chức thực thi chính sách (thành lập mới một cơ quan hoặc giao nhiệm vụ cho một cơ quan)
Trang 7*Những yêu cầu của biện pháp chính sách:
+ Phải luôn hướng tới mục tiêu, coi mục tiêu là động lực chủ yếu của biện pháp
+ Phải phù hợp với mục tiêu trong suốt quá trình tồn tại của chính sách
+ Phải phù hợp với điều kiện thực tế để có thể vận dụng được
+ Phải linh động thích ứng với cơ chế vận hành trong từng thời kỳ, tránh gò bó cấp thừa hành bằng những biện pháp cụ thể
1.2.5 Thời hạn duy trì chính sách
Xác định thời hạn duy trì chính sách có ý nghĩa với cả Nhà nước và đối tượng thực thi chính sách Có ấn định thời hạn mới làm cho cơ quan Nhà nước các cấp nỗ lực tìm kiếm các biện pháp tổ chức thực hiện chính sách tối ưu để hoàn thành nhiệm vụ Đồng thời giúp Nhà nước chủ động tìm kiếm các nguồn lực cho thực thi chính sách
Buộc cơ quan nhà nước các cấp phải nỗ lực tìm kiếm các biện pháp tổ chức thực hiện chính sách tối ưu nhất để hoàn thành nhiệm vụ
Đồng thời giúp nhà nước chủ động tìm kiếm các nguồn lực cho thực thi chính sách
Đối với người thực hiện chính sách, thời hạn duy trì chính sách sẽ củng
cố lòng tin của họ vào nhà nước và cũng giúp họ chủ động tham gia thực hiện chính sách vì lợi ích của họ và của xã hội
Thời hạn duy trì chính sách phụ thuộc lớn vào việc thực hiện mục tiêu chính sách, nếu mục tiêu chính sách là trước mắt, có thể định lượng được thì
Trang 8thời hạn duy trì chính sách sẽ ngắn
Tuy việc dự tính thời hạn duy trì chính sách là khó chính xác, nhưng cũng cần đề cập trong nội dung chính sách Trường hợp thật khó khăn, có thể xác định qua các chương trình, dự án cụ thể
Trang 9Phần 2: Các biện pháp để thực thi chính sách công tại Việt Nam Cho ví dụ về biện pháp kinh tế
2.1 Các yếu tố ảnh hưởng đến thực thi chính sách công ở Việt Nam:
Thực tiễn ở nước ta, điều kiện thực thế vẫn chưa thật sự được quan tâm như là một tiền đề, điều kiện tối quan trọng để xây dựng, ban hành, tổ chức thực hiện chính sách Vì thế, vẫn còn khá nhiều chính sách xa rời thực tế, gây khó khăn khi tổ chức thực hiện và không được dư luận thật sự đồng tình Đặc biệt, những căn bệnh chủ quan, duy ý chí, chạy theo thành tích, thích "đánh bóng hình ảnh", lợi ích cục bộ của từng bộ, ngành hoặc lợi ích của một số nhóm trong xã hội vẫn tồn tại kéo dài đã gây những hậu quả ngày càng lớn cho xã hội, cho từng ngành và địa phương từ hoạt động hoạch định cho tới tổ chức thực thi Chính sách công
Bởi công tác ban hành và thực thi chính sách vẫn do Nhà nước “độc quyền” tiến hành chứ chưa huy động được sự tham gia của doanh nghiệp, tổ chức xã hội dân sự và quần chúng nhân dân
Nguyên tắc phân công, phân cấp, phân quyền làm chính sách đôi khi được thực hiện cứng nhắc đã tạo ra sự cục bộ của các bộ, ngành và địa phương trong công tác chính sách Mỗi cơ quan, đơn vị, tổ chức làm chính sách điều ban hành riêng những chuẩn mực cho mình khiến chính sách công bị phân tán, không có sự gắn kết giữa các chính sách với nhau tạo nên một chỉnh thể
Các chính sách chỉ mới nếu ra mục tiêu với một bảng hệ thống các tiêu chí mà chưa đề ra nhiều cách thức thực hiện trong thực tế Nói cách khác, các cách thức thực hiện đề ra vẫn còn chung chung, đại khái mà không chỉ ra một cách cụ thể để người thực thi chính sách thực hiện hiệu quả
Công tác quan hệ công chúng của cơ quan Nhà nước nói chung còn yếu, chưa xây dựng một kênh thông tin giao tiếp hữu hiệu giữa cơ quan thực thi chính sách với
Trang 10các đối tượng chịu tác động của chính sách
Lợi ích nhóm trong hoạch định và thực thi chính sách công đã được chính thức nhìn nhận như một lực cản của quá trình ban hành những chính sách hiện nay Các nhóm lợi ích ngày càng gia tăng sự tác động đến chính sách công khiến các tính đại chúng, cộng đồng của chính sách bị ảnh hưởng
Trong lĩnh vực tổ chức thực thi Chính sách công bộc lộ những hạn chế, bất cập chủ yếu về tính kịp thời, đồng bộ, nhất quán trong tổ chức thực hiện, nhất là ở một số chính sách về kinh tế - xã hội và môi trường trong thời gian gần đây Hoạt động tuyên truyền, phổ biến, thuyết phục, vận động nhằm định hướng dư luận trong quá trình thực hiện chính sách chậm được đổi mới về hình thức, phương pháp, nội dung; còn nhiều biểu hiện hình thức, "làm cho có"… nên kém hiệu quả
Công tác hướng dẫn, đôn đốc, kiểm tra chưa kịp thời, thường xuyên và thiếu thực chất Việc xử lý khiếu nại, tố cáo các vi phạm pháp luật trong quá trình thực hiện còn chậm, nhiều trường hợp thiếu công bằng, nghiêm minh đã ảnh hưởng xấu đến thực hiện Chính sách công Công tác tổng kết thực tiễn, rút kinh nghiệm cho hoạch định và thực thi chính sách chưa được coi trọng, chưa làm thường xuyên, kịp thời Trong một thời gian dài, hoạt động này chưa thật sự được các cơ quan nhà nước có thẩm quyền quan tâm, coi trọng do sự bất cập trong tư duy làm chính sách Điều này không chỉ đúng với quy trình chính sách của chính quyền địa phương mà còn của Chính phủ, các
bộ, ngành
2.2 Những hạn chế trong việc thực thi chính sách công hiện nay
Có thể khẳng định rằng có được chính sách công đúng đắn mới chỉ là “điều kiện cần” để đưa chính sách vào cuộc sống Tổ chức thực thi là “điều kiện đủ” của chính sách công Điều này cho chúng ta thấy rõ mối quan hệ có tính quyết định giữa các khâu trong quá trình thực thi chính sách Tuy nhiên, trong thực tế vẫn tồn tại những chính sách ban hành chưa sát thực tiễn nên thực hiện hiệu lực, hiệu quả thấp
Trang 11Công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục về nội dung và yêu cầu của chính sách có khi chưa đầy đủ, rõ ràng và kịp thời tới những đối tượng liên quan (nhà chức trách, những người thực thi và người dân), dẫn đến hiểu sai
Các văn bản hướng dẫn nhiều khi không rõ ràng, thống nhất, thậm chí mâu thuẫn nhau Tình trạng luật, pháp lệnh đã ban hành nhưng phải chờ nghị định và thông
tư hướng dẫn diễn ra khá phổ biến, cản trở việc áp dụng
Sự phân công nhiệm vụ giữa các đơn vị tổ chức thực thi chính sách chưa thực sự khoa học, vẫn có sự chồng chéo, trùng lặp giữa quyền hạn và lợi ích Cơ chế phối hợp giữa các cấp và giữa các cơ quan đồng cấp chưa chặt chẽ, đặc biệt trong việc chia sẻ, trao đổi, công khai thông tin Bên cạnh đó, một bộ phận trong đội ngũ cán bộ, công chức thiếu năng lực, trình độ và sự trong sạch trong thực thi chính sách cũng đang là một trong những nguyên nhân bóp méo, thậm chí đi ngược lại mục tiêu của chính sách
Những quy chế, thủ tục lập ra trong quá trình tổ chức thực thi chính sách thường thiếu tính ổn định tương đối, gây xáo trộn cho quá trình thực thi chính sách công Thủ tục hành chính còn nhiều phức tạp, rắc rối gây khó khăn, cản trở việc thực thi chính sách
Sự thiếu cơ chế theo dõi và đánh giá làm cho việc đánh giá kết quả thực hiện các chính sách công trở nên khó khăn, không có các thông tin đáng tin cậy về những hoạt động tốt và những đòi hỏi cần hoàn thiện
2.3 Một số giải pháp nâng cao hiệu lực, hiệu quả thực thi chính sách công
Nâng cao nhận thức về chính sách công theo hướng đầy đủ, đúng đắn các nội dung là yêu cầu quan trọng đầu tiên trong quá trình đưa chính sách của Nhà nước vào cuộc sống Các nhà hoạch định, tổ chức thực thi chính sách, lực lượng tham gia và cả các đối tượng chịu ảnh hưởng chính sách cần hiểu rõ mục tiêu, ý nghĩa, nội dung của chính sách và các giải pháp thực hiện, từ đó tạo ra sự đồng thuận trong cả hệ thống chính trị, tạo nên sức mạnh tổng hợp tổ chức thực hiện có hiệu quả chính sách
Trang 12Đẩy mạnh tuyên truyền, phổ biến chính sách đến các đối tượng liên quan, các tầng lớp nhân dân; thực hiện công khai để mọi người biết, được bàn, được làm và được kiểm tra chính sách, từ đó tạo dư luận xã hội và môi trường thuận lợi cho việc thực hiện chính sách
Tuỳ từng đối tượng mà tổ chức các hình thức tuyên truyền, phổ biến và quán triệt phù hợp như: mở các lớp tập huấn tập trung để quán triệt, nghiên cứu các nội dung chính sách, bàn các giải pháp và phân công thực hiện (hình thức này phù hợp với các đối tượng tham gia trực tiếp vào quá trình tổ chức thực hiện và kiểm tra thực hiện chính sách); tổ chức các lớp tuyên truyền chính sách cho các cơ quan thông tin đại chúng, cán bộ tuyên truyền; gửi các tài liệu hướng dẫn nghiên cứu chính sách cho các
tổ chức, doanh nghiệp liên quan để tự nghiên cứu và xây dựng chương trình tham gia thực hiện chính sách
Cụ thể hoá chính sách: sau khi chính sách mới ban hành, cần phải cụ thể hoá bằng các chương trình hành động, chương trình mục tiêu, các kế hoạch thực hiện; ban hành các văn bản hướng dẫn thực hiện chính sách, các biểu mẫu báo cáo (nếu có); xây dựng các đề án, dự án phát triển kinh tế - xã hội cụ thể (nếu có) Các thủ tục này tạo ra môi trường thực thi chính sách, quy định những đòi hỏi và bước đi cần thiết trong việc thực hiện chính sách Tuy nhiên, khi ban hành các thủ tục hành chính cần phải nghiên cứu kỹ để tránh sự rườm rà, phức tạp không cần thiết; đồng thời phải đảm bảo tính ổn định tương đối để không gây nhiều xáo trộn cho quá trình thực thi Bên cạnh đó, những thủ tục đã lỗi thời, kìm hãm việc thực thi cần được thay thế bằng những thủ tục mới hợp lý và thuận tiện hơn
Chuẩn bị nguồn lực cho việc thực hiện chính sách: huy động các nguồn lực (bao gồm nguồn nhân lực, nguồn kinh phí ) từ trung ương, các địa phương, các tổ chức quốc tế (nếu có)
Về nguồn nhân lực, nên hạn chế ở mức ít nhất có thể số lượng cơ quan thực thi