Luận văn Thạc sĩ Quản Lý Nhà Nước Tổng Hợp Về Biển Và Hải Đảo Tỉnh Quảng Ngãi

Trên cơ sở phân tích những đặc thù hiện trạng môi trường biển, hải đảo đang ngày càng xấu đi do tình trạng đổ chất thải không qua xử lý ra biển; hiệu quả khai thác và sử dụng tài nguyên

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ

…………/………… ……/……

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN THỊ THANH NGA

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC TỔNG HỢP

VỀ BIỂN VÀ HẢI ĐẢO TỈNH QUẢNG NGÃI

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG

THỪA THIÊN HUẾ - NĂM 2017

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ

…………/………… ……/……

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN THỊ THANH NGA

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC TỔNG HỢP

VỀ BIỂN VÀ HẢI ĐẢO TỈNH QUẢNG NGÃI

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG

Chuyên ngành: Quản lý công

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu do tôi trực tiếp thực hiện cùng với sự hướng dẫn của TS Nguyễn Việt Hùng công tác tại Học viện Hành chính Quốc gia Các số liệu và kết quả trong luận văn là trung thực

và chưa từng được công bố trong bất kỳ một công trình nào khác Các thông tin, trích dẫn trong luận văn được chỉ dẫn nguồn gốc và nghiên cứu đầy đủ Nếu có gì sai, tôi hoàn toàn chịu trách nhiệm

Thừa Thiên Huế, ngày 27 tháng 12 năm 2017

Học viên Nguyễn Thị Thanh Nga

LỜI CẢM ƠN

Từ khi nhận Luận văn cho đến khi hoàn thành, ngoài sự cố gắng nỗ lực của bản thân tôi còn nhận được sự hỗ trợ, giúp đỡ tận tình của các tập thể và cá nhân Trước hết, tôi xin trân trọng cảm ơn TS Nguyễn Việt Hùng đã tận tình, trực tiếp hướng dẫn tôi trong suốt thời gian thực hiện Luận văn

Tôi xin cảm ơn sự đóng góp ý kiến chân thành của các thầy, cô giáo trong Học viện Hành chính Quốc gia và Học viện Hành chính Quốc gia cơ sở miền Trung đã tạo điều kiện thuận lợi cho tôi thực hiện và hoàn thành luận văn Tôi xin chân thành cảm ơn các đồng nghiệp công tác tại Chi cục Biển và Hải đảo tỉnh Quảng Ngãi và các cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh Quảng Ngãi đã giúp đỡ tôi trong quá trình thực hiện Luận văn

Một lần nữa tôi xin trân trọng cảm ơn!

Học viên Nguyễn Thị Thanh Nga

MỤC LỤC

MỞ ĐẦU 1

CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN KHOA HỌC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC TỔNG HỢPVỀ BIỂN VÀ HẢI ĐẢO 11

1.1 Một số khái niệm 11

1.1.1 Khái niệm về Biển và Hải đảo 11

1.1.2 Khái niệm về quản lý tổng hợp 16

1.1.3 Khái niệm về quản lý nhà nước tổng hợp về biển và hải đảo 20

1.2 Nội dung Quản lý nhà nước tổng hợp về biển và hải đảo 23

1.2.1 Vai trò và sự cần thiết Quản lý nhà nước tổng hợp về biển và hải đảo23 1.2.2 Nguyên tắc về quản lý nhà nước tổng hợp về biển, hải đảo 25

1.2.3 Nội dung về quản lý nhà nước tổng hợp về biển và hải đảo 26

1.2.4 Những yếu tố ảnh hưởng đến quản lý nhà nước tổng hợp về biển và hải đảo 28

1.2.5 Đặc điểm quản lý nhà nước tổng hợp về biển, hải đảo 30

1.3 Kinh nghiệm quản lý nhà nước tổng hợp về biển, hải đảo của các quốc gia trên thế giới và khu vực 33

1.3.1 Kinh nghiệm quản lý biển, hải đảo của một số quốc gia 33

1.3.2 Một số gợi ý tham khảo cho Việt Nam 36

CHƯƠNG 2.THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC TỔNG HỢP VỀ BIỂNVÀ HẢI ĐẢO TỈNH QUẢNG NGÃI 40

2.1 Tổng quan chung về vùng ven biển và hải đảo tỉnh Quảng Ngãi 40

2.1.1 Điều kiện tự nhiên 40

2.1.2 Đặc điểm dân số 43

2.1.3 Cơ sở hạ tầng xã hội 43

2.1.4 Đặc điểm kinh tế ở vùng ven biển, hải đảo 44

2.2 Tầm quan trọng của biển và hải đảo đối với phát triển kinh tế - xã hội tỉnh Quảng Ngãi 45

2.2.1 Phát triển kinh tế thủy sản 45

2.2.2 Phát triển du lịch biển, đảo 47

2.2.3 Phát triển kinh tế hàng hải 48

2.2.4 Phát triển kinh tế huyện đảo Lý Sơn 49

2.2.5 Phát triển đô thị vùng ven biển, đảo 51

2.2.6 Quốc phòng, an ninh, trật tự và an toàn xã hội 52

2.3 Thực trạng quản lý nhà nước tổng hợp về biển, hải đảo tỉnh Quảng Ngãi 52

2.3.1 Tổ chức thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật 52

2.3.2 Chiến lược, đề án, chương trình về biển và hải đảo 55

2.3.3 Xây dựng bộ máy quản lý nhà nước tổng hợp về biển, hải đảo 63

2.3.4 Đội ngũ công chức, viên chức quản lý nhà nước tổng hợp về biển và hải đảo71 2.3.5 Hợp tác quốc tế 72

2.3.6 Thông tin, truyền thông 74

2.3.7 Thanh tra, kiểm tra 78

2.4 Đánh giá thực trạng công tác quản lý nhà nước tổng hợp về biển, hải đảo tỉnh Quảng Ngãi giai đoạn 2012 – 2016 79

2.4.1 Kết quả đạt được 79

2.4.2 Hạn chế và nguyên nhân trong quản lý nhà nước tổng hợp về biển, hải đảo 80 CHƯƠNG 3.MỘT SỐ GIẢI PHÁP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC TỔNG HỢP VỀ BIỂN VÀ HẢI ĐẢO TỈNH QUẢNG NGÃI 88

3.1 Quan điểm và định hướng quản lý nhà nước tổng hợp về biển và hải đảo

tỉnh Quảng Ngãi 88

3.1.1 Quan điểm chỉ đạo 88

3.1.2 Định hướng phát triển về biển, hải đảo 91

3.2 Một số giải pháp quản lý nhà nước tổng hợp về biển và hải đảo 94

3.2.1 Xây dựng và hoàn thiện cơ chế quản lý tổng hợp về biển và hải đảo 94

3.2.2 Kiện toàn bộ máy quản lý nhà nước tổng hợp về biển và hải đảo 96

3.2.3 Phát triển nguồn nhân lực quản lý nhà nước về biển và hải đảo 98

3.2.4 Đầu tư cơ sở vật chất, trang thiết bị (vật lực) 99

3.2.5 Hợp tác quốc tế về biển và hải đảo 100

3.2.6 Nâng cao hiệu quả tuyên truyền, giáo dục về biển và hải đảo 101

KẾT LUẬN 105

1 Kết luận 105

2 Kiến nghị 106 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CÁC CHỮ VIẾT TẮT KHCN&MT : Khoa học, công nghệ và môi trường KHXHNV : Khoa học xã hội nhân văn

DANH MỤC CÁC BẢNG

Bảng 2.1: Một số chỉ tiêu của ngành thủy sản 45

Bảng 2.2: Số lượng tàu thuyền khai thác thủy sản tỉnh Quảng Ngãi 46

Bảng 2.3: Tổng hợp lượng du khách và doanh thu du lịch 47

Bảng 2.4: Hàng hóa qua cụm cảng Dung Quất 49

Bảng 2.5: Lượng hành khách, hàng hóa qua cảng Sa Kỳ - Lý Sơn 49

DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ, ĐỒ THỊ Hình 2.1 Lượng mưa trung bình nhiều năm của các tháng (mm) 41 Hình 2.2 Cơ cấu tổ chức quản lý TN&MT tỉnh Quảng Ngãi 71

1

MỞ ĐẦU

1 Lý do chọn đề tài luận văn

Việt Nam có chiều dài đường bờ biển trên 3.260 km, vùng đặc quyền kinh

tế và thềm lục địa rộng gấp ba lần diện tích đất liền, đứng thứ 27 về chiều dài bờ biển trong số 157 quốc gia, đảo quốc trên thế giới, với 3.000 hòn đảo lớn nhỏ,

48 vũng vịnh với tổng diện tích 4.000 km2, 12 đầm phá tiêu biểu, và có 28 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có biển, chứa đựng nhiều hệ sinh thái quan trọng và nguồn tài nguyên thiên nhiên phong phú, đa dạng

Quảng Ngãi là tỉnh ven biển nằm trong vùng kinh tế trọng điểm miền Trung, có bờ biển dài 130 km với 05 huyện, thành phố ven biển, hải đảo gồm Bình Sơn, Mộ Đức, Đức Phổ, TP.Quảng Ngãi và đảo Lý Sơn Vùng ven biển và hải đảo tỉnh Quảng Ngãi là nơi hội tụ tài nguyên đa dạng, với nhiều hệ sinh thái quan trọng cần được phục hồi và bảo vệ; là nơi giao thoa của 3 nền văn hóa: Sa Huỳnh, Chămpa và Đại Việt, hội đủ các yếu tố địa lý, lịch sử và nhân văn để phát triển các loại hình du lịch sinh thái, du lịch biển, đảo mà điểm nhấn là Lý Sơn Vị trí địa kinh tế đã tạo lợi thế cạnh tranh để phát triển các ngành kinh tế biển và vị thế địa chính trị có vai trò chiến lược quan trọng trên Biển Đông, với nhiều tư liệu quý khẳng định chủ quyền của Việt Nam đối với hai quần đảo Hoàng Sa và Trường Sa

Trong những năm gần đây, việc quản lý, khai thác, sử dụng tài nguyên biển và hải đảo của Quảng Ngãi đã góp phần quan trọng vào sự phát triển kinh

tế - xã hội của tỉnh Tính đến cuối năm 2015, đóng góp khoảng 89,7% GDP toàn tỉnh; cơ cấu kinh tế chuyển dịch theo hướng tăng tỷ trọng công nghiệp và dịch vụ; xuất khẩu các ngành kinh tế biển đạt 143 triệu USD, đóng góp 37,3% kim ngạch xuất khẩu toàn tỉnh Tuy nhiên, cùng với phát triển nhanh cũng nẩy sinh nhiều vấn đề bức xúc đối với khai thác, sử dụng và quản lý biển do ô nhiễm và suy thoái môi trường bởi các hoạt động công nghiệp trong bối cảnh toàn cầu

2

hóa, hội nhập khu vực, biến đổi khí hậu (BĐKH) với các tác động bất thường và khốc liệt hơn Điều này đòi hỏi phải có phương thức khai thác, sử dụng và cách tiếp cận quản lý theo hướng hiệu quả và bền vững

Chương trình Nghị sự 21 (Agenda 21) đã dành trọn Chương 17 cho vấn

đề quản lý tổng hợp vùng bờ (QLTHVB) và đại dương Trong đó, hai điểm quan trọng được nhấn mạnh là tính phụ thuộc lẫn nhau (interdependence) và tính tổng hợp (integration) Nhận thức được tầm quan trọng, tính tất yếu của phát triển bền vững (PTBV) ở Việt Nam, các văn kiện của Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX của Đảng Cộng sản Việt Nam đã khẳng định ‘Phát triển nhanh, hiệu quả

và bền vững, tăng trưởng kinh tế đi đôi với thực hiện tiến bộ, công bằng xã hội

và bảo vệ môi trường’ và ‘Phát triển kinh tế-xã hội gắn chặt với bảo vệ và cải thiện môi trường, bảo đảm sự hài hoà giữa môi trường nhân tạo với môi trường thiên nhiên, giữ gìn đa dạng sinh học’ Định hướng Chiến lược PTBV ở Việt Nam (Chương trình Nghị sự 21 của Việt Nam), ban hành kèm theo Quyết định

số 153/2004/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày 17/8/2004, là văn bản bao gồm những định hướng và mục tiêu chủ yếu về PTBV trong lĩnh vực kinh tế - hội - môi trường làm cơ sở pháp lý để các bộ, ngành, địa phương, các tổ chức, cá nhân triển khai thực hiện và phối hợp hành động nhằm bảo đảm PTBV của đất nước trong thế kỷ 21 Trong số các nguyên tắc đưa ra trong Chương trình Nghị

sự 21 của Việt Nam, liên quan đến QLTHVB thường được chú ý đến là: con người là trung tâm của sự phát triển, chất lượng cuộc sống của con người dựa trên sự hài hòa với thiên nhiên và nguyên tắc phòng ngừa là chính; nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền Đặc biệt, trong các lĩnh vực sử dụng tài nguyên thiên nhiên, bảo vệ môi trường, kiểm soát ô nhiễm cần ưu tiên và nhấn mạnh là: bảo vệ môi trường biển, ven biển, hải đảo và phát triển tài nguyên biển

Trong bối cảnh toàn cầu hóa và hội nhập khu vực, đòi hỏi quản lý biển và hải đảo tỉnh Quảng Ngãi cần phải thay đổi tư duy phát triển, phương thức quản

lý và đổi mới công nghệ để giải quyết những thách thức nói trên, hướng tới một

3

nền kinh tế biển xanh và PTBV biển và hải đảo Như vậy, cần phải áp dụng một phương thức quản lý theo hướng hiệu quả và bền vững đó là phương thức quản

lý tổng hợp và thống nhất (gọi tắt là QLTH) Vì vậy, tác giả chọn đề tài “QUẢN

LÝ NHÀ NƯỚC TỔNG HỢP VỀ BIỂN VÀ HẢI ĐẢO TỈNH QUẢNG NGÃI” làm luận văn thạc sĩ chuyên ngành quản lý công với mong muốn đánh giá thực trạng và đưa ra các giải pháp góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước tổng hợp về biển, hải đảo của tỉnh Quảng Ngãi

2 Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn

2.1 Trên thế giới và khu vực

Trên thế giới, từ năm 1965 quản lý tổng hợp về biển và hải đảo được bắt đầu ở phạm vi vùng bờ bằng sự thành lập Hội đồng Bảo tồn và Phát triển Vịnh San Francisco Mỹ cũng là quốc gia tiên phong trong việc nỗ lực thực hiện QLTHVB và cũng là nước đầu tiên ban hành Kế hoạch Quản lý tổng hợp vùng

bờ vào năm 1972 – một cột mốc pháp lý quan trọng khuyến khích các nước lập

và thực hiện các chương trình quản lý tổng hợp

Quản lý tổng hợp vùng bờ đã được quan tâm nhiều từ sau các Hội nghị Quốc tế như: Hội nghị Thượng đỉnh Trái Đất 1992 và Chương trình Nghị sự 21 của Hội nghị này đã dành riêng Chương 17 đề cập đến “Bảo vệ các đại dương và vùng bờ”; Hội nghị Thế giới về Vùng bờ được tổ chức tại Noordwijk, Hà Lan,

1993 Các hội nghị trên đều đưa ra kết luận rằng: QLTHVB là cách tiếp cận thích hợp để quản lý các vấn đề cấp bách khác nhau ở vùng bờ/đới bờ, từ các vấn đề nảy sinh do ô nhiễm và suy thoái môi trường vì vùng bờ là nơi cung cấp nguồn lợi, sinh kế cho cộng đồng dân cư trong vùng đến những ảnh hưởng của BĐKH, thiên tai thời tiết đã gây ra những hủy hoại nghiêm trọng đối với các hệ sinh thái và đa dạng sinh học

Áp dụng QLTHVB lúc đầu thường được thực hiện dưới hình thức chương trình hoặc dự án, kéo dài từ 3 đến 5 năm cho một chu trình, thực hiện nhiều bước, tiến hành từ thấp đến cao Cho đến nay, có rất nhiều chương trình lớn về

Hạ Môn (Trung Quốc) Năm 2006, PEMSEA có thêm 18 điểm thực hiện QLTHVB bằng các nguồn tài chính của mình và được PEMSEA hỗ trợ kỹ thuật

Phần lớn các hoạt động của PEMSEA là nhằm tập trung nỗ lực thực hiện các kiến nghị ở Chương 17 của Chương trình Nghị sự 21 Sự hoạt động này đã giúp các địa phương mạnh dạn thực hiện QLTHVB như là một công cụ hiệu quả

để giải quyết các vấn đề quản lý liên quan đến môi trường, đạt được hiệu quả và bền vững nếu được sự ủng hộ về khoa học và chính sách liên quan

2.2 Ở Việt Nam

Phương thức quản lý tổng hợp về biển và hải đảo được coi là giải pháp quản lý hiệu quả và phù hợp đối với Việt Nam, đặc biệt là trong bối cảnh toàn cầu hóa và BĐKH Quá trình nghiên cứu và áp dụng QLTHVB ở Việt Nam có thể chia thành 3 giai đoạn: trước năm 2000 là giai đoạn nghiên cứu, từ 2000 đến

2007 là giai đoạn triển khai thí điểm và sau 2007 là giai đoạn nhân rộng và phát triển

a) Giai đoạn nghiên cứu, trước năm 2000: Từ chỗ ban đầu chỉ là những nghiên cứu còn mang nhiều tính học thuật, có ý nghĩa nâng cao nhận thức cho cộng đồng, đặc biệt là nhận thức của các nhà khoa học, sau đó là của các nhà quản lý ở cả cấp Trung ương và cấp tỉnh (nơi có các dự án nghiên cứu thí điểm) Những hoạt động về QLTHVB ngày càng làm thay đổi quan điểm của những người làm chính sách, quy hoạch và quản lý tài nguyên, ảnh hưởng nhất là đối với Bộ Khoa học Công nghệ và Môi trường, Bộ Kế hoạch Đầu tư, Bộ Nông

hệ thống và phù hợp áp dụng ở các địa phương ven biển Việt Nam, đặc biệt trong hoàn cảnh nước ta bước vào giai đoạn đổi mới, mở cửa, hội nhập với kinh

Từ năm 2000 tới năm 2006, Chính phủ Hà Lan đã hỗ trợ Chính phủ Việt Nam thực hiện thí điểm dự án quản lý tổng hợp vùng bờ tại Nam Định, Thừa Thiên Huế và Bà Rịa Vũng Tàu

c) Giai đoạn nhân rộng, phát triển: Đây là giai đoạn từ khi Chính phủ phê duyệt Chương trình quản lý tổng hợp dải ven biển vùng Bắc Trung Bộ và Duyên hải Trung Bộ đến năm 2010 và định hướng đến năm 2020 tại Quyết định

số 158/2007/QĐ-TTg ngày 09/10/2007 của Thủ tướng Chính phủ

Ở nước ta, quản lý nhà nước về biển và hải đảo theo ngành đã xuất hiện từ rất sớm kể từ khi có hoạt động khai thác, sử dụng tài nguyên và bảo vệ môi trường biển; tuy nhiên quản lý nhà nước tổng hợp về biển và hải đảo mới bắt

6

đầu từ lúc Tổng cục Biển và Hải đảo Việt Nam được thành lập và đi vào hoạt động Một số công trình nghiên cứu quản lý tổng hợp về biển và hải đảo như sau:

- Sách “Tham khảo hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, bảo

vệ và phát triển bền vững tài nguyên và môi trường biển, hải đảo của quốc tế”, NXB Tài nguyên và Môi trường, 2012 Tài liệu này hệ thống hóa các văn bản pháp luật của Việt Nam qui định trong các luật như: Luật Hàng hải, Luật Du lịch, Luật Đất đai, Luật Biên giới quốc gia

- Sách “100 câu hỏi đáp về biển, hải đảo dành cho tuổi trẻ Việt Nam”, NXB Thông tin và Truyền thông, 2013 Tài liệu này đề cập khá đầy đủ các vấn

đề như vị trí, vai trò, tiềm năng của biển, hải đảo Việt Nam; các vấn đề liên quan đến quyền và bảo vệ các quyền của Việt Nam trên Biển Đông

- Sách “Quản lý nhà nước tổng hợp và thống nhất về biển, hải đảo”, NXB Chính trị Quốc gia, 2014 của tác giả Đặng Xuân Phương và Nguyễn Lê Tuấn Cuốn sách này phân tích hai nội dung chính: một là, những vấn đề cơ bản

về công tác quản lý nhà nước về biển, hải đảo, trong đó phân tích các vấn đề như tổng quan công tác quản lý nhà nước tổng hợp và thống nhất; quản lý tổng hợp khai thác, sử dụng biển, hải đảo; quản lý nhà nước các hoạt động điều tra cơ bản

về biển, hải đảo; quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường biển; hai là, phương hướng và đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện một số nội dung công tác cụ thể trong quản lý nhà nước tổng hợp và thống nhất về biển, hải đảo Cuốn sách là tài liệu quan trọng, cung cấp cơ sở lý luận cho việc nghiên cứu các nội dung liên quan đến hoạt động quản lý nhà nước về biển, đảo Tuy nhiên tất cả những nội dung được đề cập trong cuốn sách này đều ở phương diện tổng quát và cung cấp

cơ sở lý luận cho từng nội dung cụ thể Vì vậy, nội dung cuốn sách không thể phản ánh một cách đầy đủ thực trạng quản lý nhà nước tổng hợp về biển, hải đảo tại các địa phương có biển

Ngoài ra, còn nhiều luận án, luận văn liên quan đến quản lý nhà nước trong lĩnh vực này, như:

7

- Luận văn Thạc sĩ Hành chính công: ‘Hoàn thiện tổ chức bộ máy và cơ cấu hoạt động của Tổng cục Biển và Hải đảo Việt Nam’, Lê Sơn Tùng (2014) Luận văn đã chỉ ra thực trạng, đồng thời đưa ra các giải pháp nhằm hoàn thiện tổ chức bộ máy, cơ cấu hoạt động trong phạm vi Tổng cục Biển và Hải đảo Việt Nam

- Luận văn Thạc sĩ Hành chính công: ‘Một số giải pháp hoàn thiện tổ chức bộ máy cơ quan quản lý nhà nước về biển và hải đảo’, Lê Xuân Tùng (2014) Luận văn đi sâu phân tích quan điểm, nguyên tắc của việc hoàn thiện tổ chức bộ máy cơ quan quản lý nhà nước về biển, hải đảo; luận giải những phương hướng cũng như giải pháp tiếp tục đổi mới, hoàn thiện bộ máy cơ quan quản lý nhà nước về biển, hải đảo theo hướng đảm bảo tăng cường hiệu lực, hiệu quả đáp ứng yêu cầu quản lý của đất nước trong giai đoạn mới Trong đó, đánh giá cán bộ, công chức cũng là một trong số các nội dung cần quan tâm nhằm góp phần hoàn thiện tổ chức bộ máy cơ quan quản lý nhà nước về biển, hải đảo

- Luận văn Thạc sĩ Hành chính công: ‘Quản lý nhà nước về tài nguyên biển ở Việt Nam’, Đặng Thị Thanh Mỹ (2012) Tác giả đi sâu nghiên cứu về lĩnh vực tài nguyên biển và quản lý nhà nước về tài nguyên biển, trên cơ sở đó đưa ra các giải pháp nhằm hoàn thiện quản lý nhà nước về lĩnh vực này Đồng thời, luận văn cũng đề cập đến vai trò của quản lý nhà nước về tài nguyên biển ở Việt Nam

- Luận văn Thạc sĩ Hành chính công: ‘Quản lý nhà nước về biển, hải đảo

ở Việt Nam’, Bùi Thị Lan Anh (2015) Trên cơ sở phân tích những đặc thù hiện trạng môi trường biển, hải đảo đang ngày càng xấu đi do tình trạng đổ chất thải không qua xử lý ra biển; hiệu quả khai thác và sử dụng tài nguyên biển, hải đảo

ở nước ta thấp, thiếu tính bền vững so với nhiều quốc gia; tình trạng mâu thuẫn lợi ích giữa các ngành nghề khai thác sử dụng biển; tình trạng chồng chéo trong quản lý nhà nước về biển, hải đảo; những bất ổn xung quanh vấn đề chủ quyền

và quyền chủ quyền trên biển trong khu vực… Luận văn đánh giá một cách

8

khách quan thực trạng quản lý nhà nước và bước đầu xác định rõ những yếu tố ảnh hưởng tới quản lý nhà nước về biển, hải đảo Việt Nam

Nhìn chung, các công trình nghiên cứu trên đã góp phần làm sáng tỏ một

số vấn đề lý luận và thực tiễn của QLNN về biển, hải đảo; tuy nhiên chưa đề cập luận cứ khoa học về QLTH; đánh giá một cách khách quan thực trạng QLNN ở một vùng biển địa phương như Quảng Ngãi, xác định các nhân tố ảnh hưởng tới QLNN tổng hợp về biển, hải đảo và từ đó, đề xuất các giải pháp thống nhất và tổng hợp trong QLNN về biển, hải đảo của tỉnh nghiên cứu Do vậy, tác giả có thể khẳng định đề tài: “Quản lý nhà nước tổng hợp về biển và hải đảo tỉnh Quảng Ngãi” là đề tài đầu tiên nghiên cứu một cách toàn diện, làm rõ các ưu điểm/hạn chế của QLTH về biển, hải đảo tỉnh Quảng Ngãi trong bối cảnh toàn cầu hóa, hội nhập khu vực và BĐKH

3 Mục đích và nhiệm vụ của luận văn

3.1 Mục đích nghiên cứu

Hệ thống hóa, làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn về quản lý tổng hợp về biển và hải đảo Từ đó, đề xuất các giải pháp góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác quản lý nhà nước về biển, hải đảo tỉnh Quảng Ngãi

3.2 Nhiệm vụ nghiên cứu

- Thứ nhất, tổng quan cơ sở lý luận liên quan đến quản lý nhà nước tổng hợp về biển và hải đảo

- Thứ hai, đánh giá thực trạng công tác quản lý nhà nước tổng hợp về biển, hải đảo tỉnh Quảng Ngãi, kết quả đạt được, những hạn chế và nguyên nhân

- Thứ ba, quan điểm, định hướng và các giải pháp quản lý nhà nước tổng hợp về biển, hải đảo tỉnh Quảng Ngãi

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn

4.1 Đối tượng nghiên cứu

Luận văn nghiên cứu về quản lý nhà nước tổng hợp về biển và hải đảo trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi Phân tích thực trạng quản lý nhà nước tổng hợp về

- Phạm vi không gian: Vùng bờ tỉnh Quảng Ngãi, bao gồm

+ Vùng đất ven biển của 25 xã ven biển, hải đảo (thuộc 5 huyện, thành phố ven biển, hải đảo: Bình Sơn, Mộ Đức, Đức Phổ, TP Quảng Ngãi và Lý Sơn)

+ Vùng biển ven bờ có ranh giới trong là đường mép nước biển thấp nhất trung bình trong nhiều năm (18,6 năm) và ranh giới ngoài cách đường mép nước biển thấp nhất trung bình trong nhiều năm một khoảng cách 06 hải lý

- Phạm vi thời gian: Từ năm 2010 đến năm 2016

5 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn

5.1 Phương pháp luận

Luận văn được nghiên cứu dựa trên phương pháp hệ thống tiếp cận quản

lý tổng hợp về biển và hải đảo theo hướng đa ngành, liên vùng Ngoài ra, Luận văn còn sử dụng phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử

5.2 Phương pháp nghiên cứu

- Phương pháp kế thừa: Kế thừa có chọn lọc các tài liệu của các nhà khoa học, các luận văn gần với lĩnh vực nghiên cứu chủ yếu là nguồn dữ liệu thứ cấp

Sử dụng số liệu, tài liệu từ các báo cáo, thống kê ở địa phương (cấp tỉnh, huyện) cũng như các tài liệu nghiên cứu đã được thực hiện từ trước tới nay của các cơ quan liên quan để tổng hợp, đánh giá điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội có liên quan ở vùng ven biển, hải đảo tỉnh Quảng Ngãi

- Phương pháp phân tích, đánh giá: Dựa vào các điều kiện thực tế phân tích những thuận lợi và khó khăn, nhận định về công tác quản lý nhà nước tổng hợp về biển, hải đảo hiện nay, xác định các vấn đề và đề xuất các giải pháp

10

6 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn

- Về mặt lý luận: Hệ thống hóa, làm rõ cơ sở lý luận về quản lý tổng hợp, quản lý nhà nước tổng hợp về biển và hải đảo

- Về mặt thực tiễn: Luận văn sẽ phân tích, đánh giá một cách toàn diện, thống nhất, về thực trạng công tác quản lý nhà nước tổng hợp về biển, hải đảo ở tỉnh Quảng Ngãi và trên cơ sở thực tiễn đề xuất các giải pháp hoàn thiện công tác quản lý nhà nước tổng hợp về biển, hải đảo Kết quả của luận văn có thể sử dụng làm tài liệu tham khảo hỗ trợ hoạch định chính sách cho cơ quan QLNN ở tỉnh Quảng Ngãi

7 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận, tài liệu tham khảo, kết cấu của luận văn gồm 3 chương

Chương 1: Cơ sở khoa học quản lý nhà nước tổng hợp về biển và hải đảo Chương 2: Thực trạng quản lý nhà nước nhà nước tổng hợp về biển và hải đảo tỉnh Quảng Ngãi

Chương 3: Một số giải pháp quản lý nhà nước tổng hợp về biển và hải đảo tỉnh Quảng Ngãi

11

CHƯƠNG 1

CƠ SỞ LÝ LUẬN KHOA HỌC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC TỔNG HỢP

VỀ BIỂN VÀ HẢI ĐẢO 1.1 Một số khái niệm

1.1.1 Khái niệm về Biển và Hải đảo

- Khái niệm biển

Điều 86 Công ước của Liên hợp quốc về Biển 1982 đưa ra định nghĩa về biển cả Đó là “vùng biển không nằm trong vùng đặc quyền kinh tế, lãnh hải hay nội thủy của một quốc gia, cũng như không nằm trong vùng nước quần đảo của một quốc gia quần đảo”[14.tr83] Theo định nghĩa này, biển cả là vùng biển quốc tế (biển chung), nằm ngoài quyền tài phán của một quốc gia ven biển, nó không bao gồm hết một biển (gồm biển quốc gia và quốc tế)

Theo Nguyễn Chu Hồi, biển là một loại hình thủy vực nước mặn của đại dương thế giới, nằm sát các đại lục và ngăn cách với đại dương phía ngoài bởi

hệ thống đảo, bán đảo và ở phía trong bởi bờ lục địa (còn gọi là bờ biển) [5.tr2] Như vậy khái niệm này đã chỉ rõ biển nói chung (bao gồm cả vùng biển quốc gia

và vùng biển quốc tế)

Từ những khái niệm trên có thể hiểu: Biển là một loại hình thủy vực nước mặn của đại dương thế giới, được giới hạn bởi các bờ lục địa, các đảo, các miền nâng đáy và có chế độ thủy văn riêng; tại đó các quốc gia ven biển hay quốc gia quần đảo thực hiện chủ quyền theo các chế độ pháp lý khác nhau đối với từng vùng biển của quốc gia mình (nội thủy, lãnh hải, vùng tiếp giáp lãnh hải, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa); còn mọi quốc gia đều có thể sử dụng vùng biển quốc tế (biển cả) [20.tr4]

- Khái niệm hải đảo

Theo Điều 121 của Công ước Liên hiệp quốc về Biển năm 1982, “một đảo

là một vùng đất tự nhiên có nước bao bọc, khi thủy triều lên vùng đất này vẫn nổi lên trên mặt nước” [14.tr101]

12

Dưới góc độ quản lý nhà nước về biển, hải đảo, đối tượng nghiên cứu ở đây là những hải đảo (đảo biển) nằm trên các vùng biển của Việt Nam, không kể các đảo nằm trong các đầm phá và nằm bên trong đường đóng các cửa sông của lục địa; là những vùng đất tự nhiên được bao bọc bởi nước biển Do đó có thể hiểu, hải đảo là những vùng đất tự nhiên trên biển có nước bao bọc, khi thủy triều lên vùng đất này vẫn nổi lên trên mặt nước, được hình thành bởi các cấu trúc kiến tạo địa hình thềm lục địa như các đỉnh núi ngầm nhô lên, dung nham từ núi lửa dưới biển phun lên, khối nhô lục địa sót lại thời kì biển tiến, sự bồi lắng cũng như tích tụ trầm tích

- Các khái niệm liên quan đến biển, hải đảo

- Đường cơ sở thẳng: Được xác định theo phương pháp nối liền các điểm thích hợp được lựa chọn tại những điểm ngoài cùng nhất nhô ra biển tại mức nước thủy triều thấp nhất (trung bình nhiều năm)

- Đường cơ sở thông thường: Đường cơ sở thông thường dùng để tính chiều rộng lãnh hải là ngấn nước triều thấp nhất dọc theo bờ biển như được thể hiện trên các hải đồ đã được quốc gia ven biển chính thức công nhận [14.tr4]

Điều 8 Luật Biển Việt Nam quy định, đường cơ sở dùng để tính chiều rộng lãnh hải Việt Nam là đường cơ sở thẳng đã được Chính phủ công bố Chính phủ xác định và công bố đường cơ sở ở những khu vực chưa có đường cơ sở sau khi được Uỷ ban thường vụ Quốc hội phê chuẩn [15.tr3]

- Nội thủy: Các vùng nước ở phía bên trong đường cơ sở của lãnh hải thuộc nội thủy quốc gia [14.tr5] Theo Công ước Liên hiệp quốc về luật biển, các quốc gia có biển được tự do trong việc áp dụng luật pháp của mình để điều chỉnh bất kỳ hoạt động sử dụng nào liên quan tới nội thủy cũng như các nguồn tài nguyên trong đó Tàu thuyền nước ngoài không có quyền tự do đi qua vùng nội thủy, kể cả qua lại không gây hại Đây là điểm khác biệt chính giữa nội thủy

và lãnh hải Để đi vào vùng nội thủy, tàu thuyền nước ngoài phải xin phép cơ

13

quan chức năng có thẩm quyền và chỉ được đi lại theo đúng hành trình đã được cấp phép

Nội thủy nước ta là vùng nước tiếp giáp với bờ biển, ở phía trong đường

cơ sở và là bộ phận lãnh thổ của Việt Nam Nhà nước Việt Nam thực hiện chủ quyền hoàn toàn, tuyệt đối và đầy đủ đối với nội thủy như trên lãnh thổ đất liền [15.tr3]

- Lãnh hải hay hải phận: Lãnh hải là vùng biển có chiều rộng 12 hải lý tính từ đường cơ sở ra phía biển Ranh giới ngoài của lãnh hải là biên giới quốc gia trên biển của Việt Nam Nhà nước thực hiện chủ quyền đầy đủ và toàn vẹn đối với lãnh hải và vùng trời, đáy biển và lòng đất dưới đáy biển của lãnh hải phù hợp với Công ước của Liên hợp quốc về Luật Biển năm 1982 [15.tr3]

- Vùng tiếp giáp lãnh hải: Là vùng biển nằm kề vùng lãnh hải Vùng tiếp giáp lãnh hải không được mở rộng quá 24 hải lý kể từ đường cơ sở dùng để tính chiều rộng lãnh hải [14.tr14] Vùng tiếp giáp lãnh hải của một quốc gia không phải là vùng mà Quốc gia đó có đầy đủ mọi thẩm quyền tài phán Trong vùng tiếp giáp lãnh hải của một quốc gia thì các cơ quan có thẩm quyền của quốc gia

đó có các quyền sau: ngăn ngừa những vi phạm đối với các luật và quy định hải quan, thuế khóa, y tế hay nhập cư trên lãnh thổ hay trong lãnh hải của mình; trừng trị những vi phạm đối với những luật và các quy định nói trên xảy ra trong lãnh thổ hay lãnh hải của mình Theo quy định của Luật Biển Việt Nam, vùng tiếp giáp lãnh hải là vùng biển tiếp liền và nằm ngoài lãnh hải Việt Nam, có chiều rộng 12 hải lý tính từ ranh giới ngoài của lãnh hải Nhà nước thực hiện kiểm soát trong vùng tiếp giáp lãnh hải nhằm ngăn ngừa và xử lý hành vi vi phạm pháp luật về hải quan, thuế, y tế, xuất nhập cảnh xảy ra trên lãnh thổ hoặc trong lãnh hải Việt Nam [15.tr3]

- Vùng đặc quyền kinh tế: Căn cứ theo quy định của Công ước Liên hợp quốc về biển 1982, Luật Biển Việt Nam quy định vùng đặc quyền kinh tế là vùng biển tiếp liền và nằm ngoài lãnh hải Việt Nam, hợp với lãnh hải thành một

bị và công trình trên biển; nghiên cứu khoa học biển, bảo vệ và gìn giữ môi trường biển; Các quyền và nghĩa vụ khác phù hợp với pháp luật quốc tế [15.tr3]

- Thềm lục địa: Thềm lục địa của một quốc gia ven biển bao gồm đáy biển

và lòng đất dưới đáy biển bên ngoài lãnh hải của quốc gia đó, trên toàn bộ phần kéo dài tự nhiên của lãnh thổ đất liền của quốc gia đó cho đến bờ ngoài của rìa lục địa, hoặc đến cách đường cơ sở dùng để tính chiều rộng lãnh hải 200 hải lý [14.tr35]

Điều 17 Luật Biển Việt Nam quy định, thềm lục địa là vùng đáy biển và lòng đất dưới đáy biển, tiếp liền và nằm ngoài lãnh hải Việt Nam, trên toàn bộ phần kéo dài tự nhiên của lãnh thổ đất liền, các đảo và quần đảo của Việt Nam cho đến mép ngoài của rìa lục địa Trong trường hợp mép ngoài của rìa lục địa này cách đường cơ sở chưa đủ 200 hải lý thì thềm lục địa nơi đó được kéo dài đến 200 hải lý tính từ đường cơ sở Trong trường hợp mép ngoài của rìa lục địa này vượt quá 200 hải lý tính từ đường cơ sở thì thềm lục địa nơi đó được kéo dài không quá 350 hải lý tính từ đường cơ sở hoặc không quá 100 hải lý tính từ đường đẳng sâu 2.500(m) [15.tr3] Nhà nước thực hiện quyền chủ quyền đối với thềm lục địa về thăm dò, khai thác tài nguyên, đồng thời Nhà nước tôn trọng quyền đặt dây cáp, ống dẫn ngầm và hoạt động sử dụng biển hợp pháp khác của các Quốc gia khác ở thềm lục địa Việt Nam theo quy định của Luật này và các điều ước quốc tế mà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên, không làm phương hại đến quyền chủ quyền, quyền tài phán quốc gia và lợi ích quốc gia trên biển của Việt Nam

15

- Vùng biển quốc tế: Vùng biển quốc tế là vùng nằm ngoài vùng đặc quyền kinh tế 200 hải lý của các nước ven biển Ở vùng biển này, tất cả các nước đều có quyền tự do hàng hải, tự do hàng không, tự do đặt dây cáp và ống ngầm, tự do đánh bắt cá và tự do nghiên cứu khoa học Tuy nhiên, khi thực hiện các quyền tự do này, các nước phải tôn trọng lợi ích của các nước khác cũng như phải tuân thủ các quy định liên quan của Công ước Luật Biển năm 1982 như bảo vệ môi trường biển, bảo tồn tài nguyên sinh vật biển, an toàn hàng hải, hợp tác trấn áp cướp biển

- Chủ quyền: Là quyền làm cho tuyệt đối của quốc gia độc lập đối với lãnh thổ của mình Chủ quyền của quốc gia ven biển là quyền tối cao của quốc gia được thực hiện trong phạm vi nội thủy và lãnh hải của quốc gia đó [3.tr110]

- Quyền chủ quyền là các quyền của quốc gia ven biển được hưởng trên

cơ sở chủ quyền đối với mọi loại tài nguyên thiên nhiên trong vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa của mình, cũng như đối với những hoạt động nhằm thăm dò

và khai thác vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa của quốc gia đó vì mục đích kinh tế, bao gồm cả việc sản xuất năng lượng từ nước, hải lưu, gió [3.tr110]

- Quyền tài phán là thẩm quyền riêng biệt của quốc gia ven biển trong việc đưa ra các quyết định, quy phạm và giám sát việc thực hiện chúng, như: cấp phép, giải quyết và xử lý đối với một số loại hình hoạt động, các đảo nhân tạo, thiết bị và công trình trên biển, trong đó có việc lắp đặt và sử dụng các đảo nhân tạo các thiết bị và công trình nghiên cứu khoa học về biển; bảo vệ và gìn giữ môi trường biển trong vùng đặc quyền kinh tế hay thềm lục địa của quốc gia đó [3.tr110]

Theo Khoản 1, Điều 3 Luật Biển Việt Nam, “Vùng biển Việt Nam bao gồm nội thủy, lãnh hải, vùng tiếp giáp lãnh hải, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa thuộc chủ quyền, quyền chủ quyền và quyền tài phán quốc gia của Việt Nam, được xác định theo pháp luật Việt Nam, điều ước quốc tế về biên giới lãnh

và vùng đất ven biển trong đó vùng biển ven bờ có ranh giới trong là đường mép nước biển thấp nhất trung bình trong nhiều năm (18,6 năm) và ranh giới ngoài cách đường mép nước biển thấp nhất trung bình trong nhiều năm một khoảng cách 06 hải lý do Bộ Tài nguyên và Môi trường xác định và công bố; vùng đất ven biển bao gồm các xã, phường, thị trấn có biển

1.1.2 Khái niệm về quản lý tổng hợp

- Khái niệm “Tổng hợp” trong quản lý tổng hợp

Sự tổng hợp (hay còn gọi là tích hợp, tiếng Anh là integration) trong quản

lý tổng hợp được xem là phương pháp hiệu quả và hợp lý để quản lý so với cách làm truyền thống trước đây nhằm khắc phục sự phân tán trong cách tiếp cận quản lý theo ngành, theo lãnh thổ, và để tập trung vào giải quyết các vấn đề đa ngành, đa mục tiêu, liên địa phương Tính tổng hợp được thể hiện ở ba phương diện: Tổng hợp theo tính hệ thống, tổng hợp theo chức năng và tổng hợp theo phương thức quản lý

+ Tổng hợp theo tính hệ thống

Mỗi vùng biển được hiểu là hệ thống tài nguyên thống nhất, không nên cắt rời, chia nhỏ, hay xem xét các thành phần của nó một cách riêng biệt (đảm bảo tính toàn vẹn), cần được xem là hệ thống tương tác giữa tự nhiên và xã hội, giữa các yếu tố sinh học và các yếu tố phi sinh học Sự thống nhất xác định các

17

chiều hướng về thời gian và không gian của các hệ thống tài nguyên theo sự thay đổi vật lý (hoặc thay đổi theo mùa) của môi trường, kinh tế, xã hội và các phương pháp sử dụng tài nguyên Nó đảm bảo rằng các vấn đề quản lý xuất phát

từ các mối quan hệ giữa kinh tế, xã hội, môi trường được xác định rõ ràng

+ Tổng hợp theo chức năng

Mỗi vùng biển là một hệ thống nhiều chức năng, cần xem xét việc sử dụng cho phù hợp với các chức năng đó Không để vượt quá khả năng chịu tải của hệ thống/tiểu hệ thống Sự thống nhất chức năng liên kết quản lý dự án, chương trình với các mục đích, mục tiêu, loại bỏ sự chồng chéo để phân bổ tài nguyên thiên nhiên theo mục đích sử dụng, phù hợp với chức năng, và mức độ của các hoạt động cho phép thực hiện tại mỗi vùng biển theo các mục đích và tiêu chí của quản lý tổng hợp

+ Tổng hợp về phương thức quản lý

Lồng ghép được phương thức quản lý theo chiều dọc (các cấp), và liên kết chiều ngang (các ngành và các bên liên quan) để đảm bảo các mối quan tâm mang tính đa cấp và đa ngành Có được cơ chế liên kết chặt chẽ giữa chính sách quản lý với các hành động quản lý, và phương thức quản lý nhằm củng cố sự thống nhất giữa các chính sách với kế hoạch phát triển kinh tế của các cơ quan Trung ương và địa phương, giúp hợp lý hóa và phối hợp hành động của các cơ quan nhà nước, đảm bảo bổ sung, điều chỉnh giữa các dự án, chương trình, giúp các chiến lược quản lý ứng phó với các thách thức nảy sinh từ sự thay đổi mà vẫn thực hiện được mục đích phát triển

- Khái niệm về quản lý tổng hợp

Quản lý tổng hợp về biển và hải đảo tuy phát triển chưa lâu nhưng đã trở thành phương thức quản lý hiệu quả không chỉ áp dụng cho vùng bờ mà một số nước áp dụng cho cả vùng biển Ban đầu, quản lý tổng hợp có nhiều khái niệm khác nhau theo đề xuất của các nhà chuyên môn ở các vùng khác nhau, như Quản lý tổng hợp vùng bờ (theo Hoa Kỳ và PEMSEA), Quản lý tổng hợp đới bờ

18

(theo các nước Châu Âu, thuộc khối EU), Quản lý tổng hợp vùng ven bờ (theo UNEP và FAO), sau này phát triển cho quản lý tổng hợp hệ sinh thái và lưu vực sông Nhiều cuộc hội thảo Quốc tế giữa các nhà quản lý và khoa học nhằm thống nhất thuật ngữ cũng như khái niệm; tuy nhiên, cuối cùng thì người ta vẫn chấp nhận các thuật ngữ khác nhau về quản lý tổng hợp, và cho rằng quan trọng

là nội hàm của nó, các yếu tố cơ bản của quản lý tổng hợp và chu trình được áp dụng bảo đảm theo các tiêu chí chung đặt ra Một số khái niệm đầu tiên về quản

lý tổng hợp như sau:

Tại Hội nghị Quốc tế về đới bờ năm 1993, QLTH được định nghĩa như sau: Quản lý tổng hợp bao gồm việc đánh giá toàn diện, đặt ra các mục tiêu quy hoạch và quản lý các hệ thống tài nguyên, có xét đến các yếu tố lịch sử, văn hóa

và truyền thống, đồng thời quan tâm một cách hài hòa các lợi ích trong việc sử dụng tài nguyên Đây là quá trình tiến triển liên tục để đạt sự phát triển bền vững

Theo các chuyên gia trong lĩnh vực quản lý biển và đới bờ trên thế giới, QLTHVB được định nghĩa như sau:

Một phương thức quản lý được áp dụng trong một quá trình động và liên tục, thông qua đó các quyết định về việc bảo vệ, sử dụng và phát triển bền vững tài nguyên tại đới bờ, được đưa ra với sự tham gia của tất cả các bên liên quan, bao gồm các ngành kinh tế, các cơ quan chính phủ, các tổ chức phi chính phủ

và cộng đồng Phần cốt lõi của QLTHVB là xây dựng các thể chế và chính sách

để điều hòa các giải pháp quản lý nhằm giải quyết những vấn đề phức tạp tại đới bờ (Cicin-Sain & Knecht)

Một chương trình được thiết kế để quản lý tài nguyên tại đới bờ, có sự tham gia của tất cả các ngành kinh tế, các tổ chức chính phủ và phi chính phủ (John Clark)

Một hệ thống quản lý tài nguyên thiên nhiên và môi trường đới bờ, sử dụng cách tiếp cận tổng hợp, thống nhất và quá trình lập kế hoạch được tiến

để bảo đảm tài nguyên biển và hải đảo được khai thác, sử dụng hiệu quả, duy trì chức năng và cấu trúc của hệ sinh thái nhằm phát triển bền vững, bảo vệ chủ quyền, quyền chủ quyền, quyền tài phán quốc gia của Việt Nam trên biển, bảo đảm quốc phòng, an ninh

Như vậy, tuy không hoàn toàn đồng nhất về câu chữ, song các định nghĩa đều xác định những yếu tố then chốt chung của quản lý tổng hợp là "phương thức quản lý tài nguyên và môi trường", "quá trình liên tục", "có sự tham gia của các bên", "giải quyết các vấn đề phức tạp", "điều hòa các giải pháp quản lý"

Mục tiêu chính của quản lý tổng hợp về cơ bản là khuyến khích sự thay đổi cách ứng xử của con người để đạt được mục tiêu mong muốn, đảm bảo sử dụng bền vững, tốt nhất các nguồn tài nguyên và duy trì lợi ích nhiều nhất từ môi trường tự nhiên Về mặt thực tế, hỗ trợ các mục tiêu quản lý thông qua việc đưa ra cơ sở sử dụng bền vững tài nguyên, bảo tồn đa dạng sinh học, ngăn ngừa thiên tai, kiểm soát ô nhiễm, tăng cường lợi ích, phát triển bền vững và tối ưu hoá sử dụng đa mục tiêu

Quản lý tổng hợp là cách quản lý thích hợp nhất để tránh suy thoái các hệ sinh thái ở vùng biển, giảm khả năng bị tổn thương do biến đổi khí hậu Mặc dù, việc quản lý tổng hợp đòi hỏi sự phân tích và hoạch định kỹ lưỡng hơn là quản

lý theo ngành, tổng chi phí theo cách quản lý tổng hợp sẽ thấp hơn là chi phí tích luỹ khi quản lý theo ngành

Quản lý tổng hợp cần được phát triển một cách có hệ thống, có tính đến thời gian cho việc thu hút các nguồn kinh phí và xây dựng năng lực quản lý/kỹ

20

thuật cấp địa phương nhằm hỗ trợ việc xác định và triển khai; hỗ trợ sự hợp tác giữa các cơ quan và các bên liên quan; nâng cao nhận thức và thay đổi ý thức của các nhà làm chính sách, các nhà quản lý kinh tế, tài nguyên, các nhà nghiên cứu khoa học

Quản lý tổng hợp không thay thế cơ cấu ra quyết định và lập kế hoạch hiện có, ví dụ như quy trình lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, mà nâng cao hiệu lực quản lý bằng cách tăng cường thể chế hiện tại thông qua việc đẩy mạnh hợp tác giữa các cấp, các ngành và các bên liên quan bằng những phương pháp

và công cụ thích hợp để xây dựng chiến lược và kế hoạch hành động Điểm chung nhất của quản lý tổng hợp là nó lôi kéo sự tham gia có hệ thống của các ngành, các cấp chính quyền và các cơ quan khác như các trường học, hội đoàn thể, doanh nghiệp và đặc biệt là cộng đồng dân cư

1.1.3 Khái niệm về quản lý nhà nước tổng hợp về biển và hải đảo

- Khái niệm quản lý nhà nước

Cùng với quá trình phát triển của xã hội hoạt động quản lý nói chung và quản lý nhà nước nói riêng ngày càng trở nên quan trọng và không thể thiếu đối với mỗi quốc gia, ngành, lĩnh vực Theo nghĩa rộng: quản lý nhà nước là hoạt động tổ chức, điều hành của bộ máy nhà nước trên cả phương diện lập pháp, hành pháp và tư pháp Với cách hiểu này, ở nước ta, quản lý nhà nước cũng đã

đề cập trong cơ chế “Đảng lãnh đạo, Nhà nước quản lý, nhân dân làm chủ”

Theo nghĩa hẹp: Quản lý nhà nước chủ yếu là quá trình tổ chức, điều hành của hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước đối với các quá trình xã hội và hành vi hoạt động cụ thể của con người theo pháp luật và bằng pháp luật nhằm đạt được những mục tiêu và yêu cầu đặt ra của quản lý nhà nước dựa trên những điều kiện và quy luật khách quan của đời sống xã hội Các cơ quan nhà nước khác cũng tham gia quản lý nhà nước ở nghĩa hẹp khi thực hiện các hoạt động mang tính chất chấp hành, điều hành - tính hành chính nhà nước trong việc xây dựng tổ chức bộ máy và thực hiện chế độ công tác nội bộ trong mỗi cơ quan nhà

21

nước như: tuyển dụng, bổ nhiệm, khen thưởng, kỷ luật…, quản lý nhà nước theo nghĩa hẹp còn được hiểu là quản lý hành chính nhà nước

- Khái niệm quản lý nhà nước về biển và hải đảo

“Quản lý nhà nước về biển, hải đảo là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực nhà nước của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền tới các đối tượng khai thác, sử dụng biển, hải đảo nhằm thực hiện các chức năng đối nội

và đối ngoại của nhà nước trên cơ sở các quy luật phát triển xã hội nhằm mục đích bảo vệ chủ quyền và lợi ích quốc gia trên biển, khai thác, sử dụng bền vững tài nguyên và bảo vệ môi trường biển, hải đảo” [20.tr5]

Hoạt động quản lý nhà nước về biển và hải đảo, gồm:

- Chủ thể quản lý: Là cơ quan quản lý nhà nước và người đứng đầu cơ quan quản lý nhà nước Chủ thể quản lý tác động lên đối tượng quản lý bằng các công cụ, hình thức và phương pháp thích hợp, cần thiết và dựa trên cơ sở những nguyên tắc nhất định

- Đối tượng quản lý: Đối tượng bị quản lý hay là được quản lý tiếp nhận hành vi quản lý hoặc sự tác động của chủ thể quản lý Đó là các hoạt động kinh

tế, xã hội, môi trường và an ninh quốc phòng Nói cách khác, khách thể của quản lý nhà nước là các hoạt động kinh tế, xã hội, môi trường và an ninh quốc phòng gắn với con người và tổ chức

- Công cụ quản lý: Luật pháp

- Mục tiêu quản lý: Làm cho đối tượng quản lý phát triển tốt hơn (hiệu quả và chất lượng hơn)

- Khái niệm về quản lý nhà nước tổng hợp về biển và hải đảo

Quản lý tổng hợp biển được biết đến như một phương thức quản lý tiên tiến được thừa nhận chính thức ở Mỹ năm 1972 với việc ban hành và thực thi luật quản lý bờ biển, sau đó được nhân rộng và áp dụng phổ biến tại các nước phát triển có biển Bản chất của phương thức quản lý tổng hợp biển là việc nâng cao chất lượng quản lý tài nguyên và bảo vệ môi trường biển phù hợp với yêu

22

cầu phát triển bền vững bằng việc dân chủ hóa các quá trình quản lý (từ hoạch định đến thực thi chính sách), dựa trên việc xác lập một cơ chế quản lý có sự tham gia tích cực, bình đẳng của cộng đồng gắn với môi trường không gian ven biển để chia sẻ và phát triển các lợi ích kinh tế biển giữa các vùng, ngành, địa phương một cách hài hòa, đồng thời vẫn đảm bảo tính thống nhất về lợi ích quốc gia Trong quản lý tổng hợp về biển, nhân tố cộng đồng không chỉ được coi là đối tượng quản lý mà còn là một đối tác quản lý của chính quyền, có mối quan

hệ bình đẳng về quyền và lợi ích mà chính quyền địa phương ven biển phải tôn trọng và cần bảo đảm cho người dân thực hiện dân chủ trực tiếp vào quản lý tài nguyên và bảo vệ môi trường ven biển

Có thể nói rằng quản lý tổng hợp và thống nhất biển, hải đảo không những là phương thức quản lý dựa trên quá trình hoạch định, thỏa thuận liên tục nhằm thống nhất việc chia sẻ lợi ích kinh tế, môi trường ở vùng biển, ven biển quản lý phù hợp với mục tiêu phát triển bền vững mà còn thể hiện là phương thức để đạt được phát triển ở trình độ cao hơn so với việc sử dụng các công cụ mệnh lệnh trong quản lý hành chính để quản lý biển; là cơ chế cho phép lồng ghép các hình thức dân chủ trực tiếp với sự tham gia của cộng đồng trong việc hoạch định và điều phối chính sách quản lý tài nguyên biển Quản lý nhà nước tổng hợp và thống nhất về biển, hải đảo còn là chức năng quản lý hành chính nhà nước của cơ quan nhà nước có thẩm quyền nhằm điều hòa, phối hợp tốt giữa các ngành, lĩnh vực, các cấp chính quyền từ Trung ương tới địa phương và các bên có liên quan đến khai thác, sử dụng tài nguyên và bảo vệ môi trường biển, hải đảo nhằm điều phối tốt quá trình hình thành, tổ chức thực hiện theo hướng đồng bộ hóa hệ thống chiến lược, chính sách, quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội - môi trường ở vùng biển phù hợp với yêu cầu phát triển bền vững

Nội dung của quản lý tổng hợp về biển, hải đảo bao gồm điều phối đa ngành (tức là cơ chế quản lý liên ngành, liên lĩnh vực và là một quá trình liên tục

từ khâu hoạch định tới thực thi); hợp tác giữa các vùng ven biển; quy trình

23

hoạch định và thực hiện chính sách quản lý biển có tính mở cao; quản lý biển theo không gian phù hợp với bản chất của các hệ thống tài nguyên biển; sự cam kết và ràng buộc lẫn nhau về quyền và nghĩa vụ trong việc thực hiện các mục tiêu phát triển bền vững giữa chính quyền, các tổ chức xã hội và doanh nghiệp

Tựu chung lại, quản lý nhà nước tổng hợp và thống nhất về biển, hải đảo

là một chức năng quản lý nhà nước, được thực hiện dựa trên việc xác lập và vận hành một hệ thống các hình thức tổ chức và công cụ quản lý có tính chất toàn diện, hướng tới mục tiêu phát triển bền vững về kinh tế-xã hội và môi trường nhằm duy trì, củng cố sự toàn vẹn lãnh thổ, thống nhất và hài hòa về lợi ích quốc gia trong khai thác, sử dụng và bảo vệ môi trường biển, hải đảo [7.tr46]

1.2 Nội dung Quản lý nhà nước tổng hợp về biển và hải đảo

1.2.1 Vai trò và sự cần thiết Quản lý nhà nước tổng hợp về biển và hải đảo

Biển và hải đảo Việt Nam đã và đang tiếp tục cung cấp các nguồn lợi to lớn cho nền kinh tế, đáp ứng nhu cầu giao thông vận tải, mang lại lợi nhuận thương mại từ các hoạt động xuất nhập khẩu, giải quyết vấn đề việc làm cho cộng đồng Ngoài ra, đây còn là địa bàn chiến lược vô cùng quan trọng về an ninh-quốc phòng, tạo ra khoảng không gian cần thiết giúp kiểm soát việc tiếp cận lãnh thổ quốc gia trên đất liền Tuy nhiên, vùng biển, ven biển nước ta hiện nay đang phải đối mặt với nhiều vấn đề đòi hỏi cần phải được giải quyết kịp thời Đó là tình trạng suy thoái và ô nhiễm môi trường biển do các hoạt động của con người; vấn đề khai thác, sử dụng quá mức các nguồn tài nguyên biển; vấn đề xung đột trên Biển Đông xung quanh chủ quyền, quyền chủ quyền và quyền tài phán quốc gia trên biển; vấn đề xung đột giữa các ngành kinh tế khi cùng tham gia khai thác nguồn lợi biển Các vấn đề này nếu không được khắc phục kịp thời sẽ ảnh hưởng nghiêm trọng tới sự phát triển kinh tế-xã hội của đất nước, đặc biệt ảnh hưởng tới sự phát triển bền vững của Quốc gia Vì vậy, tất yếu đòi hỏi cần phải có và cần phải tăng cường công tác quản lý nhà nước về biển, hải đảo để có thể giải quyết đồng thời nhiều lợi ích cả trước mắt và lâu dài nhằm đạt

24

mục tiêu thịnh vượng, sự phát triển của cộng đồng ven biển, môi trường biển được bảo vệ và cải thiện về mặt chất lượng, góp phần quan trọng vào việc bảo

vệ vững chắc chủ quyền quốc gia trên biển và hòa bình ổn định trong khu vực

Ở nước ta hiện nay, QLNN tổng hợp và thống nhất về biển và hải đảo được giao cho Bộ Tài nguyên và Môi trường đảm nhiệm chức năng quản lý nhà nước cùng với việc hình thành hệ thống cơ quan chuyên môn thực hiện quản lý tổng hợp biển và hải đảo thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường mang các ý nghĩa sau:

Thứ nhất, Việt Nam muốn khẳng định vị thế của một quốc gia biển nên cần củng cố hệ thống quản lý nhà nước về biển nói chung Trong đó, việc xây dựng, củng cố và phát triển một quốc gia quản lý nhà nước tổng hợp về biển, hải đảo đủ mạnh, đủ năng lực điều phối các ngành, lĩnh vực chức năng có liên quan

và các địa phương ven biển trong hệ thống này là rất cần thiết

Thứ hai, Việt Nam đang trong quá trình đổi mới tư duy và phương pháp quản lý biển, từ chỗ tiếp cận chủ yếu dựa trên quan điểm bảo vệ chủ quyền quốc gia gắn với vai trò chủ đạo của ngành Quốc phòng trong khi giải quyết các vấn

đề trên biển thường có liên quan đến yếu tố nước ngoài nên việc giao cho một

cơ quan quản lý có tính chất dân sự thực hiện chức năng quản lý nhà nước tổng hợp về biển và hải đảo sẽ phát huy được vai trò hơn là các lực lượng vũ trang nhất là trong bối cảnh hội nhập quốc tế, giải quyết hòa bình các vấn đề phức tạp, nhạy cảm trên vùng biển trong khu vực

Thứ ba, trong hệ thống chức năng quản lý nhà nước ở Việt Nam hiện nay,

Bộ Tài nguyên và Môi trường có chức năng quản lý tài nguyên và bảo vệ môi trường theo ngành có mối quan hệ mật thiết, gần gũi nhất với yêu cầu quản lý nhà nước theo lãnh thổ mà quản lý biển, hải đảo là một khu vực không gian đặc thù Trên đất liền có quản lý nhà nước về đất đai thì ở biển cũng có sự gắn kết và cần quản lý tổng hợp, đảm bảo kết nối quản lý không gian trên đất liền

25

Thứ tư, Chính phủ Việt Nam chấp nhận và ủng hộ một tư duy quản lý biển tiên tiến và phù hợp với xu thế chung của thế giới dựa trên nguyên lý phát triển bền vững đó là quản lý khai thác, sử dụng tài nguyên theo mục tiêu phát triển kinh tế, đảm bảo sinh kế cộng đồng và bảo vệ môi trường biển Chủ trương này đã được khẳng định trong Chương trình Nghị sự thứ 21 của Việt Nam Để đảm bảo các yêu cầu phát triển bền vững cần áp dụng phương thức quản lý tổng hợp theo vùng không gian nhằm hạn chế sự chi phối và xu hướng lạm dụng khai thác quá mức tài nguyên theo tư duy ngành với các mục tiêu, lợi ích cục bộ Việc giao cho ngành Tài nguyên và Môi trường thực hiện chức năng quản lý nhà nước tổng hợp về biển, hải đảo phù hợp với yêu cầu về tư duy quản lý ở giai đoạn hiện nay

1.2.2 Nguyên tắc về quản lý nhà nước tổng hợp về biển, hải đảo

Theo Luật tài nguyên, môi trường biển và hải đảo, nguyên tắc quản lý tổng hợp tài nguyên biển và hải đảo như sau

Thứ nhất, tài nguyên biển và hải đảo phải được quản lý thống nhất theo chiến lược khai thác, sử dụng bền vững tài nguyên và bảo vệ môi trường biển và hải đảo; quy hoạch, kế hoạch sử dụng biển; quy hoạch tổng thể khai thác, sử dụng bền vững tài nguyên vùng bờ; bảo vệ chủ quyền quốc gia, bảo đảm quốc phòng, an ninh

Thứ hai, quản lý tổng hợp tài nguyên biển và hải đảo phải dựa trên tiếp cận hệ sinh thái, bảo đảm tài nguyên biển và hải đảo được khai thác, sử dụng phù hợp với chức năng của từng khu vực biển và trong giới hạn chịu tải của môi trường, các hệ sinh thái biển, hải đảo

Thứ ba, việc quản lý tổng hợp tài nguyên biển và hải đảo phải có sự phối hợp chặt chẽ giữa các ngành, các cấp; tạo điều kiện thuận lợi để cộng đồng dân

cư, tổ chức, cá nhân có liên quan tham gia tích cực và hiệu quả trong quá trình quản lý; bảo đảm quyền tiếp cận của người dân với biển

26

1.2.3 Nội dung về quản lý nhà nước tổng hợp về biển và hải đảo

Là một lĩnh vực quản lý nhà nước mới và đang được củng cố nên các nội dung cụ thể về quản lý nhà nước tổng hợp về biển và hải đảo đang trong quá trình vận động, phát triển về mặt nhận thức Những nội dung quản lý nhà nước tổng hợp về biển và hải đảo trước hết được quy định trong chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ Tài nguyên và Môi trường tại Khoản 11, Điều 2 Nghị định số 21/2013/NĐ-CP ngày 06/3/2013 của Chính Phủ như sau

- Xây dựng chiến lược biển Việt Nam và các chính sách, pháp luật về quản lý tổng hợp và thống nhất về biển, hải đảo và tổ chức thực hiện sau khi được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt;

- Lập, trình cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt, điều chỉnh và hướng dẫn thực hiện quy hoạch, phân vùng sử dụng biển, vùng ven biển và hải đảo;

- Chủ trì, phối hợp với các Bộ, ngành và Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương ven biển xây dựng, trình cấp có thẩm quyền phê duyệt và tổ chức thực hiện các chương trình, kế hoạch, đề án, dự án, nhiệm vụ quản lý tổng hợp biển, vùng ven biển, hải đảo liên quan đến nhiều Bộ, ngành và địa phương ven biển;

- Xây dựng, ban hành các chỉ thị, chỉ tiêu quản lý tổng hợp biển, vùng ven biển, hải đảo theo quy định của pháp luật;

- Tham gia thẩm định các quy hoạch, đề án thành lập khu bảo tồn biển; tham gia thẩm định các dự án, công trình khai thác, sử dụng tài nguyên biển, hải đảo, thuộc thẩm quyền phê duyệt của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ; có ý kiến đánh giá đối với các đề án, dự án thuộc thẩm quyền phê duyệt các Bộ, ngành, địa phương ven biển có liên quan đến sử dụng quỹ đất lấn biển theo quy định của pháp luật;

27

- Chủ trì hoặc phối hợp giải quyết hoặc đề xuất cấp có thẩm quyền giải quyết các vấn đề về quản lý, khai thác, sử dụng tài nguyên và bảo vệ môi trường biển, hải đảo liên ngành, liên tỉnh;

- Quản lý thống nhất công tác điều tra cơ bản về biển, hải đảo trong phạm

vi cả nước; thẩm định các chương trình, kế hoạch, đề án, dự án điều tra cơ bản

về biển và hải đảo của các Bộ, ngành và địa phương theo quy định của pháp luật; chủ trì xây dựng và tổ chức thực hiện các chương trình, dự án điều tra cơ bản tài nguyên và môi trường biển trọng điểm theo phân công của Chính phủ;

- Tham gia thẩm định và theo dõi, kiểm tra, tổng hợp tình hình thực hiện các chương trình, dự án nghiên cứu khoa học biển và đại dương của các Bộ, ngành và địa phương theo quy định của pháp luật; tổ chức cấp phép đối với các hoạt động nghiên cứu khoa học có yếu tố nước ngoài tại các vùng biển, hải đảo thuộc chủ quyền của Việt Nam sau khi thống nhất ý kiến với Bộ Quốc phòng và

Bộ Ngoại giao;

- Tham gia xây dựng chiến lược, chính sách, đề án về quốc phòng, an ninh, ngoại giao gắn với phát triển kinh tế - xã hội liên quan đến chủ quyền, quyền chủ quyền và các quyền tài phán quốc gia của Việt Nam trên biển và các

cơ chế, chính sách về quản lý các ngành, nghề khai thác, sử dụng tài nguyên biển do các Bộ, ngành, địa phương chủ trì xây dựng;

- Tổng hợp, đánh giá tiềm năng kinh tế - xã hội liên quan đến biển của Việt Nam; thống kê, phân loại, đánh giá tiềm năng của các vùng biển, hải đảo, quần đảo, bãi ngầm thuộc chủ quyền của Việt Nam; tổ chức phân tích, đánh giá,

dự báo về các diễn biến, động thái trong nước và quốc tế có liên quan đến việc quản lý, khai thác, sử dụng tài nguyên, nghiên cứu khoa học, hợp tác quốc tế về biển, hải đảo của Việt Nam; chủ trì việc lập và quản lý cơ sở dữ liệu biển, hải đảo quốc gia;

- Xây dựng quy hoạch, kế hoạch đầu tư khai thác, sử dụng và tổ chức quản lý hệ thống quan trắc quốc gia về tài nguyên và môi trường biển, các công

28

trình, phương tiện chuyên dùng phục vụ nghiên cứu, khảo sát biển và đại dương, cảnh báo và khắc phục hậu quả thiên tai, sự cố môi trường biển thuộc phạm vi quản lý theo quy định của pháp luật;

- Chủ trì, phối hợp với các Bộ, ngành và địa phương có liên quan tổ chức thực hiện kiểm tra, giám sát các hoạt động khai thác, sử dụng tài nguyên và bảo

vệ môi trường vùng biển, vùng ven biển và hải đảo;

- Làm đầu mối tổng hợp, phối hợp các hoạt động hợp tác quốc tế về biển;

- Hướng dẫn và tổ chức thực hiện công tác tuyên truyền về quản lý, bảo

vệ và phát triển bền vững biển, hải đảo Việt Nam

1.2.4 Những yếu tố ảnh hưởng đến quản lý nhà nước tổng hợp về biển và hải đảo

- Yếu tố tự nhiên

Tài nguyên biển Việt Nam phong phú và đa dạng, có giá trị trong phát triển các ngành kinh tế biển Biển Việt Nam cũng hội tụ hàng loạt các hệ sinh thái từ vùng nước nông như rừng ngập mặn, rạn san hô, cỏ biển, đầm phá, cửa sông, đến biển xa như vùng nước trồi, hệ biển sâu Ở khu vực Biển Đông có chế

độ gió mùa, trong đó có mùa gió Đông-Bắc và Tây-Nam rất rõ rệt Do đặc thù riêng về điều kiện địa lý tự nhiên, tính toàn vẹn, tính hệ thống của môi trường sinh thái biển, quản lý theo không gian rộng hơn và chịu ảnh hưởng từ các xung lực qua lại của tổng thể các yếu tố chính trị, pháp lý, kinh tế, quốc tế, môi trường

tự nhiên, môi trường xã hội nên quản lý biển là quản lý phức hợp nhiều vấn đề

- Yếu tố kinh tế - xã hội

Sức ép về dân số ngày càng cao và tình trạng nghèo đói ở các địa bàn ven biển đã khiến các địa phương ven biển đều tìm cách đẩy mạnh phát triển các ngành kinh tế biển Điều này làm nảy sinh mâu thuẫn trong quá trình phát triển giữa các ngành, lĩnh vực cũng như giữa cộng đồng dân cư ven biển khi nhận thức của người dân đối với khai thác, sử dụng biển còn nhiều hạn chế Trong khi

về phương diện quản lý nhà nước còn thiếu sự đồng bộ, thống nhất trong quy

29

hoạch khai thác, sử dụng tài nguyên biển giữa các ngành, lĩnh vực cũng như quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội giữa các địa phương với nhau Vì vậy, các địa phương trong cùng một dải ven biển không tận dụng được thế mạnh riêng của mình, còn thiếu những chính sách và cơ chế pháp lý điều chỉnh, giải quyết tốt các mâu thuẫn Bên cạnh đó, chưa xác lập ranh giới hành chính trên biển và phân cấp về phạm vi khu vực địa lý trên biển thuộc thẩm quyền của cấp chính quyền địa phương nên đã ảnh hưởng nhất định tới hiệu quả quản lý nhà nước về biển, hải đảo

- Năng lực của các chủ thể quản lý nhà nước về biển, hải đảo

Năng lực quản lý của các chủ thể quản lý thể hiện ở trình độ của nguồn nhân lực làm công tác quản lý nhà nước về biển, hải đảo Đây là nhân tố trọng yếu trong việc xử lý thông tin để đưa ra các quyết định quản lý Trình độ cán bộ quản lý là nhân tố ảnh hưởng trực tiếp đến tính kịp thời chính xác của các quyết định quản lý Do đó, nó ảnh hưởng đến chất lượng hoạt động của bộ máy quản

lý, quyết định sự thành bại của công tác quản lý Đối với các cơ quan quản lý cấp trên, nếu cán bộ quản lý có kinh nghiệm và trình độ chuyên môn, sẽ đưa ra những biện pháp quản lý phù hợp nhằm xử lý thông tin kịp thời làm cho hoạt động quản lý ngày càng đạt hiệu quả cao Ngược lại, nếu cán bộ cấp trên yếu kém thì hiệu quả quản lý sẽ không cao

- Yếu tố quốc tế

Trong vấn đề chủ quyền quốc gia trên biển, bên cạnh những tuyên bố chính thức về khu vực chủ quyền lãnh thổ thì sự hiện hữu, chiếm hữu thực tế trong quá trình khai thác, sử dụng các nguồn tài nguyên biển là dấu hiệu quan trọng thể hiện chủ quyền kinh tế Thực tế thời gian qua cho thấy, Trung Quốc không chỉ đưa ra yêu sách chủ quyền trên Biển Đông với tấm bản đồ lưỡi bò mà còn luôn chủ động tiến hành thực hiện các hoạt động dân sự trong nghiên cứu khoa học, khai thác biển, thậm chí khai thác biển ở những vùng đặc quyền kinh

tế của Việt Nam Trong khi đó, công tác quản lý nhà nước về biển, hải đảo ở

30

nước ta đang đặt ra hàng loạt vấn đề như thực thi có hiệu quả pháp luật quốc gia trên biển (nhất là đối với các hành vi xâm phạm, khai thác trái phép của tàu thuyền nước ngoài), tăng cường các hoạt động hợp tác quốc tế trên biển có mục đích nhân đạo như tìm kiếm cứu nạn, ứng phó sự cố môi trường, thăm dò khảo sát biển và đại dương Vì vậy, yêu cầu đặt ra trong quản lý biển, hải đảo phải chứng minh được sự chiếm hữu liên tục và quá trình khai thác, sử dụng mạnh

mẽ các vùng biển, hải đảo đã tuyên bố chủ quyền để đạt được sự bình đẳng thực chất giữa nước ta với nước ngoài

1.2.5 Đặc điểm quản lý nhà nước tổng hợp về biển, hải đảo

Là một lĩnh vực mới được ghi nhận chưa lâu, trong quá trình triển khai thực hiện các nhiệm vụ của mình, công tác quản lý nhà nước tổng hợp về biển, hải đảo đã phản ánh các tính chất riêng biệt khác với cách tiếp cận quản lý nhà nước theo ngành, xuất phát từ đặc trưng quản lý theo không gian theo chiều ngang, độ sâu và ảnh hưởng qua lại - (tính phụ thuộc lẫn nhau) giữa các yếu tố chính trị, pháp lý, môi trường tự nhiên, môi trường xã hội Các đặc điểm đó là:

Thứ nhất, quản lý nhà nước tổng hợp về biển và hải đảo ở nước ta luôn xuất phát và dựa trên yêu cầu, nhiệm vụ chính trị mà Đảng ta đã đề ra nhằm mục tiêu sớm đưa Việt Nam trở thành quốc gia mạnh về biển, làm giàu từ biển, trên

cơ sở phát huy mọi tiềm năng về biển, kết hợp bảo đảm phát triển kinh tế với quốc phòng – an ninh trong quản lý, khai thác và sử dụng biển, hải đảo Quản lý nhà nước tổng hợp về biển, hải đảo không phải là một chức năng quản lý nhà nước có tính chuyên ngành mà là công tác quản lý nhà nước đặc thù, dựa trên sự tập hợp, kết nối nhằm phát huy sức mạnh tổng hợp của toàn bộ hệ thống chính trị và các ngành, lĩnh vực kinh tế biển chủ yếu thực hiện mục tiêu chính trị đã đề ra

Thứ hai, quản lý nhà nước tổng hợp về biển, hải đảo chịu sự chi phối bởi

xu thế vừa cạnh tranh mạnh mẽ, lại vừa có sự hợp tác, chia sẻ lợi ích về sử dụng tài nguyên biển giữa nước ta với các nước, giữa các ngành, lĩnh vực, địa phương cộng đồng ven biển với nhau