Thực trạng và giải pháp bảo đảm an ninh trong lĩnh vực ngân sách nhà nước

Các nguyên tắc bảo đảm an ninh NSNN Nội dung an ninh NSNN IH- An ninh NSNN giữa các cấp chính quyền Chương 2: Đánh giá hiện trang an ninh trong lĩnh vực NSNN ở An ninh trong hoạt động

©

dé doe ngay hương, Mue phi hop (uhdy chuét oào tên

Chuong, Jue muéu dow

& Su dung cae phim DageUp, PageDown,

inter, phim mai tén trén ban phim hode các biểu tuong

mii tén trén thanh: công cụ để lật trang:

Tools View Window

ĐỀ TÀI NGHIÊN CÚU KHOA HỌC CẤP NHÀ NƯỚC

“Nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn của hệ thống giải pháp đảm bảo an ninh tài chính của Việt Nam trong phát triển và hội nhập quốc tế”

Per rr ero

DE TAI NHANH

THUC TRANG VA GIAI PHAP BAO DAM AN NINH

TRONG LINH VUC NGAN SACH NHA NUGC

Chủ nhiệm đề tài: Ths Nguyễn Minh Tân

Cố vấn khoa học: GS.TSKH Tào Hữu Phùng

Mở đ au sử

Chương †: Lý luận về an ninh trong nh vực NSNN

I- Khái niệm và đặc điểm của an ninh NSNN trong nền kinh tế thị

, trườn ø, toàn cầu hoá và hội nhập quốc tế

1 Khái niệm về an ninh NSNN

II- Nội dung và các nguyên tắc bảo đảm an ninh NSNN

1

2 Các nguyên tắc bảo đảm an ninh NSNN

Nội dung an ninh NSNN

IH- An ninh NSNN giữa các cấp chính quyền

Chương 2: Đánh giá hiện trang an ninh trong lĩnh vực NSNN ở

An ninh trong hoạt động thu NSNN

An ninh trong hoạt động chỉ NSNN

An ninh trong việc kiểm soát bội chỉ NSNN

Thực trạng bảo đảm an ninh trong việc phân cấp quản lý

Một số thành tựu đạt được của NSNN thời gian qua

-_ Những nguy cơ tiểm ẩn về an ninh trong lĩnh vực NSNN

._ Đánh giá chung về an ninh trong lĩnh vực NSNN

Chương 3: Quan điểm và giải pháp bảo đảm an ninh trong lĩnh

1II- Mục tiêu và yêu cầu bảo đảm an ninh trong lĩnh vực NSNN

IV- Các giải pháp bảo đảm an ninh trong lĩnh vực NSNN

Đối với hoạt động thu NSNN

._ Đối với hoạt động chỉ NSNN

._ Xử lý bội chỉ NSNN

Sử dụng NSNN để thúc đẩy phát triển KT-XH

Bao dam an ninh ngân sách giữa các cấp chính quyền

.- Một số giải pháp hỗ trợ có tính tổng thể cho chiến lược an ninh

MỞ ĐẦU

Ngân sách Nhà nước (NSNN) ‘C6 vai trò quan trọng hàng đầu trong

Chiến lược ổn định và phát triển kinh tế của đất nước Trong xu thế hội nhập

và toàn cầu hoá, bảo đảm vai trò của NSNN gắn liền với việc bảo đảm an

' ninh NSNN Điều đó cũng có nghĩa là dưới tác động của hội nhập và toàn cầu hoá, Nhà nước cần phải có các giải pháp hữu hiệu để bảo đảm sự ổn định

và bền vững NSNN, nhất là sự giảm sút nguồn thu và khả năng quản lý chỉ tiêu theo những nguyên tắc, chuẩn mực và thông lệ quốc tế cũng như khả năng kiểm soát bội chí, sử dụng bội chi cho mục đích đầu tư phát triển để

thúc đẩy tăng trưởng kinh tế

Dưới góc độ an ninh tài chính, thời gian qua hoạt động NSNN đã có những chuyển biến về chất hết sức quan trọng, đáp ứng ngày càng tốt hơn các

mục tiêu kinh tế-xã hội của đấi nước, nhưng xét từ giác độ các tiêu chí: ổn

định, bền vững, an toàn, lành mạnh, chủ động, thì hoạt động NSNN vẫn còn những hạn chế và tồn tại, nếu không sớm được nhận rõ và có giải pháp thích hợp, sẽ là mầm mống dẫn đến nguy cơ mất an ninh NSNN

Xuất phát từ tình hình thực tiễn, dé tài nghiên cứu “Thực trạng và giải - pháp bảo đẩm an ninh trong lĩnh vực NSNN” nhằm mục đích đưa ra những

nhận thức về an ninh trong lĩnh vực NSNN; xem xét dưới góc độ an ninh để

đánh giá tình hình NSNN trên các mặt thu, chi, xử lý bội chi và phân cấp quản lý NSNN Từ đó rút ra những nguy cơ tiểm ẩn, có tác dụng cảnh báo với

các nhà hoạch định chính sách kinh tế nói chung và chính sách tài khoá nói

riêng trong bối cảnh phát triển mới của đất nước và hội nhập quốc tế

Pham vi, đối tượng và phương pháp tiếp cận nghiên cứu đề tài:

- Để tài tập trung nghiên cứu khái niệm và đặc điểm, nội dung cũng

như các nguyên tắc bảo đảm an ninh NSNN trong quá trình phát triển và hội

nhập quốc tế Mặc dù phân tích đầy đủ các khía cạnh hoạt động của NSNN

nhưng để tài chỉ lấy các tiêu chí về ổn định, bền vững, chủ động, linh hoạt, làm những tiêu chí chủ yếu trong quá trình phân tích và đánh giá về an ninh

NSNN

- Đối tượng nghiên cứu chính của đề tài là an ninh NSNN trong mối liên hệ với sự tăng trưởng và phát triển kinh tế trong quá trình hội nhập kinh

tế khu vực và quốc tế

- Phương pháp tiếp cận nghiên cứu: Từ lý luân về an ninh nói chung và -_ an ninh NSNN nói riêng, trên cơ sở tổng kết, điều tra thực tiễn và đối chiếu

so sánh với các tiêu chí bảo đảm an ninh NSNN, để tài đã sử dụng phương

pháp nghiên cứu tổng hợp, thống kê, phân tích nhằï rút ra các nguy cơ tiểm

ẩn và đề xuất các giải pháp ứng phó khi bùng phát nguy cơ mất an ñinh

NSNN

Kết cấu đề tài gồm 3 chương

Chương 1: Lý luận về an ninh trong lĩnh vực NSNN

Chương 2: Đánh giá hiện trạng an ninh trong lĩnh vực NSNN ở Việt

Nam

Chương 3: Quan điểm và giải pháp bảo đảm an ninh trong [ĩnh vực

NSNN

Chương ]

LÝ LUẬN VỀ AN NINH TRONG LĨNH VỰC NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

Ngân sách nhà nước (NSNN) là khâu chủ đạo của hệ thống tài chính; là

bộ phận tài chính gắn liền với việc duy trì, tồn tại và bảo đảm hoạt động của bộ máy nhà nước; là công cụ, phương tiện để Nhà nước thực hiện quản lý và điều tiết vĩ mô nên kinh tế Do vậy, bảo đảm an ninh trong hoạt động NSNN (gọi tat

là an ninh NSNN) có ý nghĩa và tầm quan trọng đặc biệt, quyết định đến sự

I Khái niệm và đặc điểm của an ninh NSNN trong nền kinh tế thị trường,

toàn cầu hoá và hội nhập quốc tế

1 Khái niệm về an ninh NSNN

Trong quá trình thực hiện các chức năng, nhiệm vụ phát triển kinh tế-

xã hội, Nhà nước nào cũng cần có nguồn lực tài chính bảo đảm Nguồn lực tài chính đó chủ yếu được hình thành từ việc thu thuế và đóng góp của xã hội Quỹ tiền tệ được hình thành chủ yếu từ việc thu thuế được gọi là NSNN Để duy trì sự tồn tại và ổn định hoạt động của mình, Nhà nước phải tạđ lập

nguồn tài chính ổn định, vững chắc, có khả năng đáp ứng các nhu cầu chỉ

tiêu của Nhà nước Do đó, khi nói an ninh NSNN là nói tới trạng thái an toàn

của nguồn tài chính mà Nhà nước tạo lập và sử dụng để đáp ứng các nhu cầu chỉ tiêu của Nhà nước Nhưng không dừng lại ở đó, mà cùng với quá trình

phát triển, vai trò của NSNN ngày càng được đề cao, Nhà nước sử dụng ngân -

sách không chỉ với tư cách là phương tiện vật chất duy trì sự tổn tại của bộ máy nhà nước, mà còn là công cụ để điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế-xã hội Vì vây, khái niệm an ninh NSNN cần được hiểu đẩy đủ, trọn vẹn, bao quát các hoạt động của NSNN và chủ thể đặc biệt có quyền trong quản lý và điều hành NSNN, đó là Nhà nước

Theo cách đặt vấn đề nêu trên, có ý kiến cho rằng, an ninh NSNN là sự

ổn định của các mối quan hệ trong khai thác, huy động, phân phối và sử dụng

các nguồn lực tài chính nhà nước Các mối quan hệ ở đây có đặc trưng riêng

do hoạt động của Nhà nước khác với hoạt động của Doanh nghiệp: hoạt động

của Nhà nước không phải nhằm đạt được lợi nhuận như các Doanh nghiệp và

cũng không phải để bảo vệ vị trí của mình trước các đối thủ cạnh tranh giống

như Doanh nghiệp trên thị trường Do đó, theo phạm vị hoạt động, những mối

quan hệ về an ninh NSNN bao gồm:

- Sự ổn định quan hệ tài chính giữa Nhà nước và các Doanh nghiệp, tổ

chức kinh tế, cá nhân, trong việc thu thuế, phí, lệ phí, các khoản đóng góp

- Sự ổn định quan hệ tài chính trong quá trình phân phối và sử dụng

các nguồn lực để phát triển kinh tế-xã hội

- Sự ổn định, làm chủ và kiểm soát được bội chỉ NSNN duy trì ở mức

thấp, được cân đối tích cực

- Sự ổn định quan hệ tài chính giữa nhà nước trung ương và chính quyền địa phương trong cơ chế phân cấp quản lý NSNN

- Sự ổn định và kiểm soát được nợ nước ngoài của Chính phủ, bảo đảm

cán cân thanh toán quốc tế và dự trữ ngoại tệ để xử lý các trường họp bất trắc,

đột biến

Những mối quan hệ nói trên phản ánh sự ổn định và bền vững của

NSNN, bảo đảm cho NSNN luôn là công cụ tài chính hữu hiệu cuả Nhà nước,

cung cấp cho Nhà nước những nguồn lực khả dụng trong bất kỳ tình huống nào Đồng thời, thu và chi ngân sách đều được Nhà nước kiểm soát một cách chủ động trong ngắn hạn, trung hạn và dài hạn, không đẩy Nhà nước rơi vào tình trạng vỡ nợ, khủng hoảng Bảo đảm an ninh NSNN sẽ mang lại cho Nhà nước những nguồn thu, nhất là nguồn thu từ nội bộ nền kinh tế dựa trên kết quả và hiêu quả sản xuất kinh doanh ngày càng lớn, tạo đủ nguồn cho Nhà

nước thực hiện các nhiệm vụ chi phát triển kinh tế-xã hội trong từng giai

đoạn

Như vậy, sự ổn định của NSNN phụ thuộc trước tiên vào sự ổn định,

bền vững và an toàn của nền kinh tế Tốc độ tăng trưởng kinh tế có nhanh và

bén vững hay không sẽ tác động trực tiếp vào các yếu tố thu và chỉ NSNN

Thực thu NSNN ổn định và tăng đều sẽ là điều kiên lý tưởng để củng cố quy

mô NSNN, ổn định chi và giảm bội chỉ NSNN

Có ý kiến hiểu an ninh NSNN theo nghĩa rộng hon không chỉ ở trạng

thái hoạt động NSNN lành mạnh, động viên hợp lý các nguồn lực và chỉ tiêu

ngân sách hợp lý, tiết kiệm, có hiệu quả; mà còn bao gồm các điều kiện về chính sách, luật pháp, thể chế tổ chức quản lý NSNN có hiệu lực và hiệu quả

An ninh NSNN phải có sự cân đối tích cực, chủ động, cơ cấu bù đấp bội chỉ hợp lý, đáp ứng được các nhu cầu phát triển kinh tế-xã hội của đất nước theo

Cũng có ý kiến hiểu an ninh NSNN đồng nghĩa với cân bằng NSNN,

tức là cân bằng được luồng tiền vào và luồng tiền ra bảo đảm cho quỹ NSNN luôn cố số dư tiền mặt đương Quan niệm này chỉ xem xét được một khía cạnh của việc bảo đảm an ninh tài chính mà chưa tính đến các khả năng sử dụng NSNN thúc day phát triển KT-XH cũng như điều tiết nền kinh tế

Chúng tôi cho rằng, đn nình NSNN là khái niệm dùng để chỉ trạng thái NSNN ổn định, an toàn, lành mạnh, có cơ cấu hợp lý, có khả năng tạo lập và - phân phối các nguồn lực tài chính có hiệu quả cao An ninh NSNN bảo đảm cho hoạt động của Nhà nước được diễn ra bình thường và hạn chế đến mức thấp nhất những tổn thất, lãng phí trong quá trình Nhà nước sử dụng NSNN

để phát triển kinh tế-xế hội, tạo được thế chủ động cho Nhà nHÓC trong quá

trình quản lý và điều hành NSNN An ninh NSNN phải đi đôi với việc thiết lập và thực thí hệ thống pháp luật về NSNN (Luật NSNN) phù hợp, nhất quần, đồng bộ, mình bạch, ổn định, đồng thời tăng cường giám sát hiệu quả hoạt động của NSNN

2 Đặc điểm của an ninh NSNN

- Tính an toàn: Thực chất của vấn đề an ninh NSNN chính là mức độ

an toàn hợp lý được chấp nhận về quy mô, tổng mức, cũng như cơ cấu thu, co

cấu chi, mối quan hệ tài chính giữa các cấp chính quyển được xết trong quan

hệ đa chiều với các yếu tố kinh tế vĩ mô (tăng trưởng kinh tế, giá cả, lạm phát, thất nghiệp, cán cân thanh toán ), các nhân tố ảnh hưởng về chính trị, kinh tế, xã hội, sự phát triển giữa các vùng miền Việc xem xét mức độ an toàn phải dựa vào các nội dung phản ánh của NSNN và trong mối quan hệ

nhiều mặt như nêu trên Tuy nhiên, việc xác định một giới hạn an toàn hợp lý

được chấp nhận là rất khó khăn Các học giả trong nước và quốc tế cũng chưa đưa ra được chuẩn mực nào cho phép đánh giá chuẩn xác các nội dung trong

hoạt động của an ninh NSNN Ví dụ: động viên GDP vào NSNN ở mức độ bao nhiêu thì hợp lý? Nhưng khoản chỉ nào không thuộc phạm vi chính thống

của NSNN đảm nhận cần phải loại bổ? Luận cứ xác định giới hạn bội chi NSNN như thế nào? Cơ cấu tài chính tối ưu giữa các cấp chính quyền như thế nào? Một số ý kiến đưa ra tiêu chí về “giới hạn ngân sách” là căn cứ để bảo đảm trạng thái ổn định và an toàn trong hoạt động NSNN nhưng trên thực tế còn chưa làm rõ được nội hầm giới hạn, các nguyên tắc và tiêu chí để ổn định ngân sách Từ khía cạnh bên ngoài, cũng có ý kiến đề nghị cần kiểm soát chỉ tiêu ngân sách theo kết quả “đầu ra” thay thế cho cách kiểm soát theo “đẩu vào” hiện nay để nâng cao hiệu quả chỉ ngân sách, góp phần ổn định ngân _ sách

Trong bối cảnh toàn cầu hoá, tự do hoá và hội nhập quốc tế diễn ra

mạnh mẽ thì an ninh NSNN đang đặt ra những thách thức lớn, có liên quan đến các cân đối cơ bản của nền kinh tế như cân đối cung cầu trên thị trường trong nước và quốc tế, cân đối giữa tiết kiệm và đầu tư, giữa tích luỹ và tiêu dùng, cân đối nợ quốc gia (nợ Nhà nước và nợ Doanh nghiệp), cân đối của cán cân thương mại, cán cân thanh toán quốc tế hoặc cân đối trên tài khoản

vãng lai và tài khoản vốn Những điều đó đều có ảnh hưởng mạnh đến thu,

chi ngân sách cũng như cân đối thu-chi tài chính nhà nước Vì vậy, việc nhận

rõ tính an toàn như là một đấu hiệu để bảo đảm an ninh NSNN là cần thiết

- Tính bền vững: Ngân sách ra đời là xuất phát từ yêu cầu thực hiện chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước, nhằm đáp ứng các nhu cầu chỉ tiêu của

Nhà nước Nhà nước nào thì ngân sách ấy và ngân sách không chỉ là phương

tiện vật chất để duy trì sự tồn tại và hoạt động của bộ máy nhà nước mà còn

là công cụ điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế-xã hội Vì vậy, sự bền vững của NSNN có liên quan mật thiết tới sự tổn vong của Nhà nước, sự hưng thịnh và

phát triển của Nhà nước Một khi Nhà nước đề cao vai trò của NSNN, thì vấn

„ để bảo đảm an ninh NSNN được đặt lên hàng đầu có tác dụng để cảnh báo

những nguy cơ gây tổn thất, khủng hoảng, mà biểu hiện trực tiếp là bội chỉ lớn triển miên không có nguồn bù đắp tích cực, lắm suy yếu tài chính nhà

nước

Muốn bảo đảm tính bền vững của NSNN Nhà nước cần có chiến lược

- Nha nudéc bao dam kha nang nguồn thu NSNN ổn định dựa trên năng

suất, chất lượng và hiệu quả của nền kinh tế

- Nha nước không sử dụng NSNN như một công cụ vạn năng để giải quyết mọi vấn để kinh tế - xã hội

-_ Nhận thức NSNN không phải là "hầu bao" duy nhất để đảm bảo mọi hoạt động của nền kinh tế- xã hội, nhưng có vai trò tạo "cú huých”, tạo

“vốn môi”, tạo cơ chế để khai thác và động viên có hiệu quả mọi „ nguồn lực tài chính trong xã hội,

- Nhà nước sử dụng NSNN phải tính tới các yếu tố kinh tế vĩ mô, đặt

trong mối quan hệ chặt chẽ với khuôn khổ kinh tế vĩ mô như: tăng

trưởng kinh tế (GDP), lạm phát, tỷ giá, tiết kiệm nội địa, đầu tư xã hội, cán cân thương mại v.v

- Tính chủ động: Thông qua các khoản thu (chủ yếu từ thuế) và các

khoản chi, Nhà nước thực hiện điều tiết vĩ mô nền kinh tế bằng cách gây sức

ép, hạn chế sự phát triển của ngành hay lĩnh vực nào đó, hoặc hỗ trợ kinh phí

tạo điều kiên cho ngành, lĩnh vực nào đó phát triển

Trong quá trình điều chỉnh vĩ mô, Nhà nước thông qua vai trò của

ngân sách đóng góp vào việc phân bổ lại và sử dụng một cách hợp lý các

nguồn lực hiện có, xác định chủng loại hàng hoá và dịch vụ thoả mãn một cách đầy đủ nhất các nhu cầu và thực hiện phân phối một cách tốt nhất sản

phẩm sản xuất ra giữa các thành viên trong xã hội, làm cho nền kinh tế quốc

dân có khả năng thích nghỉ với những 1lay đổi mới, giúp nền kinh tế đạt được

sự tự điều chỉnh một cách tốt nhất tương ứng với những thay đổi về nhu cầu tiêu dùng, về cung ứng nguồn lực và về công nghệ sản xuất An ninh NSNN

„ sẽ là điều kiện để Nhà nước thực thi các chính sách thu NSNN ổn định, tạo

lập quỹ ngân sách lớn mạnh để đáp ứng các nhu cầu chỉ tiêu, nhất là các

khoản chi bất buộc, bất khả kháng, đảm bảo cho Nhà nước can thiệp vào nền kinh tế theo những mục tiêu đã định

- Tính phát triển: An ninh NSNN chính là đảm bảo nguồn lực tài chính để phát triển kinh tế-xã hội, góp phần khắc phục những khuyết tật của

kinh tế thị trường; hỗ trợ sản xuất kinh đoanh phát triển, tạo môi trường đầu

tư bình đẳng để ổn định và tăng trưởng kinh tế thông qua việc sử dụng NSNN

đầu tư vào những lĩnh vực mà ở đó tư nhân không muốn đầu tư vì mang lại hiệu quả thấp hoặc những lĩnh vực quan trọng đối với sự phát triển kinh tế

An ninh NSNN cũng góp phần ổn định và phát triển xã hội, thực hiện các chức năng xã hội của Nhà nước (chống huỷ hoại môi trường, phân hoá giầu

nghèo, phúc lợi xã hội cho những người già, trẻ em mồ côi ); góp phần đảm bảo công bằng và tiến bộ xã hội, sư phát triển đồng đều giữa các địa phương

trong cả nước Bảo đảm an ninh NSNN là góp phần ổn định giá cả thị trường, cải thiện đời sống nhân dân, chống độc quyền, phá giá và thao túng của tư nhân trên thị trường

Như vậy, vấn để bảo đảm an ninh NSNN là một trong các tiêu chí giữ vững sự ổn định của Nhà nước và ổn định nền kinh tế, nhất là trong quá trình toàn cầu hoá, tự do hoá và hội nhập quốc tế An ninh NSNN bảo đảm cho Nhà nước có chủ quyền độc lập, tham gia các hoạt động đối ngoại với tư cách

là chủ thể độc lập trên trường quốc tế Mặt khác, sự phát triển của kinh tế thị

trường cũng kếo theo sự gia tăng của nhiều tiêu cực, bất công, môi trường bị

huỷ họai Nhà nước cần can thiệp vào nền kinh tế thị trường để nâng cao chất lượng cuộc sống, bảo đảm bình đẳng và công bằng, bảo vệ môi trường

và an ninh quốc gia Vì vậy, bảo đảm an ninh NSNN để Nhà nước chủ động

trong việc thực hiện các nhiệm vụ kinh tế-xã hội, là hướng ưu tiên chiến lược trong quá trình toàn cầu hoá và phát triển kinh tế thị trường hiện nay

HH Nội dung và các nguyên tắc bảo đảm an ninh NSNN

1 Nội dung bảo dâm an ninh NSNN

NSNN được đặc trưng bằng các mối quan hệ kinh tế trong quá trình Nhà nước tạo lập, phân phối và sử dụng các nguồn tài chính quốc gia để phục

vụ cho việc thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước Vì vậy, an ninh NSNN không thể tách rời các mối quan bệ kinh tế để bảo đảm cho hoạt

động NSNN có tính tự chủ cao, không thụ động, đáp ứng được yêu cầu thực

An ninh NSNN với ý nghĩa là một cơ ché bao dam cho hoạt động NSNN vững mạnh, chủ động, tích cực, hiệu quả cao, theo chúng tôi có các nội dung chủ yếu sau:

Thứ nhất, không thể nói an ninh NSNN nếu nguồn thu NSNN không dựa vào nội lực nên kinh tế, hiệu quả sẵn xuất kinh doarth từ nội bộ

nên kinh tế; không xác định hợp lý cơ cấu thu NSNN, tỷ lệ động viên vào NSNN phù hợp với tốc độ tăng GDP, phà hợp với sự phát triển của các ngành, các thành phần kinh tế

Nội dung này đòi hỏi phải bảo đảm an ninh trong hoạt động thu NGNN Thu NSNN phải dựa vào nguồn nội lực trong nước là chính, dựa vào kết quả và hiệu quả sản xuất kinh doanh của nền kinh tế Bởi lẽ, cội nguồn cua van dé thu NSNN là sự tăng trưởng, phát triển và hiệu quả của nền kinh

tế Nền kinh tế có bước tăng trưởng cao, bền vững, có chất lượng và hiệu quả

sẽ là cơ sd, nén tang dé thu NSNN ổn định, tăng dần và vững chắc Nếu nền

kinh tế lâm vào suy thoái, khủng hoảng thì thu NSNN rất khó khăn, quy mô thu NSNN hạn hẹp, Nhà nước không thu được thuế mà còn phải chỉ tiêu

nhiều hơn bằng vay nợ và phát hành tiền, từ đó càng làm cho nền kinh tế rơi

vào khủng hoảng trầm trọng, lạm phát lớn (thực tiễn Việt Nam những năm 80

là minh chứng rõ nét) Điều này cho thấy, muốn bảo đảm an ninh thu NSNN,

trước tiên đòi hỏi Nhà nước phải có chiến lược phát triển kinh tế -xã hội ổn

định và vững chắc, trong đó chú trọng các giải pháp để phát triển sản xuất

kinh doanh, tăng quy mô, chất lượng và hiệu quả của nền kinh tế; đồng thời trong quá trình động viên GDP vào NSNN phải giải quyết hài hoà quan hệ lợi

ích giữa Nhà nước — doanh nghiệp và dân cư, giữa tích luỹ và tiêu dùng, giữa

đầu tư cho phát triển và đầu tư cho con người

Việc quyết định quy mô thu NSNN ở nước ta hiện nay do Quốc hội phê duyệt dựa trên cơ sở tốc độ tăng trưởng kinh tế và các nguồn thu chủ yếu qua thuế, phí Cách xác định này còn mang tính ấn định (ấn định các sắc

thuế) và thường gặp nhiều khó khăn Tỷ lệ mỗi loại thuế trong tổng thu

NSNN nên bao nhiêu là hợp lý? Câu trả lời không dé dang, vi mỗi loại thuế

đều nhằm vào một số đối tượng cụ thể, đều có ảnh hưởng nhất định trên các khía cạnh khác nhau của đời sống KT-XH và có tác dụng điều tiết nên kinh

tế Và chúng ta không thể tăng thuế lên mức tuỳ ý, vì như vậy không chỉ gây khó khăn cho sự phát triển kinh tế, mà thực tế việc tăng thuế suất lên quá cao lại gây lên tình trạng tổng thu thuế bị giảm do các đối tượng chịu thuế có.xu hướng trốn thuế (lý luận về đường cong Laffer) Do vậy, việc xác định quy

mô thu NSNN bất đầu bằng các nhu cầu chỉ của nền kinh tế là vấn để cần được cân nhấc, trong đó các khoản chỉ NSNN phải hướng tới là những lĩnh vực mà sự thất bại của thị trường là tất yếu (như bảo vệ trẻ mồ côi, người già không nơi nương tựa, người bị thất bại trong cuộc cạnh tranh khốc liệt của thị

trường )

Tất nhiên, tỷ lệ thu thuế vào NSNN không thể vượt qua một giới hạn

nào đó của GDP (các khoản thu ngoài thuế là đại lượng giới hạn và chiếm tỷ

lệ khiêm tốn trong tổng thu NSNN) Do đó, việc xác định tý lệ phần trăm động viên GDP vào NSNN liên quan chặt chẽ đến việc xác định các nhu cầu chỉ tiêu của Nhà nước và cơ cấu chi NSNN hợp lý, phạm vi NSNN phải đảm bảo

Thứ bai, không thể nói an ninh NSNN nếu chỉ NSNN kém hiệu

quả, thất thoát và lãng phí lớn, bao biện và bao cấp tràn lan

Chi NSNN khác với sự chỉ tiêu của các chủ thể khác ở chỗ gắn với

quyền lực Nhà nước, dự toán chỉ NSNN phải được Quốc hội thông qua và có giá trị pháp lý như một đạo luật máng tính bắt buộc và cưỡng chế thi hành, tuân thủ các chế tài xử phạt khi vi phạm kỷ luật chi NSNN

Chi NSNN thể hiện quan hệ tiền tệ trong quá trình phân phối va sử dụng quỹ NSNN nhằm trang trải cho các nhu cầu chỉ tiêu của bộ máy Nhà

nước và thực hiện các chức năng kinh tế xã hội mà Nhà nước đảm nhận theo những nguyên tắc nhất định Chỉ NSNN bao gồm: các khoản chi phát triển

kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh, bảo đảm hoạt động của bộ

máy Nhà nước; chỉ trả nợ của Nhà nước; chỉ viện trợ và các khoản chỉ khác

theo quy định của pháp luật

An ninh NSNN trong hoạt động chỉ NSNN đòi hỏi phải xác định rõ các khoản chi chính thống trong cơ cấu chỉ NSNN phải đảm nhận, loại bỏ các khoản chi bao biện và bao cấp bất hợp lý Tốc độ tăng chi dau tư phát triển nhanh hơn tốc độ tăng chi thường xuyên để luôn tạo ra năng lực sản

xuất mới cho xã hội, vừa là cơ sở để bồi dưỡng nguồn thu ổn định và lâu dài

Chi ngân sách phải coi trọng nguyên tắc hợp lý, ñöiết kiệm và có hiệu quả, giảm tối đa các khoản chỉ phô trương hình thức, chỉ quản lý hành chính vượt

dự toán Nói chung, chỉ NSNN phải lấy mục tiêu hiệu quả, tiết kiệm, hợp lý,

tạo năng lực sản xuất mới để bồi dưỡng nguồn thu, đổi mới công nghệ thiết

bị của các doanh nghiệp nhằm nâng cao hiệu quả sản xuất kinh doanh, tạo

nguồn thu lớn hơn cho ngân sách; đồng thời, chỉ ngân sách phải phục vụ đắc

lực cho quá trình chuyển dịch cơ cấu kinh tế và công nghiệp hoá-hiên đại hoá

đất nước Đó chính là các nội dung quan trọng để bảo đảm an ninh trong hoạt

động NSNN

Trong quản lý chỉ NSNN phải là sự phối hợp giữa hai quá trình phân phối và sử dụng quỹ NSNN Quá trình phân phối là quá trình cấp phát kinh phí từ NSNN để hình thành các loại quỹ trước khi đưa vào sử dụng, thông thường giữa thời gian cung cấp và thời gian sử dụng có khoảng cách nhất định Quá trình sử dụng là quá trình trực tiếp chỉ đùng khoản tiền cấp phát từ

NSNN không trải qua việc hình thành các loại quỹ trước khi đưa vào sử dụng

mà được trực tiếp sử dụng cho công việt của Nhà nước đã định sẵn, thời gian cung cấp và thời gian sử dụng không có khoảng cách đáng kể Việc phân biệt hai quá trình này trong chỉ tiêu NSNN có ý nghĩa quan trọng trong quản lý _ NSNN

_ Chỉ NSNN gắn chặt với bộ máy Nhà nước và những nhiệm vụ kinh tế,

chính trị, xã hội mà Nhà nước đảm đương trước mỗi quốc gia Cơ quan quyền

lực cao nhất của Nhà nước (Quốc hội) là chủ thể duy nhất quyết định cơ cấu, nội dung, mức độ các khoản chi NSNN, bởi vì cơ quan đó quyết định các nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội của quốc gia Đặc điểm này có ý nghĩa quan trọng trong việc điều hành các khoản chỉ của NSNN, tránh sự phân tán quyền lực trong điêu hành NSNN Hiệu quả các khoản chỉ NSNN phải được

xem xết toàn điện dựa vào tiêu chí hoàn thành các mục tiêu kinh tế - xã hội

mà các khoản chi ngân sách đảm nhiệm

Ngoài ra, chị NSNN còn gắn chặt với sự vận động của các phạm trù

giá trị khác như tiền lương, giá cả, lãi suất, tỷ giá hối đoái, các phạm trù

thuộc lĩnh vực tiền tệ Nhận rõ mối quan hệ này có ý nghĩa quan trọng trong |

việc phối kết hợp chặt chẽ giữa chính sách Ngân sách với chính sách tiền tệ,

chính sách thu nhập trong quá trình thực hiện các mục tiêu kinh tế vĩ mô

(tăng trưởng, công ăn việc làm, ổn định giá cả, cân bằng cán cân thanh

Thứ ba, không thể nói an ninh NSNN nếu không làm chủ và kiếm

soát được bội chỉ NSNN

Bội chi NSNN là căn bệnh toàn thế giới, thường xảy ra khi khả năng thu không đáp ứng đủ các nhu cầu chi Về mặt khoa học và thực tiễn, người

ta thường có 3 cách xử lý bội chi Cách thứ nhất là thực hành tiết kiệm, cất giảm một số khoản chi chưa thực sự cần thiết Cách thứ 2 thường được dùng hiên nay là Chính phủ trực tiếp vay nợ trong nước hoặc nước ngoài - cách xử

lý này tuy có thể hạn chế được lạm phát nhưng suy cho cùng là món nợ mà

nền kinh tế phải trả trong tương lai, nhiều khi vượt quá sức chỉ trả của nền

kinh tế Cách thứ 3 là phát hành thêm tiền - điều này dễ gây lạm phát và Nhà nước có được khoản thu từ tất cả dân chúng dưới dạng “thuế lạm phát" (giá trị danh nghĩa của đồng tiền mà mỗi người dân có trong tay tuy không thay đổi nhưng sức mua thực tế của chúng giảm tương ứng với mức tăng lạm , phát) Đây là giải pháp trước kia thường được các nước đang phát triển áp dụng nhưng đần trở nên ít dùng hơn vì ở hầu hết các quốc gia đều coi kiểm soát lạm phát là một trong những mục tiêu kinh tế vĩ mô quan trọng hàng đầu

để tránh những ảnh hưởng xấu đến mọi mặt của đời sống xã hội

Bội chỉ NSNN diễn ra ở cả các nước phát triển và các nước đang phát

triển Đối với các nước đang phát triển, với thu nhập bình quân đầu người thấp, tình trạng bội chi NSNN càng là điều đễ hiểu do nhu cầu chi tiêu công

cộng rất lớn, trong khi khả năng huy động GDP vào NSNN còn hạn chế Nhưng điều có vẻ như khó hiểu hơn là bội chỉ NSNN cũng là căn bệnh kinh niên, trầm trọng ở các quốc gia có nền kinh tế phát triển ở trình độ cao Một mặt, như đã nói ở trên, mức độ huy động GDP vào NSNN ở các quốc gia này

cao hơn hẳn so với các nước đang phát triển, đo giá trị GDP tính trên đầu

người rất cao nên thu NSNN cũng rất lớn nếu xét về giá trị Mặt khác, nhu

cầu chi tiêu ở các quốc gia công nghiệp phát triển, tuy không thể so được với

nhu cầu ở các nước đang phát triển, nhưng luôn có xu hướng gia tăng, nhất là chi cho quân sự Do đó, bội chỉ ngân sách là “hội chứng” trên toàn thế giới Muốn kiểm soát bội chỉ NSNN, Nhà nước phải có các giải pháp xử lý bội chi một cách tích cực, linh hoạt theo sự phát triển và tăng trưởng của nền

kinh tế Tuỳ theo chu kỳ phát triển của nền kinh tế, Nhà nước có thể chủ

động sử dụng bội chỉ NSNN để kích thích tăng trưởng kinh tế thông qua chính sách tác động vào tổng cầu của nền kinh tế (khi nền kinh tế giảm phát)

hoặc tác động vào tổng cung để tạo cân đối cung-cầu trong nền kính tế Giới

hạn và tỷ trọng bội chỉ NSNN phải được kiểm soát qua công cụ kế hoạch, khả năng vay và trả nợ của Chính phủ, đồng thời không nên phát hành tiển để bù dap béi chi NSNN

2 Các nguyên tắc bảo đảm an ninh NSNN

Để đạt được mục đích cũng như phát huy vai trò của NSNN trong đời sống kinh tế- xã hội cần thiết lập kỷ luật ngân sách trên cơ sở những quy định, nguyên tác chặt chẽ Những nguyên tắc bảo đảm an ninh ngân sách , được xây dựng trên cơ sở nghiên cứu lý luân về NSNN, tổng kết, khái quát hoá quá trình quản lý, điều hành, sử dụng công cụ NSNN Một số nguyên tắc

bảo đảm an ninh NSNN cụ thể như sau: ‘

a) Nguyên tắc lập kế hoạch thu NSNN phải dựa vào nội lực, kết quả

và hiệu quả sản xuất kinh doanh, sự tăng trưởng vững chắc của nền kinh

ế Nguyên tắc này đòi hỏi trong quá trình lập dự toán thu NSNN phải dựa trên các căn cứ vững chấc về tốc độ tăng trưởng GDP, chỉ số giá, cán cân thanh toán, sự phát triển của các ngành then chốt Từ đó, việc lập kế hoạch thu NSNN phải loại bỏ các yếu tố bấp bênh, không vững chắc Trong quá trình thu NSNN phải đảm bảo yêu cầu đúng luật, kịp thời, ngăn chặn và hạn chế tối đa các trường hợp thất thu, trốn lậu thuế; nhưng không tận thu, lạm

thu ảnh hưởng tiêu cực tới sự phát triển bền vững của nền kinh tế

b) Nguyên tắc bảo đảm tính thống nhất, toàn điện của NSNN Muốn bảo đảm an ninh NSNN thì yêu cầu thống nhất và toàn điện của NSNN sẽ là

cơ sở để Nhà nước có cái nhìn đẩy đủ, đánh giá và xem xét toàn điện về hoạt động NSNN Mọi số thu (bất luân từ đâu tới) và mọi số chị (bất luân lấy ở khoản thu nào) đều phải được ghi và phản ánh trong NSNN Một ngân sách gọi là thống nhất phải bao gồm tất cả các khoản thu và chỉ phản ánh một cách toàn diện, đầy đủ mọi hoạt động tài chính của Chính phủ Theo nguyên tắc này mọi khoản thu, chị phải được ghi đầy đủ vào kế hoạch ngân sách, không được phép lấy thu bù chi va ghi hiệu số vào kế hoạch ngân sách Chỉ

có ngân sách thống nhất thì việc phê chuẩn ngân sách của Quốc hội mới có

giá trị đầy đủ và mới có thể kiểm tra, kiểm soát mọi khoản có đúng chế độ

không và phản ánh đúng thực trạng nền kinh tế, tránh tạo ra những kế hở tài chính có nguy cơ gây thất thoát công quỹ

c) Nguyên tắc liêm chế bội chỉ NSNN ở mức cho phép: Nguyên tắc này xuất phát từ thực tiễn bội chỉ NSNN là hội chứng toàn thế giới Do đó, yêu cầu kiểm chế bội chỉ NSNN đòi hỏi số thu ngân sách phải tuyệt đối bằng

số chi ngân sách Nghĩa là không có bội thu và cũng không có bội chi Bởi nếu có bội thu là đã thu sai luật và phạm vào nền kinh tế Nếu có bội chỉ là đã

chi sai luật và vượt quá khả năng của tài chính nhà nước Đây là nguyên tắc tồn tại và duy trì khá lâu trong các trường phái kinh tế học cổ điển trước thời

kỳ khủng hoảng kinh tế 1929 Nhưng thực tiễn các nước, kể cả các nước giầu

có đến nước nghèo đói, các nước phát triển cũng như đang phát triển đều xảy

ra “căn bệnh” thâm hụt ngân sách đo nhu cầu chỉ luôn vượt quá khả năng thu Đây cũng là cơ sở để học thuyết Keynes tạo cơ sở lý luân cho Nhà nước can thiệp vào nền kinh tế thông qua chính sách tài khoá “nới lỏng” tác động

vào tổng cầu của nên kinh tế để kích thích tăng trưởng Nguyên tắc ngân sách

cân đối không phải không có ngoại lệ, vì suy cho cùng nếu như nên kinh tế

có phải chịu món nợ dưới đạng lạm phát hay nợ Chính phủ nhưng bù lại là

kinh tế tăng trưởng nhanh hơn như khẳng định của Nhà kinh tế học Thuy

điển Klas Eklund: “Nếu như Nhà nước chi nhiều hơn thu, điều này làm tăng , sức mua trong xã hội Người ta có thể mua hàng nhiều hơn, các nhà máy bán hàng được nhiều hơn và dần đần nhờ đó mà giảm thất nghiệp Do đó, sẽ là sai lầm và không hợp lý khi lên án việc thâm hụt ngân sách, nhưng cần tránh gây nên thâm bụt trong giai đoạn kinh tế thịnh vượng Trong trường hợp đó điều này chỉ dẫn đến làm tăng giá, vì rằng trong điều kiện như vậy không thể tăng sản xuất theo cùng một tỷ lệ với tăng sức mua” (Nền kinh tế hiệu quả, Bản dịch Economica 1991, p.170)

d) Nguyên tắc chỉ tiêu NSNN phải tiết kiệm, hợp lý, có hiệu quả và

có tác dụng nuôi dưỡng nguồn thu lâu đài Nguyên tắc này được thể hiên trong tiến trình lập và công bố dự toán chỉ ngân sách Theo nguyên tắc này,

chỉ tiêu hợp lý, có hiệu quả, chú trọng chất lượng và mức độ hoàn thành các nhiệm vụ kinh tế-xã hội Những khoản chi phải căn cứ trên cơ sở đánh giá

thiết thực với những việc có thể hoàn thành được Những tài liệu cần để trình

bày và thuyết minh cho những dự trùvÄ đề nghị ngân sách phải là những tài

liệu chính xác, trung thực, mô tả hoạt động đúng với sự thật Hơn nữa, những

tài liệu và sự kiên phải đủ chi tiết và đúng hình thức biểu mẫu để giúp cho

, việc đánh giá được chuẩn xác và hợp lý Phải dự trù số chỉ ngân sách một cách trung thực, phù hợp với những dự báo thu từ nền kinh tế, không bảo thủ, nhưng cũng không quá lạc quan thái quá, không lạm thu

e) Nguyên tắc ngân sách phải được cơ quan có thẩm quyền quyết định trước một cách đầy đủ và trọn vẹn Đây là một nguyên tắc cần thiết của hệ thống ngân sách hoàn hảo, đòi hỏi Chính phủ phải thi hành những

chương trình đã được Quốc hội phê chuẩn một cách tích cực, hữu hiệu Muốn

vậy, các cơ quan sử dụng công quỹ phải hành động theo đúng Luật NSNN Các khoản dự thu và dự chi phải được xác định một cách đầy đủ và chỉ tiết trong kế hoạch ngân sách Chính phủ và Quốc hội phải cố gắng để bảo đảm cân đối ngân sách bằng cách luôn luôn tìm kiếm những nguồn thu mới và đưa ra những quyết định liên quan đến các khoản chi để tranh lụân và cắt giảm những khoản chỉ chưa thật cần thiết nhằm bảo đảm cân bằng ngân sách | Cũng theo nguyên tắc này, bất cứ một biên pháp lập pháp hay lập quy nào tạo ra một khoản chi mới hay làm gia tăng một chi phí đã được dự trù trong

ngân sách cũng không được thi hành trong năm ngân sách, nếu không có

kinh phí cần thiết để thi hành biện pháp ấy trong năm ngân sách đó hay trong năm ngân sách kế tiếp, hoặc không dự trù một số tài nguyên thiên nhiên tương đương bằng những số thu mới hay bằng cách bãi bỏ hay giảm bớt một khoản chi cũ tương ứng

Theo Hiến pháp và pháp luật, thẩm quyển biểu quyết ngân sách và

kiểm soát sự thi hành ngân sách thuộc Quốc hội Hàng năm, trước khi bắt đầu năm ngân sách, Chính phủ phải soạn thảo ngân sách và đệ trình lên Quốc

hội để Quốc hội xem xết, cân nhắc những lợi ích của các công tác với những

chỉ phí được đề nghị, xét thứ tự ưu tiên của các công tác và chấp nhận số dự thu và đự chi Ngân sách chỉ được phép bắt đầu thi hành sau khi được Quốc

hội biểu quyết với đa số phiếu tán thành Trong trường hop du thao ngân sách

chưa được biểu quyết trước ngày bất đầu năm ngân sách, Luật ngân sách nhà nước dự liệu thẩm quyền của Chính phủ được phép thị hành từng phần ngân sách theo một mức độ nhất định so với ngân sách năm trước để bảo dam cho các hoạt động của quốc gia được bình thường, sau đó Chính phủ phải điều chỉnh dự án ngân sách và đệ trình lên Quốc hội trong kỳ hợp kế tiếp Nguyên tắc này đồi hỏi ngân sách phải được Quốc hội quyết định trước khi thi hành

Các nguyên tắc nêu trên đều có mối quan hệ hữu cơ khăng khít trong việc đảm bảo an ninh NSNN cả về thu, chi, cân đối và quản lý NSNN Dé bao

đảm thực hiện các nguyên tắc nêu trên, một trong những yêu cầu đặt ra là

phải có sự phối hợp giữa chính sách thu ngân sách với chính sách chỉ NSNN, giải pháp xử lý bội chỉ cũng như cơ chế quản lý và điều hành NSNN Nhưng bao trùm tất cả là phải có sự phối hợp đồng bộ giữa chính sách ngân sách với

chính sách tiền tệ và các chính sách kinh tế vĩ mô Trong đó, Nhà nước VỚI tư

cách là “nhạc trưởng” điều hành nền kinh tế quốc dân phải có trách nhiêm tổ chức sự phối hợp giữa các chính sách được ban hành Ở các cơ quan chức nang

có sự nhất quán đồng bộ Muốn vậy, Nhà nước cần xây dựng chiến lược, „

chính sách dài hạn, luật pháp và cơ chế thống nhất; đồng thời chỉ đạo điều hành nhịp nhàng để đạt các mục tiêu cơ bản của nền kinh tế trong mỗi thời

kỳ Việc phối hợp đồng bộ các chính sách kinh tế vĩ mô với các chính sách tài chính và tiền tệ có ý nghĩa quan trọng nhằm tạo ra môi trường chính sách, luật pháp không có mâu thuẫn, không đối trọng lẫn nhau Từ đó, Nhà nước

có cơ sở xác định các mục tiêu, cách thức, phương tiện để đạt các mục tiêu

riêng lẻ của từng chính sách, nhưng cũng phù hợp với các mục tiêu chung của nền kinh tế

II An ninh NSNN giữa các cấp chính quyền

Trong quá trình quản lý và điều hành ngân sách, Nhà nước cần thực hiện phân cấp quản lý NSNN gắn với phân cấp quản lý kinh tế-xã hội và phân cấp quản lý hành chính Án ninh NSNN giữa các cấp chính quyền chính là

sự ổn định hợp lý và công bằng trong phân cấp quản lý NSNN Phân cấp

quản lý NSNN là việc phân định phạm vi trách nhiệm, quyền hạn của các cấp chính quyền Nhà nước từ trung ương tới các địa phương trong quá trình tổ chức tạo lập và sử dụng NSNN phục vụ cho việc thực thi chức năng, nhiệm

- Thống nhất trên cơ sở phân công, phân cấp theo quy định của pháp

luật Trong đó, ngân sách trung ương giữ vai trò chủ đạo, chí phối và kiểm

soát được ngân sách địa phương

- Các chế độ, định mức, chính sách lớn, quan trọng có tầm ảnh hưởng rộng trong phạm vỉ cả nước, liên quan đến quốc phòng, an ninh phải do trung ương ban hành và thống nhất thực hiên trong cả nước

- Kiểm soát được bội chi ngân sách địa phương, không vay nợ tràn lan,

không vay nước ngoài cho mục đích tiêu dùng thường xuyên, đồng thời có giải pháp tích cực để nâng cao hiệu quả sử dụng vốn vay nước ngoài đầu tư

phát triển cho địa phương

An ninh ngân sách giữa các cấp chính quyền là vấn đề quan trọng hàng đầu do đặc trưng của Nhà nước là phân chia đân cư theo lãnh thổ, thành các đơn vị hành chính, có địa bàn, không phụ thuộc vào chính kiến, huyết thống,

nghề nghiệp hoặc giới tính Khi đã có tổ chức bộ máy nhà nước thì có chức năng, nhiệm vụ và kinh phí hoạt động Bảo đảm an ninh ngân sách giữa các

cấp chính quyền là sự duy trì nguồn lực tài chính đủ để các cấp chính quyền

thực thi nhiệm vụ, quyền hạn của mình Do vậy, an ninh ngân sách không

tách rời với phân cấp quản lý ngân sách giữa các cấp chính quyền Khi nói đến phân cấp quản iý NSNN và an ninh trong phân cấp quản lý NSNN người

ta thường nghĩ ngay đến việc có bao nhiêu cấp ngân sách và mối quan hệ lẫn nhau giữa các cấp đó như thế nào Điều quan tâm tiếp theo là từng cấp ngân

sách được quyền huy động những khoản thu nào cho riêng cấp mình, những

khoản thu nào thì phân chia giữa các,cấp chính quyền; những nhiệm vụ chỉ

nào mà từng cấp chính quyền phải đảm nhiệm, ai là người có toàn quyền quyết định đối với một cấp ngân sách v.v

Xét về thực chất thì an ninh trong phân cấp quản lý NSNN là một trạng thái ổn định, linh hoạt, mềm dẻo, cho phép có khả năng xử lý được các mối quan hệ lợi ích giữa các cấp chính quyền từ trung ường đến địa phương, hình thành một cơ chế phân chia ranh giới quyền lực về quan lý NSNN giữa các cấp chính quyền Vì vậy, nội dung của an ninh trong phân cấp quản lý NSNN

Thứ nhất, xác định mô hình tổ chức hệ thống NSNN phù hợp

Hệ thống NSNN là tập hợp các cấp ngân sách từ trung ương đến địa

phương, vừa có tính độc lập tương đối, vừa có quan hệ phụ thuộc trong hệ

thống Cấp ngân sách là một cơ cấu tổ chức mà về cơ bản việc động viên nguồn thu theo phân cấp có thể trang trải các nhiệm vụ chỉ của cấp đó Khi

nói cấp ngân sách là không chỉ đề cập đến việc sử dụng khối lượng tiền tệ với

tư cách là một bộ phận của quỹ NSNN thống nhất được giao cho từng cấp

chính quyền, mà còn dé cao trách nhiệm của cấp chính quyền, không chỉ là

sử dụng mà quan trọng hơn là phải tạo lập để tăng thêm khối lượng tiền tệ, tức là các cấp chính quyền phải luôn luôn bận tâm nhiều với vấn để huy

động nguồn lực, phát triển nội lực để không bị động, khai thác các nguồn

tiểm năng thế mạnh để phát triển kinh tế-xã hội ở địa phương Vì vậy, cấp

ngân sách là một bộ phận của hệ thống ngân sách và có tính độc lập tương

đối khá cao đối với hệ thống đó

Thứ hai, giải quyết về thẩm quyên ban hành các văn bản pháp luật của các cơ quan Nhà nước từ trung ương đến địa phương trong hoạt động NSNN

Đây là một trong những nội dung quan trọng của phân cấp quản lý

NSNN, đòi hỏi phải làm rõ vấn đề ai là người ban hành ra các chế độ, chính sách, định mức, tiêu chuẩn; phạm vi, mức độ, lĩnh vực ban hành thuộc thẩm

quyền của mỗi cấp chính quyền Nói cách khác, phải giải quyết được vấn đề thẩm quyển ban hành các văn bản pháp luật liên quan tới NSNN do trung

ương hay địa phương ban hành? Các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn định mức

nào thì do trung ương quyết định có tác dụng chi phối địa phương đến mức

nào? Hoặc địa phương có quyền ban hành chính sách chế độ nào; riêng có ở

những loại chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức nào? Một khi giải quyết

thoả đáng và quy định rõ được những vấn đề nêu trên thì mới dam bảo được tính ổn định, tính pháp lý, không gây sự tuỳ tiện, rối loạn trong quản lý NSNN

Thứ ba, giải quyết mốt quan hệ vật chất giữa các cấp chính quyền

Nhà nước trong quá trình phân giao nguồn thu, nhiêm vụ chỉ và cân đối ngân sách

Nội dung này là vấn đề trọng tâm và cũng là vấn đề cực kỳ nan giải, là hạt nhân của chế độ phân cấp quản lý NSNN Thực chất của nội dung nay là phân giao (phân chia) nguồn thu và nhiệm vụ chỉ NSNN cho từng cấp chính

quyền từ trung ương đến địa phương Các vấn để quan trọng của nội dung

này như: Xác định những nguồn thu và nhiệm vụ chí mà chính quyền cấp _ trung ương phải đảm nhiệm cho các hoạt động của mình; Xác định những nguồn thu và nhiệm vụ chỉ mà chính quyền các cấp địa phương phải lo cho các hoạt động của mình; Khả năng cân đối thu, chỉ ngân sách ở mỗi cấp chính quyền theo những khoản thu, chi đã được phân cấp; Nếu địa phương không cân đối được thu, chỉ thì cách giải quyết thế nào ? Cấp nào có thể vay

nợ để bù đấp thiếu hụt và sử dụng hình thức vay nào? Nguồn trả nợ được lấy

từ đâu? Những khoản thu của NSTW và NSĐP do cơ quan nào thu, thống nhất thu vào một mối hay giao cho cơ quan thu riêng của từng cấp (trung ương và địa phương) thu một cách độc lập? Các địa phương có những điều

kiện hoàn cảnh khác nhau thì xử lý như thế nào để đảm bảo công bằng trong

sự phát triển chung v.v

Thứ tư, giải quyết mối quan hệ về nhiệm vụ, quyên hạn của các cơ quan, chính quyền các cấp trong một chu trùnh ngắn sách

Chu trình ngân sách bao gồm tất cả các khâu: chuẩn bị ngân sách, lập

ngân sách, duyệt, thông qua ngân sách, chấp hành, quyết toán, thanh tra, kiểm tra, quyết toán ngân sách (gợi chung là lập, chấp hành, quyết toán) Trong mối quan hệ này, mức độ tham gia điều hành và kiểm soát của các cơ

, quan quyền lực (Quốc hội, HĐND), cơ quan hành chính nhà nước và các cơ

quan chuyên môn đối với các cấp ngân sách đến đâu chính là thể hiện tính chất của phân cấp trong toàn bộ hệ thống

Bảo đảm an ninh trong phân cấp quản lý ngân sách là một công việc

phức tạp Thành công của cải cách phân cấp quản lý ngân sách gắn liền với

việc phân định trách nhiêm của các cấp chính quyền đối với khu vực công Không có một quy chế phan cép NS chung nao dé 4p dung chung cho tất cả các quốc gia Mặc đù các nội dung cụ thể của quy trình phân cấp ngân sách được thiết kế phù hợp với tình hình của từng quốc gia nhưng những nội dung

cơ bản dùng để thiết kế hệ thống phân cấp trong đó bao gồm các mối quan hệ tài chính giữa TW và ĐP đó là: quy định trách nhiệm đối với từng cấp chính

quyền, quy định về phân quyền đặt ra các sắc thuế và thu thuế, bản chất của

hệ thống chuyển nhượng giữa TW và ĐP và khả năng vay và trả nợ của chính © quyền địa phương

Chương 2

ĐÁNH GIÁ HIỆN TRẠNG AN NINH TRONG LĨNH VỰC

NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM

I- Tình hình bảo đảm an nỉnh (rong lĩnh vực NSNN

1 An ninh trong hoạt động thu NSNN

Cùng với sự phát triển kinh tế và cải cách trong lĩnh vực tài chính, đặc biệt là sự ra đời, hoàn thiện của hệ thống thuế, nên tình hình NSNN đã có

những bước đổi mới quan trọng, chuyển từ một ngân sách chủ yếu đựa vào

ngoại viện, thu trong nước không đủ chi thường xuyên, tiến tới /⁄ ong nước không những đảm bảo chỉ thường xuyên mà còn có phần tích luỹ

dần vốn cho chỉ đầu tư phát triển và trả nợ Đây là tiền đề cơ bản đảm bao

an ninh trong hoạt động NSNN Tỷ lệ-động viên GDP vào NSNN tăng lên đã

cho phép xử lý vấn để mâu thuẫn giữa nhu cầu chỉ và khả năng thu N5NN, loại bỏ tình trạng thâm hụt NSNN cao trong nhiều năm trước đây, là tiền đề , cho việc giảm và đi tới chấm dứt phát hành tiền bù đắp bội chi ngân sách, hỗ

trợ đắc lực cho mục tiêu chống lạm phát

Trong hơn 10 năm qua, mặc dù nền kinh tế nước ta có xu hướng tăng trưởng chậm lại (GDP năm 1995 tăng 9,5%; năm 1996 tăng 9,34%; năm

1998 tăng 5,83%; năm 2000 tăng 6,7%; năm 2001 tăng 6,8%, năm 2002 dự

kiến tăng 6,9%) nhưng hoạt động thu NSNN vẫn đạt được kết quả rất tích cực Do những biến động của tình hình kinh tế, chính trị, xã hội nên chúng ta

đã đồng thời tiến hành cơ cấu lại các khoản thu NSNN trên các mặt: thu

trong nước, thu ngòai nước, thu theo ngành, theo lĩnh vực kinh tế, theo thành phần kinh tế và theo các sắc thuế Đáng chú ý là việc cải cách thuế bước 1 và bước 2 đã tạo lập khuôn khổ pháp lý về thu NÑSNN ổn định và kịp thời, vừa góp phần điều chỉnh kinh tế vĩ mô, vừa đáp ứng các như cầu chỉ tiêu của Nhà

nước khi nguồn viện trợ và vay ưu đãi từ Liên xô và các nước XHCN Đông _

âu (thời kỳ trước năm 1991 là nguồn thu ngòai nước cơ bản của ngân sách)

giảm dần và bị cất đột ngột vào năm 1991 (khi Liên xô và các nước XHCN

Đông âu lâm vào khủng hoảng) Do đó, việc chúng ta phải tiến hành cải cách

hệ thống thu, hình thành hệ thống thuế, tăng thu từ nội lực là hoàn toàn cần thiết và cấp bách Kết quả là, thu NSNN năm 1991 đạt 10.613 tỷ đồng, chiếm 13,5%GDP; năm 1992 chiếm 19%GDP, năm 1993 chiếm 23,6%GDPF (bdng dưới), trong đó, tỷ trọng thu trong nước đã tăng lên từ 61,8% (giai đoạn 1976-1980) lên 79,2% (giai đoạn 1981-1985), 84,4% (giai đoạn 1286- 1990) và 93,9% năm 1992, 95% năm 1994 Thu thuế và phí là nguồn thu chủ yếu của NSNN

tăng tích tụ vốn để tái đầu tư của các doanh nghiệp, từ đó tạo nguồn thu ổn

định và lâu dài cho NSNN

Nếu xét cơ cấu thu theo ngành thì thu NSNN về cơ bản phù hợp với yêu cầu chuyển dịch cơ cấu kinh tế Tỷ trọng thu từ ngành công nghiệp-xây dựng và dịch vụ cao hơn ngành nông nghiệp Đáng chú ý là vào cuối những năm 90 thì tỷ trọng thu từ 3 ngành này đều giảm: năm 1998 so với 1997 thì ngành dịch vụ giảm nhiều nhất (3,2%) và giảm ít nhất là ngành nông nghiệp

(0,1%) Tuy giảm nhiều nhất nhưng mức động viên từ ngành dịch vụ vẫn ở

mức cao hơn mức động viên bình quân từ nền kinh tế chứng tỏ khu vực dịch

vụ phát triển mạnh và đóng góp khá cho NSNN

Bảng 2: Thu NSNN phân theo ngành (%GDP)

kinh doanh trong nước Bảng 3 cho thấy tính bấp bênh của nguồn thu NSNN

do phụ thuộc quá lớn vào thu từ dầu thó và nh vực XNK -những nguồn thu thường hay biến động do tác động của các điều kiên kỹ thuật và giá cả thị

trường thế giới

Bảng 3: Thu NSNN phân theo lĩnh vực kinh tế (%)

1998 1999 2000 2001

- Thu từ bán dầu thô và lĩnh vực XNK 40,3 45,3 44,5 48,4

* Nguồn: Bộ Tài chính

Nếu xét cơ cấu thu theo thành phần kinh tế thì tỷ trọng thư từ khu vực

kinh tế tư nhân có sự tăng lên do sự phát triển mạnh mẽ và năng động của khu vực kinh tế này; thu từ khu vực kinh tế nhà nước tuy có giảm dần từ 28,4% giai đoạn 1991-1995 xuống còn khoảng 20,6% năm 1999 nhưng vẫn

chiếm tỷ trọng lớn nhất trong tổng thu NSNN

Bảng 4: Thu NSNN phân theo khu vực kinh tế

- Khu vực nông nghiệp? 38 3,0 26 2,8 2,6 2,5

(a) chủ yếu là thuế CTN-NQD; (b) chủ yếu là thuế nông nghiệp

* Nguồn Bộ Tài chính

Có thể nói, thu NSNN đã tăng khá về số tuyệt đối, tốc độ tăng bình quân trong giai đoạn đầu áp dụng hệ thống thuế là khá cao (khoảng

30%/năm), năm 1995 đạt 50.087 tỷ đồng, cao gấp 5 lần so với năm 1991,

một mặt, do nền kinh tế có bước tăng trưởng cao, mặt khác, do ta hoàn thiện

hệ thống thu vừa mở rộng diện thu, vừa bao quát được nguồn thu và chống

thất thu có hiệu quả Chính vì vậy, tỷ lệ tích luỹ nội bộ”) qua thuế và phí đã

tăng từ 2,6% năm 1991 lên 5,8% năm 1995 (xem bảng 5) cho phép đáp ứng

nhiều nhu cầu chi cấp bách của nhà nước, nhất là trong điều chỉnh vĩ mô

t Tý lẹ tích luỹ nội bộ từ NSNN là hiệu số so sánh giữa thu thường xuyên (từ thuế) và chỉ thường xuyên

Đây là chỉ số có ý nghĩa trong việc xác định tỷ lệ bội chỉ NSNN phải phản ánh trong chỉ đầu tư phát triển

Theo thông lệ quốc tế, để bảo đảm nguyên tắc ngân sách cân đối ổn định thì tỷ lệ tích luỹ nội bộ từ ngân

Bảng 5: Tỷ lệ tích luỹ nội bộ từ NSNN (%GDP)

1991 1992 1993 1994 1995 b.quản” 1996 1997 1998 1999 2000

1991-1995 2,6 6,5 5,7 5,4 5,8 5,2 6,3 3,9 4,7 4,7 5,0

_ * Nguén Bộ Tài chính

_ Việc huy động GDP vào NSNN theo tỷ lệ và ở mức độ nào phải căn cứ vào những mục tiêu nhiệm vụ KT-XH đề ra cho từng giai đoạn và chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước Cho đến nay, quan hệ giữa Nhà nước và thị trường vẫn là vấn đề bỏ ngỏ Nhà nước làm đến đâu, thị trường làm gì và vai trò của nhà nước trong cơ chế thị trường vẫn là những vấn đề còn vướng mắc cả về mặt lý luận và thực tiễn Vì vậy, rất khó có thể tìm ra những tiêu chí hợp lý

để xác định quy mô thu NSNN một cách tối ưu Đây vẫn còn là một vấn đề đặt ra trong việc bảo đảm tính ổn định và bền vững của NSNN (an ninh NSNN)

Trong bối cảnh nguồn thu ngân sách chưa vững chắc đo phụ thuộc lớn vào giá dầu thô xuất khẩu và thuế XNK, công tác quản lý thu ngân sách đã góp phần chuyển dịch cơ cấu nguồn thu thông qua việc tăng thu từ nội lực để tiến tới giảm dần sự phụ thuộc nguồn thu ngân sách vào các yếu tố khách quan, không vững chắc Các khoản thu từ nội lực nền kinh tế có tốc độ tăng

công tác quản lý nguồn thu, chống thất thu có tiến bộ, thu hồi các khoản thuế còn nợ đọng, chống gian lận thương mại, chống buôn lậu, chấn chỉnh những

sơ hở trong hoàn thuế GTGT .đã tạo ra môi trường quản lý tài chính khá phù

hợp và thích nghỉ với sự đổi mới kinh tế, tạo nguồn lực cần thiết để thúc đẩy

chuyển dịch cơ cấu kinh tế, xây dựng cơ sở hạ tầng và giải quyết các nhu cầu chị đột xuất phát sinh

2 An ninh trong hoạt dong chi NSNN

Trong giai đoạn 1991-2000, chúng fa đã tích cực cơ cấu lai chi NSNN

sách phải là số đương, tức là ngân sách phải có nguồn dành cho Nhà nước thực hiện điều chính vĩ mô.

chính thống của NSNN, xoá bỏ các khoản chỉ mang tính chất bao biện, bao cấp; đồng thời từng bước loại bổ việc cấp phát trực tiếp ngân sách cho sản

xuất kinh doanh mà chuyển sang hình thức tín dụng đầu tư, do đó, làm cho

hoạt động NSNN ngày càng chủ động và hiệu quả hơn Chúng ta đã thay đối nội dưng và cơ cấu chí đầu tư phát triển, điều chỉnh cơ cấu và tốc đệ tăng chỉ thường xuyên, bố trí chỉ trả nợ trong dự toán hàng năm Chỉ đầu tư phát triển tập trung cải tạo và xây dựng kết cấu hạ tầng, xây dựng các công trình kinh tế mũi nhọn, trọng yếu, tạo điều kiện cho phát triển kinh tế- xã hội, khuyến khích đầu tư trong nước và nước ngoài Chi thường xuyên đảm bảo cho hoạt động quản lý nhà nước, củng cố quốc phòng an ninh, phát triển sự nghiệp giáo dục đào tạo, y tế, văn hoá, nhất là chú trọng cho vùng sâu, vùng xa,

vùng có nhiều khó khăn Thực hiện việc kiểm soát chỉ chặt chế nhằm từng

bước nâng cao kỷ cương và hiệu quả các khoản chỉ NSNN

Trong mấy năm gần đây, chính sách chỉ NSNN đã tập trung bố trí cho các công trình dự án trọng điểm quốc gia, củng cố quốc phòng, an ninh, phát triển sự nghiệp giáo dục đào tạo, y tế, văn hoá xã hội, giải quyết khó khăn trong sản xuất nông nghiệp, hỗ trợ nông dân duy trì và phát triển sản xuất _ nông nghiệp Đã kịp thời bổ sung vốn cho nền kinh tế, chủ động thực hiện các biên pháp kích cầu đẩu tư và tiêu dùng, khuyến khích sản xuất kinh

doanh và xuất khẩu NSNN đã được phân bổ theo hướng đẩy mạnh chuyển

dịch cơ cấu kinh tế nhằm phát huy mọi tiềm năng kinh tế của từng địa phương, từng vùng, đưa kinh tế chuyển dịch theo hướng tăng ty trọng các

ngành có hàm lượng công nghệ kỹ thuật cao; chú trọng đầu tư cơ sở hạ tầng cho nông thôn, các vùng núi, vùng sâu, vùng xa, vùng đồng bào dân tộc ít người

Đặc biệt, NSNN đã chú trọng đầu tư cho con người, góp phần thực hiện bình đẳng và công bằng xã hội Chi ngân sách cho giáo dục là một trong các mục chỉ có tốc độ tăng nhanh nhất trong mấy năm gần đây (năm 2002

đạt 16,4% tổng chỉ NSNN), khẳng định chủ trương của Nhà nước coi giáo

dục là quốc sách hàng đầu; bảo đảm chi cho phát triển xã hội, thu hẹp

khoảng cách giầu nghèo thông qua việc thực hiên các chương trình mục tiêu

quốc gia về xoá đói giảm nghèo, nước sạch vệ sinh môi trường nông thôn,

phủ sóng phát thanh truyền hình, chương trình biển đông hải đảo Đồng

thời, để hỗ trợ nhiệm vụ chi ngân sách khá nặng nể, sức ép tăng chỉ lớn, công , tác quản lý tài chính đã mở rộng chủ trương xã hội hoá đầu tư, nhất là trong lĩnh vực giáo dục, y tế, văn hoá, mở rộng quyền tự chủ cho các đơn vị sự

nghiệp, gắn quản lý kinh phí với quản lý con người, thúc đẩy tỉnh giản biên

chế, đẩy mạnh thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, bước đầu triển khai việc

khoán biên chế và kinh phí quản lý hành chính

Theo hướng đảm bảo tính ổn định và vững chấc trong hoạt động chi

NSNN, giải pháp cơ cấu lại chỉ NSNN trong thời gian qua đã mang lại những

kết quả nhất định, nhưng cũng đặt ra nhiều vấn đề đòi hỏi phải được xử lý

Chuyển dịch cơ cấu chỉ NSNN còn chưa rõ nét để thể hiện vai trò kích thích

kinh tế phát triển Trong cơ cấu chi còn có quá nhiều nội dung chi, lại chứa đựng một số khoản mang tính bao biện bao cấp khiến tỷ trọng mỗi khoản chỉ khá thấp Chi đầu tư phát triển, nhất là chi đầu tư XDCB là một nhiệm vụ quan trọng được đặc biệt quan tâm, trong tổ chức thực hiện phải bám sát „

quan điểm “đỉm bảo tốc độ tăng chi ddu ne cao hơn tốc độ tăng chỉ thường xuyên?” như Nghị quyết của Đảng Ta hãy phân tích bảng sau:

Bảng 6: Phân bổ chỉ đầu tư XDCB của NSNN (%)

Khu vực sản xuất vật chất

- Nông, lâm nghiệp và thuỷ sản 13,4 8,7 8,5

- Công nghiệp và xây dựng

Bảng 6 cho thấy, sự phân bổ chỉ đầu tư của NSNN cho nông, lâm, ngư

nghiệp giảm dần, từ 13,4% giai đoạn F986-1990 xuống còn 8,7% giai đoạn 1991-1995 và còn 8,5% giai đoạn 1996-2000 Bảng trên cũng cho thấy, đầu

tư cho công nghiệp và xây dựng tăng rất nhanh, từ 25,7% giai đoạn 1986-

_ 1990 lên đến 40,2% vào giai đoạn 1996-1997 Đầu tư cho khu vực dịch vụ cơ

bân chưa được quan tâm đúng mức Có thể rút ra 3 nhận xết sau:

Một là, đầu tư từ NSNN cho nông nghiệp-nông thôn giảm dần là chưa

hợp lý với một nước có hơn 80% dân số làm nông nghiệp như nước ta, cơ sở

hạ tầng yếu kém, các dịch vụ xã hội xuống cấp

Hai là, đầu tư cho công nghiệp và xây đựng tăng lên đã tạo ra được

một số công trình đưa vào sử dụng và khai thác, song, bên cạnh đó cũng còn

nhiều công trình không sử dụng hết công suất, thất thoát, lãng phí lớn

Ba là, đầu tư cho khu vực dịch vụ cơ bản, đặc biệt là cho GD-ĐT

giảm xuống từ 2% giai đoạn 1986-1990 xuống còn 1,7% giai đoạn 1991-

1995 và 1,8% giai đoạn 1996-2000; y tế, cứu trợ XH cũng trong tình trạng tương tự, trong khi đó, đầu tư phục vụ cá nhân, cộng đồng lại ở mức rất cao 25%, điều này đòi hỏi phải chuyển dịch lại cơ cấu chỉ theo hướng tăng đầu tư cho GD-ĐT, y tế và các dịch vụ XH thiết yếu, giảm đầu tư phục vụ cá nhân, cộng đồng mà thay vào đó là hỗ trợ huy động sức dân, đa dạng hoá nguồn lực

để thực hiên các mục tiêu của cộng đồng

Với cơ cấu chị NSNN như bảng 7, Nhà nước ta ưu tiên chỉ đầu tư phát

triển, đặc biệt là đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng, các công trình lớn, chậm thu hồi vốn; chí thường xuyên được đảm bảo ở mức ổn định và vừa phải, chi

trả nợ được chú trọng Tuy nhiên, với cơ cấu chi như vậy, theo chúng tôi có

bất cập: một là, vẫn chưa bóc tách chỉ trả nợ ra khỏi "cái bánh" ngân sách để

coi đó là " nghĩa vụ phải trả", không thể trì hoãn liên quan đến uy tín quốc

gia; va hai la, ưu tiên chi đầu tư phát triển trong khi một số nội dung của chỉ thường xuyên không được đảm bảo ở mức đáng kể như chỉ cho giáo dục, chỉ lương Đành rằng, chi đầu tư là khoản chi quan trọng đối với nước ta khi nền kinh tế có điểm xuất phát thấp, kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội còn yếu

kém, khu vực tư nhân còn non nớt Song, cũng không nên ưu tiên quá mức

khoản chi này mà chỉ cần đảm bảo ở mức độ hợp lý trên cơ sở khuyến khích khai thác đầu tư nguồn lực trong xã hội Đầu tư của nhà nước chỉ là góp phần

thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, tạo thêm nguồn sản phẩm cho xã hội, kích thích

“cung” hàng hoá và dịch vụ tăng lên, bồi dưỡng và tạo nguồn thu lâu dài Nếu tăng quá mức chi đầu tư có thể làm tăng thâm hụt NSNN va sé có ảnh hưởng xấu đối với nền kinh tế

Chi thường xuyên là nhóm có rất nhiều nội dung chi Dang chú ý là trong cơ cấu chi thường xuyên, còn những khoản chị bất hợp lý, bao biện, những nhu cầu bức xúc, quan trọng và có hiệu quả KT-XH cao chưa được ưu tiên và chi thoả đáng, những khoản chi có thể hỗ trợ bằng các nguồn khác trong xã hội chưa được khuyến khích bằng những cơ chế thích hợp

Chị cho giáo dục-đào tạo ở nước ta hiện có một nghịch lý vẫn tồn tại từ nhiều năm, đó là: các doanh nghiệp vẫn dành tiền để ưu tiên cho mua sắm tư liệu sản xuất, máy móc thiết bị, mở rộng nhà xưởng mà rất ít chú ý đào tạo

công nhân, thậm chí còn xem là một “hành động ban ơn " khi tiếp nhận một

cán bộ chuyên môn đã được nhà nước đào tạo chính quy mà không phải mất một đồng xu nào Cách làm lâu nay của nhà nước ta vẫn là dùng tiền ngân sách để đào tạo rồi cung cấp cần bộ cho doanh nghiệp Mới nhìn qua cách làm ôm đồm này của nhà nước có vẻ không có gì là bất hợp lý vì suy cho

cùng các DN cũng phải chi một cách gián tiếp cho đào tạo nguồn nhân lực

mà họ đang hoặc sẽ sử dụng đưới dạng đóng thuế Nhưng thực ra xem xét kỹ hơn sẽ thấy những điểm bất cập Vì khoản tiền mà mỗi doanh nghiệp phải

nộp vào ngân sách dưới các dạng không tý lệ với số lượng cán bộ chuyên

, môn mà họ đang sử dụng nên DN nào sử dụng nhiều cán bộ chuyên môn hơn

sé duoc hưởng lợi nhiều hơn so với DN ít sử dụng cán bộ chuyên môn

Về chỉ lương, hiện nay quỹ lương của ta rất lớn (chiếm tới 49,7% tổng chỉ thường xuyên) nhưng mức lương của cán bộ, công nhân viên rất thấp, đó

là một bất hợp lý Việc cải cách tiền lương chưa đáp ứng được yêu cầu, nhất

là cải cách về tổ chức các cơ quan công quyền, cải cách về quy chế công chức, tỉnh giản biên chế nhằm trả lương đúng với yêu cầu công vụ, cho những người đủ khả năng đấp ứng yêu cầu công vụ của nhà nước

Trong điều hành chỉ NSNN phải đảm bảo chỉ đúng, chỉ đầy đủ và chỉ

kịp thời cho những khoản cần chỉ, nhưng ở đây xuất hiện vấn để: Để đảm

bao chi đúng thì việc rà soát, đánh giá, phân loại đúng các khoản chi, xác định các khoản chi thuộc phạm vi chức năng NSNN phải đảm bảo vẫn còn

gặp rất nhiều khó khăn, lúng túng Để có giới hạn chi đủ cần có định mức

tiêu chuẩn phù hợp, nhưng hiện nay hệ thống này của ta còn rất lạc hậu, không thống nhất giữa nhiều ngành, nhiều cấp Để đảm bảo chi kịp thời vẫn chưa giải quyết được mâu thuẫn giữa khả năng thu NSNN và nhu cầu đòi hỏi của nền kinh tế - xã hội

Như vậy, bảo đảm an ninh tài chính trong việc chỉ NSNN là một giải pháp quan trọng để hoạt động NSNN lành mạnh, hiệu quả, vững chắc, giảm thâm hụt NSNN Tuy nhiên, ở nước ta cho đến nay, giải pháp này còn chưa

được thực hiên triệt để, nhất là chưa xác định được các nhu cầu chi phù hợp

với chức năng và nhiệm vụ của nhà nước trong nền kinh tế, trong cơ cấu chỉ còn tổn tại khoản chị bất hợp lý (ví dụ chi hỗ trợ vốn cho DNNN, chỉ sự nghiệp trong các Tổng công ty ), không đúng với chức năng của NSNN Bởi thế, hàng năm Quốc hội vẫn phải phê duyệt quy mô thu NSNN dựa trên

cơ sở tốc độ tăng trưởng kinh tế và các nguồn thu chủ yếu qua thuế và phí

Cách xác định này mang tính ấn định (ấn định các sắc thuế) nên thường gặp

nhiều khó khăn, chẳng hạn như tỷ lệ mỗi loại thuế trong tổng thu NSNN, mức độ tăng giảm thuế nên bao nhiêu là hợp lý để vừa có tác dụng điều tiết

nền kinh tế, không gây khó khăn cho phát triển sản xuất, vừa đảm bảo được , nguồn thu NSNN, không gây tình trạng trến thuế, lậu thuế

3- An ninh trong việc kiểm soát bội chi NSNN

Cùng với việc thực hiện các biện pháp cấp bách chống lạm phát, Nhà

nước đã thực hiện đổi mới phương thức cân đối NSNN theo hướng hạn chế và

đi đến chấm dứt phát hành tiền (từ năm 1993), tăng cường vay dân, vay nước ngoài, đồng thời chú trọng kiểm chế mức thâm hụt NSNN Nhà nước đã mở rộng các hình thức vay trong nước, thông qua việc phát hành trái phiếu, tín phiếu Kho bạc, trái phiếu công trình nhằm huy động các nguồn vốn nhàn rỗi, chủ yếu là trong các tầng lớp dân cư Thâm hụt NSNN bình quân giai

đoạn 1991-1995 là 4,3%GDP (tính theo phương pháp xác định thâm hụt của

Việt Nam bao gồm cả chi trả nợ gốc trong cơ cấu chỉ NSNN); năm 1996 là 3,1%GDP; nam 1997 1a 4,2%GDP va nam 1998 1a 3,6%GDP; nam 1999 1a 4,9%GDP; nam 2000 1a 5%GDP, nam 2001 14 4,86%GDP Cac khoản vay bù đắp thâm hụt NSNN chủ yếu tập trung cho mục đích chi đầu tư phát triển,

trong đó chú trọng đầu tư vào kết cấu hạ tầng kinh tế và xã hội

Tuy nhiên, việc vay bù đấp thâm hụt NSNN trong giai đoạn vừa qua

nổi lên một số vấn đề, mức độ vay bao nhiêu là hợp lý, nếu vay quá giới hạn các nguồn từ nước ngoài sẽ trở thành gánh nặng cho thế hệ mai sau, nếu vay quá giới hạn cấc nguồn trong nước cũng hạn chế khả năng đầu tư của nền kinh tế mà đầu tư của nhà nước thường thì kém hiệu quả, đó là chưa kể việc nhà nước phải đi vay thương mại, lãi suất cao, thời hạn ngắn (chủ yếu dưới 1 năm) nên nhanh chóng trở thành gánh nặng trả nợ cho NSNN

Bang 8: Tham hut NSNN 1991-2000 (% GDP)

86-90 91-95 1996 1997 1998 1999 2000

- Vay trong nước 4,3 2,7 1,8 2,7 1,9 2,9 3,0

- Vay nuéc ngoài 2,2 1,7 1,2 1,4 1,7 2,0 2,0

` Nguồn Bộ Tài chính

4 Thực trạng bảo đảm an ninh trong việc phân cấp quản lý NSNN

Từ khi có Luật NSNN (20/3/1996), cơ chế phân cấp quản lý NSNN đã tạo thế chủ động hơn cho chính quyền địa phương Trong việc phân cấp nguồn thu, Luật NSNN đã quy định cụ thể các khoản thu từng cấp ngân sách được hưởng 100%, các khoản thu phân chia giữa các cấp ngân sách, đảm bảo nguyên tắc ngân sách trung ương giữ vai trò chủ đạo và khuyến khích các địa

phương quản lý tốt các nguồn thu Tuy nhiên, việc phân cấp nguồn thu hiện

nay rất phức tạp, có khoản vừa thực hiện theo sắc thuế, lại vừa thực hiện theo mặt hàng sản phẩm Chẳng hạn, đối với thuế TTĐB hàng sẩn xuất trong nước, có rnặt hàng thuộc nguồn thu của NSTW (như rượi, bia, thuốc lá ), có

mặt hàng thuộc nguồn thu của NSĐP (như vàng mã, dịch vụ karaôkê ); Hoặc

như lệ phí trước bạ: nếu đối với nhà đất thì thuộc nguồn thu phân chia giữa - các cấp NSĐP; nếu không phải đối với nhà đất thì thuộc ngân sách cấp tỉnh Tuy các khoản thu 100% của ngân sách các cấp hưởng như hiện nay là

tương đối rõ ràng, phù hợp với thực tế và xu hướng phát triển; nhưng với 5

khoản thu phân chia giữa NSTW và NSĐÐP như hiện nay [thuế GTGT (không

kể thuế GTGT hàng nhập khẩu); thuế TNĐN; thuế thu nhập đối với người có

thu nhập cao; thuế chuyển thu nhập ra nước ngoài; thu sử dụng vốn ngân

sách] thì chưa khuyến khích một số địa phương có phát sinh nguồn thu về thuế XNK, thuế thu nhập doanh nghiệp của các đơn vị hạch toán toàn ngành,

thuế GTGT hàng nhập khẩu, thuế tiêu thụ đặc biệt, Bên cạnh đó, do chính

sách, chế độ của nhiều khoản chi quan trọng đang trong giai đoạn nghiên cứu

bổ sung và từng bước hoàn thiện (như chế độ tiền lương, định mức chỉ giáo

dục, y tế, ) nhiệm vụ chỉ của địa phương tăng lên, dẫn đến số địa phương có

tỷ lệ phân chia một số nguồn thu với NSTW giảm nhanh (15 địa phương năm

1996 còn 5 địa phương năm 2001), nhiều địa phương liên tục để nghị tăng tỷ

lệ điều tiết Việc phân chia một số ngưồn thu nhỏ, phân tán cũng chưa thực

sự khuyến khích chính quyền các cấp quan tâm đến các khoản thu này, ví dụ như: thuế môn bài để lại cho xã, phường từ bậc 4 đến bậc 6; bậc 1 - 3 cho quận, huyện; nên các xã phường không muốn điều chỉnh nâng bậc thuế môn bai |

Phân cấp nhiệm vụ chi cũng chưa được xác định rõ giữa trung ương và

địa phương (ví dụ: phòng cháy chữa cháy, chống xuống cấp trường học, mua

sắm trang thiết bị y tế ) Trên thực tế, do Trung ương vẫn còn "ôm” quá

nhiều nhiệm vụ nên không thể tổ chức thực hiện mà phải uỷ quyền cho địa phương (như kinh phí chương trình mục tiêu quốc gia) đã nảy sinh nhiều vấn

để phức tạp, tổn đọng kinh phí uỷ quyền, quản lý không chặt chẽ, dẫn đến

thất thoát, hiệu quả thấp

Việc phân cấp nguồn thu và nhiêm vụ chỉ cho chính quyền cấp dưới thực hiện chưa đồng đều giữa các địa phương Có địa phương thực hiên việc phân giao tỷ lệ điều tiết và số bổ sung cho ngân sách cấp dưới ổn định 3 năm,

có địa phương 5 năm, cá biệt có địa phương chưa thực hiện việc phân giao này Một số nguồn thu theo quy định của luật (như thuế sử dụng đất nông nghiệp) phải phân cấp nhiều hơn cho cấp cơ sở nhưng có nơi chưa thực hiện

triệt để Bên cạnh đó, những khoản thu được chỉ định cho nhiệm vụ chi có xu hướng gia tăng, làm giảm tính linh hoạt của ngân sách và làm cho ngân sách

có khó khăn trong cân đối chung

]I- Đánh giá về bảo đấm an ninh trong lĩnh vực NSNN

1 Một số thành tựu đạt được của NSNN thời gian qua

Nhờ kinh tế tăng trưởng, sản xuất kinh doanh phát triển, tiềm lực tài

chính quốc gia đã được tăng cường một bước rất cơ bản, tạo cơ sở cho việc phát triển sản xuất kinh doanh, đổi mới khoa học công nghệ, nâng cao sức cạnh tranh và hiệu quả trong nền kinh tế Sử dụng phần tiết kiệm từ thuế, phí

và vốn vay bù đắp bội chi cho ĐTPT nên tốc độ tăng ĐTPT khá

Những thành công trong quản lý thu, chí NS đã trực tiếp hỗ trợ cho việc thúc đẩy sản xuất kinh doanh có hiệu quả thông qua việc tạo môi trường

kinh tế tài chính vĩ mô ổn định và thuận lợi cho các DN thuộc mọi thành

phần kinh tế phát triển Luật pháp, bộ máy tài chính, nhất là hệ thống quản lý , NSNN được tăng cường và đang phất huy tốt

Luật NSNN đã được ban hành và tổ chức thực hiện khá tốt trong thực

tiễn, tạo điều kiên thuận lợi cho việc thu đúng, thu đủ và thu kịp thời các

nguồn thu vào NSNN; Chỉ NSNN được kiểm tra, kiểm soát khá chặt chế; quy

trình chỉ NSNN bước đầu thực hiên theo luật trên cơ sở tuân thủ các điều kiện chỉ; tăng cường kiểm soát trước và sau khi chi thông qua việc nâng cao chất

lượng công tác lập dự toán và kiểm toán NSNN

Công tác quản lý và điều hành kế hoạch thu-chi NSNN bám sát diễn biến tình hình sản xuất kinh doanh, cải tiến phương thức hành thu, thu kịp thời và chống thất thu tích cực, tập trung kinh phí cho các nhiệm vụ thiết yếu, thực hành tiết kiệm ngay từ khâu giao dự toán, giảm, dãn hoãn những nội dung chi còn lãng phí, kếm hiệu quả, chưa cấp bách, tăng dự phòng và hình

thành dần dự trữ tài chính để có nguồn giải quyết kịp thời những nhu cầu chỉ

đột xuất, cấp bách phát sinh trong quá trình thực hiện

Nhà nước tiếp tục thực hiên nguyên tắc cân đối NSNN theo hướng thu

từ thuế và phí phải lớn hơn chi thường xuyên, có tích luỹ cho ĐTPT, tốc độ tăng chỉ ĐTIPT lớn hơn tốc độ tăng chi thường xuyên và tăng chỉ NSNN; Hạn chế tối đa vay thương mại nước ngoài để bù đắp bội chi Cân đối NSĐP theo nguyên tắc tổng số chi không lớn hơn tổng số thu (không bội chỉ NSĐP) Bội chỉ NSNN được kiểm chế trong phạm vi Quốc hội cho phép, góp phần kích thích tăng trưởng kinh tế

Từng bước phân bổ lại nguồn thu NSNN giữa TW và ĐP theo hướng

tăng quyển chủ động của NS các cấp chính quyền địa phương (đã sửa đổi bổ

sung luật NSNN 2 lần vào năm 1998 và năm 2002) Tập trung hoàn thiên hệ

thống thuế thông qua việc tiến hành cải cách thuế bước II (ban hành luật thuế VAT thay cho luật thuế doanh thu; luật thuế TNDN thay cho luật thuế lợi

tức; sửa đổi bổ sung nhiều luật thuế khác), vừa đảm bảo nhu cầu chi của ngân

sách, vừa tạo môi trường tài chính thuận lợi, khuyến khích sản xuất kinh doanh Rà soát và chấn chỉnh việc ban hành và thu các loại phí, lệ phí trái quy định

Từng bước cơ cấu lại chỉ NSNN theo hướng giảm mạnh đối tượng bao cấp của NSNN; bước đầu có cơ chế huy động thêm các nguồn lực ngoài ngân sách để đảm bảo mục tiêu phát triển các lĩnh vực giáo dục, y tế, văn hoá _

Nhà nước đã từng bước cắt giảm khoản chỉ hỗ trợ vốn cho DNÑNN

(giảm từ 1,8% tổng chỉ NSNN năm 1991 xuống còn 0,7% năm 1995, và

khoảng 200-400 tỷ năm 1999) Các DNNN đang được cải cách mạnh mẽ,

chuyển sang hạch toán kinh doanh, Nhà nước chỉ đầu tư cấp vốn ban đầu, doanh nghiệp phải có trách nhiệm hạch toán, bảo toàn và phát triển vốn

Tuy có sự thăng trầm đáng kể về tỷ lệ động viên GDP vào NSNN (hi

lên, khi xuống theo tốc độ tăng trưởng kinh tế), nhưng nhìn chung chính sách động viên của Nhà nước là nhất quán trên cơ sở động viên hợp lý, hướng tới

sự công bằng, chú trọng bồi dưỡng nguôn thu lâu dài, đảm bảo cho NSNN

đáp ứng các nhu cầu cần thiết cho nhiệm vụ phát triển KHXH của đất nước „ Chính sách động viên đã bám sát quan điểm của Đại hội VIII của Đảng, có tầm nhìn dài hạn trong chính sách thu, giải quyết hợp lý quan hệ giữa tích luỹ

và tiêu dùng, giữa tập trung vào NSNN và khả năng tích tụ vốn tái đầu tư của

các DN (thông qua các chính sách như để lại khấu hao, ưu đãi thuế, đất đai

đối với các DN trong nước và DN nước ngoài )

Chính sách khai thác các nguồn lực ngoài NSNN được chú trọng, thực hiên xã hội hoá đầu tư, xã hội hoá một số khoản chi NSNN nhầm đáp ứng các nhu cầu cần nâng cao chất lượng, chăm lo cho các sự nghiệp GD-

ĐT, y tế, văn hoá xã hội Các chính sách về xã hội hoá đã được ban hành

như: Nghị quyết 90/CP ngày 21/8/1997 về xã hội hoá các sự nghiệp GD-ĐT,

y tế, văn hoá xã hội; Nghị định 73/CP ngày 19/8/1999 về một số chính sách khuyến khích xã hội hoá, một số Thông tư của Bộ tài chính

Những cơ chế, chính sách và pháp luật về NSNN đã góp phần đắc lực trong việc bảo đảm an ninh trong hoạt động NSNN, tạo điều kiên thuận lợi để

thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng CNH-HĐH, khuyến khích

đầu tư xã hội, mở rộng thị trường, phục vụ có hiệu quả cho chiến lược con , người, chăm sóc và bảo vệ sức khoẻ nhân dân, phát triển khoa học-công nghệ, phát triển KTXH các xã vùng sâu, vùng xa

2 Những nguy cơ tiềm ẩn về an nỉnh trong lĩnh vực NSNN

a) Những nguy cơ liên quan đến thu NSNN

Thứ nhất: cơ sở, nên tảng động viên GDP vào NSNN chưa vững

chắc, thể hiện: cơ cấu nguồn thu NSNN trong nước khó có thể tăng lên đo

hiệu quả nền kinh tế còn thấp; một số khoản thu lớn phụ thuộc yếu tố bên ngoài (như thu từ bán dầu thô phụ thuộc giá cả thị trường thế giới, thu thuế XNK giảm dần do quá trình hội nhập, riêng 2 khoản thu này chiếm gần 1/3

NSNN), đặt Nhà nước trước sự lựa chọn về chính sách động viên làm sao có

thể đáp ứng các nhu cầu chi thiết yếu và cấp bách

Thứ hai: chính sách thuế dang tiếp tục hoàn thiên và còn nhiều vấn

đề cần giải quyết, nhất là chính sách thuế GTGT, thuế thu nhập cá nhân, thuế

thu nhập doanh nghiệp, thuế sử dụng đất Chính sách động viên chưa khuyến khích sử dụng hợp lý và có hiệu quả các nguồn tài nguyên thiên nhiên (đất đai, kết cấu hạ tầng, công sản ) Mục tiêu làm cho các chính sách thuế đơn giản, rõ ràng, dễ làm, dễ kiểm tra, dễ kiểm soát vẫn chưa thực hiện được Công tác tuyên truyền về chính sách thuế còn hạn chế đã dẫn đến một số phản ứng không lợi trong đư luận xã hội Việc hướng dẫn các văn bản luật

còn máy móc, thiếu thực tế nên thường xảy ra tình trạng trùng chéo, không rõ

ràng, vừa gây khó khăn cho người thực hiện, vừa khó cho công tác thanh tra,

giám sat

Thứ ba: công tác quản lý hành thu NSNN còn tổn tại tình trạng thất thu, trốn thuế, nhất là việc thoái trả hoàn thuế GTGŒT' đối với nông lâm thuỷ sản xuất khẩu chưa qua chế biến qua biên giới đường bộ Kiểm soát thu nhập

cá nhân để làm cơ sở đánh thuế thu nhập cá nhân còn chưa có cơ chế chặt

chẽ nên kết quả đạt được chưa tương xứng

b) Những nguy cơ liên quan đến chỉ NSNN

Thứ nhất: công tác quản lý và giám sát tài chính trong đầu tự

XDCB còn lỏng lẻo dẫn đến chất lượng công trình không cao và tình trạng

tiêu cực, thất thoát, lãng phí diễn ra khá phổ biến

Thứ hai: do sự hạn hẹp của NSNN mà định mức chỉ NSNN mới chỉ thực hiên được nhiệm vụ duy trì mà chưa mang tính thúc đấy phát triển

các hoạt động kinh tế-xã hội Định mức, tiêu chuẩn chỉ thiếu những căn cứ khoa học nên quá trình lập dự toán NSNN gặp nhiều trở ngại Định mức, tiêu chuẩn chỉ tiêu cũng chưa đồng nhất giữa các ngành và các địa phương dẫn đến một số địa phương có nguồn thu lớn thì chỉ vượt định mức, ngược lại địa phương có nguồn thu khó khăn thì không chỉ đủ định mức Hệ số định mức

đối với các vùng núi, vùng sâu, vùng xa chưa đủ liều lượng để làm thay đổi

hoạt dong su nghiép, nang cao trình độ học vấn, cải thiên điều kiện văn hoá,

y tế cho các vùng sâu, vùng xa

Thứ ba: sức ép tăng chỉ NSNN vẫn còn lớn do nhu cầu đồi hỏi của nền kinh tế-xã hội ngày càng cao Phân bổ chi NSNN còn dần trải, kém hiệu quả, bị động, chưa chú ý hiệu quả kinh tế-xã hội, tổn tại tình trạng co kéo vốn đầu tư của NSNN

Thứ tư: cơ cấu chỉ NSNN vẫn còn quá nhiều khoản phải chỉ, vì vậy,

mức chí cho từng khoản thấp, cùng một lúc thực hiên nhiều chương trình

mục tiêu, dàn trải ra nhiều vùng, lĩnh vực, vốn bị phân tán, không tạo được

chuyển biến rõ nét, làm giảm hiệu quả tổng thể chỉ NSNN

Thứ năm: quan hệ giữa NSNN và DNNN còn lẫn lộn giữa bao cấp

và tài trợ hợp lý dẫn đến sự bảo hộ quá mức cla NSNN cho cac DNNN tao ra

tư tưởng thụ động, ỷ lại, trông chờ, làm giảm sức cạnh tranh của các DNNN

trong quá trình hội nhập

Thứ sáu: chủ trương xã hội hoá một số khoản chủ, lĩnh vực chỉ (như giáo dục, y tế, văn hoá) chưa được nhận thức đầy đủ, quán triệt kịp thời,