Các kết quả nghiên cứu về các mô hình quản trị địa phương sẽ là căn cứ để Đảng và Nhà nước Việt Nam có những định hướng chiến lược phù hợp trong lộ trình thực hiện tổ chức chính quyền đị
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ QUẢN TRỊ ĐỊA PHƯƠNG VÀ MÔ HÌNH QUẢN TRỊ ĐỊA PHƯƠNG
Một số khái niệm
1.1.1 Khái niệm chính quyền địa phương
Từ trước đến nay, nhà nước nào cũng phải tiến hành việc quản lý ở địa phương Leslie Lipson đã khẳng định: “Không nhà nước nào chỉ thực hiện quyền lực nhà nước của mình ở một chỗ, nơi toạ ngự của các cơ quan nhà nước trung ương” [48,415] Nghiên cứu tổ chức bộ máy của hầu hết các quốc gia trên thế giới đều cho thấy, ngoài việc tổ chức các cơ quan thuộc bộ máy nhà nước mang tính chất đại diện cho toàn thể quốc gia (như Quốc hội/Nghị viện, Tổng thống/Chính phủ, Tòa án v.v.), ở mỗi vùng lãnh thổ mang tính bộ phận của quốc gia, thường tồn tại các cơ quan cung ứng các loại hàng hóa, dịch vụ công cộng (public goods/services) như giáo dục phổ thông, chăm sóc y tế, tuần tra cảnh sát, phòng cháy chữa cháy v.v cho người dân đồng thời thực hiện các hoạt động quản lý nhà nước, duy trì trật tự công cộng được gọi là CQĐP Tuy nhiên, ở các quốc gia có tổ chức khác nhau thì quan niệm về CQĐP cũng không giống nhau Chẳng hạn, “Ở các quốc gia tổ chức theo mô hình liên bang, CQĐP được coi là các loại chính quyền dưới cấp bang và liên bang” [33, 270] Trong khi đó, CQĐP ở các quốc gia đơn nhất (chẳng hạn Anh, Pháp ) lại được coi là chính quyền dưới cấp CQTW
Một cách khái quát, có thể định nghĩa “chính quyền địa phương” là chính quyền được cộng đồng dân cư ở một địa phương (một đơn vị hành chính lãnh thổ) lập ra để thực hiện các công việc chung trong phạm vi lãnh thổ địa phương đó
Theo định nghĩa này, cơ quan nhà nước do CQTW lập ra, đóng trên địa bàn địa phương sẽ không được coi là “chính quyền địa phương”
Thuật ngữ Quản trị (Governance) được hiểu là hoạt động quản lý trong các tổ chức, có tính chất áp dụng đa dạg cho cả tổ chức bộ máy tư nhân hoặc chính phủ Quản trị là một khải niệm rất rộng, tồn tại ở những cấp độ đa dạng
11 khác nhau như: quản trị toàn cầu (global governance), quản trị dự án (project governance), quản trị tập đoàn (corporate governance), quản trị trong tổ chức phi lợi luận (non-profit governance) Ở đây, chúng ta tiếp cận quản trị áp dụng cho khu vực nhà nước, dưới góc độ cách thức tiến hành hoạt động quản lý
Theo cách tiếp cận này, có rất nhiều định nghĩa khác nhau về quản trị: Theo Daniel Kaufmann, Aart Kraay, Massimo Mastruzzi, quản trị là “các truyền thống và thể chế mà dựa vào đó để thực hiện quyền lực ở một quốc gia”
Theo Anwar Shah và Sana Shah, quản trị là “cách thức mà quyền lực được thực thi thông qua các thể chế chính trị, kinh tế, xã hội của một quốc gia”
Theo Cơ quan phát triển Liên hiệp quốc (UNDP), quản trị là “việc thực thi quyền lực chính trị, hành chính, kinh tế để quản lý các vấn đề của quốc gia ở mọi cấp độ Nó bao gồm các cơ chế, quy trình và thiết chế mà thông qua đó, các công dân và các nhóm biểu thị sự quan tâm và thực hiện các quyền hợp pháp và nghĩa vụ của mình, cũng như cho thấy sự khác biệt của họ” [51]
Theo Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB), quản trị là “cách thức mà nhờ đó quyền lực được thực hiện để quản lý các nguồn lực kinh tế, xã hội cho sự phát triển của một quốc gia Nó đề cập đến chất lượng hoạt động của các thể chế có nhiệm vụ xây dựng, thực hiện và bảo đảm thực thi các chính sách tốt dựa trên cách thức hiệu lực, hiệu quả, công bằng và toàn diện” [30]
Theo nghĩa rộng, “quản trị nói đến môi trường thể chế mà ở đó các công dân tương tác với nhau và với các cơ quan, quan chức nhà nước” [40]
Theo Hội đồng Quản trị toàn cầu (Commission on Global Governance), thì “quản trị” là: Tập hợp của rất nhiều cách thức mà trong đó các cá nhân và thiết chế, kể cả công và tư, giải quyết các vấn đề chung của họ Đó là một quá trình liên tục mà thông qua đó những lợi ích đa dạng và xung đột với nhau có thể được giải quyết và các hành động hợp tác có thể được thực hiện Nó bao gồm các thiết chế và cơ chế chính thức được trao quyền để bảo đảm sự tuân thủ
12 cũng như những thoả thuận không chính thức mà người dân và các tổ chức đã nhất trí hoặc chấp nhận để đạt được lợi ích của họ [41]
Từ những định nghĩa nêu trên, có thể thấy về bản chất, quản trị chính là quá trình ra quyết định và tổ chức thực hiện quyết định để quản lý, giải quyết các vấn đề chính trị, kinh tế, xã hội ở một quốc gia Như thế, quản trị là một thuật ngữ chủ yếu gắn với tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước (quản trị quốc gia), mặc dù trong thực tế, khái niệm này cũng được sử dụng trong một số bối cảnh khác như quản trị doanh nghiệp (corporate governance), quản trị quốc tế (international governance) …
Quản trị áp dụng vào quản lý nhà nước là một cách tiếp cận khá mới Theo Tổ chức phát triển Liên Hợp Quốc (UNDP), quản trị nhà nước là một tập hợp các giá trị, chính sách và thể chế để sử dụng quản lý các mặt kinh tế, chính trị và xã hội Mối quan tâm chính của quản trị nhà nước là nhận biết được quyền lực, xác định quyền lực đó được trao cho ai, như thế nào, tổ chức hoạch định chính sách và cung cấp dịch vụ công sao cho hiệu quả, và đảm bảo sự giám sát, tham gia của người dân
Quản trị nhà nước tốt liên quan mật thiết đến chế độ chính trị; quá trình sử dụng quyền lực để quản lý các nguồn lực vì sự phát triển; năng lực của chính phủ trong việc thiết kế, hoạch định thực hiện chính sách công và các chức năng chủ yếu của mình Quản trị nhà nước bao gồm 4 yếu tố:
- Trách nhiệm báo cáo gắn liền với việc quan chức nhà nước có trách nhiệm báo cáo trước công dân những vấn đề thuộc về hoạt động của họ
- Minh bạch để công dân có thể tiếp cận hoạt động của nhà nước theo cách thức dễ dàng nhất, ít tốn kém nhất
- Thông tin về pháp luật phải được biết trước và thực hiện thống nhất
- Sự tham gia của công dân trong việc kiểm tra, giám sát hoạt động của chính phủ
1.1.3 Khái niệm quản trị địa phương
Theo luận thuyết về quản trị và quản trị nhà nước (Governance), quản trị địa phương cũng là một cấp độ của quản trị, đề cập đến quá trình “phi tập trung
13 hóa” (decentralization), và có cách tiếp cận gắn liền với quá trình phân cấp, phân quyền tại nhiều nước trên thế giới
Theo đó, quản trị địa phương là quá trình chuyển giao quyền lực, thầm quyền, tài sản và các nguồn lực của cấp trung ương cho cấp vùng và địa phương Bên cạnh đó, quản trị địa phương có sự tham gia của người dân, các tổ chức phi chính phủ và các tổ chức cơ sở trong quá trình đưa ra các quyết định Do đó, nó hướng tới xây dựng một chính quyền gần dân hơn, tạo điều kiện để người dân tham gia nhiều hơn vào các công việc của địa phương, tập trung vào tính tự quản của chính quyền địa phương và sự tham gia của nhiều chủ thể vào các công việc của cộng đồng Quản trị địa phương không chỉ thuộc về bộ máy chính quyền mà còn thuộc về cộng đồng nói chung và những tương tác giữa cộng đồng với các cơ quan công quyền địa phương, có vai trò định hướng cho quá trình phát triển kinh tế - xã hội của địa phương thông qua xây dựng quy hoạch, kế hoạch phát triển, trực tiếp quản lý các công việc của địa phương, khai thác và sử dụng có hiệu quả các nguồn lực của địa phương, tổ chức thực thi pháp luật, triển khai thực hiện các quyết định của chính phủ trung ương ở các địa phương, tạo điều kiện để nhân dân địa phương có nhiều cơ hội tham gia vào công việc của nhà nước
Như vậy, tỏc giả Bjứrn Olsen Hans đó kết luận: “Quản trị địa phương cú xu hướng khuyến khích tạo ra môi trường thúc đẩy sự tương tác của nhiều bên liên quan, bao gồm cả khu vực công, khu vực tư nhân và xã hội dân sự để đạt được sự phát triển địa phương một cách hiệu quả” [38]
Từ việc phân tích trên, chúng ta có thể rút ra nội hàm cơ bản về quản trị địa phương như sau:
Vai trò, ý nghĩa và các tiêu chí đánh giá hiệu quả quản trị địa phương
Quản trị địa phương có ý nghĩa, vai trò đặc biệt quan trọng bởi đây chính là điều kiện tiên quyết đối với việc phát triển địa phương, từ đó đạt được các mục tiêu phát triển bền vững, sự bình đẳng và công lý xã hội Cụ thể:
1.2.1.1 Quản trị địa phương gia tăng tính trách nhiệm của chính quyền địa phương
Khả năng cải thiện việc cung cấp dịch vụ phụ thuộc vào mối quan hệ trách nhiệm - là mức độ mà người cán bộ, công chức phải chịu trách nhiệm về hoạt động và sự chính trực của họ với những người mà họ có trách nhiệm phải giải thích Tác động của quá trình phân cấp chính là làm tăng tính trách nhiệm của công chức - những người chịu trách nhiệm chính trong việc vận hành bộ máy công quyền Nhưng quá trình phân cấp cũng có thể ảnh hưởng tới trách
22 nhiệm của địa phương, bởi khi phân cấp nhiều hơn cho địa phương thì quan hệ gần gũi hơn giữa người dân địa phương với những người ra quyết định có thể làm tăng khả năng chịu trách nhiệm của những người ra quyết định Mặt khác, sự tham gia nhiều hơn của người dân làm cho các quyết định của chính quyền mang tính khả thi cao hơn
1.2.1.2 Quản trị địa phương góp phần phòng ngừa tham nhũng
Dưới góc độ phòng, chống tham nhũng, việc bảo đảm và tăng cường công khai, minh bạch trong quản lý hành chính là một nội dung hết sức quan trọng, nhằm mục đích nâng cao hiệu quả phòng, ngừa, phát hiện và xử lý hành vi tham nhũng Một số nghiên cứu cho rằng "Tham nhũng = (Sự độc quyền + Sự tự quyết) - (Trách nhiệm giải trình + Liêm chính + Minh bạch Như vậy, khi trách nhiệm giải trình, sự liêm chính và tính minh bạch được nâng cao, sự độc quyền và tự quyết giảm đi thì tham nhũng sẽ giảm theo Khi cơ hội tham nhũng giảm đi, khả năng bị trừng trị tăng cao thì công chức sẽ phải ngần ngại, đắn đo mỗi khi có ý định tham nhũng Sự ngần ngại, đắn đo này càng tăng và dần hình thành ý thức không dám tham nhũng khi hai khả năng trên được đảm bảo duy trì hiệu quả Hai khả năng đó sẽ được đảm bảo, phát huy vai trò khi minh bạch và trách nhiệm giải trình được đề cao trong hoạt động công quyền Do đó, việc gia tăng tính minh bạch và trách nhiệm giải trình trong hoạt động của CQĐP là yếu tố quan trọng hạn chế tình trạng tham nhũng
1.2.1.3 Quản trị địa phương tạo khả năng sử dụng hiệu quả nguồn lực và hỗ trợ phát triển kinh tế - xã hội địa phương
Phát triển kinh tế - xã hội địa phương là các hoạt động được thực hiện bởi các chủ thể quản trị địa phương (CQĐP, các hiệp hội, doanh nghiệp…) nhằm loại bỏ các rào cản pháp lý và chi phí giao dịch cho các doanh nghiệp tại địa phương, tăng tính cạnh tranh của các doanh nghiệp, tạo ra lợi thế cạnh tranh độc nhất cho địa phương và các doanh nghiệp của địa phương Khi lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, CQĐP thường dựa vào một số căn cứ cơ bản như: chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn quy định thẩm quyền và phạm vi hoạt động; đòi hỏi từ thực tiễn địa phương; căn cứ vào kết quả dự báo kinh tế xã hội để xác định
23 điểm mạnh, điểm yếu, cơ hội, thách thức của địa phương; căn cứ vào nguồn lực của chính quyền và địa phương (vật chất và con người); chủ trương của Đảng và các chính sách phát triển kinh tế - xã hội của Nhà nước… Vì vậy, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội địa phương có phù hợp, khả thi, hiệu quả hay không phụ thuộc rất nhiều vào các yếu tố ảnh hưởng Khi yếu tố thẩm quyền, tài chính địa phương, năng lực quản trị địa phương được củng cố sẽ tạo điều kiện cho chính quyền và các doanh nghiệp tại địa phương chú ý phát triển cộng đồng như giải quyết việc làm, xóa đói giảm nghèo, nhà ở, đô thị hóa, giáo dục… Khi các vấn đề này được giải quyết sẽ tác động tích cực tới sự phát triển kinh tế - xã hội tại địa phương Sự tham gia của cộng đồng với tư cách là chủ thể của quản trị địa phương sẽ khuyến khích tinh thần tự nguyện tham gia và thực hiện các kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của địa phương Trong đó, cần xác định rõ vai trò, nhiệm vụ, trách nhiệm của từng cơ quan, các tổ chức xã hội và doanh nghiệp trong quá trình lập kế hoạch và cơ chế chịu trách nhiệm của các chủ thể trong lập, theo dõi tiến độ thực hiện, đánh giá hiệu quả kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội Sự tham gia của các chủ thể là cơ sở quan trọng cho việc phát huy sức mạnh tổng hợp của CQĐP, qua đó, góp phần nâng cao uy tín và hình ảnh của địa phương
1.2.2 Các tiêu chí đánh giá hiệu quả quản trị địa phương
1.2.2.1 Trình độ dân trí và mức độ tự ý thức về quyền công dân
Trình độ dân trí thể hiện sự hiểu biết của người dân về pháp luật, văn hóa
- xã hội, kinh tế, khoa học, kỹ thuật và công nghệ ngày càng được nâng cao Vì vậy, khi tham gia vào các công việc liên quan đến quản lý nhà nước người dân sẽ nắm bắt nhanh chóng các quy trình, thủ tục hành chính do pháp luật quy định Người dân đòi hỏi cơ quan quản lý nhà nước và đội ngũ các bộ, công chức ở địa phương phải không ngừng nâng cao trình độ quản lý, nhằm đáp ứng được yêu cầu này của người dân Khi người dân hiểu rõ được vị trí, quyền hạn của mình trong quản trị ở địa phương sẽ tích cực tham gia vào kiểm tra, giám sát việc thực hiện quy chế dân chủ ở cơ sở Vì vậy, trong quản trị địa phương cần chú ý tới tổ chức các hình thức, phương thức tham gia của người dân Các văn bản quy
24 phạm pháp luật được tổ chức xin ý kiến của người dân cần thật sự hướng vào các đối tượng cần điều chỉnh Việc tiếp thu giải quyết những vấn đề mà nhân dân nêu ra chậm và né tránh sẽ làm giảm lòng tin của người dân Trình độ sử dụng công nghệ thông tin để tham gia góp ý cho các văn bản pháp luật của nhân dân thể hiện ở khả năng truy cập được báo chí điện tử và mong muốn được cập nhật các văn bản của nhà nước, địa phương thông qua các trang thông tin điện tử đóng vai trò quan trọng vào quá trình này
Bên cạnh đó, trình độ dân trí được hiểu là sự hiểu biết về ý thức quyền và trách nhiệm của người dân, từ đó mong muốn được thực hiện quyền và trách nhiệm đó Giá trị cuối cùng của trình độ dân cư là mức độ quan tâm của người dân trước các vấn đề xã hội, mức độ muốn làm, dám làm và khả năng hành xử trách nhiệm dân chủ của mình một cách có hiệu quả Trong một xã hội có trình độ dân trí cao, người dân nhận thức rất rõ về quyền lợi và trách nhiệm công dân của họ
1.2.2.2 Trách nhiệm báo cáo và giải trình
Trách nhiệm giải trình là trách nhiệm giải thích việc thực thi nhiệm vụ, công vụ hay những vấn đề liên quan đến trách nhiệm quản lý của mình khi được yêu cầu Trách nhiệm báo cáo là trách nhiệm của một cá nhân hay tổ chức phải báo cáo những hoạt động của họ với một chủ thể nhất định như địa phương báo cáo trung ương, cấp dưới báo cáo cấp trên, đại biểu do dân bầu phải báo cáo trước nhân dân… Trong quản lý nhà nước, trách nhiệm báo cáo và giải trình là biểu hiện của cơ chế kiểm soát của nhân dân đối với cơ quan nhà nước Thông qua quy định về trách nhiệm báo cáo của các cơ quan công quyền, công chức nhà nước về những hoạt động của mình trước các chủ thể theo quy định của pháp luật, họ sẽ chịu trách nhiệm cao hơn đối với nhiệm vụ được giao và là cách thức để đo lường hiệu quả hoạt động Các chủ thể ban hành và thực hiện quy định pháp luật không chỉ có trách nhiệm giải trình đối với cơ quan cấp trên, đối với cơ quan dân cử mà còn có trách nhiệm giải trình đối với khu vực tư nhân, các tổ chức xã hội, công chúng và các bên liên quan đến các quy định đó Tuy nhiên, trách nhiệm báo cáo và giải trình không thể thực hiện nếu thiếu tính minh
25 bạch và hệ thống các quy định pháp luật đầy đủ, chính xác Nếu thiếu nghĩa vụ giải trình, chúng ta sẽ phải đối mặt với rất nhiều vấn đề tiêu cực trong nội bộ các cơ quan thực thi công quyền, như nạn tham ô, lạm dụng quỹ, độc đoán, bè phái, thiếu tuân thủ luật pháp, che đậy giấu giếm thu chi và quản lý nội bộ một cách không công khai Vì vậy, thực hiện trách nhiệm giải trình cần quan tâm tới những vấn đề cơ bản như: giải trình đối với chính quyền cấp trên, các nhà hảo tâm, các doanh nghiệp tài trợ…; giải trình cho người thụ hưởng các dịch vụ (đặc biệt là dịch vụ cứu trợ); giải trình nội bộ trước nhân viên; giải trình với các các tổ chức, các đơn vị ngang cấp Nội dung giải trình cần phải căn cứ vào quy định của pháp luật về nhiệm vụ, công vụ của cán bộ, công chức Luật cán bộ, công chức năm 2008 đã có những quy định chung về nhiệm vụ cũng như nghĩa vụ của cán bộ, công chức trong việc thực thi nhiệm vụ, công vụ Trên cơ sở những quy định chung đó, trong từng lĩnh vực cần có những quy định cụ thể trong nội quy, quy chế của cơ quan, tổ chức, đơn vị về nhiệm vụ, công vụ của công chức trong từng vị trí, chức danh cụ thể Ở nhiều nước trên thế giới, nhiệm vụ, công vụ của cán bộ, công chức trong từng vị trí, chức danh được mô tả rất cụ thể, chi tiết trong bảng mô tả công việc Đây là căn cứ rõ ràng nhất để đánh giá trách nhiệm thực hiện của cán bộ, công chức, viên chức, đồng thời là cơ sở để yêu cầu cán bộ, công chức, viên chức thực hiện trách nhiệm giải trình về những việc chưa làm được hoặc những hậu quả xấu từ việc thực hiện nhiệm vụ của mình Nội dung giải trình là những nhiệm vụ, quyền hạn mà pháp luật quy định cho từng vị trí, chức danh cụ thể
1.2.2.3 Mức độ tham gia của các tổ chức xã hội vào quản trị địa phương
Sự tham gia góp phần nâng cao chất lượng lập kế hoạch do người tham gia có hiểu biết về điều kiện cụ thể của địa phương khiến kế hoạch có tính thích nghi cao đối với thực tiễn, khả năng thành công lớn hơn; tạo cơ sở khuyến khích nguồn tài chính từ cộng đồng, khuyến khích đóng góp về vật chất và lao động Đồng thời, sự tham gia đó sẽ giảm thiểu những rào cản giữa chính quyền và nhân dân, tiếp nhận được các thông tin phản hồi hữu ích của người sử dụng dịch vụ công cộng, tránh những hậu quả xấu do không tham khảo ý kiến của những
26 người thụ hưởng dịch vụ Sự tham gia của cộng đồng sẽ hình thành quan hệ đối tác trong quản trị cấp địa phương, hình thành từ những sáng kiến chung của chính quyền và doanh nghiệp nhà nước, sự phối hợp với các tổ chức kinh tế tư nhân, các tổ chức phi lợi nhuận, tổ chức tình nguyện, các hội và tổ chức cộng đồng ở địa phương, tạo cơ hội cho quan hệ đối tác này phát triển thông qua cơ chế giám sát nhằm ngăn cản sự thao túng của các nhóm lợi ích Thông qua mối quan hệ này sẽ tạo dựng niềm tin cho các chủ thể tại địa phương, phá vỡ những rào cản đối với chính quyền Do đó, cần thiết lập mối liên kết với những nhóm người cụ thể, thực hiện các quá trình ra quyết định của địa phương theo quy định của luật
Tuy nhiên, sự tham gia của cộng đồng chỉ có thể đạt được nếu các tổ chức cộng đồng và các chủ thể khác của quản trị địa phương được đào tạo để phát triển năng lực quản trị Sự tham gia này cần có sự cam kết và ủng hộ chính trị, trở thành văn hóa chính trị trong quản trị địa phương Khi công dân tin rằng các quan chức và lãnh đạo địa phương sẵn sàng cung cấp thông tin, lắng nghe và cùng thương thuyết sẽ khuyến khích họ tham gia vào công việc của địa phương Đồng thời, dựa trên cơ sở trách nhiệm của các bên để đảm bảo những người thụ hưởng cùng đóng góp vào hiệu quả quản trị Với sự hợp tác tích cực, sự tham gia sẽ gia tăng theo kiểu hiệu ứng, khu vực tư nhân có khả năng đầu tư từ hình ảnh xã hội tốt đẹp và khả năng hỗ trợ cho người lao động Các cơ quan của chính quyền sẽ giành được sự tin cậy của nhân dân và được lợi nhờ sự huy động xã hội của nhân dân đối với các hàng hóa công cộng như y tế, giáo dục và mở rộng dịch vụ sang những lĩnh vực khác Sự hợp tác sẽ thúc đẩy nỗ lực và trách nhiệm công dân một cách tự nguyện, tạo ra sự đồng thuận trong thực thi chính sách của địa phương
1.2.2.4 Cải cách thủ tục hành chính công
Thủ tục hành chính công có ý nghĩa đo lường một số loại dịch vụ hành chính của địa phương, được xem là quan trọng đối với người dân, qua đó tìm hiểu mức độ hiệu quả cung ứng dịch vụ và chất lượng dịch vụ hành chính của các cơ quan hành chính ở địa phương Nội dung này đánh giá sự trải nghiệm
Các điều kiện thực hiện quản trị địa phương
Để thực hiện việc quản trị địa phương cần thực hiện được các điều kiện sau: tăng cường các quá trình phân cấp quản lý và thiết lập nền dân chủ tham gia tại địa phương
1.3.1 Tăng cường các quá trình phân cấp quản lý
Quá trình phân cấp quản lý hay sự phi tập trung hóa trong quản lý (decentralization) là một yếu tố khá quan trọng của quản trị địa phương Chú trọng việc phân cấp, phân quyền trong quản lý sẽ tạo được hiệu quả và sự gần gũi vì nó được triển khai tại địa phương, trong mối quan hệ trực tiếp với các nhân tố xã hội và kinh tế Nếu như quản trị nhà nước tập trung hóa khiến chúng
28 ta rời xa thực tiễn từng lãnh thổ và khó tiến tới dân chủ thì sự phân cấp quản lý rõ ràng sẽ giúp giải quyết các vấn đề gắn liền với thực tiễn của từng địa phương và tạo ra môi trường dân chủ
Phân cấp quản lý thể hiện việc chuyển giao một phần quyền lực Nhà nước cho các chính quyền khu vực hoặc địa phương Nó là một hình thức công nhận nền dân chủ địa phương, góp phần nâng cao hiệu quả và trách nhiệm của các thiết chế công quốc gia cũng như năng lực của các CQĐP và xã hội dân sự trong việc quản lý công việc của mình Theo tác giá Benabderrahmane: sự phân cấp quản lý được thúc đẩy qua các hoạt động mang tính định hướng sau:
- Cải thiện khuôn khổ thể chế và tổ chức: điều này được thể hiện thông qua việc cải thiện hệ thống pháp luật hiện hành, dựa trên đánh giá về chiến lược phân cấp quản lý đang được thực hiện để trang bị cho chính sách này tính hợp pháp lớn hơn, chặt chẽ và hiệu quả hơn Quan điểm này phải được hoàn thiện bởi sự năng động hóa của các tổ chức giám sát và hỗ trợ phân cấp quản lý của cấp trung ương và khu vực, chuyển giao các thẩm quyền tự chủ tài chính và quản lý nhân sự ở cấp địa phương
- Tăng cường các năng lực của nguồn nhân lực: Nguồn nhân lực luôn có ý nghĩa quan trọng trong vận hành các công việc của nhà nước Đặc biệt, để có thể thực hiện việc phân cấp hiệu quả, đội ngũ nhân lực tại các địa phương hay lãnh thổ được chuyển giao quyền lực cần có trình độ, năng lực để thực hiện tốt các nhiệm vụ được giao Chính vì vậy, cần tăng cường đội ngũ cán bộ, công chức của các địa phương được phân cấp cả về số lượng và chất lượng
- Cải thiện các công cụ lập kế hoạch địa phương: nên dự kiến việc cải thiện các công cụ lập kế hoạch ở cơ sở và năng lực địa phương trong lĩnh vực lập kế hoạch và quản lý, tăng cường cơ chế phối hợp ở cấp vùng (khuyến khích việc tạo ra các mạng lưới) Ở cấp độ này của quá trình, việc hỏi ý kiến của người dân thụ hưởng là cần thiết, chương trình dành cho họ để năng động hóa quá trình thống nhất và tham gia, cuối cùng thực hiện một hợp tác năng động với khu vực tư nhân
- Cải thiện tài chính địa phương và phân cấp việc quản lý chi tiêu công:
Nhà nước cần cải cách hệ thống thuế địa phương, cải thiện các công cụ huy động nguồn lực của các địa phương, và xác định các mối quan hệ tài chính giữa Nhà nước và các địa phương này để hỗ trợ các địa phương phát triển và thực hiện các thẩm quyền được chuyển giao một cách hiệu quả
1.3.2 Thiết lập nền dân chủ địa phương và dân chủ tham gia
Trước bối cảnh toàn cầu hóa và dân chủ hóa, chính sách tập trung chính trị và hành chính không còn hiệu quả bởi Nhà nước tập quyền ngày càng tồn tại như một trở ngại đối với sự phát triển địa phương Một nhà nước sẽ không thể thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội và đấu tranh chống đói nghèo, tham nhũng nếu không có các hoạt động tham gia tích cực của người dân Việc hài hòa sự hợp tác giữa các đối tác khác nhau (nhà nước – nhân dân – các tổ chức xã hội) là cần thiết thông qua việc thiết lập một khuôn khổ cho phép sự tham gia của mỗi thành phần xã hội vào việc đóng góp vào cơ cấu xã hội
Thuật ngữ dân chủ tham gia trên thực tế thường xuyên được sử dụng để chỉ một tập hợp các cơ chế tham gia của một tập hợp các đối tác địa phương nhằm gây ảnh hưởng đến tiến trình ra quyết định ở địa phương Như vậy, tồn tại các cơ chế thông tin, tham vấn, thảo luận hay thống nhất.
MÔ HÌNH QUẢN TRỊ ĐỊA PHƯƠNG CỦA MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI
Các nước thực hiện quản trị địa phương theo mô hình Ănglô-Xắcxông (Anglo Saxon model)
Mô hình của các quốc gia trong hệ thống pháp luật Ănglô-Xắcxông (Anh,
Mỹ, Canada ), ở đây, nhà nước áp dụng cơ chế phân quyền một cách đầy đủ nhất Đặc điểm cơ bản là CQĐP không có sự trực thuộc và bảo trợ của cấp trên Mọi cấp chính quyền đều trực thuộc pháp luật Khi có tranh chấp, vấn đề được giải quyết bằng hoạt động xét xử của toà án
Chính quyền địa phương tại Anh, Xcôt-lan và các nước Bắc Âu giữ vị trí độc lập tương đối, chỉ phụ thuộc vào pháp luật và chịu sự phán xét của tòa án mà không trực thuộc Chính phủ và các cơ quan của Chính phủ, kể cả trung ương và địa phương Còn J Patrick Gunning, trong công trình “Những hiểu biết về dân chủ - Cách tiếp cận từ trường phái lựa chọn công cộng”, cho rằng tính tự quản của CQĐP biểu hiện rõ tại Anh, Xcôt-lan và các nước Bắc Âu, nhất là trong việc thực hiện chức năng phát triển xã hội tại địa phương Cụ thể J Patrick Gunning, tìm hiểu cơ sở và các yếu tố phát triển dân chủ xã hội đã đánh giá vai trò của Nhà nước và các CQĐP với tư cách là “những chủ thể cung ứng dịch vụ công nhằm đảm bảo sự phát triển xã hội một cách dân chủ” [47] Để hiểu rõ hơn về mô hình quản trị địa phương Ănglô-Xắcxông, ta tìm hiểu hai mô hình điển hình tại Mỹ và tại Vương quốc Anh
2.1.1 Mô hình quản trị địa phương tại Mỹ
Mỹ vốn là một vùng đất rộng lớn màu mỡ của thổ dân Da đỏ, sau khi Columbus tìm ra châu Mỹ, những người di cư từ châu Âu đã dần chiếm lĩnh mảnh đất này Sau đó họ còn đem đến một lượng lớn những nô lệ da đen, và phải kể đến cả dòng người nhập cư từ Châu Á và các châu lục khác Nước Mỹ không có lịch sử hào hùng hay lâu đời gì cả, nhưng đó cũng là một lợi thế của họ khi chính thức thành lập đất nước Không bị ràng buộc bởi quá khứ, người Hoa Kỳ đã học tập các mô hình nhà nước dân chủ tiến bộ thời bấy giờ để lập nên mô hình Hợp chúng quốc Hoa Kỳ Mô hình nhà nước thời đó có thể coi là
36 tiến bộ so với hầu hết quốc gia trên thế giới Với sự ra đời của bản hiến pháp đầu tiên năm 1788, và Tổng thổng đầu tiên là Gorge Washington, chính thức khai sinh là đất nước cờ hoa Bộ máy nhà nước Hợp Chúng quốc Hoa Kỳ theo hình thức cộng hòa liên bang gồm nhiều tiểu bang khác nhau, được thiết lập bởi Hiếp pháp Hòa Kỳ Chính quyền liên bang có ba nhánh: Lập pháp, Hành pháp và Tư pháp, dựa trên nguyên tắc “tam quyền phân lập”, vừa có nhiệm vụ độc lập riêng, vừa có thẩm quyền ảnh hưởng và bị ảnh hưởng lẫn nhau Đặc điểm quan trọng của hệ thống chính trị của Mỹ đó chính là chủ nghĩa liên bang mà bản chất của nó chính là việc phân quyền và chức năng rạch ròi giữa nhà nước liên bang và nhà nước tiểu bang Mặc dù hiến pháp Mỹ đã tạo ra nhà nước liên bang mạnh, các nhà nước tiểu bang vẫn đóng vai trò quan trọng hơn nhiều trong phần lớn các chính sách căn bản liên quan trực tiếp đến cuộc sống của dân chúng Do sự độc lập tương đối lớn của các tiểu bang, nước Mỹ cũng nổi tiếng về sự đa dạng, khác biệt trong luật pháp của các tiểu bang Có thể nói đó là một tồn tại thách thức với khái niệm quốc gia-dân tộc như cách hiểu truyền thống ở châu Âu Mặc dù, khuynh hướng tiến tới sự thống nhất quốc gia hơn nữa, hiện nay sự khác biệt giữa các bang còn tương đối lớn Điều này cũng đúng với vấn đề CQĐP và QTĐP tại Mỹ
Tại Mỹ, thuật ngữ chính quyền địa phương được hiểu là cấp chính quyền dưới tiểu bang CQĐP Mỹ chiếm một vị trí đặc biệt trong hệ thống chính trị
Mỹ chủ yếu do các đặc điểm phát triển lịch sử Về thời gian, nhà nước liên bang xuất hiện cuối cùng và do sự đồng ý của các chính quyền tiểu bang và địa phương Ngay trong hiến pháp Mỹ cũng không có quy chế về CQĐP Mặc dù vậy, các chính phủ các bang thường sửa đổi hiến pháp của tiểu bang mình để các thành phố lớn có những quyền tự trị trong cáclĩnh vực nhất định Như vậy, CQĐP ở Mỹ do các tiểu bang tự quyết định Mặc dù vậy, CQĐP ở Mỹ đóng vai trò rất quan trọng vì hệ thống hành chính này đảm đương các nhiệm vụ thiết yếu trong việc quản lý và cung cấp các dịch vụ xã hội Hơn thế nữa, và đây cũng là quan điểm của nhiều người Mỹ, nó thể hiện hiệu quả cao hơn so với bộ máy
37 hành chính tập trung toàn quốc trong nhiều lĩnh vực, người dân bình thường Mỹ quan tâm chủ yếu đến hoạt động của CQĐP, đặc biệt là cấp cơ sở (thị trấn, làng xã) Việc phân loại CQĐP theo cấp độ ở Mỹ không có những hàm ý như ở những nước có hệ thống thứ bậc chặt chẽ như ở nước ta hay những nước có mô hình tổ chức theo kiểu Pháp (từ thời Napoleon)
CQĐP ở Mỹ đa dạng và tính độc lập tương đối cao do luật pháp của bang quy định bao gồm các dạng chính:
- Tỉnh (cấp ngay dưới tiểu bang - county);
- Các thị trấn và làng
Thực ra, nếu hiểu theo cấp chính quyền như ở ta thì rất khó vì ngay cả các thị trấn và làng cũng độc lập tương đối cao với tỉnh, trong khi đó một số các thị trấn và làng khác thuộc quyền quản lý của chính quyền tỉnh Tuy vậy, xét từ cấp độ hành chính, cũng có thể chia thành 4 cấp độ: liên bang, tiểu bang, tỉnh và thành phố, thị trấn và làng Với mức độ đô thị hóa cao, chính quyền thành phố có thể được coi là hình thức chính quyền địa phương quan trọng nhất Chính quyền thành phố có ba hình thức chính:
- Thị trưởng - hội đồng (mayor-council): đây là hình thức có từ lâu đời ở
Mỹ và chiếm đại đa số cho đến đầu thế kỷ 20 Cấu trúc của chúngcũng tương tự như chính quyền liên bang và tiểu bang Thị trưởng được bầu trực tiếp và đứng đầu hành pháp, trong khi đó hội đồng cũng được bầu như là cơ quan lập pháp Trong khi thị trưởng có quyền bổ nhiệm các viênchức thuộc về các cơ quan hành pháp (các phòng, ban, sở), hội đồng chủyếu làm công việc lập pháp: thông qua các quy định, pháp lệnh, ngân sách, thuế suất của địa phương
- Uỷ ban (commission): hình thức này kết hợp cả hành pháp lẫn lập pháp vào một nhóm người, tức là uỷ ban, được bầu trực tiếp Mỗi uỷ viêncũng đồng thời chịu trách nhiệm một đơn vị hành pháp (sở, hay ban, phòng) Người đứng đầu uỷ ban tuy thường được gọi là thị trưởng nhưng không có thực quyền lớn
38 hơn so với các uỷ viên khác và vì vậy khác hẳn các thị trưởng trong mô hình thị trưởng-hội đồng
- Thuê giám đốc (city manager): với hình thức này, người dân bầu ra hội đồng thành phố Hội đồng này sẽ chỉ hoạt động lập pháp và hoạch định chính sách Việc quản lý và thi hành chính sách được giao cho mộtnhà quản lý chuyên nghiệp, tương tự như mô hình của các công ty Thông thường nhà quản lý này không có nhiệm kỳ (vì là được thuê) và chủ yếu phải thể hiện khả năng điều hành quản lý của mình nếu vẫn muốn tiếp tục được thuê Mô hình này đang phát triển mạnh trong những năm gần đâyvới phong trào đổi mới hoạt động của chính phủ theo hướng doanh nghiệp Khảo sát thực tế cho thấy rất nhiều thị trấn và thành phố được điều hànhnhư là một doanh nghiệp và cũng có địa vị pháp luật tương tự như mộtdoanh nghiệp (Ví dụ các thành phố đã doanh nghiệp hoá - incorporatedcities - cũng có thể bị phá sản do thu không đủ chi trong nhiều năm) Ba hình thức trên đây cũng là ba hình thức cơ bản của các CQĐP tại Mỹ, tất nhiên ở các bang khác nhau, các địa phương khác nhau cũng cónhững sự thay đổi nhỏ cho phù hợp Trong 3 hình thức tổ chức CQĐP trên, hình thức đầu tiên hiện vẫn là hình thức phổ biến nhất Nhiều thành phố lớn nhỏ của nhiều bang tại
Mỹ tổ chức theo hình thức này như New York, Chicago, Boston, Philadelphia Ngay trong hình thức này cũng đã có sự đa dạng Tuỳ thuộc vào sự phân chia quyền lực giữa thị trường và hội đồngthành phố có thể thấy hai dạng nhỏ của mô hình thị trưởng-hội đồng là dạng quyền lực thị trưởng yếu và dạng quyền lực thị trưởng mạnh Mặc dù mới xuất hiện gần đây, hình thức thứ ba (Thuê giám đốc) đang có triển vọng và phát triển nhanh chóng tại Mỹ Triết lý chính của hình thức tổ chức này là nhấn mạnh vào tính chuyên nghiệp trong quản lý (hiểu quả ngành hành pháp) nhưng đồng thời cũng đảm bảo thoả mãn các yêucầu của người dân mà hội đồng thành phố là đại diện Trong hình thức này, nhà quản lý (được hội đồng thuê) có những quyền điều hành độc lập khá lớn được xác định rõ trong luật pháp quy định của địa phương đó Cùng với sự tham gia vào quá trình chính sách của địa phương, những hội đồng dân cử trong mô hình này có khi chỉ gồm 3 người, chủ yếu theo dõi việc thực hiện chính sách mà bản thân
39 chính sách này cũng đã tương đối ổn định qua nhiều năm Theo khảo sát thực tế của chúng tôi, đây là mô hình được đánh giá cao tại Mỹ về tính hiệu quả trong điều hành nhà nước ở địa phương Ngoài ra, sự đan xen của các hình thức cũng như các mức độ phân quyền khác nhau của 3 hình thức trên cũng đã tạo ra rất nhiều các kiểu tổ chức CQĐP khác Sự đa dạng này do đó là rất lớn
Việc khái quát hoá các chức năng của CQĐP ở Mỹ tương đối khó khăn do sự đa dạng như trên đã nói Các trình bày trên cũng chỉ ra phần nào các nguyên tắc chính trong việc phân quyền giữa các cấp liên bang - tiểu bang - địa phương:
- Đảm bảo tính nhất quán trong các chính sách quan trọng quốc gia, sự độc lập tương đối cao của địa phương,
- Đảm bảo tính hiệu quả trong việc quản lý nhà nước và cung cấp các dịchvụ xã hội Vì là cấp dưới nên các chức năng trong bảng 4 cân phải hiểu là đã ngầm định phải nhất quán với sự phân quyền của cấp liên bang và tiểu bang Theo nghĩa này, chức năng tổng quát nhất của CQĐP là: i) Địa phương hoá các quy định pháp luật của liên bang và đặc biệt là tiểu bang (vì tiểu bang là cấp làm luật trong phần lớn các lĩnh vực của đời sống xã hội (trừ quốc phòng, ngoại giao, bản quyền, tiền tệ, và đất đai thuộc sở hữu liên bang là các lĩnh vực thuộc về nhà nước liên bang) ii) Thu các loại thuế được quyền giữ làm cơ sở cho việc cung cấp các dịch vụ địa phương Xét từ khía cạnh cuộc sống sinh hoạt bình thường, Những thành phố lớn như New York và Chicago có dân số, kinh tế và các hoạt động gần như một quốc gia
Cấp chính quyền Chức năng chính
Thành phố, tỉnh Hầu hết mọi chức năng: từ giáo dục, công an, y tế, giao thông, và nhà ở Mức độ độc lập rất lớn
Các nước thực hiện quản trị địa phương theo mô hình Châu Âu lục địa (European continential model)
2.2.1 Mô hình quản trị địa phương tại Pháp
Nói về hệ thống quản trị địa phương của Pháp có thể nhận xét rằng, tác nhân trực tiếp và chung nhất trong vô số các tác nhân cho sự ra đời hệ thống quản trị địa phương ở các quốc gia này là sự ra đời của Đế chế Napoléon Ảnh hưởng của Đế chế đó có những mức độ rất khác nhau: sâu đậm nhất đương nhiên là ở chính nước Pháp, rồi đến Italy, Tây Ban Nha, Bồ Đào Nha; được pha
46 trộn bởi tập quán và văn hóa bản địa như ở Đức, Hà Lan, Đan Mạch Hệ thống quản trị Napoléon không chỉ có ảnh hưởng đến các quốc gia láng giềng, gần gũi mà đến cả những khu vực xa hơn, những thuộc địa trước đây của Pháp như vùng Québec, nhiều quốc gia Châu Phi, Châu Á
Từ thời Napoleon, ở Pháp lãnh thổ quốc gia chia thành các tỉnh Tỉnh trưởng vừa là người đại diện cho Chính phủ trung ương tại địa phương và là người đứng đầu hành pháp Pháp tại cộng đồng Tỉnh là một cộng đồng lãnh thổ, có Hội đồng, có ngân sách nhưng người đứng đầu hành pháp là công chức nhà nước do nhà nước bổ nhiệm Tỉnh chia thành huyện, huyện chia thành tổng, đây là các đơn vị hành chính trung gian, còn đơn vị hành chính cơ sở là công xã- là đơn vị quần cư từ một làng nhỏ có từ ba đến bốn trăm dân ở nông thôn đến thành phố lớn có từ bốn đến năm triệu dân Các công xã trực tiếp đặt dưới sự cai quản của tỉnh Từ 1963, thành lập ra cấp hành chính vùng bao quát lãnh thổ hành chính ở một số tỉnh Trung tâm của vùng là trung tâm của tỉnh lớn nhất trong số các tỉnh thuộc vùng Tên gọi lâu dài được các hội đồng cấp vùng mới đề xuất cho đến tháng 1 tháng 7 năm 2016 và các tên mới được Hội đồng Nhà nước xác nhận vào 30 tháng 9 năm 2016
Sự vận hành của các thể chế tại Pháp được quy định và điều chỉnh bởi Hiến pháp của cộng hòa Pháp ban hành ngày 04/10/1958 Hiến pháp xác định nguyên tắc chỉ đạo xuyên suốt trong tổ chức bộ máy nhà nước cộng hòa Pháp là nguyên tắc phân quyền Nguyên tắc này dựa trên tư tưởng tam quyền phân lập của Montesquieu, trong đó nghị viện gồm hai viện là Thượng viện và Hạ viện Lập pháp thuộc về nghị viện, hành pháp thuộc về tổng thống và chính phủ, còn quyền tư pháp thuộc về Tòa án
Hiện nay đơn vị hành chính địa phương ở Pháp gồm 3 cấp:
Từ đầu những năm 80 thế kỷ 20, ở Pháp có 22 vùng kể cả các vùng đặc biệt Nhưng đến nay, các vùng đã được sát nhập còn 13 vùng chính quốc và 5
47 vùng hải ngoại Vùng hành chính là cấp độ chia chính của lãnh thổ Pháp, quản lý bởi một Hội đồng vùng (conseil régional) được bầu với nhiệm kỳ 6 năm qua cuộc bầu cử phổ thông trực tiếp Vai trò chính của hội đồng vùng là cung cấp tài chính cho các trường phổ thông (lycée), nhưng ngân sách lớn còn cho phép đầu tư vào nhiều lĩnh vực kinh tế và xã hội Các Hội đồng này do dân cư trong vùng bầu nên, Chủ tịch Hội đồng vùng được bầu ra từ số các thành viên của Hội đồng vùng Chủ tịch Hội đồng vùng có quyền hành pháp cao nhất trong vùng Hội đồng vùng có cơ quan quản lý hành chính: các công sở giúp cho Chủ tịch Hội đồng vùng hoạt động Ngoài ra tùy mỗi vùng mà có thêm Hội đồng Kinh tế và
Xã hội; Hội đồng về vấn đề Vay nợ và Viện Kiểm toán Tại các vùng còn có Vùng trưởng - là người đại diện cho nhà nước ở vùng và chỉ thực hiện chức năng giám sát về tính hợp pháp trong các hoạt động của Hội đồng vùng Ngoài các nhiệm vụ mang tính nhà nước, Vùng trưởng đảm bảo sự định hướng cấp vùng của các chính sách công của Nhà nước theo nguyên tắc mô-đun cũng như lập chương trình tín dụng đầu tư, ban hành dự án dài hạn về hoạt động chiến lược cấp vùng của Nhà nước cấp vùng là cao độ hợp đồng hóa (contractualisation) và các đơn vị lãnh thổ (CPER-Quỹ châu Âu) Vùng trưởng có quyền với các Tỉnh trưởng và có quyền triệu hồi đối với các chủ thể cấp tỉnh cần sự hợp tác khu vực
Hiện nay ở Pháp có các vùng tại chính quốc như sau:
Centre-Val de Loire Orleans ẻle-de-France Paris
Pays de la Loire Nantes
Provence-Alpes-Côte d'Azur (PACA) Marseille
Bảng 2.3 Các vùng hiện nay tại chính quốc Pháp
Một vùng sẽ bao gồm nhiều tỉnh Hiện tại ở Pháp có 101 tỉnh Các tỉnh được điều hành bởi các hội đồng tỉnh (conseil général) và các hội đồng này được trực tiếp bầu lên theo thể thức phổ thông đầu phiếu cho nhiệm kỳ sáu năm Các hội đồng này cũng có vai trò về tài chính trong các lĩnh vực kinh tế và xã hội Đứng đầu Hội đồng tỉnh là Chủ tịch Hội đồng tỉnh Tại các tỉnh sẽ có đại diện của chính phủ trung ương, gọi là Tỉnh trưởng Các tỉnh trưởng được lệnh bổ nhiệm của tổng thống Pháp tại Hội đồng bộ trưởng sau khi được Thủ tướng Pháp và Bộ Nội vụ Pháp đề cử Các tỉnh trưởng phục vụ theo ý của chính phủ trung ương và có thể bị thay thế tại bất cứ cuộc họp nào của hội đồng bộ trưởng
Hiện nay, sau khi thực hiện cải cách, tại Pháp có tới hơn 35000 công xã, với số dân cư không giống nhau: từ 100 người trong một công xã nông thôn cho tới 300.000 người ở thành phố Đứng đầu công xã là Hội đồng tự quản gồm từ
9 đến 69 uỷ viên, tuỳ thuộc vào dân số của công xã, do các cử tri công xã bầu nên Hội đồng bầu Thị trưởng công xã Thị trưởng vừa là người đại diện cho Hội đồng vừa là người đứng đầu cơ quan hành chính ở địa phương, điều hành công xã
Từ sự phân tích trên, có thể nhận thấy trong mô hình QTĐP của Pháp tồn tại chính quyền đúp- chính quyền trung ương và chính quyền địa phương
Chức năng của CQĐP Đối với đơn vị hành chính công xã, hiện nay ở Pháp có hơn 35 nghìn công xã Hội đồng và Xã trưởng chịu trách nhiệm tổ chức, điều hành các công việc ở xã như: Quyết định những vấn đề liên quan đến lợi ích của xã, định đoạt tài sản của xã, chỉ đạo cung ứng các dịch vụ cần thiết như: bệnh viện, chợ, xây dựng, sửa chữa đường sá, cầu cống, trường học, bảo tàng… Đối với đơn vị hành chính tỉnh, hoạt động của Hội đồng tỉnh bao gồm: thông qua ngân sách và kiểm tra việc thực hiện ngân sách, tổ chức cung ứng các dịch vụ do cấp trên cung cấp và quản lý tài sản của tỉnh Nhiệm vụ của Chủ tịch Hội đồng tỉnh là thi hành các quyết định của Hội đồng, chịu trách nhiệm về việc quản lý tỉnh, chi phối kinh phí và đứng đầu các tổ chức dịch vụ hành chính, kỹ thuật của tỉnh Đối với đơn vị hành chính vùng, Hội đồng vùng đưa ra các biện pháp phát triển kinh tế, xã hội, vệ sinh môi trường, phát triển khoa học công nghệ và các biện pháp xây dựng lãnh thổ trên cơ sở tôn trọng tính toàn vẹn lãnh thổ của mỗi vùng Chủ tịch Hội đồng vùng là người chuẩn bị và thi hành các quyết định của Hội đồng, chi phối kinh phí, quản lý tài sản, lãnh đạo các cơ quan của vùng
Hội đồng Kinh tế và Xã hội không có quyền ban hành quyết định mà chỉ có quyền đưa ra ý kiến đối với Hội đồng vùng về các vấn đề như: chuẩn bị thi hành những kế hoạch của Nhà nước đối với vùng hay chiến lược phát triển vùng
Như vậy, mô hình QTĐP được áp dụng ở Pháp thể hiện ở chỗ tại các địa bàn hành chính địa phương có các công chức thuộc bộ máy nhà nước trung ương hoạt động Nói cách khác hoạt động quản lý của bộ máy hành chính nhà nước trung ương kéo dài tới tận địa phương thông qua các công sở nhà nước tại địa phương Mô hình này sử dụng thiết chế prefet, nghĩa là các Vùng trưởng, Tỉnh trưởng là những nhân vật do Tổng thống bổ nhiệm, là người đại diện cho nhà nước cai quản trên địa bàn lãnh thổ Theo đó, quyền lực nhà nước vẫn được tập trung, nhưng nhà nước trung ương cử đại diện của mình xuống địa phương để tổ
50 chức thực hiện quyền lực nhà nước tại địa phương đó Như đã phân tích ở chương 1, việc kiểm soát của CQTW đối với địa phương được thực hiện theo hai cơ chế: cơ chế giám hộ hành chính và cơ chế giám sát hành chính, tuy nhiên xu hướng chung là cơ chế giám sát hành chính thay thế cho cơ chế giám hộ Biểu hiện cụ thể với mô hình QTĐP tại Pháp là từ năm 1982, trên cơ sở tiến hành cải cách sâu rộng QTĐP ở Pháp, người đại diện cho CQTW ở tỉnh đã không còn có quyền hủy văn bản của địa phương mà chỉ có cách là kiện ra Tòa Hành chính khi phát hiện về tính không hợp pháp của văn bản Về mặt ngân sách, đại diện CQTW có quyền đề nghị sửa đổi, cân đối ngân sách cấp cho địa phương nhưng chỉ trong những trường hợp hãn hữu như: Quyết định ngân sách chậm; không cân đối giữa thu và chi; thâm hụt ngân sách quá lớn; không bảo đảm các khoản tín dụng đủ cho việc thực hiện các khoản chi bắt buộc của tỉnh hoặc của vùng
Mô hình QTĐP tại Pháp được coi là biện pháp hữu hiệu để vừa chống tập trung quan liêu, vừa chống khuynh hướng sai lệch
2.2.2 Mô hình quản trị địa phương tại Ý
Khuôn khổ pháp lý Ý được chia thành 20 vùng (regioni), trong đó 5 vùng có vị thế tự trị đặc biệt, cho phép họ có thể ban hành pháp luật về một số vấn đề địa phương của mình Quốc gia được chia tiếp thành 93 tỉnh (provincia) và chúng lại được chia tiếp thành 8.047 khu tự quản (comuni) Hoạt động của các vùng lãnh thổ hành chính tuân theo Hiến pháp của Ý năm 1947 và các luật như luật thuế, luật ngân sách, luật môi trường, luật giáo dục, luật về nhà ở Đến năm 2001, Hiến pháp sửa đổi đã trao thêm nhiều quyền tự chủ cho các vùng, đặc biệt là quyền lập pháp và giảm đáng kể sự can thiệp của trung ương vào công việc của các vùng
Như đã phân tích ở trên, nhà nước Italia được phân chia thành 4 cấp chính quyền:
- Xã (commune), có hơn 8000 xã
Commune ở Italia là cấp thấp nhất, nhưng không phải là nhỏ nhất Ví dụ Thủ đô Rôma vừa là tỉnh, vừa là thành phố, vừa là commune Commune là một đơn vị cơ sở, là một cấp hành chính cuối cùng (tuy nhiên riêng ở Rôma đang thí điểm việc chia thành 4 quận với một số chức năng được chuyển giao từ commune xuống cho quận) Song hiện nay Hạ viện Italia đang thảo luận và xem xét nội dung của Hiến pháp sửa đổi về vấn đề chính quyền 4 cấp đã phù hợp chưa, việc mở rộng thêm quyền cho vùng, tỉnh, xã đến giới hạn nào là vừa
Các nước thực hiện quản trị địa phương theo mô hình hỗn hợp (mixed model)
2.3.1 Mô hình quản trị địa phương tại Đức
Hệ thống hành chính của CHLB Đức được phân chia thành 3 cấp gồm cấp Liên bang, cấp bang và hành chính địa phương Với mô hình tổ chức nhà nước liên bang, việc tổ chức CQĐP ở CHLB Đức sẽ do các bang quy định, do đó, có thể không có sự thống nhất trên toàn lãnh thổ liên bang Tuy nhiên, quyền tự quản địa phương lại được quy định rất rõ trong Luật cơ bản của liên bang (Grundgestezt), do đó được đảm bảo ở cấp Liên bang và các bang không có quyền thay đổi Mặc dù quyền tự quản của các chủ thể tự quản nằm dưới sự giảm sát của Nhà nước (các bang và liên bang) nhưng mức độ giám sát chỉ dừng lại ở việc xem xét các quyết định của cơ sở có trái với pháp luật hay không mà thôi
Hệ thống CQĐP ở CHLB Đức được quy định trong Đạo Luật cơ bản năm
1949 và sau đó phát triển thành Hiến pháp năm 1990 Trong đó, quyền tự quản ngày nay đã trở thành một trong những quyền chủ yếu bảo đảm cho nhà nước dân chủ ở CHLB Đức và được đảm bảo trong luật cơ bản của Liên bang và các quy định tương ứng của các Hiến pháp các bang
Tổ chức hành chính địa phương ở Đức có 3 cấp:
- Cấp xã và liên xã
Hiện nay, ở Đức có gần 50 khu, đứng đầu mỗi khu là một công chức do Chính phủ bang bổ nhiệm, ở huyện Chủ tịch huyện là công chức do nhà nước bổ nhiệm
Xã là cấp chính quyền hành chính thấp nhất ở địa phương, dân chúng thường gọi là “Chính phủ xã” vì ở đây thể hiện rõ chế độ dân chủ và nguyên tắc phân quyền Một số xã nhỏ có thể liên kết thành liên xã Liên xã ở CHLB Đức là khái niệm chỉ hình thức liên kết giữa một số xã có quy mô nhỏ thành một đơn vị hành chính cơ sở Toàn nước Đức hiện nay có khoảng 14.619 xã và 8 liên xã Hội đồng xã là cơ quan đại diện của nhân dân trong xã, do các cử tri trong xã bầu theo nguyên tắc phổ thông đầu phiếu Hội đồng bầu xã trưởng, trừ ở Bađen Wurtenrg và Byern do dân cư trực tiếp bầu Ở CHLB Đức, trong tổ chức hành chính địa phương có cấp huyện, cấp huyện là cấp trung gian, được coi là một cấp đại diện địa phương Huyện được coi là “hiệp hội của các xã” hay là đại diện khu vực hoặc đại diện luật pháp công… Như vậy, ở Đức huyện không phải là cơ quan hành chính cấp trên của xã, ở Đức có những xã thuộc huyện và cả những xã không thuộc huyện Huyện có quyền tự quản hành chính riêng và cũng là một đơn vị tự quản địa phương, có nhiệm vụ hỗ trợ công việc quản lý hành chính cho các xã thuộc huyện với tư cách là một “hiệp hội” của các xã Hiện nay ở Đức có hơn 460 huyện và các thị xã có địa vị pháp lý tương đương như huyện, có khoảng 180 Các huyện được coi là đơn vị hành chính chủ đạo Trong các xã với số dân hơn 100 nghìn thì có thể lập ra huyện riêng và thành lập Hội đồng huyện Hội đồng huyện có quyền biểu thị ý kiến của mình về tất cả các vấn đề quan trọng động chạm tới đời sống của huyện Về nguyên tắc chung ở huyện có ba cơ quan với những quyền lực nhất định: Hội đồng huyện, Uỷ ban huyện và Chủ tịch huyện Chủ tịch huyện do Hội đồng huyện bầu ra, hoặc do dân cư trực tiếp bầu ra
Theo pháp luật nước này, Bộ Nội vụ là cơ quan giám sát pháp luật cao nhất đối với hoạt động của các cơ quan tự quản Các cơ quan giám sát pháp luật cấp trung gian đối với tất cả các xã và liên xã là cục Nội vụ
55 Đơn vị hành chính tự quản địa phương của CHLB Đức là xã và liên xã Hai loại đơn vị hành chính này, với tư cách là cấp tự quản địa phương có quyền quyết định và tự chịu trách nhiệm về tất cả các công việc của cộng đồng địa phương trong khuôn khổ pháp luật Điều 28, khoản 2 của Luật cơ bản Đức xác định: “Các xã và liên xã (đơn vị hành chính cơ sở) được đảm bảo có quyền tự quyết định và chịu trách nhiệm về tất cả các vấn đề của cộng đồng trong khuôn khổ luật pháp” Điều đó có nghĩa là khi pháp luật không quy định một công việc nào đó thuộc thẩm quyền của một cấp khác thì công việc đó nghiễm nhiên là việc của xã Quyền tự quản như vậy được hiểu là quyền quyết định toàn bộ các vấn đề của cộng đồng dân cư (thông qua các cơ quan mà họ lập ra) trên địa bàn sinh sống của họ, không trái với pháp luật Chủ thể thực hiện quyền tự quản này là các đơn vị hành chính cấp cơ sở, trước hết là các xã Tuy nhiên, do quy mô các xã trước đây còn khá nhỏ và trong điều kiện không phù hợp với các nhiệm vụ tự quản nên ở một số bang (ví dụ như bang Rheinland-Pfalz), trong tiến trình cải cách hành chính những năm 1960-1970 đã sát nhập nhiều xã nhỏ thành một đơn vị hành chính mới gọi là liên xã với mục đích tăng cường năng lực cung cấp dịch vụ công của các xã Các liên xã này cũng có quyền tự quản
Do sự khác biệt lớn về quy mô và lịch sử hình thành nên mô hình tổ chức tự quản địa phương tại các bang khác nhau của CHLB Đức không giống nhau Nguyên nhân của sự khác nhau của các mô hình tại các địa phương là do trong thời kỳ hậu chiến tranh thế giới lần thứ hai, do sự chiếm đóng của quân đội Liên
Xô, Pháp, Anh nên quản trị địa phương tại Đức bị phân mảnh, mỗi địa phận lãnh thổ lại chịu ảnh hưởng của các nước chiếm đóng nhất định Trong các mô hình này, tuy ở mỗi đơn vị hành chính tự quản đều có tổ chức hai cơ quan để thực hiện nhiệm vụ tự quản là Hội đồng xã (liên xã) và các cơ quan chuyên môn (với tên gọi khác nhau) nhưng hình thức tổ chức và quan hệ giữa hai cơ quan này ở các bang khác nhau cũng có sự khác biệt lớn Các mô hình tự quản chủ yếu hiện nay ở CHLB Đức có thể phân thành 4 nhóm chính:
- Mô hình Nam Đức: được hình thành vào thế kỷ XIX ở các bang Bayern,
Baden và Wutemburg Mô hình này được thiết kế theo kiểu “hai cực” rõ nét với
56 một bên là Hội đồng xã và một bên là thị trường với chức năng được phân chia giữa hai nhánh rất chi tiết và rõ ràng Hội đồng xã do Thị trưởng làm Chủ tịch ra các nghị quyết về định hướng nhiệm vụ (bằng cách bỏ phiếu theo đa số) và thị trưởng có nhiệm vụ điều hành bộ máy quyết đó Thị trưởng được cử tri của xã bầu trực tiếp nên có vị trí pháp lý độc lập mạnh so với Hội đồng, vừa là chủ tịch Hội đồng, vừa là người lãnh đạo bộ máy hành chính và đại diện cho xã trong quan hệ với bên ngoài
- Mô hình Bắc Đức: xuất hiện sau Chiến tranh thế giới lần thứ hai ở các vùng thuộc quyền kiểm soát của Anh Mô hình này được thiết kế theo kiểu “một cực”, toàn bộ quyền lực nằm trong tay Hội đồng xã Hội đồng xã bầu ra hai chức danh quản lý: một thị trưởng giữ quyền chủ tịch Hội đồng xã và một Chủ tịch xã lãnh đạo cơ quan hành chính Mô hình này được áp dụng tại bang Niedersachsen (tới năm 1996) và bang Nordhein-Westfalen (đến năm 1999) và hiện nay hầu như không còn tồn tại
- Mô hình thị trưởng vùng sông Ranh: là mô hình chịu ảnh hưởng của mô hình Pháp Mô hình này có nhiều điểm tương đồng so với mô hình Nam Đức nhưng có sự khác biệt chủ yếu là thị trưởng không được cử tri trong xã bầu trực tiếp mà do Hội đồng xã bầu ra Với đặc điểm này, thị trưởng phụ thuộc nhiều vào tương quan đảng phái trong Hội đồng và do đó bị hạn chế trong các hoạt động điều hành của mình Mô hình này được thực hiện chủ yếu ở bang Rheinland-Pfalz và Saarland (tới năm 1994) và một số xã của bang Schlewig- Holstein (tới năm 1996)
- Mô hình Hội đồng quản lý: là mô hình tự quản cổ nhất ở CHLB Đức, có từ thời Đế chế Phổ Theo mô hình này, các nhiệm vụ tự quản trên địa bàn xã được phân chia cho hai cơ quan là Hội đồng xã (gồm các đại biểu dân bầu) và một Ủy ban hành chính (Magistrat) gồm có thị trưởng và các nhân viên Hội đồng xã là cơ quan quyết định các vấn đề quan trọng trên địa bàn xã bằng nghị quyết và giám sát các hoạt động của chính quyền Ủy ban hành chính do Hội đồng xã bầu ra và hoạt động chủ yếu theo hình thức tập thể Mô hình này khá giống với mô hình tổ chức CQĐP ở nước ta hiện nay nhưng Ủy ban hành chính
57 không cần có sự phê duyệt của cơ quan hành chính cấp trên Mô hình này hiện nay vẫn được áp dụng tại bang Hesen và vùng Bremenhaven
Mặc dù có sự khác nhau như vậy nhưng trong quá trình cải cách cho tới nay, mô hình Nam Đức thể hiện là mô hình hiệu quả nhất và các vùng đang triển khai mô hình khác đang có xu hướng chuyển đổi sang mô hình này Các xã theo mô hình Bắc Đức hầu hết đã chuyển sang mô hình Nam Đức, các xã theo mô hình thị trưởng vùng sông Ranh cũng chuyển sang chế độ cử tri xã đi bầu trực tiếp thị trưởng và trở thành mô hình Nam Đức Từ năm 1993, các xã của bang Hesen cũng chuyển sang bầu trực tiếp thị trưởng và do đó cũng không còn giữ nguyên mô hình cổ điển nữa
Như đã phân tích ở trên, với mô hình QTĐP ở CHLB Đức, ở đây, chúng ta đi sâu vào cơ cấu tổ chức của chính quyền tự quản xã, liên xã và chức năng của chúng Theo đó, chính quyền tự quản xã, liên xã được phân chia thành: Hội đồng xã (liên xã) và các phòng ban chuyên môn Đối với Hội đồng xã, liên xã (sau đây gọi chung là Hội đồng xã), hội đồng này được nhân dân địa phương bầu thông qua bỏ phiếu Số lượng thành viên của Hội đồng xã phụ thuộc vào số dân của xã, có nhiệm kỳ 5 năm Nhiệm vụ của Hội đồng xã là: quyết định phương hướng, nhiệm vụ phát triển kinh tế-xã hội và nâng cao phúc lợi cho nhân dân địa phương; quyết định ngân sách và quyết toán hằng năm, quy định về thuế và đảm bảo nguồn tài chính cho địa phương; ban hành điều lệ, quy chế pháp lý của xã; bầu xã trưởng, sa thải cán bộ, công chức; quy định việc thành lập các cơ quan công quyền; ban hành quy chế hoạt động cho Hội đồng xã Quyền hạn của Hội đồng xã là giám sát đối với hoạt động của xã
Trong Hội đồng xã, xã trưởng được Hội đồng xã bầu, loại trừ một số xã dân bầu trực tiếp xã trưởng với nhiệm kỳ từ 6 đến 12 năm, tùy thuộc quy chế của từng xã Xã trưởng là người lãnh đạo bộ máy hành chính xã, có quyền trực tiếp quyết định những vấn đề có tính chất cấp bách của xã; chuẩn bị và thực hiện