Văn bản quy phạm pháp luật và hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cấp chính quyền tại thành phố vinh

Trên nhi u phương diện, các c p chính quy n ịa phương có mối quan hệ gắn bó mật thi t với nhân dân, trực ti p giải quy t những v n liên quan n quy n và nghĩa vụ của công dân; trực ti p b

342 TRƯỜNG ĐẠI HỌC VINH

KHÓA LUẬN TỐT NGHIỆP ĐẠI HỌCCHUYÊN NGÀNH: LUẬT HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

Giảng viên hướng dẫn : ThS Nguyễn Thị Hà

Sinh viên thực hiện : Vũ Thị Quỳnh Lê

Mã số sinh viên : Lớp : 52B5 - Luật học

Nghệ An, tháng 5 năm 2015

LỜI CẢM ƠN

Để hoàn thành khóa luận tốt nghiệp, trước tiên em xin gửi lời cảm ơn sâu sắc tới Cô Nguyễn Thị Hà ã ịnh hướng gi p em lựa chọn tài và trực ti p hướng dẫn tận t nh cho em trong quá tr nh nghiên c u tài khóa luận tốt nghiệp

Đồng thời em xin chân thành cảm ơn tới Lãnh o Sở Tư pháp Nghệ An,

Ph ng tư pháp U N Thành Phố Vinh ã cho ph p và t o i u kiện thuận l i

gi p em trong quá tr nh l y số liệu liên quan n tài nghiên c u

Đặc biệt, qua ây cho ph p em ư c tỏ l ng bi t ơn sâu sắc n các Thầy

giáo, Cô giáo trong khoa Luật, bộ môn Luật Hành chính - Nhà nước, những

người luôn tâm huy t với ngh ã tận t nh truy n t ki n th c trong suốt quá trình 4 năm, em ư c học tập và rèn luyện dưới mái trường Đ i học Vinh thân yêu Vốn ki n th c cơ bản ư c ti p thu trong những năm tháng học tập, rèn luyện không chỉ là n n tảng cho quá tr nh nghiên c u hoàn thành khóa luận tốt nghiệp, mà c n là hành trang quý báu ể em tự tin bước ra cuộc sống, góp ích cho bản thân, gia nh và xã hội

MỤC LỤC LỜI CẢM ƠN

PHẦN MỞ ĐẦU 1

1 Tính c p thi t của tài 1

2 T nh h nh nghiên c u của tài 3

3 Mục ích và ph m vi nghiên c u 4

4 Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên c u 5

5 Ý nghĩa thực tiễn của tài 5

6 ố cục của Khóa luận 5

CHƯƠNG 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT VÀ HOẠT ĐỘNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG 7

1.1.Khái niệm văn bản quy ph m pháp luật 7

1.2 Khái niệm văn bản quy ph m pháp luật do chính quy n ịa phương ban hành 10

1.3 Thẩm quy n ban hành và h nh th c văn bản Quy ph m pháp luật của chính quy n ịa phương 14

1.4 Trình tự, thủ tục ban hành văn bản Quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương 14

1.5 Hiệu lực văn bản Quy ph m pháp luật của chính quy n ịa phương 18

1.6 Tiêu chuẩn ánh giá ch t lư ng văn bản Quy ph m pháp luật do chính quy n ịa phương ban hành 21

CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT VÀ HOẠT ĐỘNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CÁC CẤP CHÍNH QUYỀN TẠI THÀNH PHỐ VINH 28

2.1 Khái quát t nh h nh kinh t - xã hội của thành phố Vinh 28

Vị trí ịa lý 28

2.2 Các văn bản của thành phố Vinh quy ịnh, hướng dẫn v văn bản Quy ph m pháp luật và ho t ộng ban hành văn bản quy ph m pháp luật 30

2.3 Những thành tựu v văn bản Quy ph m pháp luật và ho t ộng ban hành văn bản QPPL của các c p chính quy n t i thành phố Vinh 32

2.4 Những h n ch của văn bản Quy ph m pháp luật và ho t ộng ban hành văn bản QPPL của các c p chính quy n t i thành phố Vinh 36

2.5 Nguyên nhân của những hạn chế trong văn bản Quy phạm pháp luật

và hoạt động ban hành văn bản Quy phạm pháp luật của các cấp chính quyền tại thành phố Vinh 39 CHƯƠNG 3 MỘT SỐ GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT VÀ HOẠT ĐỘNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CÁC CẤP CHÍNH QUYỀN TẠI THÀNH PHỐ VINH 43 3.1 Tính cấp thiết của việc nâng cao chất lượng văn bản Quy phạm pháp luật và hoạt động ban hành văn bản Quy phạm pháp luật của các cấp chính quyền tại thành phố Vinh 43

3.2 Yêu cầu của việc nâng cao ch t lư ng văn bản Quy ph m pháp luật và

ho t ộng ban hành văn bản Quy pháp phát luật của các c p chính quy n t i thành phố Vinh 443.3 Một số giải pháp nâng cao ch t lư ng văn bản Quy ph m pháp luật và ho t ộng ban hành văn bản Quy ph m pháp luật của các c p chính quy n t i thành phố Vinh 45

KẾT LUẬN 55 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 57

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

CNH & HĐH CÔNG NGHIỆP HÓA HIỆN ĐẠI HÓA

PHẦN MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Xây dựng pháp luật là một trong những mặt ho t ộng cơ bản, ặc thù của nhà nước Pháp luật, trước h t là k t quả của việc thể ch hóa các chủ trương, chính sách, ường lối, ịnh hướng phát triển của một quốc gia và trở thành quy ước hành xử chung cho mọi người trong xã hội, pháp luật có vai tr ặc biệt trong việc bảo ảm sự ổn ịnh và phát triển của mỗi quốc gia, ồng thời là công cụ quản lý xã hội hữu hiệu nh t của mỗi nhà nước Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật bảo ảm tính h p hi n, h p pháp, thống nh t, ồng bộ

và phù h p với thực tiễn là một trong những chủ trương quan trọng ối với việc xây dựng nhà nước pháp quy n xã hội chủ nghĩa (XHCN) trong thời kf

ổi mới và hội nhập kinh t quốc t của Nhà nước ta Mặt khác, tăng cường pháp ch XHCN là i u kiện tối cần thi t bảo ảm thực hiện thắng l i sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện i hóa (CNH,HĐH) t nước; ồng thời cũng là

i hỏi khách quan của ời sống xã hội, là nguyên tắc hi n ịnh trong quản lý Nhà nước hiện nay

Trong tổ ch c và ho t ộng của bộ máy Nhà nước Cộng h a XHCN Việt Nam, hệ thống các cơ quan chính quy n ịa phương có một vai tr r t quan trọng Nghị quy t Đ i hội Đảng toàn quốc lần th VIII nêu rõ: “Cơ quan chính quy n nhà nước ở c p ịa phương dựa trên hệ thống thống nh t v pháp luật, chính sách và theo ịnh hướng của k ho ch Nhà nước ể thực hiện ch c năng quản lý nhà nước v kinh t , xã hội ối với mọi tổ ch c, cá nhân ho t ộng trên lãnh thổ, bảo ảm thi hành pháp luật nghiêm minh, chăm lo ời sống nhân dân, xây dựng k t c u h tầng kinh t , xã hội ở ịa phương, củng cố an ninh và quốc

ph ng”[11] Trên nhi u phương diện, các c p chính quy n ịa phương có mối quan hệ gắn bó mật thi t với nhân dân, trực ti p giải quy t những v n liên quan n quy n và nghĩa vụ của công dân; trực ti p ban hành văn bản quy ph m pháp luật nhằm cụ thể hóa ường lối, chủ trương của Đảng, Nhà nước và là cầu nối giữa Nhà nước với nhân dân

Trong những năm gần ây, công tác văn bản quy ph m pháp luật (QPPL)

và ho t ộng ban hành văn bản QPPL của các c p chính quy n ịa phương ã

ư c quan tâm ng m c Năm 2004, Quốc hội nước Cộng h a XHCN Việt Nam ã thông qua Luật ban hành văn bản QPPL của Hội ồng nhân dân (HĐN ), Ủy ban nhân dân (UBND) Luật này quy ịnh thẩm quy n, tr nh tự, thủ tục ban hành văn bản QPPL của HĐN , UBND Đây là một văn bản quan trọng gi p cho cho các c p chính quy n ịa phương ban hành những văn bản QPPL cụ thể hóa các chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước, từng bước nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước

Thành phố Vinh là ô thị lo i I c p quốc gia, có vị trí ịa lý quan trọng, là trung tâm kinh t chính trị của tỉnh Nghệ An Trong những năm qua thành phố Vinh ã t ư c nhi u thành tựu trên các mặt kinh t , văn hóa, xã hội, an ninh, quốc ph ng Trong lĩnh vực văn bản QPPL và ho t ộng ban hành văn bản QPPL, các c p chính quy n ở thành phố Vinh ã ch trọng n công tác văn bản QPPL

và ban hành nhi u văn bản QPPL, cụ thể hóa các văn bản của cơ quan Nhà nước

c p trên; tổ ch c, ộng viên nhân dân thực hiện ng pháp luật và ưa Nghị quy t của Đảng vào cuộc sống Tuy nhiên, bên c nh những k t quả t ư c, công tác văn bản QPPL và ho t ộng ban hành văn bản QPPL của các c p chính quy n ịa phương nói chung và t i thành phố Vinh nói riêng vẫn c n nhi u h n ch , b t cập, cần ư c khắc phục, ặc biệt v phương th c, quy tr nh chuẩn ban hành, hình

th c văn bản, thẩm quy n ban hành, các h nh th c ch tài, kiểm tra, xử lý văn bản trước pháp luật Một số quan hệ xã hội quan trọng chưa ư c i u chỉnh, tr nh tự, thủ tục trong quy tr nh xây dựng văn bản QPPL chưa ư c thực hiện nghiêm t c, nhi u văn bản QPPL ban hành không có tính khả thi, hoặc mâu thuẫn, chồng ch o

v nội dung phải sửa ổi, bổ sung liên tục…

Những b t cập này ã dẫn n t nh tr ng ý th c ch p hành pháp luật của một bộ phận nhân dân giảm s t, coi thường pháp luật; tội ph m và vi ph m pháp luật có chi u hướng gia tăng, diễn bi n ph c t p Đặc biệt, n n quan liêu, tham nhũng và sự suy thoái v o c, lối sống của một bộ phận không nhỏ cán bộ, công ch c ang là một trong những nguy cơ trực ti p e dọa sự sống c n của hệ

thống chính trị, gây b t b nh và làm giảm l ng tin của nhân dân, gây t nh tr ng khi u n i, khi u kiện ông người k o dài

Để khắc phục những b t cập trên, việc ặt các quan hệ xã hội dưới sự i u chỉnh của các văn bản QPPL, nghiên c u một cách nghiêm t c các v n liên quan n văn bản QPPL và ho t ộng ban hành văn bản QPPL của các c p chính quy n t i thành phố Vinh, từ ó ra các biện pháp nâng cao ch t lư ng văn bản QPPL và ho t ộng ban hành văn bản QPPL của các c p chính quy n t i thành phố Vinh, áp ng ư c với công cuộc ổi mới và hội nhập của t nước trong giai o n hiện nay, là yêu cầu khách quan, c p thi t có ý nghĩa lý luận và thực tiễn sâu sắc

Từ những lý do cơ bản nêu trên, tôi chọn v n “Văn bản quy phạm pháp

luật và hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cấp chính quyền tại thành phố Vinh”, làm tài Khóa luận tốt nghiệp i học của m nh

2 Tình hình nghiên cứu của đề tài

Nhu cầu nghiên c u v công tác văn bản QPPL và ho t ộng ban hành văn bản QPPL của chính quy n ịa phương ã ư c ặt ra từ lâu và càng trở nên b c thi t trong những năm gần ây T i kỳ họp th 10, Quốc hội khóa XI ã thông qua Luật ban hành văn bản QPPL của HĐN , UBND Luật này quy ịnh thẩm quy n, tr nh tự, thủ tục ban hành văn bản QPPL của HĐN , UBND Việc ra ời Luật ban hành văn bản QPPL của HĐN , UBND là k t quả của một quá tr nh làm việc nghiêm t c, hiệu quả của Quốc hội Đóng góp vào thành quả chung ó

có các nghiên c u, các bài vi t dưới d ng tham luận, hội thảo, nghiên c u ăng trên các t p chí và một số sách tham khảo, chuyên khảo, các khóa luận cập từ nhi u góc ộ khác nhau v ho t ộng xây dựng và ban hành văn bản QPPL nói chung, ban hành văn bản QPPL của chính quy n ịa phương nói riêng Có thể liệt kê các nghiên c u ó như sau: Viện nghiên c u khoa học pháp lý ộ Tư pháp: Chuyên “Bàn v thẩm quy n, thủ tục và tr nh tự ban hành văn bản QPPL luật của chính quy n ịa phương” số 3 năm 1999; chuyên “Tổ ch c và

ho t ộng của chính quy n ịa phương” số 10 năm 2001; chuyên “Chính quy n ịa phương với việc bảo ảm thi hành Hi n pháp và pháp luật” số 7 năm

2002; Vụ pháp luật H nh sự - ộ Tư pháp với hội thảo v chuyên “dự án Luật sửa ổi, bổ sung Luật ban hành văn bản QPPL năm 1996” Hà Nội, năm 2002; chuyên “xây dựng và kiểm tra văn bản QPPL của bộ, ngành và ịa phương”

Hà Nội, năm 2003 Đặc biệt có nhi u khóa luận th c sỹ chọn tài theo hướng nghiên c u này như: Hoàng Minh Hà, Một số v n lý luận và thực tiễn v văn bản QPPL của chính quy n ịa phương ở Việt Nam hiện nay, Khóa luận th c sỹ Luật học, Hà Nội, 2004; Nguyễn Thị Ngà Thực tr ng ban hành văn bản quy

ph m pháp luật của các cơ quan Nhà nước ở trung ương, Khóa luận th c sỹ Luật

học, 2006

Tuy nhiên, việc nghiên c u v văn bản QPPL và ho t ộng ban hành văn bản QPPL của chính quy n ịa phương u ang theo hướng nghiên c u mang tính tổng quát, có tính hệ thống lý luận và trên quy mô cả nước Các nghiên c u

v văn bản QPPL và ho t ộng ban hành văn bản QPPL của chính quy n ịa phương trong những ịa phương cụ thể và ặc biệt trên ịa bàn thành phố Vinh,

vẫn ang c n r t ít tài nghiên c u một cách hệ thống o ó, v n Văn bản

QPPL và ho t ộng ban hành văn bản QPPL của các c p chính quy n t i thành phố Vinh, là nội dung mới c n ể ngõ, ặt ra nhiệm vụ cho nghiên c u này cần giải quy t

3 Mục đích và phạm vi nghiên cứu

Mục ích của Khóa luận là bước ầu nghiên c u một cách có hệ thống những v n lý luận và thực tiễn v văn bản QPPL và ho t ộng ban hành văn bản QPPL của các c p chính quy n t i thành phố Vinh; cập n những v n

v ối tư ng, thẩm quy n, tr nh tự, thủ tục, từ ó t m ra những phương hướng và biện pháp thích h p ể nâng cao ch t lư ng văn bản QPPL và ho t ộng ban hành văn bản QPPL của các c p chính quy n t i thành phố Vinh

Để thực hiện mục ích nghiên c u, tác giả tập trung vào những nội dung cơ bản sau:

- Một số v n lý luận cơ bản v văn bản QPPL và ho t ộng ban hành văn bản QPPL của chính quy n ịa phương;

- Thực tr ng văn bản QPPL và ho t ộng ban hành văn bản QPPL của các c p chính quy n t i thành phố Vinh;

- Một số giải pháp nâng cao ch t lư ng văn bản QPPL và ho t ộng ban hành văn bản QPPL của các c p chính quy n t i thành phố Vinh

4 Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu

Khóa luận ư c thực hiện trên cơ sở nghiên c u những quan iểm của chủ nghĩa Mác Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh v Nhà nước và Pháp luật, các quan iểm của Đảng, Nhà nước v xây dựng Nhà nước pháp quy n XHCN của dân, do dân, v dân; những ánh giá v việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật

ư c tr nh bày trong các Văn kiện, Nghị quy t trong các kỳ Đ i hội của Đảng Cộng sản Việt Nam; các văn bản QPPL ã ban hành, các báo cáo, tổng k t v văn bản QPPL và ho t ộng ban hành văn bản QPPL của các c p chính quy n t i thành phố Vinh

Phương pháp luận nghiên c u tài là chủ nghĩa duy vật biện ch ng và chủ nghĩa duy vật lịch sử Các phương pháp cụ thể ư c sử dụng ể nghiên c u tài gồm:

- Phương pháp phân tích; phương pháp tổng h p; phương pháp hệ thống

ên c nh những phương pháp truy n thống, khóa luận c n sử dụng k t h p một số phương pháp nghiên c u ặc thù của khoa học pháp lý như: Phương pháp xã hội học pháp luật; phương pháp luật học so sánh và phương pháp thống kê

5 Ý nghĩa thực tiễn của đề tài

Những k t quả nghiên c u của Khóa luận có giá trị tham khảo ối với các v n liên quan n văn bản QPPL và ho t ộng ban hành văn bản QPPL của các c p chính quy n t i thành phố Vinh nói riêng và các c p chính quy n ịa phương nói chung trong thời kỳ ổi mới và hội nhập Quốc t Hy vọng, các k t quả nghiên c u của Khóa luận sẽ góp phần bổ sung cơ sở lý luận và thực tiễn trong nghiên c u, giảng d y bộ môn Luật Hành chính - Nhà nước t i các cơ sở ào t o ở nước ta hiện nay

6 Bố cục của Khóa luận

Ngoài phần mở ầu, k t luận và danh mục tài liệu tham khảo, Khóa luận có

k t c u gồm 3 chương

Chương 1: Một số v n lý luận cơ bản v văn bản quy ph m pháp luật và

ho t ộng ban hành văn bản quy ph m pháp luật của chính quy n ịa phương

Chương 2: Thực tr ng văn bản quy ph m pháp luật và ho t ộng ban hành văn bản quy ph m pháp luật của các c p chính quy n t i thành phố Vinh

Chương 3: Một số giải pháp nâng cao ch t lư ng văn bản quy ph m pháp luật và ho t ộng ban hành văn bản quy ph m pháp luật của các c p chính quy n t i thành phố Vinh

CHƯƠNG 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN

VỀ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT VÀ HOẠT ĐỘNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG

1.1 Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật

Với ch c năng, nhiệm vụ của m nh, Nhà nước phải tác ộng tới các quan hệ xã hội nhằm t mục tiêu quản lý ư c ặt ra trong từng thời kỳ Sự tác ộng ó là nhu cầu t t y u của Nhà nước và ư c ti n hành bởi nhi u chủ thể, nhi u cách th c, nhi u ho t ộng khác nhau, trong ó có ho t ộng ban hành văn bản QPPL, phương tiện chủ y u và quan trọng nh t ể quản lý Nhà nước Ch t lư ng của văn bản ảnh hưởng trực ti p n hiệu quả ho t ộng của bộ máy nhà nước, n sự vận ộng phát triển của xã hội bởi v các quy t ịnh pháp luật, các văn bản pháp luật chính là bản thân pháp luật o có vai tr quan trọng như vậy nên cần làm sáng tỏ v mặt lý luận khái niệm văn bản QPPL làm cơ sở cho việc xác ịnh nội dung, h nh th c, thủ tục ban hành, xử lý và những v n khác của ho t ộng xây dựng văn bản QPPL trong thực tiễn

Nhà nước và Pháp luật là những hiện tư ng xã hội ra ời, tồn t i và phát triển trong những i u kiện kinh t - xã hội nh t ịnh Hai hiện tư ng này luôn

có mối quan hệ mật thi t với nhau Nhà nước không thể tồn t i n u thi u pháp luật và ngư c l i pháp luật chỉ h nh thành, phát triển và phát huy hiệu lực bằng con ường Nhà nước Pháp luật ã trở thành công cụ có hiệu lực nh t ể ưa xã hội vào v ng “trật tự” phù h p với ý chí và l i ích của giai c p thống trị Giai

c p thống trị ã sử dụng nhi u h nh th c khác nhau ể thể hiện ý chí của m nh thành pháp luật Trong lịch sử ã có ba h nh th c pháp luật ư c các giai c p thống trị sử dụng là tập quán pháp, ti n lệ pháp và văn bản QPPL

Tập quán pháp, là tập quán ã lưu truy n trong xã hội, ư c nhà nước thừa nhận và nâng lên thành pháp luật Tập quán pháp có những h n ch làm cho nó không thể trở thành h nh th c (nguồn) chủ y u của pháp luật XHCN Cụ thể là: tập quán pháp ư c h nh thành từ các tập quán thường ư c xác lập một cách tự phát,

ít bi n ổi và có tính cục bộ cao Hơn nữa, tập quán pháp ư c h nh thành không phải từ cơ quan quy n lực nhà nước cao nh t, do ó nó không thể phản ánh tập

trung ầy ủ ý chí, l i ích của toàn thể nhân dân lao ộng và cũng không áp ng

ư c một trong những yêu cầu của pháp ch XHCN là triệt ể tôn trọng giá trị pháp

lý của các văn bản do cơ quan quy n lực nhà nước ban hành

Ti n lệ pháp, là các quy t ịnh có trước v từng vụ việc cụ thể của cơ quan hành chính c p trên hoặc cơ quan x t xử c p trên ư c nhà nước thừa nhận là khuôn mẫu ể các cơ quan tương ng ngang c p và c p dưới giải quy t những vụ việc tương tự xảy ra sau này Ti n lệ pháp, x t v nguồn gốc cũng có những h n

ch làm cho nó không thể ư c coi là h nh th c (nguồn) chủ y u của pháp luật XHCN Đi u ó thể hiện ở chỗ, ti n lệ pháp ư c h nh thành từ ho t ộng thực tiễn của cơ quan hành pháp và tư pháp, ch không phải do cơ quan quy n lực nhà nước cao nh t ban hành V th dễ t o ra sự tùy tiện, phá v tính thống nh t của pháp luật và không phù h p với nguyên tắc pháp ch XHCN

Đối với văn bản QPPL, sở dĩ ư c coi là h nh th c (nguồn) chủ y u nh t và quan trọng nh t của pháp luật XHCN v nó có những ặc iểm mà tập quán pháp

và ti n lệ pháp, không thể có ư c Theo khoản 1, i u 1 Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008, quy ịnh:

“Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội.”[26]

Văn bản QPPL là h nh th c pháp luật ti n bộ và hiện i nh t, ư c sử dụng trong

t t cả các hình thái nhà nước Văn bản QPPL có những ặc iểm chủ y u sau ây

Một là: Do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành

Theo i u 2, Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008, những cơ quan có thẩm quy n ban hành văn bản QPPL bao gồm: Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Hội ồng Thẩm phán Toà

án nhân dân tối cao, Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, ộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Tổng Kiểm toán Nhà nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội hoặc Chính phủ phối h p với cơ quan

trung ương của tổ ch c chính trị - xã hội, Chánh án Toà án nhân dân tối cao phối

h p với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ phối h p với Chánh án T a án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, các ộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ phối h p với nhau, Hội ồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân các c p

Hai là: Được ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật ban hành văn bản QPPL hoặc trong Luật ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân

Văn bản QPPL ư c ban hành theo tr nh tự từ khâu lập chương tr nh, so n thảo, thẩm tra, thẩm ịnh, l y ý ki n óng góp cho dự thảo, cho n thông qua, ký, công bố văn bản QPPL T t cả u phải tuân thủ ng quy ịnh luật ịnh V th , mặc dù văn bản ư c ban hành bởi chủ thể có thẩm quy n, nội dung h p pháp nhưng trong quá tr nh xây dựng và ban hành không tuân thủ ng quy ịnh của pháp luật v thủ tục th cũng không thể là văn bản QPPL

Ngoài ra, một văn bản ư c coi là văn bản QPPL c n phải ư c ban hành

ng h nh th c do pháp luật quy ịnh T i i u 2 của Luật ban hành văn QPPL năm

2008 quy ịnh rõ chủ thể có thẩm quy n ban hành văn bản quy ph m với tên gọi khác nhau Ví dụ: ộ trưởng ư c ban hành văn bản QPPL dưới h nh th c là Thông tư; HĐN các c p ư c ban hành văn bản QPPL dưới h nh th c là Nghị quy t… n u các chủ thể này ban hành các văn bản không dưới những tên gọi ư c quy ịnh ở trên th dù có ch a ựng các QPPL cũng không ư c coi là văn bản QPPL v không ng tên gọi do Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008 quy ịnh

Ba là: Có chứa quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội

Quy ph m pháp luật là quy tắc xử sự do Nhà nước ban hành và bảo ảm thực hiện, thể hiện ý chí của giai c p thống trị, nhằm i u chỉnh các mối quan hệ xã hội

Từ khái niệm này ta th y, pháp luật là hệ thống các quy tắc xử sự do Nhà nước ban hành và bảo ảm thực hiện Các quy tắc xử sự chính là những khuôn mẫu, chuẩn mực mà mọi cơ quan, tổ ch c, cá nhân phải tuân theo khi tham gia các quan hệ xã hội ư c quy tắc ó i u chỉnh Các QPPL ư c ch a ựng trong các văn bản QPPL Trong quan hệ giữa các QPPL và văn bản QPPL thì các QPPL là nội dung

còn văn bản QPPL là h nh th c Từ ó khẳng ịnh văn bản QPPL luôn luôn ch a ựng các QPPL Đây là ặc iểm quan trọng nh t của văn bản QPPL

Tính bắt buộc chung của các QPPL ư c hiểu là bắt buộc ối với mọi chủ thể nằm trong i u kiện, hoàn cảnh mà QPPL quy ịnh QPPL ư c ặt ra không phải cho những chủ thể cụ thể mà cho các chủ thể không xác ịnh Đây là iểm khác biệt với văn bản áp dụng pháp luật, bởi v nội dung văn bản áp dụng pháp luật bao giờ cũng ch a ựng quy tắc xử sự riêng ối với cá nhân, tổ ch c cụ thể ư c xác ịnh V vậy văn bản QPPL ư c áp dụng nhi u lần trên thực t , c n văn bản áp dụng pháp luật chỉ có hiệu lực duy nh t một lần

Văn bản QPPL ư c Nhà nước bảo ảm thực hiện bằng các biện pháp tuyên truy n, giáo dục, thuy t phục, tổ ch c, hành chính, kinh t Trong trường h p cần thi t, Nhà nước áp dụng biện pháp cư ng ch ối với cá nhân, tổ ch c cố t nh không thực hiện hoặc thực hiện sai các quy ịnh của văn bản QPPL

Văn bản QPPL có hiệu lực trong ph m vi cả nước hoặc từng ịa phương tùy thuộc vào thẩm quy n của chủ thể ban hành cũng như nội dung của mỗi văn bản Thông thường văn bản QPPL do cơ quan Nhà nước ở Trung ương ban hành có hiệu lực pháp lý trên ph m vi cả nước, c n văn bản QPPL do ịa phương ban hành th

có hiệu lực trên ph m vi lãnh thổ ịa phương ó

Như vậy chỉ có những văn bản nào có ầy ủ các ặc iểm nêu trên mới ư c coi là văn bản QPPL

1.2 Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành

Thuật ngữ chính quy n ịa phương lâu nay ư c sử dụng trong khoa học pháp lý như một khái niệm tổng quát bao gồm các c p chính quy n từ tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là c p tỉnh); huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là c p huyện); xã, phường, thị tr n (gọi chung là

c p xã)

Cơ quan chính quy n ịa phương ư c lập ra ể thực hiện các ch c năng quản

lý nhà nước, thực hiện quy n lực nhà nước trên ịa bàn lãnh thổ Với tinh thần ổi mới của Đảng, Hi n pháp năm 1992 ã ặt n n tảng, cơ sở pháp lý cho sự ổi mới

v tổ ch c ho t ộng của các cơ quan chính quy n ịa phương Hi n pháp năm

2013, ã ư c Quốc hội nước Cộng h a xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII, kỳ họp th 6 thông qua ngày 28 tháng 11 năm 2013, có hiệu lực từ 01 tháng 01 năm

2014 T i Đi u 110 ã quy ịnh:

1 Các ơn vị hành chính của nước Cộng h a xã hội chủ nghĩa Việt Nam ư c phân ịnh như sau:

Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương;

Tỉnh chia thành huyện, thị xã và thành phố thuộc tỉnh; thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện, thị xã và ơn vị hành chính tương ương; Huyện chia thành xã, thị tr n; thị xã và thành phố thuộc tỉnh chia thành phường và xã; quận chia thành phường

Đơn vị hành chính - kinh t ặc biệt do Quốc hội thành lập

Đi u 112, quy ịnh:

1 Chính quy n ịa phương tổ ch c và bảo ảm việc thi hành Hi n pháp và pháp luật t i ịa phương; quy t ịnh các v n của ịa phương do luật ịnh; chịu

sự kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước c p trên

2 Nhiệm vụ, quy n h n của chính quy n ịa phương ư c xác ịnh trên cơ sở phân ịnh thẩm quy n giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và ịa phương và của mỗi c p chính quy n ịa phương

Theo quy ịnh Luật v tổ ch c Hội ồng nhân dân và Ủy ban nhân dân của Quốc hội nước Cộng h a Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam số 11/2003/QH11 ngày 26 tháng 11 năm 2003 Chính quy n ịa phương hiện nay có hai hệ thống cơ quan hành chính: HĐN các c p và UBND các c p Tổ ch c cơ quan chính quy n ịa phương dưới h nh th c HĐN và UBND ở t t cả các c p ơn vị hành chính ư c nhìn nhận là h nh th c phù h p, vừa ảm bảo l i ích của nhân dân ịa phương, vừa ảm bảo l i ích của Nhà nước

Luật ban hành văn bản QPPL của HĐN , UBND năm 2004, ịnh nghĩa v văn bản QPPL của chính quy n ịa phương t i khoản 1, i u 1 như sau: “Văn bản QPPL của Hội ồng nhân dân, Ủy ban nhân dân là văn bản do Hội ồng nhân dân, Ủy ban nhân dân ban hành theo thẩm quy n, tr nh tự, thủ tục do luật ịnh, trong ó có quy tắc xử sự chung có hiệu lực trong ph m vi ịa phương,

ư c Nhà nước bảo ảm thực hiện nhằm i u chỉnh các quan hệ xã hội ịa phương theo ịnh hướng xã hội chủ nghĩa” [25] ên c nh những ặc iểm của văn bản QPPL nói chung, văn bản QPPL của chính quy n ịa phương c n có những ặc iểm riêng như sau:

1.2.1 Văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương là sự cụ thể hóa các quy định của pháp luật và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên

V phương diện lý luận và thực tiễn, các cơ quan Nhà nước ở trung ương dù

có cố gắng n m y cũng không thể ban hành ư c một hệ thống pháp luật phù h p với yêu cầu của mọi ịa phương trong toàn quốc V mỗi ịa phương có những ặc iểm kinh t - xã hội riêng, không nơi nào giống nơi nào Chính v vậy, ể phù h p với t nh h nh thực t ở ịa phương, trên cơ sở các quy ịnh của cơ quan Nhà nước ở trung ương, các cơ quan Nhà nước ịa phương ban hành văn bản QPPL ể cụ thể hóa cho phù h p với ặc iểm, yêu cầu của ịa phương Hơn nữa, quan hệ xã hội với tư cách là ối tư ng i u chỉnh của pháp luật, vốn ã ph c t p l i ang trong quá tr nh chuyển ổi ầy bi n ộng Trong i u kiện như vậy, yêu cầu ặt ra ối với hệ thống pháp luật nước ta là cần có nhi u lo i văn bản với giá trị pháp lý khác nhau ( ư c các c p khác nhau ban hành) th mới ph c áp ư c yêu cầu của ời sống xã hội hiện nay Pháp luật, v vậy, không những chỉ i u chỉnh quan hệ xã hội

mà yêu cầu ặt ra l c này là phải góp phần ổn ịnh các quan hệ xã hội, ưa các

ho t ộng vào khuôn khổ, trật tự của nó

Trước những i hỏi từ thực tiễn, nhiệm vụ hướng dẫn, thi hành Hi n pháp, luật và văn bản của cơ quan Nhà nước c p trên là một nhiệm vụ t t y u của các c p chính quy n ịa phương khi ban hành văn bản QPPL ể cụ thể hóa các quy ịnh của pháp luật và văn bản của cơ quan Nhà nước c p trên vào từng hoàn cảnh, từng

i u kiện cụ thể của ịa phương

V vậy, trong r t nhi u trường h p, các cơ quan chính quy n ịa phương ban hành các văn bản trên cơ sở thi hành trực ti p các quy ịnh của luật và văn bản của

cơ quan Nhà nước c p trên và cụ thể hóa các quy ịnh này ể thi hành ở ịa phương

1.2.2 Văn bản Quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh ở địa phương

Ho t ộng ban hành văn bản QPPL của chính quy n ịa phương gắn li n với

ch c năng trực ti p tổ ch c và quản lý các lĩnh vực chính trị, kinh t , văn hóa – xã hội, an ninh – quốc ph ng, trật tự an toàn xã hội ở ịa phương Nguyên tắc hi n ịnh của quản lý nhà nước là bằng pháp luật, thực hiện nguyên tắc này, trước h t,

i hỏi các cơ quan Nhà nước ở ịa phương phải ch p hành nghiêm chỉnh các quy ịnh của Hi n pháp, luật và văn bản của cơ quan nhà nước c p trên trong tổ ch c

và ho t ộng của m nh

Mặt khác, với tư cách là các chủ thể quản lý Nhà nước ở ịa phương, các cơ quan chính quy n ịa phương có trách nhiệm chính trong việc áp dụng các biện pháp và t o mọi i u kiện cần thi t ể các cơ quan, tổ ch c và các cá nhân ở ịa phương thi hành nghiêm chỉnh Hi n pháp và pháp luật Không có một lĩnh vực kinh t , chính trị, văn hóa, xã hội nào do chính quy n ịa phương ti n hành quản lý

mà l i không i hỏi trách nhiệm của chính quy n ịa phương trong việc bảo ảm thi hành Hi n pháp và pháp luật V vậy, ho t ộng ban hành văn bản QPPL của chính quy n ịa phương luôn gắn li n với ho t ộng quản lý các lĩnh vực của ời sống xã hội ở ịa phương và trên cơ sở ó i u chỉnh các quan hệ xã hội ầy năng ộng, ph c t p luôn diễn ra hàng ngày ở ịa phương Ngoài ra, ho t ộng ban hành văn bản QPPL của các c p chính quy n ịa phương không chỉ giới h n trong việc bảo vệ các quy n, các l i ích h p pháp của cơ quan, tổ ch c hoặc công dân cụ thể nào ó, mà trách nhiệm chủ y u, quan trọng hơn cả là quy t ịnh mọi biện pháp nhằm t o i u kiện thuận l i nh t ể các cơ quan, tổ ch c và công dân ở ịa phương thực hiện ư c trên thực t các quy n và l i ích h p pháp của m nh, ồng thời thi hành nghiêm chỉnh các nghĩa vụ pháp lý ư c Hi n pháp và pháp luật quy ịnh Chính v vậy ối với những quan hệ mới phát sinh mà chưa ư c i u chỉnh bởi văn bản QPPL của cơ quan Nhà nước c p trên, th các cơ quan chính quy n ịa phương căn c vào ch c năng, quy n h n của m nh theo luật ịnh chủ ộng ban

hành các văn bản QPPL phù h p với các văn bản của các cơ quan Nhà nước c p trên i u chỉnh các quan hệ này

1.3 Thẩm quyền ban hành và hình thức văn bản Quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương

Luật ban hành văn bản QPPL của HĐN , UBND ã quy ịnh cụ thể ph m vi ban hành văn bản QPPL của các c p chính quy n ịa phương ( i u 2) cũng như việc phân c p thẩm quy n cho các c p trong những ph m vi, lĩnh vực nh t ịnh Nội dung, thẩm quy n ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND ư c quy ịnh

cụ thể t i chương II Luật ban hành văn bản QPPL của HĐN và UBND trên cơ sở bảo ảm sự phù h p và thống nh t với các quy ịnh của Luật tổ ch c HĐN , UBND năm 2003

Thẩm quy n ban hành văn bản QPPL của HĐN và UBND ư c giới h n bởi

m c ộ thực hiện thẩm quy n, nghĩa là HĐN và UBND chỉ ư c ban hành trong giới h n luật ịnh, không ư c ban hành văn bản vư t thẩm quy n Quy ịnh này nhằm bảo ảm việc thực thi pháp luật ở ịa phương, tránh việc các chủ thể l m quy n, tùy tiện ưa ra các quy t ịnh gây ảnh hưởng n hiệu lực của văn bản QPPL và bảo ảm tính thống nh t của văn bản QPPL

Văn bản QPPL của chính quy n ịa phương ư c ban hành dưới h nh th c nghị quy t ( ối với các văn bản QPPL của HĐN các c p), quy t ịnh, chỉ thị ( ối với các văn bản QPPL của UBND các c p)

Việc quy ịnh rõ h nh th c văn bản QPPL c n có ý nghĩa thực tiễn sâu sắc,

ặc biệt là trong quan hệ giữa Nhà nước với nhân dân ằng h nh th c văn bản,

ối tư ng thi hành có thể nhận bi t ngay ai ã ban hành văn bản ó (ví dụ với

h nh th c văn bản là nghị quy t người dân có thể nhận bi t ngay ó là văn bản của HĐN ) Sự phân biệt này góp phần thể hiện tính công khai, minh b ch của

hệ thống pháp luật Đồng thời, việc tuân thủ h nh th c của văn bản cũng là một

y u tố ch ng minh tính h p pháp của văn bản

1.4 Trình tự, thủ tục ban hành văn bản Quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương

Văn bản QPPL của HĐN và UBND có vai tr quan trọng, ảnh hưởng trực

ti p n quy n và l i ích của nhi u tầng lớp nhân dân, do ó cần phải ư c ban hành

theo một tr nh tự, thủ tục chặt chẽ Tr nh tự thủ tục ban hành văn bản QPPL là cách

th c ti n hành các ho t ộng ư c thực hiện k ti p nhau bao gồm:

- Lập, thông qua và i u chỉnh chương tr nh xây dựng;

có ý nghĩa r t quan trọng, nó bảo ảm tính h p pháp, h p lý của văn bản và nâng cao hiệu quả của văn bản

Tr nh tự thủ tục ban hành văn bản QPPL của chính quy n ịa phương gồm

tr nh tự, thủ tục ban hành văn bản QPPL của HĐN và UBND:

1.4.1 Trình tự, thủ tục ban hành văn bản Quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân

Ở các ịa phương hiện nay, số lư ng Nghị quy t quy ph m không nhi u và hầu h t chỉ có ở Nghị quy t của HĐND c p tỉnh; c p huyện có r t ít nghị quy t quy

ph m; c n c p xã th hầu như không có Phần lớn các nghị quy t của HĐN tập trung quy ịnh các biện pháp phát triển kinh t - xã hội ở ịa phương, Nghị quy t của HĐN c p huyện, c p xã th quy ịnh chi ti t hơn và trong ph m vị hẹp

Do HĐN làm việc t i hai kỳ họp trong một năm nên tr nh tự thủ tục ban hành nghị quy t cơ bản ổn ịnh

Chương tr nh xây dựng nghị quy t hàng năm của HĐN c p tỉnh ư c xây dựng căn c vào ường lối, chủ trương, chính sách của Đảng, chi n lư c phát triển kinh t - xã hội, quốc ph ng, an ninh, yêu cầu quản lý Nhà nước ở ịa phương, bảo

ảm thực hiện các văn bản của cơ quan Nhà nước c p trên, bảo ảm các quy n và nghĩa vụ của công dân ở ịa phương Việc lập dự ki n chương tr nh xây dựng nghị quy t của HĐN do Thường trực HĐN chủ tr , phối h p với UBND và trình HĐN quy t ịnh t i kỳ họp cuối năm Trong trường h p cần i u chỉnh chương

tr nh xây dựng nghị quy t của HĐN th Thường trực HĐN phối h p với UBND

ý ki n và dành ít nh t bảy ngày, kể từ ngày tổ ch c l y ý ki n ể các ối tư ng

ư c l y ý ki n góp ý vào dự thảo nghị quy t [25, tr.7]

Nghị quy t của HĐN c p tỉnh phải ư c cơ quan tư pháp cùng c p thẩm ịnh Cơ quan tư pháp sau khi nhận ư c yêu cầu thẩm ịnh phải làm báo cáo thẩm ịnh và gửi n cơ quan so n thảo chậm nh t bảy ngày trước ngày UBND họp Cơ quan so n thảo có trách nhiệm nghiên c u, ti p thu ý ki n thẩm ịnh ể chỉnh lý dự thảo nghị quy t

Sau khi có k t quả thẩm ịnh của cơ quan tư pháp, UBND có trách nhiệm xem

x t, thảo luận tập thể và biểu quy t theo a số ể quy t ịnh việc tr nh dự thảo nghị quy t ra HĐN cùng c p ( ối với dự thảo nghị quy t do UBND tr nh); Đối với dự thảo nghị quy t do cơ quan, tổ ch c khác tr nh th UBND có trách nhiệm tham gia

ý ki n bằng văn bản

ự thảo nghị quy t sau khi có ý ki n của UBND phải ư c an của HĐN cùng c p thẩm tra trước khi tr nh HĐN

Dự thảo nghị quy t t i kỳ họp HĐN ư c thông qua khi có quá nửa tổng số

i biểu HĐN biểu quy t tán thành Chủ tịch HĐN ký ch ng thực nghị quy t [25, tr 8]

Tr nh tự, thủ tục ban hành Nghị quy t của HĐN c p huyện và c p xã không có bước lập, thông qua và i u chỉnh chương tr nh xây dựng Các bước khác giống với tr nh tự ban hành nghị quy t của HĐN c p tỉnh nhưng ơn giản hơn

1.4.2 Trình tự, thủ tục ban hành văn bản Quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân

Đối với UBND, thực tiễn ho t ộng ban hành văn bản QPPL diễn ra tương ối

rõ ràng với các bước, các công o n ư c ghi nhận khá cụ thể, chặt chẽ

Chương tr nh xây dựng quy t ịnh, chỉ thị hàng năm của UBND c p tỉnh

ư c xây dựng căn c vào ường lối, chủ trương, chính sách của Đảng, yêu cầu quản lý nhà nước ở ịa phương, các văn bản của cơ quan Nhà nước c p trên, nghị quy t của HĐN cùng c p

Văn ph ng UBND chủ tr , phối h p với cơ quan tư pháp lập dự ki n chương

tr nh xây dựng quy t ịnh, chỉ thị của UBND ể tr nh UBND quy t ịnh t i phiên họp tháng một hàng năm của UBND.[25, tr 9]

Việc so n thảo văn bản QPPL của UBND thường do các cơ quan chuyên môn chủ tr so n thảo và tr nh UBND thông qua Tuy nhiên, cũng có một số ịa phương

l i chủ y u do văn ph ng UBND chủ tr so n thảo (do các chuyên viên phụ trách lĩnh vực nghiên c u so n thảo)

Việc tổ ch c l y ý ki n ư c thực hiện như sau: Đối với các văn bản quan trọng

có liên quan n quy n và l i ích của nhân dân trên ịa bàn th chủ tịch UBND có thể quy t ịnh việc l y ý ki n nhân dân Việc l y ý ki n từ các cơ quan ư c quy ịnh trong thời h n 05 ngày Trong trường h p l y ý ki n của ối tư ng chịu sự tác ộng trực ti p của quy t ịnh, chỉ thị th cơ quan l y ý ki n có trách nhiệm xác ịnh những v n cần l y ý ki n, ịa chỉ nhận ý ki n và dành ít nh t bảy ngày, kể từ ngày

tổ ch c l y ý ki n ể các ối tư ng ư c l y ý ki n góp ý vào dự thảo quy t ịnh, chỉ thị

ự thảo quy t ịnh, chỉ thị của UBND c p tỉnh phải ư c cơ quan tư pháp cùng c p thẩm ịnh trước khi tr nh UBND

Sau khi nhận ư c báo cáo thẩm ịnh của cơ quan tư pháp, cơ quan so n thảo gửi hồ sơ dự thảo quy t ịnh, chỉ thị n UBND chậm nh t là năm ngày trước ngày UBND họp

Dự thảo quy t ịnh, chỉ thị ư c thông qua khi có quá nửa tổng số thành viên UBND biểu quy t tán thành Chủ tịch UBND thay mặt UBND ký ban hành quy t ịnh, chỉ thị

Tr nh tự, thủ tục ban hành quy t ịnh, chỉ thị của UBND c p huyện và c p xã không có bước lập, thông qua và i u chỉnh chương tr nh xây dựng Các bước khác giống với tr nh tự ban hành quy t ịnh, chỉ thị của UBND c p tỉnh nhưng ơn giản hơn

1.5 Hiệu lực văn bản Quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương

Hiệu lực là một v n quan trọng của văn bản QPPL Là những văn bản thuộc hệ thống Pháp luật, văn bản QPPL của chính quy n ịa phương cũng bị chi phối bởi những nguyên tắc chung v cách xác ịnh hiệu lực văn bản QPPL ên

c nh ó, cùng với việc tuân thủ những nguyên tắc chung v hiệu lực của văn bản QPPL, hiệu lực văn bản QPPL của HĐN và UBND c n phải căn c vào các y u tố: Tính ch t, vị trí, thẩm quy n của HĐN và UBND, lo i và tính ch t, ặc iểm, nội dung của văn bản quy ph m do các cơ quan chính quy n Nhà nước ịa phương

Thời điểm có hiệu lực của văn bản Quy phạm pháp luật

Có hai cách xác ịnh thời iểm có hiệu lực của văn bản QPPL Một là, thời iểm có hiệu lực của văn bản ư c qui ịnh trong luật Trường h p này, trong văn bản không xác ịnh thời iểm có hiệu lực, hiệu lực của văn bản t t y u phát sinh khi n thời iểm ư c luật qui ịnh Hai là, thời iểm có hiệu lực ư c xác ịnh ngay trong văn bản phụ thuộc vào những i u kiện cụ thể ể n thời iểm ó văn bản có thể ư c thực hiện thuận l i nh t Thời iểm này không ư c sớm hơn thời iểm có hiệu lực ư c Luật ban hành văn bản QPPL qui ịnh ối với từng lo i văn bản cụ thể, trừ trường h p văn bản qui ịnh v những v n ột xu t

+ Trường h p văn bản có hiệu lực theo qui ịnh của pháp luật, thời iểm có hiệu lực của văn bản ư c quy ịnh như sau:

- Đối với các văn bản QPPL của HĐN , UBND c p tỉnh có hiệu lực sau mười ngày và phải ư c ăng trên báo c p tỉnh chậm nh t là năm ngày, kể từ ngày HĐN thông qua hoặc Chủ tịch UBND ký ban hành

- Đối với các văn bản QPPL của HĐN , UBND c p huyện có hiệu lực sau bảy ngày và phải ư c niêm y t chậm nh t là ba ngày, kể từ ngày HĐN thông qua hoặc Chủ tịch UBND ký ban hành

- Đối với các văn bản QPPL của HĐN , UBND c p xã có hiệu lực sau năm ngày và phải ư c niêm y t chậm nh t là hai ngày, kể từ ngày HĐN thông qua hoặc Chủ tịch UBND ký ban hành

Đối với văn bản QPPL của UBND quy ịnh các biện pháp nhằm giải quy t các v n phát sinh ột xu t, khẩn c p (Trong trường h p phải giải quy t các v n phát sinh ột xu t, khẩn c p trong ph ng, chống thiên tai, cháy, nổ, dịch bệnh,

an ninh, trật tự) th có thể quy ịnh ngày có hiệu lực sớm hơn

Văn bản QPPL của ịa phương không ư c qui ịnh hiệu lực trở v trước.[25, tr.13]

Thời điểm hết hiệu lực của văn bản Quy phạm pháp luật

Là h nh th c văn bản có vị trí, vai tr cụ thể hóa, chi ti t hóa nội dung các văn bản của cơ quan Nhà nước c p trên, v vậy, khi văn bản gốc óng vai tr là cơ sở ban hành văn bản h t hiệu lực th nghị quy t, quy t ịnh, chỉ thị của các cơ quan chính quy n ịa phương cũng h t hiệu lực theo, i u này không phụ thuộc vào việc thời iểm h t hiệu lực có ư c nêu trong văn bản hay không

Ngoài ra, thời iểm h t hiệu lực của văn bản QPPL của HĐN và UBND còn

ư c quy ịnh như sau:

H t thời h n có hiệu lực ã ư c quy ịnh trong văn bản, ư c thay th bằng một văn bản mới của chính cơ quan ã ban hành văn bản ó, bị hủy bỏ hoặc bãi bỏ bằng một văn bản của cơ quan Nhà nước, cá nhân có thẩm quy n, không c n ối

tư ng i u chỉnh.[25, tr.13]

1.5.2 Hiệu lực văn bản Quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương theo không gian

Theo nguyên tắc chung, văn bản QPPL do các cơ quan Nhà nước ở trung ương ban hành có hiệu lực trên ph m vi toàn quốc, văn bản QPPL do cơ quan ịa phương c p nào ban hành sẽ có hiệu lực trên ph m vi ịa phương ó

Trong trường h p văn bản QPPL của HĐN , UBND có hiệu lực trong ph m

vi nh t ịnh của ịa phương th phải ư c xác ịnh ngay trong văn bản ó

Văn bản QPPL của HĐN , UBND có hiệu lực áp dụng ối với cơ quan, tổ ch c,

cá nhân khi tham gia các quan hệ xã hội ư c văn bản QPPL ó i u chỉnh

Đối với trường h p ịa giới hành chỉnh ư c i u chỉnh th hiệu lực văn bản QPPL của HĐN và UBND theo không gian ư c quy ịnh như sau:

Trong trường h p một ơn vị hành chính ư c chia thành các ơn vị hành chính mới th văn bản QPPL của HĐN , UBND của ơn vị hành chính ư c chia

có hiệu lực ối với các ơn vị hành chính mới cho n khi HĐN , UBND của ơn

vị hành chính mới ban hành văn bản QPPL thay th

Trong trường h p nhi u ơn vị hành chính ư c sáp nhập thành một ơn vị hành chính mới th văn bản QPPL của HĐN , UBND của ơn vị hành chính ư c sáp nhập có hiệu lực ối với ơn vị hành chính ó cho n khi HĐN , UBND của

ơn vị hành chính mới ban hành văn bản QPPL thay th

Trong trường h p một phần ịa phận và dân cư của ơn vị hành chính này

ư c sáp nhập v một ơn vị hành chính khác th văn bản QPPL của HĐN , UBND của ơn vị hành chính ư c mở rộng có hiệu lực ối với phần ịa phận và

ph m vi một lãnh thổ xác ịnh o vậy, v nguyên tắc, những ối tư ng ang ở

t i ịa bàn thuộc quy n quản lý của cơ quan ó

Nh n chung, ối tư ng áp dụng văn bản QPPL của HĐN và UBND là những

cá nhân, tổ ch c cư tr t i ịa phương

ên c nh các cá nhân, tổ ch c nêu trên, cá biệt c n có những ối tư ng chịu

sự quản lý của một ịa phương, song l i ang ở một ịa bàn thuộc quy n quản lý của một ịa phương khác K t h p giữa nguyên tắc xác ịnh hiệu lực theo không gian và theo ối tư ng áp dụng, có thể i n k t luận rằng: Những ối tư ng nêu trên phải tuân thủ văn bản của hai lo i cơ quan: HĐN và UBND nơi họ ang ở

và HĐN và UBND có quy n quản lý trực ti p, thường xuyên ối với họ Hay nói cách khác, văn bản QPPL của HĐN và U N có thể có hiệu lực ối với ối

tư ng thuộc quy n quản lý của m nh ang ở một ịa phương khác Ví dụ: cá nhân, mặc dù không cư tr , song khi ang ở một ịa bàn lãnh thổ nào th phải ch p hành các quy ịnh v bảo ảm trật tự an toàn giao thông ường bộ hay những quy ịnh

v phí, lệ phí của HĐN và U N quản lý ịa bàn ó Trên cơ sở này, quản lý Nhà nước ư c bảo ảm một cách toàn diện, triệt ể và ồng bộ

1.6 Tiêu chuẩn đánh giá chất lượng văn bản Quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành

1.6.1 Khái niệm chất lượng văn bản Quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành

Văn bản QPPL với tính cách là phương tiện cơ bản trong quản lý Nhà nước, quản lý xã hội chỉ phát huy giá trị tích cực khi các văn bản ó có ch t lư ng cao Văn bản QPPL có ch t lư ng cao th nội dung các quy ịnh phù h p với i u kiện khách quan của ời sống xã hội, do ó sẽ có khả năng r t lớn tác ộng vào các quan

hệ xã hội; ngư c l i, n u có ch t lư ng th p th văn bản QPPL sẽ khó có khả năng

i vào ời sống xã hội, không ư c áp dụng triệt ể, do ó sẽ bị thay th bởi những văn bản khác Hay nói cách khác, văn bản QPPL có ch t lư ng cao th sẽ có tính khả thi cao Ch t lư ng văn bản có mối quan hệ mật thi t với tính khả thi của văn bản Ch t lư ng văn bản QPPL cũng trực ti p chi phối tới hiệu lực pháp lý của nó, trước h t thể hiện trong việc Nhà nước thường nâng hiệu lực pháp lý của văn bản lên ở m c cao hơn, khi nhận th y một văn bản nào ó có ch t lư ng cao, ể có thể

triển khai thực hiện trong ph m vi rộng hơn, với nhi u ối tư ng hơn và do ó khả năng tác ộng của văn bản QPPL sẽ lớn hơn Theo từ iển ti ng Việt, ch t lư ng là

“cái làm nên phẩm ch t, giá trị của con người, sự vật” Từ ó có thể hiểu ch t

lư ng của văn bản QPPL là cái t o nên giá trị của văn bản QPPL trong ời sống xã hội, thể hiện tr nh ộ pháp luật, tr nh ộ quản lý, tr nh ộ kỹ thuật pháp lý… của người so n thảo

Ch t lư ng của văn bản QPPL biểu hiện tập trung ở trong sự phù h p của nội dung văn bản với ường lối của Đảng và với pháp luật hiện hành; sự phản ánh nguyện vọng chính áng của nhân dân lao ộng; sự phù h p với các i u kiện khách quan của ời sống xã hội; sự tương thích với pháp luật trong khu vực và trên

th giới; sự hoàn thiện v tr nh ộ kỹ thuật so n thảo văn bản

1.6.2 Tiêu chuẩn đánh giá chất lượng của văn bản Quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành

Tiêu chuẩn ánh giá ch t lư ng văn bản là chuẩn mực, là thước o ể xác ịnh giá trị của một văn bản QPPL nào ó ối với việc tác ộng vào các quan hệ xã hội Các tiêu chuẩn này ư c xây dựng trên cơ sở pháp lý, lý luận và thực tiễn, ảm bảo nguyên tắc khách quan, toàn diện Theo ó, văn bản QPPL nói chung và văn bản QPPL do chính quy n ịa phương ban hành nói riêng ư c coi là bảo ảm ch t

lư ng khi áp ng ư c các tiêu chuẩn sau:

Tiêu chuẩn chính trị

Trong xã hội có giai c p, các giai c p, các tầng lớp, các Đảng phái chính trị luôn mong muốn khẳng ịnh vai tr và mở rộng sự ảnh hưởng của m nh ối với xã hội Một trong những con ường có khả năng nh t ể t ư c mục ích ó là thể hiện quan iểm, lý tưởng, ý chí của m nh dưới h nh th c pháp luật N u như chính trị là sự biểu hiện tập trung của kinh t , theo cách nói của Lênin, th cũng theo sự khẳng ịnh của Lênin, Pháp luật là sự biểu hiện tập trung của chính trị, “thước o chính trị, là chính trị” o ó, không có văn bản pháp luật nào phi chính trị, phi giai

c p

Để áp ng tiêu chuẩn chính trị, văn bản QPPL do chính quy n ịa phương ban hành vừa phải phù h p, vừa phải thể ch hóa chủ trương, ường lối, chính sách của Đảng, vừa phải thể hiện ý chí, nguyện vọng chính áng của nhân dân

Ho t ộng ban hành văn bản QPPL là ho t ộng có ý th c và ý chí của Nhà nước Ý chí của Nhà nước, nh t l i là Nhà nước của nhân dân, do nhân dân và v nhân dân, cần phải phản ánh một cách ầy ủ ý chí của nhân dân Đi u này i hỏi khi ti n hành so n thảo b t kỳ một văn bản QPPL nào, cơ quan Nhà nước có thẩm quy n u phải áp ng ở vị th là người i diện cho nhân dân, l y l i ích của nhân dân làm yêu cầu phản ánh và làm mục tiêu phục vụ Đặc biệt ở c p chính quy n ịa phương nơi có một quan hệ gắn bó mật thi t với nhân dân, có thẩm quy n ban hành văn bản QPPL nhằm cụ thể hóa ường lối, chủ trương của Đảng, Nhà nước và là cầu nối giữa Nhà nước với nhân dân

Để văn bản QPPL có ch t lư ng cao th văn bản ó phải có khả năng thực hiện trên thực t , t c là phải có tính khả thi “Các quy ịnh của văn bản không chỉ

có tính cư ng ch với người dân mà cũng phải th y rằng sự cư ng ch ó là h p

lý, h p l ng dân và v l i ích chung mà pháp luật cần có ể t o ra các chuẩn mực chung áp dụng cho mọi người Các quy ịnh h p l ng dân là các quy ịnh mà a

số người dân th y h p lý, không phải là chỉ phục vụ cho một nhóm l i ích nh t ịnh” [5, tr.130] V th , văn bản QPPL do chính quy n ịa phương ban hành phải phản ánh ư c ý chí của người dân, nhằm bảo ảm sự k t h p hài h a l i ích của các giai tầng trong xã hội, v khi phù h p với l i ích của họ th họ sẽ tự giác cao

ộ trong việc thực hiện văn bản Ngư c l i, n u xây dựng văn bản chỉ căn c vào các yêu cầu của nhà quản lý mà không tính n nguyện vọng của ối tư ng bị quản lý (phần lớn là nhân dân lao ộng) th dù văn bản có ư c so n thảo kỹ

lư ng hay ư c chuẩn bị ầy ủ, văn bản ó vẫn luôn thi u căn c thực tiễn, thi u tính khả thi hoặc không có hiệu quả cao trên thực t Để góp phần t o ra sự phù

h p này, pháp luật quy ịnh cho các tổ ch c xã hội và công dân có quy n tham gia óng góp ý ki n cho các dự thảo văn bản QPPL của chính quy n ịa phương Đây chính là sự bảo ảm cho nhân dân thực sự phát huy quy n làm chủ của m nh Thông qua ó, cơ quan nhà nước có thẩm quy n sẽ ti p nhận ư c nhi u ý ki n từ nhân dân ể bổ sung, chỉnh lý dự thảo văn bản QPPL, làm cho hệ thống QPPL ngày càng sát thực t và có hiệu quả cao trong ời sống xã hội

Tiêu chuẩn pháp lý

Một trong những tiêu chuẩn ánh giá ch t lư ng của văn bản là sự phù h p với pháp luật Tiêu chuẩn pháp lý là yêu cầu mà pháp luật quy ịnh bắt buộc ối với một văn bản QPPL Sự vi ph m tiêu chuẩn này sẽ ảnh hưởng tới giá trị pháp lý của văn bản Tiêu chuẩn này ư c thể hiện ở các khía c nh sau:

Khía cạnh thứ nhất là văn bản QPPL của chính quy n ịa phương phải ư c

ban hành ng thẩm quy n Thẩm quy n của mỗi cơ quan ư c pháp luật quy ịnh dựa trên sự phân công, phân c p ho t ộng trong toàn bộ bộ máy nhà nước và khả năng giải quy t thực t của từng cơ quan Khi cơ quan nhà nước ban hành văn bản QPPL là cơ quan ó thực hiện quy n lực mà Nhà nước trao cho họ ể tác ộng vào

ối tư ng khác trong xã hội bằng việc quy ịnh cho các ối tư ng những quy n và nghĩa vụ cụ thể, v vậy nội dung văn bản không ng hoặc vư t quá giới h n thẩm quy n của cơ quan ban hành th ó là văn bản trái thẩm quy n Các văn bản ư c ban hành trái thẩm quy n có thể ảnh hưởng tới sự hài h a, thống nh t trong ho t ộng của bộ máy nhà nước, vi ph m tiêu chuẩn pháp lý và sẽ không có hiệu lực trên thực t

Để văn bản QPPL ư c ban hành ng thẩm quy n, cần ch ý bảo ảm cả hai phương diện v thẩm quy n là thẩm quy n v h nh th c và thẩm quy n v nội dung Thẩm quy n v h nh th c là thẩm quy n của các chủ thể trong việc ban hành những h nh th c văn bản QPPL do pháp luật quy ịnh Việc tuân thủ thẩm quy n

h nh th c của văn bản QPPL là y u tố ảm bảo ể văn bản phát huy hiệu lực ưới góc ộ tổ ch c nhà nước, việc tuân thủ thẩm quy n h nh th c của văn bản QPPL là minh ch ng cho kỷ luật và kỷ cương hành chính, thể hiện tính pháp ch trong ho t ộng quản lý nhà nước Thẩm quy n nội dung là giới h n quy n lực của các chủ thể trong quá tr nh giải quy t công việc do pháp luật quy ịnh V thực ch t ó là “giới

h n của việc sử dụng quy n lực nhà nước mà pháp luật thực ịnh ã ặt ra ối với từng cơ quan trong bộ máy nhà nước v mỗi lo i công việc nh t ịnh” [32, tr.71] Đây chính là việc chủ thể có thẩm quy n chỉ ư c ban hành văn bản QPPL giải quy t công việc trong những lĩnh vực, ph m vi nào ó mà pháp luật quy ịnh và không ư c ban hành ngoài ph m vi ó an hành văn bản QPPL ng thẩm quy n

v nội dung phản ánh việc các chủ thể có thẩm quy n phải có trách nhiệm giải

quy t công việc phát sinh trong ph m vi thẩm quy n, ph m vi không gian và ph m

vi thời gian do pháp luật quy ịnh, mà không giải quy t công việc thuộc ph m vi thẩm quy n của cơ quan khác Việc tuân thủ thẩm quy n nội dung của văn bản QPPL do chính quy n ịa phương ban hành sẽ áp ng ư c yêu cầu i u chỉnh các quan hệ xã hộ phù h p với ặc iểm riêng của ịa phương, với yêu cầu tác ộng n ối tư ng bị quản lý mà nhi u trường h p văn bản QPPL của trung ương

do chưa dự trù ư c h t mọi t nh huống nên chưa quy ịnh

Khía cạnh thứ hai của tiêu chuẩn pháp lý là văn bản QPPL phải có nội dung

h p pháp Hệ thống pháp luật Việt Nam hiện nay bao gồm nhi u văn bản QPPL có hiệu lực cao th p khác nhau Tính thống nh t của hệ thống pháp luật i hỏi nội dung của văn bản có hiệu lực pháp lý th p phải phù h p với nội dung của văn có hiệu lực pháp lý cao hơn Trong ho t ộng ban hành văn bản QPPL của chính quy n ịa phương ây là yêu cầu ầu tiên bảo ảm cho văn bản ban hành h p pháp

N u văn bản có nội dung trái với nội dung của văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn

th ó ư c coi là văn bản có nội dung trái với pháp luật

Như vậy, trong công tác ban hành văn bản QPPL của chính quy n ịa phương một i hỏi ặt ra là phải bảo ảm tính h p pháp trong sự phù h p với các văn bản khác do cơ quan trung ương ban hành

Khía cạnh thứ ba của tiêu chuẩn pháp lý là văn bản QPPL của chính quy n ịa

phương phải ư c ban hành ng thủ tục Trong ho t ộng ban hành văn bản QPPL, những quy ịnh v thủ tục, tr nh tự óng vai tr quan trọng Mục ích của các thủ tục này là phối h p nhịp nhàng ho t ộng của các cá nhân, tổ ch c tham gia vào ho t ộng xây dựng pháp luật, ưa ra quy tr nh h p lý cho ho t ộng xây dựng văn bản và cuối cùng là t o ra các văn bản QPPL có ch t lư ng cao

Ngoài ra, văn bản QPPL do chính quy n ịa phương ban hành phải có nội dung tương thích với i u ước quốc t mà Việt Nam tham gia, kí k t Yêu cầu này

i hỏi các văn bản QPPL phải ảm bảo sự b nh ẳng cùng có l i, phù h p với các nguyên tắc cơ bản của pháp luật khu vực và quốc t Sự tương thích với các i u ước quốc t mà Việt Nam ã kí k t hoặc tham gia không chỉ ặt ra ối với các văn bản QPPL do chính quy n trung ương ban hành, mà c n ặt ra ối với các văn bản QPPL do chính quy n ịa phương ban hành

Tiêu chuẩn khoa học

Thực t cho th y rằng, có nhi u văn bản QPPL không i vào ời sống xã hội hay hiệu quả r t th p Một trong những nguyên nhân của t nh tr ng ó là do văn bản thi u sự phù h p với lĩnh vực mà nó i u chỉnh Để ảm bảo tính khả thi, văn bản QPPL của chính quy n ịa phương cần:

Một là: phải phù h p với các i u kiện kinh t - xã hội Trong mọi trường h p

và ở mọi thời iểm, pháp luật luôn phản ánh tr nh ộ phát triển kinh t Sự phù h p của văn bản QPPL với thực tr ng và quy luật vận ộng của ời sống xã hội là một

i u kiện ảm bảo tính khả thi của văn bản QPPL o ó, ể ảm bảo ch t lư ng văn bản QPPL của chính quy n ịa phương, khi xác ịnh nội dung của văn bản phải xu t phát từ i u kiện kinh t , ời sống xã hội, tránh chủ quan, duy ý chí, xa rời thực tiễn; cần cân nhắc lựa chọn phương án có hiệu quả kinh t cao

Hai là: phải phù h p với văn hóa, truy n thống, phong tục, tập quán của dân

tộc Văn hóa, truy n thống là cốt cách của dân tộc V vậy, các văn bản QPPL do chính quy n ịa phương ban hành phải phù h p với văn hóa, truy n thống của dân tộc, phong tục tập quán tốt ẹp của ịa phương

Sự phù h p của văn bản QPPL với văn hóa, truy n thống, phong tục tập quán của dân tộc vừa nâng cao giá trị thực t của văn bản QPPL, vừa ảm bảo k t quả

i u chỉnh b n vững của văn bản QPPL, dễ dàng thi t lập và duy tr trật tự xã hội với sự ồng t nh ủng hộ rộng rãi của nhân dân

Ba là: phải phù h p với ối tư ng tác ộng của văn bản QPPL Với nội

dung là các quy tắc xử sự chung, văn bản QPPL có ối tư ng tác ộng ư c xác ịnh một cách chung chung, trừu tư ng o vậy, ể văn bản QPPL của chính quy n ịa phương có tính khả thi cao th việc xác ịnh ng ối tư ng tác ộng của văn bản là r t quan trọng ởi lẽ, pháp luật ư c thực hiện bằng chính hành

vi của từng con người cụ thể thông qua nhận th c của các chủ thể ó Văn bản QPPL có ư c tự giác thực hiện hay không phụ thuộc vào việc văn bản có phù

h p với mong muốn, nguyện vọng, có ảm bảo quy n và l i ích chính áng của

họ hay không V vậy, nội dung của bản QPPL cần phù h p với i u kiện vật

ch t, tinh thần, ộ tuổi, tâm sinh lý, tr nh ộ nhận th c của người thi hành

Bốn là: phải phù h p với cách th c tr nh bày Để ảm bảo ch t lư ng của

văn bản QPPL của chính quy n ịa phương, HĐN và U N khi ban hành văn bản QPPL cần phải ch ý n cách th c tr nh bày theo quy ịnh của pháp luật Yêu cầu này ư c h nh thành trên cơ sở xem x t văn bản QPPL từ góc ộ kỹ thuật

so n thảo, coi văn bản QPPL là phương tiện quan trọng và chủ y u ể thể hiện ý chí nhà nước trong quản lý nên cần ư c so n thảo với cách th c, kỹ thuật pháp

lý phù h p với tr nh ộ chung của xã hội

ên c nh ó, việc sử dụng ngôn ngữ phải ảm bảo các yêu cầu là sử dụng

ti ng Việt chuẩn, từ ngữ sử dụng trong văn bản phải chính xác, phổ thông, không

sử dụng khẩu ngữ ịa phương, từ lóng, từ cổ…, cách diễn t phải rõ ràng, dễ hiểu;

ối với thuật ngữ chuyên môn cần xác ịnh rõ nội dung th phải ư c giải thích trong văn bản Đây là một trong những y u tố ảnh hưởng trực ti p tới ch t lư ng văn bản QPPL của chính quy n ịa phương