Tài liệu Nâng Cao Hiệu Lực Quản Lý Chi Ngân Sách Tp. Hồ Chí Minh

Nhà nước quản lý, điều hành nền kinh tế theo những định hướng được xác định mục tiêu thông qua sự tác động của hàng loạt chính sách kinh tế, tài chính, trong đó chính sách NSNN được coi

TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP.HỒ CHÍ MINH

LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC

TS NGUYỄN VĂN SĨ

TP.HỒ CHÍ MINH - NĂM 2010

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan luận văn này là công trình khoa học do tôi tự nghiên cứu thực hiện theo sự hướng dẫn của TS Nguyễn Văn Sĩ Hệ thống các bảng

số liệu trong luận văn là trung thực và có nguồn gốc rõ ràng Tôi xin hoàn toàn chịu trách nhiệm về kết quả nghiên cứu khoa học của luận văn này

********

Nhà nước quản lý, điều hành nền kinh tế theo những định hướng được xác định (mục tiêu) thông qua sự tác động của hàng loạt chính sách kinh tế, tài chính, trong đó chính sách NSNN được coi là một trong những công cụ quan trọng nhất và thường được sử dụng nhiều nhất NSNN có vai trò quan trọng trong việc huy động nguồn lực tài chính để đảm bảo yêu cầu chi tiêu của nhà nước nhằm thực hiện nhiệm vụ quản lý kinh tế vĩ mô

Chi tiêu ngân sách hay còn gọi là chi tiêu công hay công phí là việc xuất quỹ ngân sách để đài thọ cho việc thực thi các nhiệm vụ của nhà nước liên quan đến nhiều lĩnh vực kinh tế, chính trị, xã hội Quản lý chi ngân sách được đặt ra trong bối cảnh: Nguồn lực tài chính của quốc gia có sự giới hạn, nhưng làm thế nào phải để thỏa mãn tốt những nhu cầu cần thiết, nhằm đạt được các mục tiêu quản lý của nhà nước

1 Tính cấp thiết

Mặc dù Chính phủ đã có nhiều nỗ lực trong việc thực thi các chính sách tiết kiệm, chống tham ô, lãng phí trong việc sử dụng công quỹ và nâng cao hiệu quả chi ngân sách Song, thực tế cho thấy tình trạng sử dụng sai nguồn kinh phí ngân sách ở hầu hết các địa phương, đơn vị sử dụng ngân sách hiện nay còn khá phổ biến Điều đó nói lên cơ chế quản lý chi ngân sách nói chung và từng địa phương nói riêng hiện nay chưa có hiệu lực Chính vì vậy cần phải có những nghiên cứu, đánh giá thực trạng quản lý chi ngân sách một cách thấu đáo

để từ đó đề ra các giải pháp quản lý chi có hiệu quả, góp phần thúc đẩy phát

triển kinh tế xã hội Với ý nghĩa đó, tôi chọn đề tài “Các giải pháp nâng cao hiệu lực quản lý chi ngân sách Thành phố Hồ Chí Minh” làm luận văn thạc

sĩ kinh tế

2 Mục tiêu nghiên cứu

Trên cơ sở những lý thuyết về chính sách tài khóa tối ưu, kinh tế học

quản lý chi NSNN từ năm 2006 đến năm 2009 của Thành phố Hồ Chí Minh,

để rút ra những mặt tích cực, những mặt còn hạn chế, tồn tại và nguyên nhân;

từ đó đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu lực quản lý chi ngân sách Thành phố

Hồ Chí Minh, nhằm đạt được các mục tiêu cụ thể, đó là:

- Đảm bảo kỷ luật tài khóa tổng thể;

- Cải thiện về hiệu quả phân bổ;

- Tăng cường hiệu quả hoạt động;

- Công khai, minh bạch trong chi tiêu công

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của luận văn được xác định là quản lý chi ngân sách nhà nước

Phạm vi nghiên cứu: Chi ngân sách Thành phố Hồ Chí Minh và các quận, huyện thuộc thành phố từ năm 2006 đến năm 2009

4 Phương pháp nghiên cứu

Nội dung luận văn thể hiện nhiều phương pháp nghiên cứu khác nhau Với phương pháp chuẩn tắc nội dung luận văn trình bày những giá trị lý luận và thực tiễn về hiệu lực quản lý chi ngân sách nhà nước; với phương pháp thống

kê, phân tích và so sánh, nội dung luận văn tập trung làm rõ thực trạng quản lý chi ngân sách Thành phố Hồ Chí Minh và những tồn tại cùng nguyên nhân của nó; làm cơ sở cho các kiến nghị những giải pháp nâng cao hiệu lực quản lý chi ngân sách Thành phố Hồ Chí Minh

5 Kết cấu của luận văn

Nội dung luận văn được bố cục thành 3 chương truyền thống:

Chương 1: Tổng quan về chi và quản lý chi ngân sách;

Chương 2: Thực trạng quản lý chi ngân sách Thành phố Hồ Chí Minh; Chương 3: Nâng cao hiệu lực quản lý chi ngân sách Thành phố Hồ Chí Minh

Nội dung của luận văn trình bày những cơ sở lý luận, pháp lý và thực tiễn của việc nâng cao hiệu lực quản lý chi ngân sách của Thành phố Hồ Chí Minh, một đô thị lớn của Việt Nam và đề xuất tám giải pháp có tính khả thi, đó là:

- Đổi mới hệ thống ngân sách và phân cấp ngân sách đô thị

- Thiết lập lịch trình ngân sách khoa học, hợp lý

- Hoàn thiện các định mức phân bổ và các định mức, chế độ, tiêu chuẩn chi ngân sách Thành phố

- Tổ chức công khai ngân sách có hiệu quả

- Nâng cao năng lực quản lý, điều hành ngân sách của cán bộ quản lý tài chính - kế toán các cấp

- Tăng cường công tác kiểm soát chi và kiểm toán chi ngân sách

- Tổ chức thí điểm áp dụng quản lý NSNN theo kết quả đầu ra

- Hoàn thiện và triển khai rộng rãi hệ thống thông tin tích hợp quản lý ngân sách (TABMIS)

HĐND Hội đồng nhân dân

NSĐP Ngân sách địa phương

NSNN Ngân sách nhà nước

NSTP Ngân sách thành phố

NSTW Ngân sách trung ương

UBND Ủy ban nhân dân

TABMIS Treasury and Budget Management Information System

Trang phụ bìa

Mục lục

Lời mở đầu

Chương 1: TỔNG QUAN VỀ CHI VÀ QUẢN LÝ CHI NSNN 1

1.3.1 Lý thuyết phân cấp quản lý chi ngân sách 10

1.4.1.2 Nguyên tắc “ngân sách phải được quyết định trước” 17

1.4.1.3 Nguyên tắc cân đối ngân sách 17

1.5.1 Về phương diện hành chính hay chính trị 22

Chương 2: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH TP.HCM

25 2.1 Quản lý chi ngân sách và khuôn khổ pháp lý 25

2.1.1 Hệ thống ngân sách tại Việt Nam 25 2.1.2 Đặc điểm của hệ thống ngân sách Việt Nam 26

2.1.3 Pháp chế hóa các nguyên tắc ngân sách cơ bản 27

2.1.3.2 Nguyên tắc ngân sách phải được chấp nhận trước 27

2.1.3.4 Nguyên tắc rõ ràng, trung thực và chính xác 28

2.1.4 Phân cấp ngân sách và quản lý ngân sách 29

2.1.4.3 Số bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới 32

2.1.5 Cơ chế khuyến khích ttrong thu, chi ngân sách địa phương 32

2.2 Phân cấp ngân sách và quản lý ngân sách TP.Hồ Chí Minh 34

2.2.2.1 Các khoản thu phân chia toàn bộ cho một cấp ngân sách 35

2.2.2.2 Các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%) cho các

2.2.3 Phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách Thành phố 36

2.2.3.1 Nhiệm vụ chi thuộc ngân sách cấp Thành phố 37

2.2.3.2 Nhiệm vụ chi thuộc ngân sách quận, huyện 38

2.2.3.3 Định mức phân bổ dự toán chi ngân sách quận, huyện 40

2.3 Về cơ chế, chính sách quản lý chi ngân sách 41 2.4 Thực trạng chi và quản lý chi ngân sách thành phố 42

2.4.2.1 Chi ngân sách thành phố giai đoạn 2006 – 2009 44

2.4.3 Quyết toán và kiểm toán chi ngân sách thành phố 46

2.5 Những tồn tại trong quản lý chi và nguyên nhân 48

2.5.1.1 Chi vượt dự toán còn diễn ra khá phổ biến, vi phạm kỷ luật

tài khóa tổng thể,

49

2.5.1.2 Hiệu quả phân bổ và sử dụng ngân sách thấp kém; 49

2.5.1.3 Hệ thống định mức phân bổ và chế độ, tiêu chuẩn , định mức

chi chưa được quy định đầy đủ, đồng bộ;

49

ngân sách giữa các cấp chính quyền địa phương, cơ quan tài chính,

KBNN và các đơn vị sử dụng ngân sách chưa cụ thể, rõ ràng;

2.5.2.1 Công tác lập dự toán chi còn nhiều thiếu sót về trình tự, lịch

trình soạn thảo,nội dung chưa toàn diện, căn cứ thiếu vững chắc;

51

2.5.2.2 Việc phê chuẩn ngân sách mang tính hình thức, thiếu những

căn cứ thực tế và cụ thể;

52

2.5.2.3 Tính chấp hành dự toán chi ngân sách chưa nghiêm 53

2.5.2.4 Pháp chế hóa, cơ chế hoá thủ tục chi và quản lý chi ngân

sách chưa được đầy đủ, rõ ràng;

53

Chương 3: CÁC GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU LỰC QUẢN LÝ

3.1 Mục đích nâng cao hiệu lực quản lý chi ngân sách 56

3.1.2 Cải thiện về hiệu quả phân bổ ngân sách 58

3.1.4 Công khai, minh bạch trong chi tiêu công 60

3.2 Những quan điểm cơ bản về phân bổ ngân sách và quản lý chi

ngân sách thành phố

61

3.3 Các giải pháp nâng cao hiệu lực quản lý chi NSTP 63

3.3.1 Đổi mới hệ thống ngân sách và phân cấp ngân sách đô thị 63

3.3.2 Thiết lập lịch trình ngân sách khoa học, hợp lý 69

3.2.3 Hoàn thiện các định mức phân bổ chi ngân sách thành phố 73

3.2.4 Hoàn thiện hệ thống định mức, chế độ, tiêu chuẩn chi tiêu NSTP 73

3.2.5 Tổ chức công khai ngân sách có hiệu quả 74

3.2.6 Nâng cao năng lực quản lý, điều hành ngân sách của cán bộ

quản lý tài chính – kế toán các cấp ;

75

3.2.7 Tăng cường công tác kiểm soát chi và kiểm toán chi ngân sách 76

3.2.8 Tổ chức thí điểm áp dụng quản lý NS theo kết quả đầu ra 77

3.2.9 Hoàn thiện và triển khai rộng rãi hệ thống thông tin tích hợp

quản lý ngân sách (TABMIS) ;

79

CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN VỀ CHI VÀ QUẢN LÝ CHI NSNN 1.1 CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

1.1.1 Khái niệm

Các nhà tài chính gia cổ điển thường định nghĩa chi tiêu quốc gia/chi tiêu công/chi tiêu ngân sách nhà nước, bằng cách đối chiếu chi tiêu quốc gia với chi tiêu tư Nhưng ngày nay, với sự tiến triển của quan niệm về nhiệm vụ quốc gia, các tài chính gia cận đại còn căn cứ vào phân tích xã hội hoặc phân tích kinh tế

để định nghĩa chi tiêu công

1.1.1.1 Định nghĩa pháp lý của chi NSNN

Đứng về phương diện pháp lý, chi tiêu NSNN là những chi tiêu do quốc gia hay một pháp nhân hành chính thực hiện để đạt được mục tiêu công ích

Từ định nghĩa trên, ta có thể phân tích 2 thành tố cơ bản của chi NSNN

- Chi NSNN là một chi tiêu

Trong một nền kinh tế sử dụng tiền tệ, căn cứ vào sự giao hoán giữa tiền tệ

và hàng hóa, dịch vụ, chi tiêu là xuất một số tiền để đổi lấy hàng hóa hay dịch vụ Như vậy, ý niệm công phí loại ra ngoài những cung cấp bằng hiện vật Lẽ cố nhiên, nhà nước dù có cung cấp bằng hiện vật thì trước đó vẫn xuất tiền để mua những hàng hóa hay dịch vụ, rồi sau đó mới cung cấp Hình thức này rất phổ biến trong các trường hợp nhà nước trợ giúp khẩn cấp cho những người dân trong vùng bị thiên tai như bão, lũ…

- Chi NSNN là một chi tiêu của một quốc gia hay pháp nhân hành chính

nhân dân sự chỉ chi tiêu nhằm mục tiêu lợi ích riêng Theo quan niệm này, một chi tiêu công phải dùng vào một công vụ

Một chi tiêu được dùng vào một công vụ khi hội đủ hai điều kiện:

+ Sáng kiến việc chi tiêu phải do một tổ chức hành chính nhà nước hay nhân danh quốc gia

+ Chi tiêu đó phải nhằm mục đích công ích

Ngoài ra, khi đề cập đến vấn đề pháp lý của chi NSNN trong hoạt động thực tiễn, người ta thêm rằng: Quốc gia hay pháp nhân hành chính chỉ có thể quyết định chi tiêu trong một phạm vi chương trình tài chính được cơ quan có thẩm quyền ấn định, trong một thời gian nhất định Nếu không, chi tiêu đó sẽ không hợp pháp

1.1.1.2 Định nghĩa chi NSNN theo phân tích kinh tế

Ngày nay, trước áp lực của thời cuộc, khái niệm công ích đã nới rộng: Mục tiêu công ích không phải chỉ là bảo vệ an ninh trật tự quốc gia mà còn là sự cứu trợ và bảo hiểm, là an ninh kinh tế… Nói tóm lại, hoạt động của quốc gia và các pháp nhân hành chính gồm tất cả các hoạt động nhằm đem lại hạnh phúc cho nhân dân Cũng chính vì vậy, mà các nhà tài chính dần dần rời bỏ khía cạnh pháp

lý để tìm tiêu chuẩn công ích theo phương hướng khác, mặc dù tiêu chuẩn pháp

lý vẫn được coi trọng trong việc áp dụng các luật lệ về tài chính công và kiểm toán kế toán công

Các nhà tài chính hiện đại cho rằng: Chi NSNN phải dựa vào nguyên tắc lợi ích xã hội tối đa

Theo đó, tiêu chuẩn duy nhất của năng suất một chi tiêu công là sự sản xuất ra một yếu tố tăng thêm hạnh phúc cho nhân dân

Để hiểu rõ những quan niệm đó, ta cần làm rõ những mục tiêu hoạt động

xã hội Thứ nhất là, bảo vệ trật tự an ninh xã hội, chống ngoại xâm Thực ra, vấn

đề bảo vệ trật tự an ninh xã hội là một vấn đề chính sách xã hội toàn diện, rộng lớn hơn và bao trùm cả vấn đề kinh tế - tài chính Vì vậy, các chi tiêu trong lĩnh vực an ninh - quốc phòng phải được coi là chi NSNN Ngày nay ai ai cũng thừa nhận rằng, những bất ổn về trật tự, an ninh xã hội sẽ làm tổn hại lợi ích kinh tế của từng cá nhân và cộng đồng xã hội

Hơn thế nữa, sự gia tăng hạnh phúc cho nhân dân, đâu đâu cũng là mục tiêu cơ bản của Chính phủ Muốn gia tăng sự an lạc đó, Chính phủ tìm mọi cách

để gia tăng kinh tế bằng sự cải tiến không ngừng về sản xuất, nhằm tạo ra nhiều sản phẩm; lẽ dĩ nhiên, các sản phẩm phải thích hợp với nhu cầu của xã hội Những chi tiêu của quốc gia nhằm vào các mục tiêu trên phải được coi là chi NSNN

Sau hết, các nhà chính trị nhận định rằng, cần có những sự cải tiến về sự phân phối lợi tức: Làm thế nào giảm sự bất công giữa sự phân phối lợi tức (cá nhân và gia đình) trong tình trạng mà xã hội ngày càng có nhiều người thiếu thốn

về vật chất, vì lợi tức thấp kém, trong khi người khác thừa thu nhập; làm thế nào giảm được sự thăng trầm về lợi tức của cá nhân và gia đình, để tiến tới một trạng thái ổn định kinh tế, đầu mối cho sự phát triển kinh tế của mọi cá nhân và xã hội Chính phủ ngày nay phải đảm nhiệm những nhiệm vụ như trên và các chi tiêu cần thiết cho các nhiệm vụ đó phải được coi là chi NSNN

Với ý nghĩa trên, chi NSNN là quá trình phân phối, sử dụng nguồn lực tài chính quốc gia theo những nguyên tắc nhất định, cho việc thực hiện các nhiệm vụ của nhà nước Chi NSNN phải dựa vào nguyên tắc lợi ích xã hội tối đa Nhà nước đóng vai trò là một trung tâm của quá trình tái phân phối thu nhập Thông qua các khoản chi tiêu công, nhà nước “trả lại” cho xã hội những khoản thu nhập đã lấy đi dưới hình thức thuế khóa, bằng việc cung cấp những hàng hóa - dịch vụ công cần thiết mà khu vực tư không có khả năng cung cấp hoặc cung cấp không hiệu quả Như vậy, nhà nước thực hiện tái phân phối thu nhập của xã hội công

bằng hơn, khắc phục những khuyết tật của nền kinh tế thị trường, đảm bảo nền kinh tế thị trường tăng trưởng ổn định và bền vững

Tóm lại, chi ngân sách nhà nước là việc cung cấp các phương tiện tài chính cho việc thực hiện các nhiệm vụ của nhà nước Song, việc cung cấp này có những đặc thù riêng:

Thứ nhất, chi NSNN luôn gắn chặt với những nhiệm vụ chính trị, kinh tế -

xã hội mà Chính phủ phải đảm nhận trước quốc gia Mức độ, phạm vi chi tiêu ngân sách nhà nước phụ thuộc vào quy mô và tính chất nhiệm vụ của Chính phủ trong mỗi thời kỳ

Thứ hai, tính hiệu quả của các khoản chi NSNN được thể hiện ở tầm vĩ mô

và mang tính toàn diện cả về hiệu quả kinh tế trực tiếp, hiệu quả về mặt xã hội, chính trị và ngoại giao Vì vậy, trong công tác quản lý tài chính công, một yêu cầu đặt ra là: Khi xem xét, đánh giá về các khoản chi NSNN, cần sử dụng các chỉ tiêu định tính và định lượng, đồng thời phải có quan điểm toàn diện và đánh giá tác dụng, ảnh hưởng của các khoản chi ở tầm vĩ mô

Thứ ba, xét về mặt tính chất, phần lớn các khoản chi NSNN là các khoản

cấp phát không hoàn trả trực tiếp và mang tính bao cấp Vì vậy, các nhà quản lý tài chính công cần phải có sự phân tích, tính toán trên nhiều phương diện tài chính, kinh tế, chính trị, xã hội trước khi đưa ra các quyết định chi tiêu để nâng cao hiệu lực và hiệu quả chi tiêu ngân sách nhà nước theo luật định

1.1.2 Phân loại chi ngân sách nhà nước

Khoản chi tiêu công là một trong các phương tiện để thực hiện một hoạt động công cộng Một khoản chi phục vụ một mục tiêu Khoản chi là thứ yếu so với mục đích theo đuổi Song, nó ảnh hưởng tích cực đến quá trình tổ chức thực hiện để đạt được mục đích Vì vậy, cần phải phân loại các khoản chi NSNN theo các tiêu chí khác nhau và xét ảnh hưởng của nó

1.1.2.1 Phân loại theo đối tượng trực tiếp thụ hưởng ngân sách

Theo cách phân loại này, mỗi khoản chi tiêu công thường có một đối tượng thụ hưởng như trả lương cho công chức, mua vật liệu, dụng cụ, thực hiện những khoản chi trợ cấp, trả lãi công trái, thanh toán tiền gốc của công trái Việc phân loại này có ý nghĩa rất lớn trong thực tiễn về quản lý và điều hành ngân sách

Những khoản chi về trả nợ gốc và lãi tiền vay không mang tính co giãn, vì những khoản chi này đều do sự cam kết của Chính phủ đối với những người đã cho Chính phủ vay; nhà nước có nghĩa vụ thực hiện những cam kết đó một cách

vô điều kiện về thời hạn hoàn trả và số tiền phải trả Những khoản chi về nhân viên cũng rất khó có thể co giãn được, vì phần lớn các khoản chi này dùng để thanh toán tiền lương cho công chức Dù tình hình ngân sách của Chính phủ có khó khăn gay gắt, nhưng đứng trước vấn đề xã hội lớn, Chính phủ không thể không thực hiện

Những khoản chi về vật liệu, dụng cụ, công tác và trợ cấp là những khoản chi có tính chất co giãn, vì nhà nước có thể chi tiêu về các khoản này tùy theo khả năng tài chính của mình Tuy nhiên, xét về mặt ảnh hưởng của các khoản chi này đối với quá trình thực hiện để đạt được những mục đích công cộng thì nó rất cần thiết, để đảm bảo sự phù hợp với tình hình phát triển của nền kinh tế trong nước và xu thế hội nhập Vì vậy, trong thực tiễn quản lý và điều hành ngân sách, những khoản chi tiêu trên vừa phải đảm bảo ở mức tối thiểu để duy trì hoạt động điều hòa quốc gia, vừa phù hợp với khả năng tài chính hiện thời của Chính phủ

Tóm lại, phân loại chi NSNN theo đối tượng trực tiếp, giúp cho nhà nước lựa chọn các thứ tự ưu tiên trong hoạch định ngân sách cũng như trong việc thi hành ngân sách về phần chi

1.1.2.2 Phân loại chi theo tính chất kinh tế

Theo cách phân loại này, các khoản chi ngân sách được chia làm hai loại: Chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển

Những khoản chi cho việc điều hành hoạt động nhà nước hay còn gọi là chi thường xuyên, là những khoản chi dành cho sự hoạt động hàng ngày của các công sở, chỉ liên quan đến việc duy trì đời sống của quốc gia Trái lại, những khoản chi bất thường có tính chất đầu tư, tạo lập tài sản công, được gọi là chi đầu

tư phát triển

1.1.2.3 Phân loại theo tổ chức hành chính và cơ quan chức năng

Để muốn biết rõ cơ quan nào phụ trách và chịu trách nhiệm chi tiêu hay để biết rõ những chi tiêu cho việc thực hiện các chức năng của Chính phủ, người ta phân loại các khoản chi theo tổ chức bộ máy hành chính nhà nước hay theo mục tiêu hoạt động của các cơ quan chức năng đó

Phương pháp phân loại này cho ta biết sự quan trọng “tương đối” của mỗi

bộ, ngành trong hoạt động quốc gia

1.2 CHI NGÂN SÁCH VÀ CÁC ĐIỀU KIỆN KINH TẾ

1.2.1 Khuynh hướng gia tăng các khoản chi

Adolph Wager, một nhà kinh tế người Đức cuối thế kỷ 19, đã trình bày định luật nổi tiếng của mình, gọi là “Định luật về sự gia tăng của hoạt động công quyền” như sau: “Nếu chúng ta so sánh cẩn thận nhiều nước ở nhiều thời kỳ, sẽ thấy rằng, tại các nước tiến bộ - và ta chỉ chú trọng tới các nước này - có một sự gia tăng đều đều trong hoạt động của chính quyền trung ương và địa phương Sự gia tăng này vừa thể hiện về chiều rộng, vừa thể hiện về chiều sâu; chính quyền trung ương và địa phương luôn luôn đảm nhiệm thêm những nhiệm vụ mới; đồng thời thực hiện các nhiệm vụ cũ một cách hữu hiệu, đầy đủ hơn Như vậy, nhu cầu kinh tế của dân chúng được thỏa mãn bởi chính quyền trung ương và địa phương một cách rộng rãi và thỏa đáng hơn” Ông đã làm sáng tỏ quy luật về sự gia tăng

những nhu cầu tài chính đối với quyền lực chính trị dưới tác dụng ngày càng lớn của chủ nghĩa nhà nước can thiệp Đó chính là sự gia tăng chi tiêu của Chính phủ

Các thống kê về chi NSNN trong thời cận đại cho chúng ta thấy rõ sự gia tăng không ngừng này, khiến cho có thể chấp nhận kết luận của Adolph Wager, coi sự kiện này như một định luật Niti, sau khi đã nghiên cứu cẩn thận tình hình chi tiêu quốc gia tại nhiều nước với các thống kê có giá trị, đã kết luận rằng các Chính phủ tập quyền và phân quyền, các quốc gia trong thời chiến và thời bình, lớn và nhỏ, đều có những khuynh hướng tương tự là gia tăng rõ rệt chi tiêu quốc gia

Nhật 16.89 17.50 17.97 18.05 17.95 18.06 17.88 17.92

Hoa Kỳ 14.38 14.78 15.44 15.88 15.86 15.86 15.92 16.15 Nguồn: Bộ Tài chính

Các con số trong bảng 1 cho ta thấy một phần nào sự gia tăng chi NSNN trong các nước phát triển trên thế giới Từ những năm 80 trở về trước, do nguồn thu ngày càng tăng, các khoản chi của NSNN cũng tăng lên rất nhanh, đặc biệt là sau cuộc khủng hoảng kinh tế những năm 1929-1933 Năm 1929, tổng số chi ngân sách chỉ chiếm 10% GDP, nhưng sau khủng hoảng đã lên tới 21,3% và năm

1948 đạt 23% Tiếp sau đó, tỷ trọng này ngày càng tăng lên Tỷ trọng chung của các nước tư bản phát triển giai đoạn từ năm 1955-1957 là 28,5%, năm 1967-1969

là 34,5%, năm 1974-1976 là 41,5% Tuy nhiên, những năm về sau, tỷ trọng chi NSNN so với GDP duy trì ở mức khá ổn định hoặc tăng nhẹ (Bảng 2) Điều này nói lên quy mô NSNN ngày càng được phát triển và hoàn thiện tương xứng với quy mô phát triển của nền kinh tế

1.2.2 Lý do của sự gia tăng chi NSNN

Sự gia tăng chi tiêu của Chính phủ được đặt trên hai nền tảng sau:

Trước tiên, là vì vai trò của nhà nước ngày càng mở rộng, sự mở rộng này

là do nhà nước phải gánh vác thêm những nhiệm vụ mới bên cạnh việc thực thi những nhiệm vụ cũ Thật vậy, sự phát triển của nền kinh tế sẽ có nhiều nhu cầu mới xuất hiện mà khu vực tư sẽ không thể tham gia vì không có hoặc không thu được lợi nhuận đáng kể, hoặc không đủ nguồn lực để thực hiện hoạt động sản xuất theo qui mô Vì vậy, nhà nước cần có sự can thiệp và tham gia vào việc sản xuất những loại hàng hóa đó

Sự gia tăng chi tiêu của Chính phủ còn bắt nguồn từ sự thay đổi phong tục

và tư tưởng mà các nhà kinh tế gọi là sự “xã hội hóa các rủi ro” Đáng lý ra mỗi

cá nhân trong xã hội phải cố gắng đối phó với mọi rủi ro bằng sự phòng hờ, lo xa của riêng mình, nhưng do không đủ khả năng hoặc không nhận thức hết trách nhiệm cá nhân, nên dần dần người ta chuyển sang vai của nhà nước Nghĩa là nhà nước phải đứng ra bảo hiểm, phụ cấp lương và tái phân phối các gánh nặng đó cho toàn thể xã hội để đảm bảo mức sống tối thiểu của mỗi công dân

Thứ hai, là do sự thay đổi quan niệm tổng quát về tài chính công, đã làm thay đổi không nhỏ về quy mô NSNN Trong thời kỳ chủ nghĩa tư bản tự do cạnh tranh, các nhà kinh tế học cổ điển cho rằng mục đích cơ bản nhất của tài chính công là cung cấp cho nhà nước đủ tiền để duy trì sự hoạt động quản lý hành chính, an ninh, quân đội Trái lại, trong nền kinh tế thị trường hiện đại, các nhà kinh tế cho rằng tài chính công là công cụ để nhà nước quản lý kinh tế, đảm bảo

sự cân bằng kinh tế vĩ mô và ổn định xã hội Sự gia tăng chi NSNN có thể là một giải pháp hữu hiệu để vực dậy một nền kinh tế đang suy thoái Chúng ta thấy rõ điều nay qua cuộc khủng hoảng tài chính năm 2008

1.2.3 Giới hạn chi tiêu NSNN

Sự gia tăng chi tiêu NSNN có ảnh hưởng đến sự phân phối nguồn lực giữa khu vực công và khu vực tư, vấn đề đặt ra là có nên giới hạn quy mô chi tiêu NSNN hay không Các nhà kinh tế cổ điển đưa ra chủ trương là cần đặt một giới hạn tối đa cho chi tiêu NSNN Theo họ, bất kỳ một khoản chi NSNN nào cũng là một gánh nặng cho quốc gia Thực ra, quan điểm này không hoàn toàn đúng Bởi

vì, khi người dân đóng thuế, họ được hưởng thụ rất nhiều lợi ích mà chi NSNN mang lại như giáo dục, chăm sóc y tế, bảo hiểm xã hội, các tiện ích từ cơ sở hạ tầng, các khoản thu nhập mà nhà nước chuyển giao cho người nghèo, góp phần

ổn định cuộc sống xã hội Tuy nhiên, quy mô chi tiêu công không phải là không giới hạn Nhà nước cũng không thể mở rộng chi tiêu công đến 100% GDP Lý

thuyết kinh tế học hiện đại cho rằng, nền kinh tế muốn phát triển ổn định cần có

sự phối hợp giữa bàn tay nhà nước và bàn tay thị trường trong quá trình tái phân phối thu nhập Điều này có nghĩa là quy mô chi tiêu NSNN nên có sự giới hạn nhất định Nhưng giới hạn ở quy mô nào, các nhà kinh tế đến nay chưa đưa ra câu trả lời chính xác

Các nhà kinh tế thường nêu sự giới hạn của chi tiêu NSNN dựa trên các khía cạnh: Trong chi NSNN có một vài khoản chi cần phải tiết kiệm và hạn chế, như chi phí hành chính thuần túy; hoặc những hoạt động của khu vực công mà sự quản lý không hiệu quả so với hoạt động của khu vực tư tương đương Những hoạt động này nên chuyển sang cho khu vực tư Mặt khác, họ cho rằng, sự giới hạn của chi tiêu NSNN cần có sự linh hoạt theo chu kỳ kinh tế Khi nền kinh tế suy thoái, cần tăng chi tiêu NSNN thông qua các chương trình kích thích kinh tế (kích cầu) để thúc đẩy kinh tế phát triển; ngược lại, nền kinh tế trong giai đoạn hưng thịnh thì cần cắt giảm quy mô chi tiêu NSNN

1.3 PHÂN CẤP NHIỆM VỤ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

1.3.1 Lý thuyết phân cấp quản lý chi ngân sách

Phân cấp quản lý là một vấn đề cơ bản trong tổ chức quản lý hành chính công nói chung và quản lý tài chính công nói riêng Với những đặc điểm chính trị, kinh tế và xã hội của địa phương, nhiều lý thuyết phân cấp đã đưa ra tính hợp

lý trong việc quyết định chính sách công, trong bối cảnh nâng cao vai trò tích cực của chính quyền địa phương, nhằm mục đích cung cấp hàng hóa công cho xã hội một cách hiệu quả nhất

- Mô hình phân cấp hàng hóa công tối ưu của Tiebout 1956 cho rằng:

Người dân xem xét “Chi phí thuế” và dịch vụ công được cung cấp bởi chính quyền địa phương để quyết định nơi định cư sinh sống Vì thế, bỏ phiếu bằng chân dẫn đến đánh giá của cộng đồng về năng lực của chính quyền địa

phương và đánh giá quy mô thị trường cung cấp hàng hóa công (mô hình bỏ phiếu bằng chân) Những hàm ý chuẩn tắc của mô hình Tiebout là:

Thứ nhất, mô hình hàm ý ở chừng mực nào đó, cung cấp hàng hóa công nên được cung cấp bởi chính quyền địa phương một khi nó được quyết định bởi mối gắn kết giữa lợi ích và thuế Sự gắn kết “mạnh” khi hầu hết người dân địa phương hưởng thụ lợi ích thì hàng hóa nên được cung cấp ở địa phương; liên kết

“yếu” khi hầu hết người dân địa phương không hưởng lợi ích thì hàng hóa công nên cung cấp bởi chính quyền cao hơn

Yếu tố thứ hai quyết định mức độ phân cấp tối ưu là mức độ ngoại tác tích cực Nếu hàng hóa công của địa phương có tính lan tỏa đến cộng đồng khác thì

nó cung cấp không đầy đủ, cấp chính quyền cao hơn đóng vai trò xúc tiến cung cấp hàng hóa này

Yếu tố thứ ba quyết định mức phân cấp tối ưu là quy mô kinh tế trong sản xuất Hàng hóa công có quy mô kinh tế lớn như là quốc phòng, thì việc cung cấp

ở cấp chính quyền địa phương không có hiệu quả Vì thế mô hình Tiebout cho rằng chi tiêu địa phương nên tập trung vào chương trình có ít ngoại tác và quy mô kinh tế nhỏ

- Mô hình phi tập trung hóa của Oates 1972:

Theo mô hình này, mỗi dịch vụ công nên được cung cấp bởi chính quyền

mà họ có quyền lực kiểm soát trong một phạm vi địa lý Bởi vì, chính quyền địa phương hiểu và nắm bắt được những mong đợi và sở thích của người dân địa phương nên chính họ mới đưa ra các quyết định phù hợp nhu cầu của người dân, qua đó tăng cường tính trách nhiệm và hiệu quả của tài chính công; khuyến khích cạnh tranh giữa các cấp chính quyền Một hệ thống phi tập trung hóa lý tưởng, đảm bảo mức độ và sự phù hợp trong việc cung cấp dịch vụ công phù hợp với sở thích của công chúng Trong trường hợp các dịch vụ công được cung cấp bởi địa

phương có tính lan tỏa hay kinh tế quy mô rộng lớn thì cần phải có trợ cấp của chính quyền cấp trên

Các lý thuyết về phân cấp và quản lý của chính quyền địa phương đều hướng đến việc thiết lập một khuôn khổ, quyết định một chính sách, nhằm nâng cao hiệu quả, hiệu lực của chính quyền địa phương trong việc cung cấp, dịch vụ, hàng hóa công phù hợp với sở thích của dân chúng

1.3.2 Nguyên tắc phân cấp chi ngân sách

Sự tồn tại của hệ thống chính quyền nhiều cấp đòi hỏi mỗi cấp chính quyền phải có nguồn lực tài chính tương ứng để thực thi các hoạt động ở cấp mình Nói cách khác, mỗi cấp chính quyền đều phải có ngân sách riêng của mình, được thông qua theo những quy định của Hiến pháp hay pháp luật Phân cấp ngân sách không những tạo ra nguồn lực tài chính mang tính độc lập tương đối cho mỗi cấp chính quyền để chủ động thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình, mà đó còn là động lực khuyến khích ở mỗi cấp chính quyền và dân cư ở địa phương thực hiện các chi tiêu hiệu quả, đồng thời tích cực khai thác các tiềm năng của mình để phát triển địa phương

Trên cơ sở lý thuyết về phân cấp tài khóa tối ưu, các nguyên tắc chung về phân cấp ngân sách được đúc kết từ kinh nghiệm thực tiễn của các nước trên thế giới như sau:

Một là, phân công trách nhiệm rõ ràng

Mỗi cấp chính quyền cơ sở cần phải chịu trách nhiệm cung cấp dịch vụ công một cách tốt nhất cho nhu cầu của nhân dân trên địa bàn

Chính quyền địa phương vừa là người đại diện cho Chính phủ trung ương, thay mặt Chính phủ trung ương thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước trên địa bàn dân cư, vừa là người đại diện cho những quyền lợi hợp pháp cho công đồng cư dân địa phương, những người có nghĩa vụ trích một phần thu nhập của mình để

nộp cho NSNN vì lợi ích chung nhưng quyền sử dụng ngân sách (tiền ngân sách) lại thuộc về chính quyền địa phương, do đó họ luôn đòi hỏi chính quyền địa phương phải sử dụng ngân sách để tài trợ cho những hàng hóa dịch vụ phù hợp với nhu cầu của họ một cách tốt nhất

Hai là, gắn nguồn lực tài chính với trách nhiệm

Chính quyền địa phương có trách nhiệm cung cấp những dịch vụ hàng hóa tốt nhất và phù hợp với nhu cầu thực tế của người dân địa phương Để thực hiện một cách đầy đủ trách nhiệm của mình thì nguồn lực tài chính dành cho mỗi cấp chính quyền địa phương phải tương ứng với chi phí cần thiết mà chính quyền đó phải bỏ ra để cung cấp các dịch vụ này

Ba là, gắn trách nhiệm với quyền hạn

Bất kỳ một chủ thể nào, muốn thực thi trách nhiệm của mình một cách nghiêm túc và trọn vẹn đều phải được giao những quyền hạn tương xứng với trách nhiệm Trong lĩnh vực quản lý ngân sách cũng vậy, trách nhiệm chi tiêu của chính quyền địa phương cũng cần được gắn kết với quyền hạn của họ trong việc quản lý nguồn thu và thực hiện các chi tiêu của mình

Bốn là, phân cấp ngân sách phải dựa trên cơ sở tăng cường trách nhiệm giải trình của chính quyền trước nhân dân địa phương

Trách nhiệm giải trình trước nhân dân địa phương là yêu cầu quan trọng

để đảm bảo cho chính quyền địa phương luôn phải chi tiêu ngân sách một cách

có hiệu quả Thật vậy, nhân dân địa phương là những người trực tiếp thụ hưởng những hàng hóa dịch vụ do chính quyền địa phương cung cấp nên họ cần phải biết chi phí thực tế của những hàng hóa dịch vụ đó có phù hợp với chất lượng không? Chính trách nhiệm giải trình đã góp phần thúc đẩy chính quyền địa phương sử dụng ngân sách một cách hiệu quả

Năm là, phân cấp ngân sách phải gắn với việc tăng cường trách nhiệm giải trình của địa phương với quốc gia

Nguồn lực tài chính mà chính quyền địa phương sử dụng, xét theo nghĩa hẹp và cả nghĩa rộng là một phần của nguồn lực tài chính quốc gia được chính quyền trung ương chuyển giao để thực hiện các nhiệm vụ của quốc gia trong phạm vi lãnh thổ địa phương Do đó, chính quyền địa phương phải có trách nhiệm giải trình với chính phủ trung ương

Tóm lại, trên cơ sở lý thuyết về phân cấp tài khóa tối ưu, việc phân cấp nhiệm vụ chi tiêu được thực hiện theo nguyên tắc: Một dịch vụ công phải do cơ quan hành chính kiểm soát khu vực địa lý cung cấp sao cho khu vực đó có thể tiếp nhận toàn bộ lợi ích và chi phí của dịch vụ này Như vậy, một nguyên tắc chỉ đạo trong phân cấp ngân sách là chỉ giao cho chính quyền mỗi cấp những nhiệm

vụ chi tiêu nào đem lại lợi ích cho những công dân mà cấp đó đại diện Những nhiệm vụ chi tiêu mang lại lợi ích vượt quá phạm vi hành chính của mỗi địa phương hoặc mang lại lợi ích địa phương không cao, sẽ thuộc trách nhiệm của chính quyền trung ương

Hay nói một cách khác, việc phân cấp nhiệm vụ chi tiêu cho các hàng hóa công được cung cấp có thể giao chính quyền địa phương trên cơ sở cân nhắc về tính hiệu quả kinh tế theo quy mô, những ảnh hưởng lan tỏa về mặt lợi ích - chi phí, tính gần gũi với những đối tượng thụ hưởng, sự lựa chọn của người tiêu dùng

và tính linh hoạt trong việc lựa chọn cơ cấu ngân sách dành cho chi tiêu công

1.4 QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH

Quản lý chi NSNN là một khái niệm phản ảnh hoạt động tổ chức điều khiển và đưa ra quyết định phân phối và sử dụng nguồn lực tài chính quốc gia nhằm thực hiện tốt các chức năng kinh tế - xã hội của nhà nước phù hợp với lợi ích của người dân

Mục tiêu tổng quát quản lý chi NSNN là nhằm thúc đẩy kinh tế tăng trưởng bền vững và đẩy nhanh tốc độ giảm nghèo Mục tiêu chi tiết nhằm:

- Phân bổ có hiệu quả nguồn lực tài chính của nhà nước;

- Nâng cao hiệu quả hoạt động về cung cấp hàng hóa công;

- Thực hiện công bằng xã hội

Song, quản lý chi NSNN là một hoạt động ít nhiều mang tính chủ quan của nhà nước, do vậy, việc quản lý chi NSNN phải tuân thủ các nguyên tắc có tính luật định

1.4.1 Những nguyên tắc quản lý ngân sách

Trong lĩnh vực ngân sách không có cơ chế máy móc nào để cân đối được tất cả các quyền lợi như trong nền kinh tế thị trường Ngân sách (tiền ngân sách)

là một nguồn tài nguyên quốc gia, do vậy không thể để mọi thành viên được thụ hưởng tự do sử dụng mà phải xây dựng các quy định, nguyên tắc chế độ quản lý tiền ngân sách một cách chặt chẽ, để việc sử dụng mang lại lợi ích tối đa cho dân chúng

Những quy định chế độ, chính sách này phục vụ cho việc lập yêu cầu và phê chuẩn kế hoạch thu, chi của cơ quan hành pháp và lập pháp Nếu không có những tiêu chuẩn, định mức, chính sách chế độ thì việc lập, chấp hành và kiểm tra ngân sách sẽ không được thực hiện hoặc chỉ được thực hiện ở mức độ sơ đẳng

Khái niệm thường được nói đến ở đây là nguyên tắc cơ bản quản lý ngân sách, đây là nguyên tắc mang tính phương pháp kỹ thuật, là tiền đề cơ bản của việc thực hiện đúng chế độ, chính sách, trách nhiệm hạch toán (kế toán) và kiểm tra việc quản lý ngân sách nhà nước

Những nguyên tắc cơ bản quản lý ngân sách một phần được tiêu chuẩn hóa theo luật trong Hiến pháp, trong Luật NSNN, phần khác được phát triển từ

những đòi hỏi thực tế của xã hội, mà không được quy định trong các điều khoản của luật

Nguyên tắc cơ bản trong công tác quản lý ngân sách bao gồm những nguyên tắc sau:

1.4.1.1 Nguyên tắc toàn diện

Nguyên tắc toàn diện đòi hỏi rằng, tất cả các hoạt động tài chính của Chính phủ gồm mọi số thu, bất luận là khoản thu nào đều phải được đặt trong hệ thống ngân sách Đồng thời phải được thực hiện theo nguyên tắc, chế độ thống nhất trong cả nước, do Chính phủ trung ương quy định và hướng dẫn

Theo nguyên tắc này, việc lập dự toán ngân sách phải xuất phát từ cơ sở và mọi nguồn thu, chi theo đúng thể lệ tài chính ngân sách của nhà nước và được ghi đầy đủ theo giá trị nguyên thủy vào kế hoạch ngân sách Chỉ có ngân sách toàn diện thì việc phê chuẩn ngân sách của Quốc hội mới có giá trị đầy đủ và người ta mới có thể kiểm tra được mọi khoản thu chi đã được thực hiện có đúng chế độ hay không? Và phản ánh đúng thực trạng nền kinh tế, tránh tạo ra những kẽ hở tài chính có nguy cơ gây thất thoát công quỹ

Đối với doanh nghiệp nhà nước có trường hợp ngoại lệ là mọi khoản thu chi liên quan đến vấn đề kinh doanh của doanh nghiệp được đưa vào sổ sách kế toán doanh nghiệp, chỉ có những khoản giao nộp, hỗ trợ, cấp phát liên quan đến ngân sách thì mới được đưa vào kế hoạch ngân sách

1.4.1.2 Nguyên tắc “Ngân sách phải được quyết định trước”

Theo Hiến pháp quy định, thẩm quyền biểu quyết ngân sách và kiểm soát

sự thi hành ngân sách thuộc Quốc hội Hàng năm, trước khi bắt đầu năm ngân sách, Chính phủ phải soạn thảo ngân sách và đệ trình lên Quốc hội để Quốc hội xem xét những lợi ích của các công tác có phù hợp với những kinh phí đã được

đề nghị, từ đó xét thứ tự ưu tiên của các công tác và chấp thuận số dự thu và dự

chi Ngân sách chỉ được phép bắt đầu thi hành, sau khi được Quốc hội biểu quyết

Trong trường hợp dự thảo ngân sách chưa được biểu quyết trước ngày bắt đầu năm ngân sách, Luật NSNN đã dự định thẩm quyền của Chính phủ được phép thi hành từng phần của ngân sách theo một mức nhất định so với ngân sách năm trước, để bảo đảm cho các hoạt động của quốc gia được bình thường Sau đó Chính phủ phải điều chỉnh dự án ngân sách và đệ trình lên Quốc hội trong kỳ họp

kế tiếp (kỳ họp gần nhất)

1.4.1.3 Nguyên tắc cân đối ngân sách

Các khoản dự chi phải được cân đối với các khoản dự thu xác thực trong

kế hoạch ngân sách Chính phủ và Quốc hội luôn cố gắng để đảm bảo cân đối ngân sách, bằng cách luôn tìm kiếm những nguồn thu mới và đưa ra những quyết định liên quan đến các khoản chi, để tranh luận và cắt giảm những khoản chi chưa cần thiết nhằm đảm bảo cân đối ngân sách

Theo nguyên tắc này, bất cứ một biện pháp lập pháp hay lập quy nào, tạo

ra một khoản chi mới hay làm gia tăng một kinh phí đã được dự trù trong ngân sách, cũng không được thi hành, nếu không có kinh phí cần thiết để thi hành biện pháp ấy trong năm ngân sách đó; hoặc không dự trù một số tài nguyên tương đương bằng những số thu mới hay bằng cách bãi bỏ hoặc giảm bớt một khoản chi

cũ tương ứng

1.4.1.4 Nguyên tắc rõ ràng, trung thực và chính xác

Nguyên tắc này phải được thể hiện trong tiến trình lập và công bố ngân sách Theo nguyên tắc này, một ngân sách đã hoạch định và phê chuẩn phải phản ánh trung thực và thích đáng những tình trạng và sự kiện thực tế về những hoạt động thông thường của Chính phủ, những chương trình đề nghị phải được căn cứ trên một sự đánh giá thiết thực và thích đáng, với những công việc có thể hoàn thành được Những tài liệu cần thiết để trình bày và biện minh cho những dự trù

và đề nghị ngân sách phải là những tài liệu chính xác và phải mô tả rành mạch, có

hệ thống và đúng với sự thật, không được phép che đậy và bào chữa đối với tất cả các khoản thu chi ngân sách và không được phép lập quỹ đen Hơn nữa, những tài liệu và những sự kiện phải đủ chi tiết và đúng biểu mẫu để giúp cho việc đánh giá (các chương trình) được chuẩn xác và hợp lý, phải dự trù số thu một cách thành thực, phù hợp với những dự báo kinh tế, đừng quá dè dặt, bảo thủ hoặc lạc quan thái quá, nhưng cũng đừng dự trù kinh phí quá mức để phòng Bộ Tài chính hoặc Quốc hội cắt bớt

1.4.1.5 Nguyên tắc “Công khai hóa ngân sách”

Về phương diện chính sách thu chi, ngân sách là một chương trình của Chính phủ được cụ thể hóa bằng các số liệu Mục đích và chức năng của ngân sách chỉ có thể đạt được khi mà mọi giao dịch tài chính - ngân sách của nhà nước được quản lý thống nhất, rành mạch, công khai để người dân đều có thể biết, nếu

họ quan tâm

Nguyên tắc công khai của ngân sách được thực hiện trong tất cả các giai đoạn của quy trình ngân sách (lâp, quyết định và phân bổ ngân sách, chấp hành ngân sách, kiểm soát ngân sách) và phải được áp dụng cho tất cả các cơ quan tham gia vào quá trình ngân sách như Quốc hội, Chính phủ, các cơ quan sử dụng ngân sách và kiểm toán nhà nước

1.4.1.6 Nguyên tắc nhất niên

Nguyên tắc này có thể tóm tắt như sau: “Mỗi năm, thiết lập 01 ngân sách cho năm đó Và tất cả các nghiệp vụ ngân sách (thực hiện trả tiền) trong năm nào thì phải ghi vào năm đó”

Sở dĩ có nguyên tắc này là vì Quốc hội muốn kiểm soát được tài chính của Chính phủ một cách đều đặn và khá sát thực Hơn nữa sự kiểm soát các khoản chi đưa đến sự kiểm soát tất cả mọi hoạt động của Chính phủ

Trước khi Chính phủ chi tiêu, cần phải chứng minh việc chi tiêu trên nhằm thỏa mãn những hoạt động gì nhiều trong một năm, một cách rõ rệt để Quốc hội thảo luận và chuẩn y Vì vậy, sự thảo luận về mọi khoản chi trong ngân sách là phương tiện chủ yếu để Quốc hội biết rành mạch các chi tiết hoạt động của Chính phủ, và kiểm soát, cũng là giới hạn các hoạt động đó

Về phương diện tài chính, khuôn khổ nhất niên rất tiện lợi cho ngân sách Thoạt tiên, vì thời gian một năm hay 12 tháng được mọi người dùng làm khuôn khổ cho nhiều loại hoạt động trong xã hội Khuôn khổ một năm có thể được coi

là đơn vị căn bản được đặt ra để đo thời gian và là khuôn khổ để đánh giá hoạt động của từng tổ chức hay cá nhân

1.4.2 Nội dung quản lý chi ngân sách

Chi ngân sách là việc xuất quỹ ngân sách để trả tiền cho những hàng hóa dịch vụ được cung cấp, nhưng thực ra, chi ngân sách bao gồm một chuỗi hoạt động từ lúc lập dự trù chi tiêu cho đến lúc trả tiền Quản lý chi ngân sách chính là quản lý toàn bộ chuỗi hoạt động đó và có thể chia làm các giai đoạn:

1.4.2.1 Lập dự toán ngân sách

Dự toán ngân sách được lập bởi thủ trưởng các cơ quan sử dụng ngân sách Các cơ quan này soạn thảo một yêu sách xin ngân quỹ để thực hiện kế hoạch hoạt động của cơ quan mình trong niên khóa tới, theo đúng chức năng, nhiệm vụ được pháp luật quy định, các văn bản chỉ đạo của Chính phủ và các quy định của cơ quan quản lý cấp trên Những yêu sách này được chuyển đến cơ quan tài chính (Bộ Tài chính đối với NSTW, Sở Tài chính đối với NSĐP) xem xét, xử

lý Tùy theo tổng thu ngân sách theo dự trù và sự cần thiết của từng hoạt động, cơ quan tài chính dự thảo phương án phân bổ ngân sách dưới hình thức bố trí ngân khoản cho từng cơ quan Phương án phân bổ ngân sách được trình bày trong một văn kiện ngân sách, do Thủ tướng Chính phủ (đối với NSTW hoặc Chủ tịch

UBND đối với NSĐP) đệ trình lên Quốc hội (đối với NSTW và HĐND đối với NSĐP)

Sau khi được Quốc hội chuẩn y, những ngân khoản dự chi được chấp thuận là số kinh phí dành riêng cho những mục đích nhất định và phải chi tiêu trong một thời gian nhất định Chính phủ không thể chi tiêu một số khoản tiền nào một cách hợp pháp, nếu khoản tiền đó chưa được Quốc hội cho phép Khoản kinh phí được duyệt là một số tiền tối đa có thể chi tiêu cho một mục đích nhất định trong một khoảng thời gian nhất định Tổng số kinh phí được duyệt tức là ngân sách thực sự cho niên khóa

1.4.2.3 Chấp hành ngân sách

Một trong những nguyên tắc chính của sự chấp hành ngân sách là các cơ quan sử dụng ngân sách phải có quyền căn bản để điều hành ngân sách của họ, nhưng quyền căn bản này phải được Thủ tướng và Quốc hội quy định Quá trình thực hiện dự toán ngân sách, có quyền sửa đổi chương trình để đáp ứng nhu cầu chi tiêu mới, nhưng không được vượt quá những mục tiêu của chính sách mà Quốc hội đã thiết lập Mặt khác, khoảng thời gian giữa giai đoạn lập dự toán ngân sách đến lúc quyết định ngân sách khá dài, nên những ước đoán và dự trù ngân sách có thể không còn phù hợp

Ngay khi kinh phí được duyệt và trước khi niên khóa bắt đầu, các cơ quan

sử dụng ngân sách lập dự toán chi ngân sách cả năm có phân ra từng quý, trong

đó trình bày dự định chi tiêu và mục đích của những kinh phí đó Hàng quý, các

cơ quan sử dụng ngân sách lập bảng kê khai những khoản chi phân ra từng tháng

Dự toán chi ngân sách được gửi đến cơ quan tài chính để thẩm tra và kiểm soát Bảng dự toán được duyệt trở thành bảng kê khai quyền hạn của các cơ quan được tiêu tiền theo đúng dự toán được duyệt

1.4.2.4 Kiểm soát ngân sách

Mục đích của sự kiểm soát ngân sách là đảm bảo sự thi hành ngân sách được đúng theo kế hoạch ngân sách và các cơ quan sử dụng ngân sách không chi tiêu vượt quá dự toán ngân sách đuợc duyệt Quốc hội có trách nhiệm xem xét những ý định của họ có được thực thi hay không? Nhất là khi cần phải bổ sung thêm kinh phí cho một khoản thiếu hụt nào đó Việc đề phòng một cơ quan không chi tiêu vượt quá ngân sách được duyệt thì tương đối dễ, nhưng khó mà tránh cho

họ chi tiêu số kinh phí được duyệt đó quá nhanh chóng Dự toán ngân sách hàng quý chính là nhằm mục đích phòng ngừa sự chi tiêu ngân khoản trước khi kết thúc niên khóa Vì vậy, dự toán ngân sách cả năm phải cho biết rằng những ngân khoản đều được phân phối cho toàn thể niên khóa Ba quá trình cần thiết cho sự kiểm soát ngân sách là báo cáo kiểm soát ngân sách; một hệ thống kế toán hữu hiệu; một hệ thống tiền kiểm và hậu kiểm

Ngân sách là một công cụ quan trọng của chính sách kinh tế nhằm đạt được mục tiêu tăng trưởng và ổn định, gia tăng hạnh phúc cho nhân dân Có một

số chỉ tiêu cụ thể được đặt ra cho Chính phủ, để tiến tới mục tiêu cơ bản nêu trên,

ví dụ như tăng trưởng ổn định, phân phối thu nhập và của cải, tạo công ăn việc làm, kiểm soát lạm phát v.v… Song, những mục tiêu tốt đẹp mà Chính phủ muốn đạt được lại thường mâu thuẫn với nhau Do đó, muốn kiểm soát chi phí, trước hết cần phải cân nhắc, lựa chọn các mục tiêu thích hợp Nói một cách khác, kiểm

soát chi NSNN là một khoa học về sự lựa chọn, phân bổ những nguồn lực có giới hạn cho những nhu cầu khác nhau và nhìn chung là vô hạn

1.5 HIỆU LỰC QUẢN LÝ CHI NSNN VÀ NHỮNG ẢNH HƯỞNG

Tương tự như các hoạt động quản lý thông thường, quản lý chi ngân sách

có hiệu lực sẽ mang lại hiệu quả thiết thực và rõ rệt trên nhiều phương diện kinh

tế, chính trị, xã hội… khác nhau, nếu được tổ chức thực hiện một cách chặt chẽ

và thận trọng

1.5.1 Về phương diện hành chính hay chính trị

Dự toán chi ngân sách được duyệt là một sự chuẩn hứa có giá trị pháp lý của Quốc hội (đối với NSTW) và HĐND (đối với NSĐP), sự chuẩn hứa đó đặt giới hạn cho thẩm quyền quyết định chi tiêu của Chính phủ trung ương và chính quyền địa phương Sự chuẩn hứa đó sẽ không có ý nghĩa chính trị và pháp lý, nếu giới hạn đó không được Chính phủ hay chính quyền địa phương thật sự tôn trọng trong hoạt động thực tiễn chi tiêu ngân sách

Sự quản lý chi ngân sách bao gồm một chuỗi hoạt động liên quan đến việc chi tiêu từ lúc lập dự toán chi - phê duyệt - quyết định chi và trả tiền để sự chi tiêu không vượt quá mức hoặc không đầy đủ số kinh phí đã được phê chuẩn cho từng chương trình, mục tiêu Đặc biệt là những chương trình, mục tiêu quan trọng quốc gia

Một thực tế rất “nóng” hiện nay là, hoạt động của lĩnh vực tài chính công rất “nhạy cảm”, bất kỳ ở đâu có phát sinh hiện tượng lãng phí, thất thoát ngân sách hoặc tài sản công thì phản ứng xã hội lan tỏa rất mạnh mẽ và hậu quả của chúng như chúng ta đã từng chứng kiến

1.5.2 Về phương diện kinh tế

Khoản chi tiêu công hay chi tiêu tư đều có nguồn gốc từ lợi tức quốc gia,

là việc sử dụng một phần giá trị tăng thêm của mỗi chu kỳ kinh tế nên luôn có sự cạnh tranh nhau về hiệu quả sử dụng

Xét về phương diện kinh tế thì chi tiêu tư thường mang lại hiệu quả cao hơn nhưng xét về phương diện xã hội thì chi tiêu công luôn tỏ ra hiệu quả cao hơn Đây chính là hai mục tiêu (mục tiêu kinh tế và mục tiêu xã hội) mà Quốc hội, HĐND, những người đại diện cho nhân dân luôn phải lựa chọn khi quyết định ngân sách (quyết định sử dụng tài nguyên quốc gia) Sự lựa chọn có thể là

hy sinh một phần lợi ích kinh tế trước mắt cho những lợi ích kinh tế lâu dài; có thể là hy sinh lợi ích kinh tế cho những lợi ích xã hội, nhất là công bằng xã hội Nói một cách khác, một khi dự toán chi ngân sách đã được phê chuẩn thì đó chính là kết quả lựa chọn (việc sử dụng tài nguyên quốc gia và các mục tiêu kinh

tế - xã hội) của những người đại diện cho quyền lợi của nhân dân Chính vì vậy, những hành vi quản lý nhằm vào việc chi tiêu ngân sách đúng dự toán được duyệt chính là việc sử dụng tài nguyên quốc gia đúng dự trù cho những mục tiêu kinh tế

- xã hội đã chọn

1.5.3 Về phương diện tài chính

Sự chấp hành nghiêm túc dự toán chi hay việc chi tiêu ngân sách đúng dự toán được duyệt thì nguồn thu tăng thêm (nếu có) sẽ là nguồn lực sẵn sàng cho những chương trình, mục tiêu năm sau hoặc tăng thêm nguồn dự trữ tài chính quốc gia hoặc giảm mức bội chi ngân sách theo dự trù hoặc là nguồn tài chính sẵn sàng cho những khoản nợ Chính phủ sắp đến hạn phải trả… Tất cả những điều đó đều có thể làm giảm gánh nặng tài chính của người dân, những người nộp thuế nhưng rất ít có quyền quyết định chi tiêu ngân sách

Kết luận Chương 1

Để duy trì hoạt động quốc gia, bất kỳ Chính phủ nào cũng phải dựa vào chi tiêu công Chi tiêu công vận dụng một số tiền rất lớn mà số tiền này chủ yếu do

nhân dân đóng góp dưới hình thức thuế, phí, lệ phí… Ngày nay, chi tiêu công chiếm khoảng 25% so với tổng sản phẩm quốc nội (GDP) đối với các nước đang phát triển; 30% tại các nước phát triển và trong một số trường hợp đặc biệt vượt quá 30% Vì vậy, Chính phủ phải chi tiêu hợp lý và đem lại lợi ích tối đa, không được lãng phí

Một trong những cách thức cơ bản để Chính phủ có thể đạt được lợi ích tối

đa của chi tiêu công là việc phân cấp quản lý chi trong hệ thống chính quyền theo những nguyên tắc cơ bản, đó là:

Một là, phân công trách nhiệm rõ ràng;

Hai là, gắn nguồn lực với trách nhiệm;

Ba là, gắn trách nhiệm với quyền hạn;

Bốn là, phân cấp ngân sách phải dựa trên cơ sở tăng cường trách nhiệm

giải trình của chính quyền trước nhân dân địa phương;

Năm là, phân cấp ngân sách phải gắn với việc tăng cường trách nhiệm giải

trình của chính quyền địa phương với Chính phủ trung ương

Một khi việc chi tiêu ngân sách được phân cấp cho các cấp chính quyền thì việc quản lý chi cần phải tăng cường hiệu lực Nếu không, việc chi tiêu sẽ không mang lại lợi ích tối đa cho dân chúng

CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH

THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH

Quản lý chi ngân sách thành phố Hồ Chí Minh (gọi tắt là ngân sách thành phố) vừa có sự tương đồng với ngân sách tỉnh về định chế quản lý, vừa có những nét khác biệt mà nguyên nhân là do sự khác biệt về quy mô, tính chất chi tiêu cho

một số lĩnh vực như cơ sở hạ tầng đô thị, kiến thiết thị chính… Do đó, khi nghiên cứu thực trạng quản lý chi NSTP vừa phải tiến hành nghiên cứu cơ sở pháp lý chung, vừa nghiên cứu thực trạng chi của NSTP một cách toàn diện để từ đó tìm kiếm những tồn tại và nguyên nhân làm cơ sở cho việc đề xuất các giải pháp có

tính khả thi

2.1 QUẢN LÝ CHI NSNN VÀ KHUÔN KHỔ PHÁP LÝ

Luật NSNN hiện hành là khuôn khổ pháp lý của công tác quản lý NSNN nói chung và quản lý chi ngân sách của từng cấp ngân sách nói riêng Hay nói một cách khác, Luật NSNN điều chỉnh mọi hành vi quản lý ngân sách vì vậy việc nghiên cứu thực trạng quản lý chi ngân sách cần phải tham chiếu những nội dung

cơ bản của Luật NSNN hiện hành

2.1.1 Hệ thống ngân sách tại Việt Nam

Công cuộc đổi mới đất nước đòi hỏi phải nhanh chóng đổi mới cơ chế quản lý tài chính công, sau nhiều năm nghiên cứu, soạn thảo và chỉnh lý, Luật NSNN đã được ban hành ngày 20/3/1996, được sửa đổi, bổ sung vào ngày 20/5/1998 Qua thực tiễn thi hành, đến ngày 16/12/2002, Quốc hội khóa XI thông qua Luật NSNN có hiệu lực thi hành từ năm ngân sách 2004, thay thế Luật NSNN năm 1996; theo đó phân cấp quản lý NSNN cũng được thay đổi cho phù hợp với điều kiện thực tiễn của công cuộc đổi mới Sự ra đời Luật NSNN năm

2002 đánh dấu một bước đổi mới trong quá trình hoàn thiện luật pháp về quản lý tài chính công nói chung, và NSNN nói riêng, làm cơ sở quản lý thống nhất nền tài chính quốc gia, xây dựng NSNN lành mạnh, tạo điều kiện phát huy vai trò của

các cấp ngân sách trong đời sống kinh tế - xã hội

Luật NSNN hiện hành đã thiết lập hệ thống ngân sách nhà nước bao gồm ngân sách trung ương và ngân sách các cấp chính quyền địa phương (ngân sách địa phương)

Ngân sách các cấp chính quyền địa phương gồm:

- Ngân sách cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là ngân sách cấp tỉnh)

- Ngân sách cấp huyện, quận, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh (gọi chung

là ngân sách cấp huyện)

- Ngân sách xã, phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách xã)

Như vậy, các cấp chính quyền đều có ngân sách để thực hiện nhiệm vụ được giao theo hiến định Khi thực hiện thí điểm về việc không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phường theo Nghị quyết số 26/2008/QH12 ngày 15/11/2008 của Quốc hội khóa XII thì cấp huyện/quận, phường vẫn còn là một cấp ngân sách, tuy có sự thay đổi về thẩm quyền quyết định dự toán, tổ chức thực hiện dự toán và phê chuẩn quyết toán ngân sách

2.1.2 Đặc điểm của hệ thống ngân sách tại Việt Nam

Hệ thống ngân sách Việt Nam có những đặc điểm sau:

- Hệ thống NSNN hiện thời, thực chất là một hệ thống ngân sách 4 cấp, tương ứng với 4 cấp chính quyền của hệ thống hành chính nhà nước Trong đó, ngân sách trung ương (ngân sách Chính phủ) giữ vai trò chủ đạo, thể hiện qua việc tập trung hầu hết các nguồn thu lớn và các khoản chi quan trọng liên quan đến đời sống quốc gia, đồng thời thực hiện nguyên tắc tổng hợp: Ngân sách tỉnh, huyện, xã được tổng hợp thành ngân sách địa phương; tổng hợp ngân sách địa phương và ngân sách trung ương thành ngân sách nhà nước Đây là đặc điểm riêng có so với hầu hết hệ thống ngân sách các nước trên thế giới

- Hệ thống ngân sách thể hiện sự “lồng ghép” nguồn thu, nhiệm vụ chi

- Thực hiện cơ chế bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới theo phương pháp cân đối Số bổ sung này được ổn định từ 3 đến 5 năm Trừ các trường hợp sau đây sẽ được xem xét điều chỉnh:

+ Có yêu cầu cấp bách về quốc phòng, an ninh

+ Biến động lớn về thu, chi ngân sách so với mức đã phân bổ

2.1.3 Pháp chế hóa các nguyên tắc ngân sách cơ bản

Luật NSNN ban hành năm 2002 và các văn bản hướng dẫn đã thể chế hóa các nguyên tắc ngân sách cơ bản của hệ thống ngân sách hiện đại, đó là:

2.1.3.1 Nguyên tắc toàn diện

Tại Điều 6 quy định: Các khoản thu, chi của NSNN phải được hạch toán, quyết toán đầy đủ, kịp thời, đúng chế độ

Tại khoản 2 Điều 11 Nghị định 60/2003/NĐ-CP của Chính phủ quy định: Nghiêm cấm các cấp chính quyền, tổ chức và cá nhân tự giữ lại nguồn thu của NSNN hoặc dùng nguồn thu NSNN để lập quỹ ngoài ngân sách trái quy định của pháp luật

2.1.3.2 Nguyên tắc ngân sách phải được chấp nhận trước

Tại khoản 2 và khoản 3 Điều 45 quy định:

- Quốc hội quyết định dự toán NSNN, phân bổ ngân sách trung ương năm sau trước ngày 15 tháng 11 năm trước

- HĐND cấp tỉnh quyết định dự toán ngân sách địa phương, phân bổ ngân sách tỉnh năm sau trước ngày 10 tháng 12 năm trước HĐND cấp dưới quyết định

dự toán ngân sách, phân bổ dự toán ngân sách năm sau của cấp mình chậm nhất

là mười ngày, kể từ ngày HĐND cấp trên trực tiếp quyết định dự toán và phân bổ ngân sách

2.1.3.3 Nguyên tắc cân đối

Tại Điều 46 quy định: Trong quá trình thảo luận, quyết định dự toán ngân sách và phân bổ ngân sách tại Quốc hội, HĐND, khi quyết định tăng các khoản chi hoặc bổ sung các khoản chi mới, Quốc hội, HĐND đồng thời xem xét và quyết định các giải pháp để bảo đảm cân đối ngân sách

- Các nhiệm vụ chi NSNN, trong đó nêu rõ các mục tiêu, chương trình quan trọng của nền kinh tế quốc dân…

- Các nhiệm vụ thu NSNN, kèm theo các giải pháp huy động nguồn thu cho NSNN;

- Danh mục, tiến độ thực hiện và dự toán đầu tư năm kế hoạch đối với các

dự án, các công trình quan trọng quốc gia thuộc NSNN đã được Quốc hội quyết định;

- Dự toán chi của từng Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ,

cơ quan khác ở trung ương theo từng lĩnh vực; nhiệm vụ thu, chi, tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu…

Những nội dung cơ bản trên cũng được áp dụng cho ngân sách các cấp chính quyền địa phương

2.1.3.5 Nguyên tắc công khai hóa ngân sách

Tại Điều 3 quy định: NSNN được quản lý thống nhất theo nguyên tắc tập trung dân chủ, công khai, minh bạch, có phân công, phân cấp quản lý, gắn quyền hạn với trách nhiệm

Tại Điều 13 quy định: Dự toán, quyết toán, kết quả kiểm toán quyết toán NSNN, ngân sách các cấp, các đơn vị dự toán ngân sách, các tổ chức được NSNN hỗ trợ phải công bố công khai

Tại khoản 1 và khoản 2 Điều 12 quy định: Chính quyền các cấp, các cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị - xã hội, các tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp và tổ chức xã hội - nghề nghiệp được NSNN hỗ trợ ngân sách phải thực hiện công khai: Dự toán ngân sách được cấp có thẩm quyền giao; quyết toán ngân sách được cấp có thẩm quyền duyệt; kết quả kiểm toán ngân sách do cơ quan kiểm toán công bố theo quy định của pháp luật

cơ quan có thẩm quyền cho phép tiếp tục thực hiện trong năm sau thì được chi tiếp trong thời gian chỉnh lý quyết toán và hạch toán quyết toán vào chi ngân sách năm trước, nếu được chuyển nguồn để thực hiện thì hạch toán vào ngân sách năm sau

2.1.4 Phân cấp ngân sách và quản lý ngân sách

Nội dung phân cấp ngân sách hiện hành dựa trên quan điểm coi NSNN là duy nhất, thống nhất Nhà nước chỉ có một ngân sách, ngân sách này do Chính phủ trung ương quản lý và quyết định sử dụng Tuy nhiên, Chính phủ trung ương phân giao một số nhiệm vụ nhất định trong hoạt động NSNN cho các cấp chính quyền địa phương

Nội dung cơ bản về phân cấp quản lý ngân sách hiện hành gồm:

Phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi và tỷ lệ (%) phân chia một số khoản thu giữa các cấp ngân sách, số bổ sung cân đối từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới ổn định từ 3 đến 5 năm (gọi chung là thời kỳ ổn định ngân sách); giao