Luận án tiến sĩ phân cấp trong quản lý nhà nước về tài nguyên biển ở việt nam hiện nay

Lý do chọn đề tài Phân cấp QLNN về ngành, lĩnh vực là một trong những giải pháp nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước trong việc thực hiện chức năng

HÀ NỘI, 2021

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN MẠNH HÙNG

PHÂN CẤP TRONG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ TÀI NGUYÊN BIỂN Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

CHUYÊN NGÀNH: Quản lý công

MÃ SỐ: 9 34 04 03

Người hướng dẫn khoa học: 1 GS.TS Phạm Hồng Thái

2 TS Phạm Ngọc Sơn

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học của riêng tôi Các

số liệu và kết quả nghiên cứu trong Luận án là trung thực Những kết luận khoa học của Luận án chưa từng được công bố trong bất kỳ công trình nào

Tác giả Luận án

Nguyễn Mạnh Hùng

LỜI CẢM ƠN

Trong suốt quá trình được học tập tại Học viện Hành chính Quốc gia và

thực hiện Luận án Tiến sỹ Quản lý công với đề tài “Phân cấp trong QLNN về

TNB ở Việt Nam hiện nay” tôi đã nhận được rất nhiều sự giúp đỡ, tạo điều kiện

của tập thể Lãnh đạo Học viện, giảng viên và Lãnh đạo các khoa, các phòng, ban trong Học viện Tôi xin được bày tỏ lòng cảm ơn chân thành về những sự giúp đỡ tạo điều kiện cho tôi trong suốt quá trình học tập, nghiên cứu và thực hiện Luận

án này

Đặc biệt tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc tới GS.TS Phạm Hồng Thái,

TS Phạm Ngọc Sơn đã tận tình giúp đỡ, trực tiếp hướng dẫn NCS hoàn thành Luận

án này

Trong quá trình thực hiện đề tài, NCS đã cố gắng tìm hiểu tài liệu, học hỏi kinh nghiệm để tổng hợp, đánh giá, tuy nhiên, do sự hiểu biết còn hạn chế, kinh nghiệm thực tế chưa nhiều cùng với nội dung Luận án đề cập đến vấn đề Phân cấp trong QLNN về TNB ở Việt Nam hiện nay là một vấn đề tương đối rộng, khó và cần được nghiên cứu và giải quyết trong thời gian dài Do đó, Luận án không tránh khỏi những khiếm khuyết, thiếu sót và hạn chế Tôi rất mong nhận được sự tham gia đóng góp ý kiến của các thầy, cô giáo và bạn đọc để tôi có cơ hội hoàn thiện

đề tài nghiên cứu hơn nữa

Cuối cùng tôi xin chân thành cảm ơn cơ quan chủ quản, gia đình, người thân, bạn bè, đồng nghiệp đã động viên, giúp đỡ tôi hoàn thành Luận án này

Trân trọng!

Uỷ ban nhân dân TNB

Hội đồng nhân dân

MỤC LỤC

MỞ ĐẦU 1

CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ CẦN NGHIÊN CỨU 10 1.1 Tổng quan các công trình nghiên cứu về phân cấp QLNN 11

1.1.1 Các công trình nghiên cứu trên thế giới 11

1.1.2 Các công trình nghiên cứu trong nước 19

1.2 Nhận xét về tổng quan các công trình nghiên cứu về phân cấp trong QLNN về TNB 26

1.2.1 Các công trình nghiên cứu trên thế giới 26

1.2.2 Các công trình nghiên cứu trong nước 27

1.3 Những vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu về đề tài Luận án 28

TIỂU KẾT CHƯƠNG 1 29

Chương 2 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ PHÂN CẤP TRONG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ TNB 31 2.1 Quản lý nhà nước về TNB 31

2.1.1 Khái niệm quản lý nhà nước 31

2.1.2 Nội dung quản lý nhà nước 32

2.1.3 Khái niệm TNB 33

2.1.4 Phân loại TNB 34

2.1.5 Đặc điểm TNB 37

2.1.6 Khái niệm QLNN về TNB 38

2.1.7 Nội dung QLNN về TNB 41

2.1.8 Nguyên tắc QLNN về TNB 44

2.2 Phân cấp trong QLNN về TNB 45

2.2.1 Khái niệm phân cấp quản lý nhà nước 45

2.2.2 Điều kiện thực hiện phân cấp trong QLNN 47

2.2.3 Nội dung phân cấp trong QLNN 50

2.2.4 Các yếu tố tác động đến phân cấp QLNN 50

2.2.5 Khái niệm phân cấp trong QLNN về TNB 52

2.2.6 Nguyên tắc phân cấp trong QLNN về TNB 56

2.2.7 Nội dung phân cấp trong QLNN về TNB 58

TIỂU KẾT CHƯƠNG 2 71

CHƯƠNG 3 THỰC TRẠNG PHÂN CẤP TRONG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ TNB Ở

VIỆT NAM HIỆN NAY 74

3.1 Khái quát quá trình thực hiện phân cấp trong quản lý nhà nước về TNB 74

3.1.1 Giai đoạn từ năm 1975 - 1990 74

3.1.2 Giai đoạn từ năm 1990 đến 2008 75

3.1.3 Giai đoạn từ năm 2009 đến nay 76

3.2 Thực trạng khai thác, sử dụng TNB Việt Nam 79

3.2.1 Hiện trạng khai thác, sử dụng tài nguyên thủy sản biển 79

3.2.2 Hiện trạng khai thác, sử dụng tài nguyên tài nguyên dầu khí 80

3.2.3 Hiện trạng khai thác, sử dụng tài nguyên tài nguyên giao thông vận tải biển 82

3.2.4 Hiện trạng khai thác, sử dụng tài nguyên khoáng sản biển 83

3.2.5 Hiện trạng khai thác, sử dụng tài nguyên tài nguyên du lịch biển 82

3.3 Thực trạng các quy định về phân cấp trong QLNN đối với TNB giai đoạn từ năm 2009 – 2020 84

3.3.1 Các quy định về phân cấp trong quản lý nhà nước đối với tài nguyên thủy sản biển 84

3.3.2 Các quy định về phân cấp trong quản lý nhà nước đối với tài nguyên du lịch biển 84

3.3.3 Các quy định về phân cấp trong quản lý nhà nước đối với tài nguyên giao thông vận tải biển 90

3.3.4 Các quy định về phân cấp trong quản lý nhà nước đối với tài nguyên dầu khí 89

3.3.5 Các quy định về phân cấp trong quản lý nhà nước đối với khoáng sản biển 93

3.3.6 Các quy định về phân cấp trong quản lý tổng hợp TNB 93

3.3.7 Các quy định về phân cấp thanh tra, kiểm tra, xử phạt hành chính đối với TNB 97

3.4 Thực trạng thực hiện phân cấp trong quản lý nhà nước về TNB 95

3.4.1 Thực hiện phân cấp trong quản lý nhà nước đối với thủy sản biển 99

3.4.2 Thực hiện phân cấp trong quản lý nhà nước đối với tài nguyên giao thông vận tải biển 99

3.4.3 Thực hiện phân cấp trong quản lý nhà nước về tài nguyên khoáng sản biển 105

3.4.4 Thực hiện phân cấp trong quản lý nhà nước về tài nguyên du lịch biển 103

3.5 Đánh giá kết quả phân cấp trong quản lý nhà nước về TNB 106

3.5.1 Kết quả đạt được 109

3.5.2 Hạn chế, bất cấp trong thực hiện phân cấp quản lý nhà nước về TNB 109

3.6 Nguyên nhân của những hạn chế, bất cấp 111

3.6.2 Nguyên nhân chủ quan Error! Bookmark not defined.

TIỂU KẾT CHƯƠNG 3 126

CHƯƠNG 4 QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ TNB Ở VIỆT NAM 132

4.1 Quan điểm hoàn thiện phân cấp trong QLNN về TNB 133

4.1.1 Thể chế phân cấp trong QLNN về TNB phải đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng 133

4.1.2 Thể chế phân cấp trong QLNN về TNB phải phải đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính 133

4.1.3 Pháp luật về phân cấp trong QLNN về TNB phải gắn với trách nhiệm và đảm bảo tính minh bạch Error! Bookmark not defined 4.2 Giải pháp hoàn thiện phân cấp trong QLNN về TNB Error! Bookmark not defined 4.2.1 Tiếp tục đẩy mạnh thực hiện các về nguyên tắc phân cấp QLNNError! Bookmark not defined. 4.2.2 Đề xuất bổ sung cơ sở lý luận về phân cấp thông qua việc bổ sung hai nguyên tắc phân cấp QLNN về TNB, bao gồm: Error! Bookmark not defined. 4.2.3 Tiếp tục rà rà soát, đánh giá, sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện hệ thống pháp luật về ban hành văn bản pháp luật và về TNB Error! Bookmark not defined 4.2.4 Ban hành các quy định về phân chia địa giới hành chính trên biểnError! Bookmark not defined 4.2.5 Nâng cao nhận thức pháp luật về phân cấp trong QLNN về TNBError! Bookmark not defined 4.2.6 Đảm bảo các điều kiện thực hiện phân cấp quản lý TNBError! Bookmark not defined 4.2.7 Nâng cao năng lực bộ máy QLNN về TNB Error! Bookmark not defined. 4.3 Một số khuyến nghị với Quốc hội, Chính phủ, các bộ ngành liên quan và UBND các địa phương có biển 161

4.3.1 Đối với Quốc hội 161

4.3.2 Đối với Chính phủ 161

4.3.3 Đối với các bộ, ngành QLNN về tài nguyên, TNB 162

4.3.4 Đối với UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có biển 163

TIỂU KẾT CHƯƠNG 4 164

KẾT LUẬN 166

DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC 167

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 168

DANH MỤC CÁC SƠ ĐỒ, BIỂU ĐỒ

Sơ đồ 2.1 Phân loại TNB 34

Sơ đồ 2.2 Nội dung QLNN về TNB 42

Sơ đồ 2.3: Quản lý các hoạt động khai thác TNB 44

Sơ đồ 2.4 Điều kiện thực hiện phân cấp trong QLNN 48

Sơ đồ 2.5 Nội dung phân cấp trong QLNN về TNB 63

Sơ đồ 3.1: Phân cấp trong QLNN về TNB 74

Biểu đồ 3.1 Sản lượng nuôi trồng và khai thác thủy sản giai đoạn 1995 – 2019 79

Biểu đồ 3.2 Sản lượng khai thác dầu thô hàng năm giai đoạn 1986 – 2016 80

Biểu đồ 3.3 Sản lượng khai thác khí hàng năm giai đoạn 1981 - 2016 81

MỞ ĐẦU

1 Lý do chọn đề tài

Phân cấp QLNN về ngành, lĩnh vực là một trong những giải pháp nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước trong việc thực hiện chức năng hành pháp Qua quá trình phân cấp, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mỗi cấp, mỗi cơ quan trong hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước đã từng bước được phân định rõ, tạo điều kiện cho Chính phủ và các Bộ, ngành tập trung vào quản lý vĩ mô, đồng thời nâng cao tính chủ động, sáng tạo của các cấp chính quyền địa phương trong quản lý, thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế -

xã hội trên địa bàn

Phân cấp QLNN diễn ra trên nhiều lĩnh vực thực chất là phân quyền giữa trung ương và địa phương, có sự chuyển giao quyền lực quản lý xuống các cấp dưới để thực hiện cho sát dân và sát tình hình thực tiễn, đồng thời, để giảm bớt áp lực cho cấp trung ương trong việc phải phải trực tiếp giải quyết những việc sự vụ Phân cấp QLNN phải bảo đảm nguyên tắc quyền hạn phải gắn với trách nhiệm rõ ràng và bảo đảm tính thống nhất từ trung ương đến địa phương

Phân định thẩm quyền giữa trung ương và địa phương nói chung, phân cấp quản lý giữa trung ương và địa phương nói riêng đang là vấn đề thời sự ở nước ta hiện nay Tuy nhiên, ở Việt Nam vấn đề này còn có một số điểm chưa rõ về lý luận và thực tiễn, đòi hỏi phải tập trung nghiên cứu, làm rõ để vừa đảm bảo sự quản lý tập trung, thống nhất của trung ương, vừa phát huy tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của địa phương trong quản lý tài nguyên nói chung và TNB nói riêng Để đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước (QLNN) giữa trung ương và địa phương, ngày 30/6/2004 Chính phủ ban hành Nghị quyết

số 08/2004/NQ-CP về việc tiếp tục đẩy mạnh phân cấp QLNN giữa Chính phủ và chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và Nghị quyết số 99/NQ-CP ngày 24/6/2020 về việc đẩy mạnh phân cấp QLNN theo ngành, lĩnh vực Theo đó,

lĩnh vực tài nguyên môi trường được xác định là lĩnh vực cần tập trung đẩy mạnh phân cấp

Việt Nam có chiều dài đường bờ biển trên 3.260 km, vùng đặc quyền kinh tế

và thềm lục địa rộng gấp khoảng ba lần diện tích đất liền, chứa đựng nhiều hệ sinh thái quan trọng và nguồn tài nguyên thiên nhiên phong phú, đa dạng Hiện nay, TNB của nước ta đang được quản lý theo ngành, lĩnh vực, mỗi loại tài nguyên đều có một đạo luật riêng để điều chỉnh việc quản lý, khai thác và sử dụng (Luật Khoáng sản, Luật Thủy sản, Luật Dầu khí, Luật du lịch, Luật Xây dựng, Luật Hàng hải…) Để khắc phục những mâu thuẫn, trùng chéo về lợi ích, bảo đảm hài hòa lợi ích giữa các bên tham gia khai thác, sử dụng TNB và nâng cao hiệu quả bảo vệ môi trường biển, công tác quản lý tổng hợp TNB đã được thực triển khai thực hiện theo quy định tại Luật tài nguyên, môi trường biển và hải đảo 2015 Nội dung, trách nhiệm, quyền hạn

và phân cấp trong QLNN từng loại TNB cụ thể cũng như trong quản lý tổng hợp TNB, đã được quy định khá đầy đủ và thống nhất trong các đạo luật nêu trên Qua 16 năm triển khai, thực hiện pháp luật về quản lý TNB và Nghị quyết

số 08/2004/NQ-CP ngày 30/6/2004 của chính phủ và Nghị định số 21/NĐ-CP ngày 21/3/2016 của chính phủ về phân cấp QLNN giữa Chính phủ và UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, Nghị quyết số 99/NQ-CP ngày 24/6/2020 về việc đẩy mạnh phân cấp QLNN theo ngành, lĩnh vực cho thấy việc phân cấp quản

lý tài nguyên nói chung và TNB nói riêng đã đạt được bước tiến đáng kể, góp phần vào thắng lợi chung của sự nghiệp xây dựng và bảo vệ tổ quốc, giữ vững ổn định chính trị, bảo đảm quốc phòng an ninh, tăng cường quản lý, sử dụng có hiệu quả các nguồn tài nguyên, bảo vệ môi trường, góp phần đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa, hội nhập quốc tế của đất nước Tuy nhiên, phân cấp trong QLNN

về TNB vẫn còn hạn chế: tình trạng ôm đồm công việc, không muốn phân cấp, lợi ích cục bộ vẫn còn tồn tại; một số nội dung tuy đã được phân cấp quản lý nhưng hiệu quả thực hiện chưa cao do chưa được nghiên cứu thấu đáo, thiếu cơ

sở khoa học và thực tiễn nên tình trạng cơ quan được phân cấp không đủ năng lực

quyền hạn phải đi đôi với trách nhiệm cụ thể trong phân cấp QLNN còn chưa được chú trọng, thể chế hóa đầy đủ đã làm giảm ý nghĩa và hiệu quả của việc phân cấp quản lý Còn có sự mâu thuẫn, trùng chéo trong các VBQPPL hiện hành quy định về phân cấp trong QLNN về TNB, môi trường biển; còn có khoảng trống pháp lý trong việc phân cấp giữa trung ương và địa phương trong quản lý các vùng biển, cụ thể những vùng biển nào sẽ do trung ương quản lý, vùng biển nào sẽ do địa phương quản lý để bảo đảm khai thác, thẩm quyền cấp phép khai thác, sử dụng TNB Việc phân cấp trong QLNN về TNB còn thiếu cơ sở khoa học, quy định phân cấp trong QLNN về TNB cũng giống như tài nguyên trên đất liền mà không tính đến đặc thù của không gian biển, tính chia sẻ của TNB cũng như tính thống nhất của hệ thống TNB là một trong những nguyên nhân làm cho hiệu quả QLNN

về TNB, quản lý tổng hợp TNB còn kém hiệu quả, thiếu tính thống nhất và trong một số trường hợp còn có mâu thuẫn trùng chéo, biển có tính chất đặc thù, biển là không gian liên thông; TNB có tính chất chia sẻ; chất lượng môi trường biển bị chi phối rất mạnh bởi các hoạt động khai thác, sử dụng TNB, nhất là ở khu vực ven bờ… nhưng phần lớn các quy định về phân cấp QLNN giữa trung ương và địa phương đối với TNB trong các VBQPPL hiện hành đều quy định như đối với tài nguyên trên đất liền, chưa xuất phát từ tính chất, đặc thù của biển, TNB để phân cấp cho phù hợp, hiệu quả

Trước những yêu cầu về lý luận và thực tiễn, việc tiếp tục nghiên cứu về phân cấp trong QLNN về TNB, để làm rõ những vấn đề lý luận, đánh giá thực trạng pháp luật, thực tiễn thực hiện pháp luật phân cấp trong QLNN về TNB, từ

đó đưa ra những đề xuất, khuyến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật và đảm bảo thực hiện pháp luật về phân cấp trong QLNN về TNB là cần thiết khách quan nhằm nâng cao hiệu quả quản lý TNB, góp phần thực hiện mục tiêu xây dựng nền hành chính Việt Nam trở thành nền hành chính phục vụ, hiện đại, chuyên nghiệp, hiệu

lực và hiệu quả Vì vậy, nghiên cứu sinh (NCS) lựa chọn chủ đề “Phân cấp trong

quản lý nhà nước về TNB ở Việt Nam hiện nay” làm đề tài Luận án để nghiên

cứu nhằm đáp ứng các yêu cầu thực tiễn đặt ra hiện nay ở Việt Nam

2 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

2.1 Mục đích nghiên cứu

Làm rõ những vấn đề lý luận về phân cấp trong QLNN về TNB; đánh giá một cách khách quan, khoa học về thực trạng phân cấp trong QLNN về TNB ở Việt Nam hiện nay; đề xuất các giải pháp hoàn thiện phân cấp trong QLNN về TNB nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác QLNN về TNB

2.2 Nhiệm vụ nghiên cứu

- Khái quát các quan điểm khoa học khác nhau về phân cấp QLNN, đưa ra khái niệm, đặc điểm, các yếu tố tác động đến phân cấp quản lý trong QLNN về TNB; đánh giá mức độ hoàn thiện của thể chế phân cấp trong QLNN về TNB

- Đánh giá thực tiễn thực hiện phân cấp trong QLNN về TNB, chỉ ra những

ưu điểm, hạn chế, nguyên nhân của hạn chế trong QLNN về TNB ở Việt Nam

- Đề xuất quan điểm và giải pháp nhằm hoàn thiện phân cấp trong QLNN về TNB ở Việt Nam

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

3.1 Đối tượng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của Luận án là những vấn đề lý luận, thể chế, pháp luật và thực tiễn về phân cấp trong QLNN về TNB

3.2 Phạm vi nghiên cứu

- Phân cấp trong QLNN về TNB là vấn đề rất rộng, bao quát rất nhiều nội dung, trong khuôn khổ Luận án, tác giả nghiên cứu khái quát quá trình thực hiện phân cấp trong QLNN về TNB qua các giai đoạn phát triển của đất nước từ khi đất nước được hoàn toàn giải phóng năm 1975 và tập trung vào nghiên cứu thực tiễn phân cấp QLNN đối với các loại TNB đang được điều chỉnh bởi các VBQPPL như Luật, Nghị định, Thông tư bao gồm: Thủy sản biển, khoáng sản biển, dầu khí, giao thông vận tải biển, du lịch biển

- Phạm vi về không gian: Phân cấp trong QLNN về TNB trên phạm vi cả nước

- Phạm vi về thời gian: Luận án tập trung nghiên cứu thực trạng phân cấp trong

thứ 4 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XI về Chiến lược biển đến năm 2020, Nghị quyết số 27/2007/NQ-CP ngày 30/5/2007 ban hành Chương trình hành động của Chính phủ thực hiện Nghị quyết Hội nghị lần thứ 4 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XI về Chiến lược biển đến năm 2020)

4 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu

4.1 Phương pháp luận

Thực hiện Luận án, dựa trên cơ sở phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác-Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và các quan điểm, đường lối của Đảng chính sách, pháp luật của Nhà nước về phân cấp trong QLNN đối với TNB

4.2 Hướng tiếp cận nghiên cứu của Luận án

Luận án được thực hiện trên cách tiếp cận đa ngành và liên ngành, cụ thể:

- Hướng tiếp cận đa ngành và liên ngành: hành chính công gắn với khoa học quản lý, luật học, khoa học phát triển

- Hướng tiếp cận quản lý hành chính công: theo cách tiếp cận này, phân cấp trong QLNN về TNB được nhìn nhận như một bộ phận, một nội dung của phân cấp QLNN

4.3 Các phương pháp nghiên cứu cụ thể

4.3.1 Phương pháp phân tích, tổng hợp

Phương pháp được sử dụng trong toàn bộ Luận án, cụ thể tại Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu, phương pháp phân tích, tổng hợp được sử dụng

để khái quát, tổng quan những nội dung cơ bản của các công trình đã được công

bố ở trong và ngoài nước, chỉ ra những kết quả của các công trình đó, nhưng vấn

đề mà Luận án cần kế thừa, phát triển, những vấn đề tiếp tục nghiên cứu, những vấn đề cần nghiên cứu mới Đồng thời phương pháp hệ thống được sử dụng để xắp xếp thứ tự các công trình được tổng quan theo các nội dung của Luận án Tại Chương 2, phương pháp phân tích được dùng để phân tích, luận giải, đánh giá những quan điểm khác nhau về các khái niệm, nguyên tắc, phân cấp, phân cấp trong QLNN về TNB, trên cơ sở đó đưa ra quan điểm của mình về khái

niệm, phân cấp, phân cấp trong QLNN về TNB, chỉ ra những đặc điểm của QLNN, phân cấp trong QLNN về TNB

Tại Chương 3 phương pháp phân tích, tổng hợp được sử dụng để phân tích, đánh giá thực tiễn thể chế, thực tiễn phân cấp trong QLNN về quản lý biển trên một số lĩnh vực, đặc biệt là phân tích các tình huống điển hình có liên quan, chỉ

ra những ưu điểm, hạn chế, nguyên nhân của các hạn chế Bên cạnh đó phương pháp thống kê, điều tra xã hội học được sử dụng để tập hợp các số liệu cần thiết

có liên quan đến thực tiễn phân cấp quản lý, làm cơ sở xây dựng mô hình lý luận tổng thể, toàn diện về thể chế phân cấp trong QLNN biển ở Việt Nam

Tại Chương 4, phương pháp phân tích, tổng hợp được sử dụng để từ những vấn đề lý luận, đánh giá thực tiễn về nguyên tắc phân cấp trong QLNN về TNB, trên cơ sở đó đưa ra những giải pháp để hoàn thiện thể chế phân cấp trong QLNN

về TNB, tăng cường phân cấp trong QLNN về TNB

4.3.2 Phương pháp khảo sát thực tế

Trong thời gian thực hiện Luận án, tác giả thực hiện một số lần đi khảo sát tổng hợp, để điều tra về các vấn đề phân cấp tác động đến kinh tế, xã hội, môi trường biển: Khu du lịch, khu nuôi trồng thủy sản, cảng biển, các sở, chi cục quản

lý TNB Tiến hành khảo sát tổng hợp từ thực tiễn Phương pháp này được thực hiện nhiều nhất ở Chương 3 của Luận án Tác giả đã khảo sát đối với cán bộ, công chức các cơ quan nhà nước, học viên các lớp bồi dưỡng kiến thức QLNN, phổ biển giáo dục pháp luật, hội thảo với khoảng 150 người với số phiếu thu về 137 phiếu (có phiếu khảo sát kèm theo)

4.3.3 Phương pháp điều tra xã hội học

Trong quá trình thực hiện đề tài tác giả đã sử dụng phương pháp điều tra xã hội học thông qua gửi phiếu khảo sát, tại các qua hội thảo về quản lý tổng hợp vùng bờ, hội thảo xin ý kiến hoàn thiện Nghị định thay thế Nghị định số 51/2014/NĐ-CP về giao các khu vực biển nhất định cho tổ chức, cá nhân khai thác, sử dụng tài nguyên biển; hội thảo hoàn thiện hoàn thiện dự thảo Nghị định

biển và tài sản gắn liền với khu vực biển được giao để nuôi trồng thủy sản; việc bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi khu vực biển đã được giao để nuôi trồng thủy sản vì mục đích công cộng, quốc phòng, an ninh; xây dựng Nghị định quy định về hoạt động lấn biển, Hội nghị phổ biến giáo dục pháp luật về quản lý tổng hợp TNB năm 2020, tại tỉnh Bà Rịa -Vũng Tàu đại biểu tham dự là các bộ, ngành và địa phương Các cuộc trao đổi, phỏng vấn với nhiều đối tượng khác nhau (cán bộ công chức, cơ quan QLNN ở các bộ, địa phương)

Các kết quả thu được, được phân tích xử lý đã tạo ra những kết quả khách quan cho việc đánh giá, kết luận Việc thực hiện phương pháp được triển khai trong thực tiễn và có tài liệu kèm theo ở phần phụ lục Phương pháp này được thực hiện nhiều nhất ở Chương 3 của Luận án

4.3.4 Phương pháp thống kê, dự báo

Trong quá trình nghiên cứu tác giả xử lý hệ thống số liệu theo phương pháp thống kê trên cơ sở sử dụng bảng tính Excel Việc thống kê tìm ra những kết quả phản ánh thực tiễn trung thực nhất, đặc biệt là ở Chương 3 Những kết quả thống

kê được sử dụng làm cơ sở để phân tích, đánh giá, luận giải qua đó làm rõ hơn hệ thống lý thuyết căn bản Phương pháp dự báo ngoại suy được sử dụng để đưa ra những nhận định khách quan về xu thế phát triển của lý thuyết, cũng như dự báo những vấn đề thực tiễn có thể phát sinh để có giải pháp xử lý cho phù hợp

4.3.5 Phương pháp chuyên gia

Trong quá trình thực hiện và hoàn thiện đề tài Luận án khi đánh giá thực các quy định về phân cấp, thực tiễn quá trình phân cấp trong QLNN về TNB ở Chương

3, đề xuất giải pháp hoàn thiện thể chế và đảm bảo thực hiện phân cấp ở Chương

4, NCS thường xuyên trao đổi, phỏng vấn các chuyên gia là những nhà nghiên cứu, nhà quản lý trong lĩnh vực quản lý TNB Các phương pháp trên sẽ được NCS

sử dụng kết hợp trong Luận án nhằm làm rõ những nội dung cơ bản của luận án, đảm bảo tính khoa học, chặt chẽ, trung thực của các vấn đề cần nghiên cứu trong từng chương của Luận án Mỗi chương, mỗi phần nghiên cứu trong Luận án sẽ có những phương pháp được lựa chọn làm chủ đạo, có những phương pháp hỗ trợ

5 Giả thuyết khoa học và câu hỏi nghiên cứu của Luận án

5.1 Giả thuyết khoa học

Lý luận về phân cấp trong QLNN về TNB chưa được nghiên cứu, phân tích một cách toàn diện, chỉnh thể, hệ thống

Thực trạng phân cấp trong QLNN về TNB ở Việt Nam hiện nay còn nhiều hạn chế, bất cập: Các cơ quan nhà nước cấp trên buông lỏng quản lý, thiếu kiểm soát quá trình phân cấp trong QLNN về TNB xử lý vi phạm, quản lý TNB chưa nghiêm dẫn đến cơ quan nhà nước cấp dưới tùy tiện thực hiện; các cơ quan nhà nước cấp dưới được phân cấp thiếu năng lực, điều kiện để thực hiện các nội dung quản lý TNB được phân cấp

Nếu xác định rõ ràng, chính xác, khách quan, khoa học hệ thống quan điểm

và giải pháp hoàn thiện phân cấp; đảm bảo thực hiện phân cấp trong QLNN về TNB thì chất lượng và hiệu quả quản lý TNB sẽ được nâng cao

5.2 Câu hỏi nghiên cứu của Luận án

Các công trình nghiên cứu trong nước và trên thế giới nghiên cứu đề cập đến

lý luận, thực trạng và giải pháp phân cấp QLNN về TNB? Các công trình nghiên cứu riêng về phân cấp trong QLNN đối với TNB?

Cơ sở lý luận về phân cấp QLNN nói chung? Cơ sở lý luận về phân cấp trong QLNN đối với TNB nói riêng? Đặc điểm nổi bật của TNB Việt Nam? Tiềm năng

và vị trí của TNB trong sự phát triển kinh tế, xã hội? Phân cấp trong QLNN về TNB chịu sự tác động của các yếu tố nào?

Trong phân cấp QLNN về TNB đã tính đến các yếu tố đặc thù, đặc điểm của biển, khu vực biển, TNB và môi trường biển chưa? Phân cấp trong QLNN về TNB

đã xem xét, đến tính chất các vùng biển cũng như chủ quyền, quyền chủ quyền và quyền tài phán của Việt Nam trên các vùng biển đã được quy định trong công ước,

điều ước quốc tế về biển mà Việt Nam tham gia là thành viên chưa? Cơ hội và

thách thức khi phân cấp QLNN về TNB? Để đánh giá mức độ hoàn thiện về phân cấp trong QLNN về TNB dựa vào những nguyên tắc nào?

Thực trạng thể chế, pháp luật và thực tiễn thực hiện phân cấp trong QLNN

về TNB Việt Nam hiện nay như thế nào? Có những bất cập, hạn chế gì? Nguyên nhân của những bất cập, hạn chế? Quản lý tổng hợp TNB có thể làm thay quản lý ngành không?

Quan điểm, mục tiêu, giải pháp, điều kiện bảo đảm hoàn thiện thể chế, pháp luật phân cấp trong QLNN về TNB?

6 Đóng góp mới về khoa học của Luận án

Trên cơ sở nội hàm phân cấp QLNN nói chung và phân cấp trong QLNN về tài nguyên nói riêng, thực hiện việc đánh giá tổng thể về phân cấp trong QLNN

về TNB cả về mặt lý thuyết phân cấp, thể chế hóa việc phân cấp và thực tiễn thực hiện các quy định về phân cấp

Trên cơ sở đánh giá thực trạng thể chế, thực tiễn thực hiện phân cấp trong QLNN về TNB cũng như phân tích, đánh giá khả năng tác động của các yếu tố đối với phân cấp trong QLNN về TNB, Luận án đã chỉ rõ những mặt đạt được và những tồn tại trong phân cấp, thể chế hóa phân cấp và thực hiện phân cấp trong QLNN về TNB làm cơ sở đề xuất các giải pháp bảo đảm phân cấp QLNN về TNB

Bổ sung cơ sở lý luận về phân cấp trong QLNN trên cơ sở đề xuất bổ sung hai nguyên tắc phân cấp trong QLNN về TNB, bao gồm:

Nguyên tắc phân cấp trong QLNN về TNB phải căn cứ vào đặc thù của biển, TNB, hệ thống TNB và môi trường biển;

Nguyên tắc phân cấp trong QLNN về TNB phải bảo đảm phù hợp với quyền, quyền chủ quyền và quyền tài phán của Việt Nam trên các vùng biển theo công ước, điều ước quốc tế về biển mà Việt Nam tham gia là thành viên

Đề xuất một số quan điểm và giải pháp hoàn thiện phân cấp trong QLNN về TNB, cụ thể là cần thể chế hóa các nội dung về phân cấp; bổ sung quy định về đánh giá tác động của các quy định về phân cấp trong QLNN về TNB trong giai đoạn đề xuất xây dựng luật, pháp lệnh và trong quá trình soạn thảo vào Luật ban hành VBQPPL

Bổ sung quy định về phân chia địa giới hành chính trên biển để có sự phân cấp trách nhiệm quản lý hành chính lãnh thổ nói chung và TNB nói riêng đến chính quyền địa phương một cách hợp lý

7 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của Luận án

Về mặt lý luận: Luận án đã hệ thống thống hóa, bổ sung những vấn đề lý luận phân cấp trong QLNN về TNB, bổ sung cơ sở lý luận phân cấp quản lý hành chính nhà nước nói chung và phân cấp trong QLNN về TNB nói riêng

Về thực tiễn: Luận án có thể dùng làm tài liệu tham khảo trong hoạch định chính sách, xây dựng văn bản QPPL, giảng dạy, nghiên cứu khoa học về những vấn đề liên quan đến phân cấp trong QLNN về TNB

8 Kết cấu của Luận án

Ngoài lời nói đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, nội dung Luận án gồm: Chương 1: Tổng quan nghiên cứu và những vấn đề cần nghiên cứu

Chương 2: Những vấn đề lý luận phân cấp trong quản lý nhà nước về TNB

Chương 3: Thực trạng phân cấp trong quản lý nhà nước về TNB ở Việt Nam hiện nay

Chương 4: Quan điểm và giải pháp hoàn thiện phân cấp trong quản lý nhà

nước về TNB ở Việt Nam

CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ

1.1 Tổng quan các công trình nghiên cứu về phân cấp quản lý nhà nước

1.1.1 Các công trình nghiên cứu trên thế giới

1.1.1.1 Các công trình nghiên cứu về phân cấp QLNN nói chung

Năm 2005, Word Bank xuất bản cuốn “Decentralization in East Asia for local governments to take effect - Phân cấp ở Đông Á để chính quyền địa phương (CQĐP) phát huy tác dụng” Đây là kết quả nghiên cứu của các chuyên gia thuộc Ngân hàng thế giới về các vấn đề của phân cấp tại một số nước Đông Á Công trình này phân tích và đưa ra đánh giá những gì mà các nước này đã thực hiện được cho đến nay, tìm ra những điểm cốt lõi, nêu lên những kinh nghiệm tích cực

và nhận diện những lĩnh vực cần được ưu tiên trong thời gian tới Các nhà nghiên cứu cũng không đưa ra một khảo sát, nghiên cứu rộng trên toàn bộ Đông Á, mà tập trung vào 6 nước Đông Á - nơi được các chuyên gia đánh giá là hoạt động phân quyền đã trở nên hết sức quan trọng - Trung Quốc, Việt Nam, Campuchia, Indonesia, Philippines và Thailand Đặc biệt, Chương 7 đã làm rõ vấn đề quản lý nguồn nhân lực trong bối cảnh phân cấp Chương này đã chỉ ra những thách thức

mà các nước Đông Á đang gặp phải trong quá trình phân cấp quản lý nguồn nhân lực Tác giả cho rằng giữa phân cấp và quản lý nguồn nhân lực có một sự tác động qua lại tương hỗ Hoạt động trong cả quá trình phân cấp hành chính phụ thuộc vào

sự tương tác với các khía cạnh chính trị và tài chính của quá trình phân cấp Chương này còn chỉ ra việc tiến hành phân cấp quản lý dịch vụ dân sự nhằm các mục đích sau: nhiệm vụ của CQĐP được xác định rõ ràng; CQĐP có thể phân bổ cán bộ thông qua các nhiệm vụ khi cần; CQĐP có khả năng thu hút và giữ chân những lao động có chất lượng; CQĐP linh hoạt trong quản lý nguồn lực tài chính Ngoài ra, chương này còn chỉ ra những tác động của phân cấp quản lý nhân sự với các vấn đề tự chủ, năng lực, trách nhiệm Cuốn sách đánh giá phân cấp và quyền lực trách nhiệm có sự tác động qua lại Cuốn sách chủ yếu nêu lý thuyết về phân cấp chính quyền của một số nước Đông Nam Á, không đề cập đến lĩnh vực

phân cấp trong QLNN về TNB [122, tr.127]

Cuốn sách “Cải thiện hành chính công trong một thế giới cạnh tranh” (Improving public administration in a competitive world) của các tác giả S Chiavo-Campo; P.S.A Sundaram - Ngân hàng thế giới (World Bank), Nhà xuất bản Chính trị quốc gia xuất bản, năm 2003 đã tiếp cận và xem xét vấn đề phân cấp như một công cụ để cải thiện hoạt động hành chính công trong điều kiện hiện nay Cuốn sách là một công trình nghiên cứu công phu, có giá trị lý luận cuốn sách đi sâu phân tích các nguyên tắc lý luận về phân cấp hay nói cách khác phân cấp bắt đầu từ đâu Trên cơ sở phân tích khái quát bối cảnh chính trị, kinh tế thế giới, các tác giả đã phác họa bức tranh toàn cảnh về nền hành chính công thế kỷ XXI: Bộ máy chính quyền, mối quan hệ người dân với chính quyền, chất lượng dịch vụ Cuốn sách đi sâu vấn đề búc xúc quan liêu, tham nhũng, hách dịch cửa quyền, xây dựng đội ngũ cán bộ công chức trong sạch xóa bỏ phiền hà Đặc biệt cuốn sách dành một Chương 5 nói về phi tập trung hóa, cái gì, khi nào và như thế nào “phi tập trung hóa quyền lực và thẩm quyền trung ương cho các đơn vị cấp dưới là điều quan trọng đối với việc ổn định chính trị, cung cấp dịch vụ hiệu quả, giảm đói nghèo và bình đẳng”, “xu hướng phi tập trung hóa là rất mạnh mẽ ở châu

Âu và Mỹ La tinh, nhưng ở rất nhiều nước đang phát triển, cũng có các sáng kiến khác nhau theo định hướng này” “phi tập trung hóa là dỡ bỏ một số quyền lực hoặc sự kiểm soát tập trung đối với nhiều lĩnh vực khác nhau thường là lĩnh vực diễn ra hoạt động Phi tập trung hóa bao gồm: Lãnh thổ, chức năng, chính trị, hành chính và tài chính Mức độ phi tập trung hóa gồm có: phi tập trung, ủy quyền và trao quyền” “Trao quyền là cấp độ cao nhất của tính độc lập trong việc ra quyết định và bao gồm việc nhường lại một số chức năng nhất định cho chính quyền cấp dưới Ở nhiều nước mặc dù trao một số chức năng cho cấp dưới, chính quyền trung ương vẫn giữ lại một số quyền hạn giám sát, kiểm soát ” Các định hướng cải thiện cuốn sách cho rằng kinh nghiệm thế giới chỉ ra phi tập trung hóa là cơ chế để cải thiện ổn định chính trị, bảo đảm cung cấp dịch vụ hiệu quả, giảm đói nghèo thúc đẩy công bằng Do đó kinh nghiệm đó là bài học quý báu để Việt Nam

Viện nghiên cứu của Ngân hàng thế giới đã xuất bản ấn phẩm: Summary notes on decentralization (các lưu ý tóm tắt về phân cấp) gồm 4 nội dung cơ bản Phần 1, nêu và phân tích sâu lý thuyết về phân cấp; Phần 2 các hình thức phân cấp, trong đó có phân cấp QLNN; Phần 3 phân cấp trên các lĩnh vực quản lý tài nguyên, đất đai, giáo dục, y tế Tuy nhiên, tác phẩm mới chỉ dừng lại ở lý thuyết

cơ bản về phân cấp QLNN nói chung và một số lĩnh vực nói riêng chưa xem xét phân cấp trong QLNN về TNB [130]

Decentralizing the State: Elections, Parties, and Local Power in the Ande (Phân cấp nhà nước): Bầu cử, các đảng và quyền lực địa phương ở Andes Tác giả Kathleen O'Neill , Đại học Cornell, New York, xuất bản lần đầu năm 2005, Nhà xuất bản: Nhà xuất bản Đại học Cambridge Cuốn sách phát triển lý luận về phân cấp, tìm hiểu vị trí và động lực của quyền lực trong bang, tập trung vào một làn sóng cải cách phi tập trung gần đây đã quét qua cả các nước phát triển và đang phát triển trong những năm gần đây Sự thay đổi trong thời gian cải cách giữa các quốc gia chỉ liên quan một cách mơ hồ đến nguồn gốc của sự đồng thuận quốc tế được thúc đẩy bởi các nhà cho vay và ngân hàng phát triển lớn hoặc sự tái hiện của nền dân chủ ở các nước phân cấp Cuốn sách phát triển một lý thuyết liên kết việc áp dụng phân cấp với các mối quan tâm bầu cử của các đảng chính trị: phi tập trung thể hiện một chiến lược mong muốn cho các đảng có sự hỗ trợ ở cấp địa phương có vẻ an toàn hơn so với triển vọng của họ trong bầu cử quốc gia Nó xem xét lập luận này chống lại những kinh nghiệm ở Bôlivia, Colombia, Ecuador, Peru

và Venezuela và suy đoán về những thay đổi chính trị gần đây có thể ảnh hưởng đến hình dạng và mức độ phân cấp trong những năm tới [121]

Ngân hàng thế giới, Decentralization and state capacity (phân cấp và năng lực nhà nước) Thứ nhất, cuốn sách phân tích xem các chuyển đổi sau cộng sản

có khác nhiều so với các chuyển đổi khác từ quy tắc chuyên quyền hay không bằng cách cố gắng điều chỉnh một bộ máy lý thuyết được phát triển cho các mục đích sử dụng khác và áp dụng nó không phân biệt mức độ dân chủ hóa Thứ hai,

vì tầm nhìn về việc phân cấp có nghĩa là gì và nó hoạt động như thế nào ảnh hưởng

đến việc phân bổ các quỹ quan trọng như thế nào và có bao nhiêu chương trình của các tổ chức quốc tế được thực hiện, những phát hiện có thể có cổ phần chính sách công rất lớn Đặc biệt dưới ảnh hưởng của các tổ chức quốc tế chính của Ngân hàng Thế giới và IMF, nhiều quốc gia đang phát triển được hướng dẫn áp dụng các chính sách cụ thể [124]

Ngân hàng thế giới Phân cấp và dân chủ địa phương trên thế giới: Báo cáo toàn cầu đầu tiên của các thành phố và chính quyền địa phương 2008 Washington, DC: Decentralization and Local Democracy in the World Nghiên cứu về thực trạng phân cấp, phân quyền và chế độ dân chủ ở địa phương ở các khu vực trên thế giới như: châu Phi, châu Á - Thái Bình Dương, khu vực Á Âu, châu Âu Phân tích quá trình phát triển của cấu trúc lãnh thổ, trách nhiệm và quyền lực, quản lý

và tài chính, sự dân chủ ở địa phương Mối quan hệ giữa nhà nước và chính quyền địa phương Phân cấp và dân chủ địa phương trên thế giới có thể coi là một tài liệu tham khảo về phân cấp bằng cách trình bày tình hình hiện tại của chính quyền địa phương ở tất cả các khu vực trên thế giới Báo cáo phân tích chính quyền địa phương ở mỗi lục địa theo ba chủ đề chính: sự phát triển của các cấu trúc lãnh thổ; trách nhiệm và quyền lực, quản lý và tài chính và dân chủ địa phương Có một chương bổ sung dành riêng cho việc quản trị các đô thị lớn, nơi tăng trưởng nhanh chóng đưa ra những thách thức lớn, đặc biệt là ở các quốc gia đang phát triển nhanh Báo cáo này cũng cung cấp một cái nhìn tổng quan so sánh về các thực tế khác nhau liên quan đến tình trạng phân cấp và cách thức cơ bản không thể thiếu cơ bản cho nền dân chủ địa phương Mối quan hệ giữa nhà nước và chính quyền địa phương đang phát triển theo hướng hợp tác đổi mới Trong bối cảnh này, vai trò của CQĐP trong việc phát triển các chính sách toàn cầu ngày càng được công nhận [125]

Decentralization and Subnational Politics in Latin America (Phân cấp và chính trị địa phương ở Mỹ Latinh), Nhà xuất bản Đại học Cambridge; ngày 12 tháng 4 năm 2010 Tác giả Tulia G Falleti là Trợ lý Giáo sư Khoa học Chính trị

phương pháp nghiên cứu đã xuất hiện trên Tạp chí Khoa học Chính trị Hoa Kỳ, Nghiên cứu Chính trị so sánh, Publius, Xã hội học định tính, Quốc tế phê bình (Pháp), Desarrollo EEómico (Argentina), Política y Gobierno (Mexico) Brazil), cũng như trong các tập chỉnh sửa được xuất bản ở Hoa Kỳ, Argentina và Brazil Bà

đã nhận được giải thưởng và học bổng từ Hội đồng Nghiên cứu Khoa học Xã hội, Viện Hòa bình Hoa Kỳ, Quỹ Ford kết hợp với Hiệp hội Nghiên cứu Mỹ Latinh và

Bộ Khoa học, Công nghệ và Đổi mới Năng suất của Argentina, năm 2006 Phân tích trình tự đáp ứng chính trị địa phương trong nghiên cứu về phân cấp ở Mỹ Latinh Dựa trên nghiên cứu ban đầu rộng rãi ở bốn quốc gia, Falleti sử dụng một phương pháp trình tự so sánh mới để chỉ ra cách thức cải cách phi tập trung hóa tùy thuộc vào thời điểm và lập luận hấp dẫn này là một ví dụ về sức mạnh của phân tích so sánh lịch sử và sẽ trở thành nền tảng cho tất cả các nghiên cứu trong tương lai về chính trị địa phương ở Mỹ Latinh Falleti đưa ra một lý thuyết về sự phân cấp vừa thanh lịch vừa tôn trọng sự phức tạp trong các trường hợp Cuốn sách này không chỉ được quan tâm bởi các sinh viên nghiên cứu về phân cấp, mà bởi đóng góp, phát triển tích cực tham gia vào các chương trình hỗ trợ phân cấp trên toàn thế giới Lý thuyết phân cấp tuần tự ban đầu của Falleti giải thích một cách thuyết phục sự khác biệt về chất và tác động của phân cấp ở các nước lớn nhất của Mỹ Latinh theo thời gian Được thông báo bởi hơn 150 cuộc phỏng vấn sâu với các chính trị gia hàng đầu và nghiên cứu lưu trữ rộng rãi, cuốn sách tuyệt vời này đóng góp hấp dẫn cho nghiên cứu về phân cấp, chính trị Mỹ Latinh Nghiên cứu phân cấp của Tulia Falleti ở Mỹ Latinh là một viên ngọc của phân tích so sánh chu đáo Tại sao có quá nhiều sự khác biệt trong quyền tự chủ của các chính phủ địa phương Kết quả cuối cùng phụ thuộc nhiều vào cải cách ban đầu, ưu tiên chính trị hơn phân cấp hành chính thực hiện một con đường đến tự chủ địa phương sâu sắc hơn so với một ưu tiên hành chính hơn phân cấp chính trị [128]

Cuốn sách “Decentralization Briefing Notes - Các lưu ý tóm tắt về phân cấp” của hai tác giả Jennie Litvack và Jessice Seddon do Viện nghiên cứu của Ngân

hàng thế giới (WB) xuất bản năm 2000 Nội dung cuối sách gồm 4 nội dung cơ bản: Chương 1, điều gì và tại sao, cung cấp cách nhìn tổng thể, lý giải bản chất của phân cấp trên nhiều phương diện khác nhau và trình bày lý do tại sao phải phân cấp Thuật ngữ “Decentralization” được dịch sang tiếng Việt là phân cấp và được hiểu là sự chuyển giao quyền hạn và trách nhiệm từ trung ương đến CQĐP hoặc các tổ chức thuộc khu vực tư nhân Như vậy, theo cách hiểu này phân cấp đồng nghĩa với phi tập trung hóa Nó giúp mở rộng việc tham gia của các chủ thể trong xã hội vào các hoạt động chính trị, kinh tế và xã hội của quốc gia Nó nâng cao hiệu quả quản lý trên cơ sở giảm bớt gánh nặng công việc sự vụ, hàng ngày của chính quyền trung ương, đồng thời tăng tính chủ động, sáng tạo, trách nhiệm của CQĐP các cấp Ở Chương 2, tác giả phân tích các hình thức phân cấp cơ bản: phân cấp chính trị, phân cấp hành chính, phân cấp tài chính Trong đó, cải cách công vụ được xem xét trong bối cảnh của phân cấp hành chính Chương 3, xem xét phân cấp trên các lĩnh vực cụ thể như: giáo dục, y tế Ngoài ra, ấn phẩm còn phân tích những lợi ích tiềm năng của phân cấp đối với vấn đề bình đẳng xã hội, ổn định và tăng trưởng kinh tế, trách nhiệm báo cáo và tham nhũng [119] Báo cáo chuyên đề của DGAFP (Direction Generale de L’Administration et

de la Fonction Publique) (2008) về “Adistration and the Civil Service in the EU member Stater – 27 counry – Hành chính và hệ thống công vụ ở các nước thành viên EU qua thực tiễn 27 nước” Dựa trên dữ liệu thực nghiệm từ các nước thành viên EU, bài viết trình bày một cái nhìn tổng quan về tình trạng hiện tại của các dịch vụ dân sự quốc gia, xu hướng cải cách chính đang diễn ra và các kết quả chính của cải cách tại các quốc gia Mục tiêu tổng thể của bài viết là cung cấp bằng chứng thực nghiệm, sự kiện và bằng chứng thống kê so sánh nhằm giúp các chuyên gia và học giả hiểu rõ hơn về các dịch vụ dân sự của các quốc gia khác nhau [115]

Năm 2010, World Bank xuất bản cuốn sách “Opportunities and constraints for civil service reform in Indonesia: exploration of a new approach and

của một cách tiếp cận mới và phương pháp luận” Mục đích của cuốn sách này là thông báo rộng rãi các kết quả nghiên cứu về cơ hội và trở ngại cho cải cách dịch

cụ công ở Indonesia với hy vọng hướng đến một môi trường thuận lợi hơn cho cải cách dịch vụ dân sự Ngoài ra, nhằm nâng cao nhận thức về thực trạng các dịch

vụ dân sự ở Indonesia từ đó lựa chọn những vấn để cho cải cách công vụ Nội dung cuốn sách đã phân tích rất chi tiết, cụ thể dưới góc độ pháp lý về trở ngại và khó khăn trong cải cách dịch vụ công ở Indonesia nói chung và cải cách dịch vụ dân sự nói riêng Về vấn đề quá trình chuyển đổi để phân cấp quản lý nhân sự, nhóm tác giả đã chỉ ra môi trường pháp lý không rõ ràng và thiếu sự gắn kết gây khó khăn cho quá trình phân cấp quản lý nhân sự, quy định về phân cấp thiếu một mức độ cao của sự ổn định và môi trường pháp lý cho vấn đề tự chủ [123] Chính trị của phi tập trung: The Politics of decentralization Carol J, được biên tập bởi Carol J Pierce Colfer, Doris Capistrano, 27/4/2012 - 336 trang Phân cấp đang càn quét thế giới và có những tác động mạnh mẽ và sâu rộng đến quản

lý tài nguyên và sinh kế, đặc biệt là trong lâm nghiệp Cuốn sách cập nhật nhất về các chủ đề, kinh nghiệm và bài học kinh nghiệm từ phân cấp trên toàn thế giới Dựa trên nghiên cứu và hỗ trợ từ tất cả các tổ chức bảo tồn và lâm nghiệp quốc tế lớn, cuốn sách cung cấp một tài khoản cân bằng bao gồm tác động của phân cấp đối với quản lý tài nguyên trên toàn thế giới và cung cấp những hiểu biết toàn cầu so sánh với ý nghĩa rộng lớn về chính sách, quản lý, bảo tồn và sử dụng tài nguyên và lập kế hoạch Các chủ đề bao gồm quản trị rừng trong các hệ thống liên bang, phân cấp dân chủ về rừng và tài nguyên thiên nhiên, các con đường và cạm bẫy trong phân cấp và bảo tồn đa dạng sinh học trong các khu rừng phi tập trung Cuốn sách cung cấp các nghiên cứu sâu về phân cấp từ Bolivia, Ghana, Indonesia, Nga, Scotland, Thụy Sĩ, Uganda và Mỹ, cũng như các điểm nổi bật từ các quốc gia liên bang bao gồm Úc, Brazil, Canada, Ấn Độ và Malaysia Nó cũng giải quyết các liên kết quan trọng giữa nhà nước, rừng, cộng đồng và quan hệ quyền lực trong một loạt các khu vực và hoàn cảnh, cung cấp các ví dụ điển hình

về cách phân cấp đã được xem và trải nghiệm bởi các cộng đồng ở Guatemala,

Philippines và Zimbabwe Chính trị của phi tập trung hóa là sự bao quát hiện đại của phân cấp và rất cần thiết cho các học viên, học giả và các nhà hoạch định chính sách trong lâm nghiệp và toàn bộ quản lý tài nguyên thiên nhiên Uganda

và Hoa Kỳ, cũng như các điểm nổi bật từ các quốc gia liên bang bao gồm Úc, Brazil, Canada, Ấn Độ và Malaysia Nó cũng giải quyết các liên kết quan trọng giữa nhà nước, rừng, cộng đồng và quan hệ quyền lực trong một loạt các khu vực

và hoàn cảnh, và cung cấp các ví dụ điển hình về cách phân cấp đã được xem và trải nghiệm bởi các cộng đồng ở Guatemala, Philippines và Zimbabwe [111] Decentralization in client countries An evaluation of World Bank support, 1999-2007 (Sự phân quyền ở các nước khách hàng): Bản đánh giá với hỗ trợ Ngân hàng Thế giới Đánh giá tổng quan của WB về các mục tiêu của sự phân quyền trong chính phủ ở các nước đang phát triển Những hỗ trợ của WB cho việc phân quyền và cho sự phát triển bền vững ở các nước đang phát triển Hỗ trợ của WB trong việc phân bổ tài chính cho các dịch vụ giáo dục [113]

Decentralization and Local Government: A Danish-Polish Comparative Study in Political Systems (Phân cấp và chính quyền địa phương) Cuốn sách tập trung nghiên cứu so sánh phân cấp chính quyền giữa Đan Mạch và Ba Lan trong các hệ thống chính trị [114]

Quản lý nước thải tích hợp, phi tập trung để phục hồi tài nguyên ở khu vực nông thôn và ven đô thị (Integrated, decentralized wastewater management for

resource recovery in rural and peri-urban areas) Tác giả Andrea G Capodaglio Khoa Xây dựng và Kiến trúc, Đại học Pavia, Ý, ngày 15 tháng 6 năm 2017 Thu

gom và xử lý nước thải có tác động rất lớn đến môi trường và nền kinh tế, cả ở cấp địa phương và toàn cầu Đổi mới sinh thái có thể đóng một vai trò tối quan trọng trong việc giảm tác động môi trường của các hệ thống đó và trong tính bền vững cao hơn của chúng về kinh tế, môi trường và xã hội Phân cấp dường như là một giải pháp hợp lý để giải quyết các vấn đề về tính bền vững của hệ thống quản

lý nước thải, vì nó tập trung vào xử lý nước thải tại chỗ và tái chế và tái sử dụng

lựa chọn công nghệ và đóng góp cho quản lý nước của các hệ thống phi tập trung Các giải pháp phi tập trung nói chung sẽ có xu hướng tương thích với các yêu cầu sử dụng và tái sử dụng nước tại địa phương, trong đó nước được xử lý tại địa phương có thể hỗ trợ năng suất nông nghiệp hoặc (ở các khu vực đô thị) được

sử dụng thay thế cho nước cấp chất lượng nước uống để sử dụng tương thích Khi phân tích tính bền vững của công nghệ, cần tính đến các khía cạnh khác nhau (đặc biệt là các vấn đề địa phương) Không có giải pháp cố định hoặc phổ quát cho vấn

đề công nghệ; ngược lại, tất cả các nghiên cứu có liên quan đã chứng minh có mức độ bền vững khác nhau trong cách lựa chọn và vận hành công nghệ [108]

1.1.1.2 Các công trình nghiên cứu có liên quan đến quản lý tài nguyên biển

Tác giả Jon M.Van Dyke (1967), thông qua cuốn Governing Ocean

Resources: New Challenges and Emerging Regimes, đã phân tích những vấn đề

liên quan đến quản lý, khai thác TNB giữa các quốc gia trên thế giới Đặc biệt, phần 3 đã đề cập trực tiếp đến trách nhiệm của các quốc gia (trong đó có Việt Nam) trong việc quản lý, khai thác chia sẻ TNB [120]

Davor Vidas (2000) BVMT biển Luật và chính sách phòng chống ô nhiễm Đại học Cambridge, Vương quốc Anh Theo đó cuốn sách đề cập đến một số nội dung cơ bản như: Toàn cầu hoá và chủ nghĩa khu vực trong việc BVMT biển; Công ước LHQ về Luật Biển và vùng cực môi trường biển; BVMT Nam Cực chống ô nhiễm biển theo Nghị định thư năm 1991; Chất thải phóng xạ trong các Barents và biển Kara; Quy chế hàng hải và ô nhiễm nguồn tàu trong Biển Bắc Trong đó có đề cập một số vấn đề về phân cấp QLNN về khai thác TNB biển cho các cơ quan trung ương và địa phương trong phần về quan điểm trong nước và các quy định trong việc bảo vệ môi trường biển: Australia, Canada và Hoa Kỳ Một nghiên cứu mang tính định hướng của tác giả Biliana Cicin - Sai and Robert W.Knecht (1998) trong cuốn Integrated Coastal and Ocean Management: Concepts and Practies cung cấp cho người đọc các khái niệm cơ bản về quản lý tổng hợp vùng bờ và vùng biển, nhu cầu chung về quản lý biển và quản lý tổng hợp đới bờ, nhu cầu toàn cầu tiến tới quản lý tổng hợp đới bờ của quốc gia Tại

cuốn sách này cũng có những hướng dẫn thực tế về quản lý tổng hợp đới bờ giữa các nước [109]

Đặc biệt, trong cuốn National Marine Policy, basic contents from Australia,

Brazil, Canada, China, Colombia, Japan, Portugal, Russian Federation, United States (Intergovernmental Oceanographic Commission (2007), các tác giả đã nêu

lên được tiềm năng TNB của các nước Ôxtrâylia, Braxin, Canađa, Trung Quốc, Côlômbia, Nhật bản, Nauy, Bồ Đào Nha, Liên bang Nga, Hoa Kỳ từ đó, đã nêu bật được chính sách biển của các quốc gia để làm sao quản lý tốt, hiệu quả TNB Tại công trình nghiên cứu cho thấy, nhiều nước đã áp dụng mô hình quản lý tổng hợp thành công như ở Nhật Bản, Canada, Trung Quốc đã đem lại hiệu quả cao

Tại cuốn Marine Spatial Planning - A step-by-step approach towards

ecosystem-based management (Government Commission on Oceanography and

Biosphere and Humanity Program (2009), để quản lý tốt được TNB thì một công

cụ không thể thiếu là chính là Quy hoạch không gian biển, chính vì vậy, Ủy ban Chính phủ về hải dương học và chương trình sinh quyển và con người đã công bố

cuốn “Quy hoạch không gian biển- Tiếp cận từng bước hướng tới quản lý dựa vào

sinh thái” Dựa vào các hướng dẫn nêu trên, các quốc gia có biển đã tổ chức xây

dựng Quy hoạch không gian biển, Quy hoạch không gian biển làm căn cứ để điều phối, kết nối hoạt động sử dụng biển của các ngành để bảo đảm khai thác hiệu quả TNB nhưng cũng phải đảm bảo yếu tố môi trường Trên cơ sở công trình nghiên cứu này, nhiều tác giả đã đề xuất quy hoạch không gian biển phù hợp với đặc thù của biển và yêu cầu quản lý của quốc gia mình [126]

Hideyuki Ihasi (2002) Chính sách của Nhà nước về môi trường biển:

1972-2002, các vùng biển và ven biển, Tokyo, Nhật Bản Theo đó cuốn sách đề cập đến một số nội dung cơ bản như: Suy thoái môi trường biển và ven biển gia tăng, các mối đe dọa đối với các đại dương như ô nhiễm biển, khai thác quá mức làm biến mất môi trường sống ven biển Một số quan điểm, mối quan tâm mới trong phân cấp và quản lý biển và bảo vệ môi trường biển Những tác động của ô nhiễm đến

các quốc gia trong việc phân cấp quản lý về phòng, chống, xử lý ô nhiễm môi trường biển

Howard S.Schiffman (2003) Luật quốc tế và BVMT biển, Đại học New York, Mỹ Cuốn sách giới thiệu một số nội dung chính yếu như: Giới thiệu quá trình đàm phán và những nội dung cơ bản của Công ước LHQ về Luật Biển 1982; Chương trình Môi trường LHQ (UNEP) và một tuyên bố của chung nguyên tắc gọi đơn giản là "Tuyên bố Stockholm" với một số khái niệm rộng, trong đó có đề cập khái quát về sự phân cấp trong QLNN đối với biển và luật môi trường quốc

tế, đặc biệt là vấn đề bảo tồn biển; Bảo vệ và cải thiện môi trường biển trong hiện tại và tương lai; Bảo vệ và quản lý động vật hoang dã và môi trường sống của nó; Phòng chống sự cạn kiệt các nguồn tài nguyên thiên nhiên; Ngăn ngừa ô nhiễm biển; Chủ quyền của các quốc gia khai thác nguồn TNB của riêng mình nhưng không được gây ra thiệt hại và gây ô nhiễm môi trường của các quốc gia khác; Trách nhiệm và bồi thường cho các nạn nhân của ô nhiễm môi trường biển [117] Tóm lại, những công trình tiêu biểu về phân cấp trong QLNN về TNB của các tác giả nước ngoài đã có đề cập đến các khía cạnh phân cấp, quản lý TNB thể hiện rõ xu hướng đẩy mạnh phân cấp trong QLNN bởi những tác động tích cực của nó góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả QLNN Các công trình này giúp tác giả nghiên cứu kinh nghiệm phân cấp và pháp luật về phân cấp trên thế giới, từ

đó rút ra những tham khảo kinh nghiệm cho Việt Nam

1.1.2 Các công trình nghiên cứu trong nước

1.1.2.1 Các công trình nghiên cứu liên quan đến phân cấp quản lý nhà nước

Cuốn sách Phân cấp QLNN lý luận và thực tiễn của tác giả PGS.TS Võ Kim Sơn do Nhà xuất bản chính trị quốc gia xuất bản năm 2004 là một công trình nghiên cứu đã cung cấp nhiều vấn đề mang tính lý thuyết về phân cấp trong QLNN, các hình thức phân cấp trong QLNN và các giải pháp phân cấp Tiếp cận phân cấp QLNN: “Thứ nhất xuất phát từ việc tổ chức bộ máy hành chính nhà nước, lý thuyết tổ chức, mô hình thứ bậc theo chức năng là phân cấp Thứ hai xuất phát từ cải cách hoạt động của các cơ quan QLNN, đó là sự tập trung quá nhiều

quyền và nhiệm vụ cho một tổ chức do đó làm cho hiệu quả thấp” [81, tr.11]

“Quá trình phân cấp theo nhiều dạng khác nhau không đơn giản là chuyển giao nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm từ cấp trên xuống cấp dưới hoặc từ tổ chức này sang tổ chức khác, mà việc chuyển giao này phải gắn liền với quá trình xây dựng năng lực để hấp thụ, đảm nhận những nhiệm vụ quyền hạn và trách nhiệm được giao” [81, tr.108]

Cuốn sách: Về tác động của phân cấp quản lý đến địa vị pháp lý của chính quyền địa phương trong đổi mới tổ chức hoạt động của bộ máy nhà nước Tác giả

TS Trần Thị Diệu Oanh, Nhà xuất bản chính trị quốc gia 2013 [79] Tác giả đã tiếp cận, phân tích sâu sắc lý thuyết về những vấn đề cơ bản về phân cấp quản lý

và địa vị pháp lý của chính quyền địa phương, tác động của phân cấp đến địa vị pháp lý của chính quyền địa phương, phân cấp bảo đảm hiệu quả hoạt động của của chính quyền địa phương, giải quyết tốt mối quan hệ giữa các cấp chính quyền, phân cấp cho chính quyền địa phương làm thay đổi địa vị pháp lý của của chính quyền địa phương Ngoài ra tác giả còn khái quát về phân cấp và địa vị pháp lý của chính quyền địa phương từ năm 1975 đến năm 1992, để thấy được bức tranh toàn cảnh về quá trình phân cấp quản lý của chính quyền địa phương, đề xuất giải pháp tiếp tục đổi mới phân cấp quản lý và địa vị pháp lý của chính quyền địa phương ở Việt Nam

Phân cấp QLNN, đồng chủ biên: GS.TS Phạm Hồng Thái, GS.TS Nguyễn Đăng Dung, TS Nguyễn Ngọc Chí, Khoa Luật Đại học quốc gia Hà Nội, Nhà xuất bản Công an nhân dân 2011 Cuốn sách đi sâu phân tích cấu trúc nhà nước và vấn

đề phân cấp, phân quyền, thực trạng phân cấp ở nước ta hiện nay “phân cấp không phải là vấn đề hoàn toàn mới lạ ở nước ta cả về lý luận, nhận thức và thực tiễn, đã

có nhiều hội thảo, diễn đàn khoa học bàn luận về vấn đề này Về thực tiễn nhìn một cách khách quan phân cấp ở nước ta cũng đã được tiến hành ở những mức độ khác nhau, trên những lĩnh vực nhất định ngay từ những năm tháng chiến tranh

và cơ chế kế hoạch hóa tập trung, nhưng chủ yếu là quản lý, điều hành đất nước

Đề tài “Thực hiện tốt sự phân cấp giữa chính quyền trung ương với chính quyền địa phương” do Viện nghiên cứu quản lý kinh tế trung ương thực hiện Đề tài đã phân tích xu thế tất yếu phân cấp trong CCHC nhà nước Đề tài đã đánh giá

ưu, nhược điểm của phân cấp, thực trạng, đề xuất giải pháp phân cấp từ trung ương xuống địa phương trên nhiều lĩnh vực trong đó có lĩnh vực quản lý tài nguyên, đất đai, khoáng sản, Như vậy, đề tài có đánh giá thực trạng phân cấp hiện nay về lĩnh vực quản lý tài nguyên môi trường và đề ra hướng hoàn thiện về phân cấp, làm rõ nội dung QLNN, mối quan hệ [102, tr.13]

Bài viết: Phân cấp QLNN về tổ chức bộ máy giữa trung ương và chính quyền thành phố trực thuộc trung ương tác giả Nguyễn Đình Thái, Học viện Chính trị khu vực II, Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh đăng trên Tạp chí Cộng sản

số tháng 6/2018 đã đánh giá thực trạng phân cấp QLNN giữa trung ương và chính quyền thành phố trực thuộc trung ương đồng thời đề ra một số giải pháp nhằm thay đổi nhận thức về phân cấp QLNN giữa trung ương và chính quyền thành phố trực thuộc trung ương trong lĩnh vực tổ chức bộ máy; hoàn thiện thể chế về phân cấp QLNN giữa trung ương và chính quyền các thành phố trực thuộc trung ương trong lĩnh vực tổ chức bộ máy [87]

Cuốn sách QLNN đối với tài nguyên và môi trường vì sự phát triển bền vững dưới góc nhìn xã hội, nhân văn tác giả PGS.TS Phạm Thị Ngọc Trâm, Viện khoa học xã hội Việt Nam, Nhà xuất bản khoa học xã hội 2006, tác giả đã đề cập đến việc khai thác, sử dụng tài nguyên và bảo vệ môi trường; làm rõ vị trí, vai trò QLNN đối với tài nguyên trong các mối quan hệ đó [96, tr.11] Một trong các giải pháp phân cấp về quản lý tài nguyên môi trường được đề cập đến đó là nhà nước thiết lập sự liên kết thực hiện nhiệm vụ quản lý, bảo vệ tài nguyên môi trường giữa các cơ quan chuyên trách với ngành, lĩnh vực khác có liên quan đến tài nguyên môi trường việc phân định trách nhiệm cho các chủ thể ngoài cơ quan thống nhất trong QLNN về tài nguyên môi trường [96, tr.220]

1.1.2.2 Các công trình trong nước nghiên cứu liên quan đến phân cấp trong quản lý nhà nước về tài nguyên biển

Tác giả Chu Phạm Ngọc Hiển trong đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ: Hoàn thiện hệ thống pháp luật về tài nguyên, môi và trường biển và hải đảo Cơ

sở lý luận và thực tiễn nghiên cứu những vấn đề lý luận, chính sách, pháp luật về

tài nguyên, môi trường biển và hải đảo, trong đó nêu bật ý nghĩa, vai trò, những nội dung cơ bản và các biện pháp bảo đảm thực thi chính sách, pháp luật quản lý tài nguyên và bảo vệ môi trường biển; tác giả nêu tương đối đầy đủ, chi tiết về thực trạng về chính sách, pháp luật về quản lý tài nguyên, môi trường biển; để từ

đó đưa ra yêu cầu, quan điểm, giải pháp hoàn thiện chính sách, pháp luật, phân cấp trong QLNN về tài nguyên, môi trường biển, đảo ở nước ta hiện nay [68] PGS TS Vũ Thanh Ca trong đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ: Nghiên cứu cơ sở khoa học về quản lý môi trường và hệ sinh thái biển, hải đảo, ứng phó với sự cố môi trường phục vụ hoàn thiện dự thảo Luật tài nguyên và môi trường biển và hải đảo Đã nghiên cứu về hệ thống quản lý TNB và vai trò của nó với vấn đề bảo vệ môi trường và các hệ sinh thái; quản lý tổng hợp, thống nhất tài nguyên, môi trường biển và vấn đề bảo vệ môi trường biển trên thế giới và Việt Nam để từ đó tác giả đã đề xuất quy định về bảo vệ môi trường, và các hệ sinh thái biển, hải đảo, phân cấp trách nhiệm QLNN về TNB trong Luật tài nguyên, môi trường biển và hải đảo [63]

Tác giả Đỗ Văn Sen Luận án nghiên cứu sinh năm 2015: Pháp luật về khai thác TNB ở Việt Nam, trên cơ sở nghiên cứu những vấn đề lý luận về pháp luật khai thác TNB, thực trạng pháp luật về khai thác TNB, tác giả đã tập trung đề xuất các giải pháp hoàn thiện và thực hiện pháp luật, phân cấp, phân định trách nhiệm

về thẩm quyền quản lý khai thác TNB [80]

Tại Hội thảo quốc tế: QLNN về biển và hải đảo vấn đề và cách tiếp cận, diễn ra tại Hà Nội vào tháng 12 năm 2016, nhiều tác giải đã trình bày nghiên cứu của mình liên quan đến quản lý tài nguyên, môi trường biển, có thể kể đến như: Tác giả Trần Đình Thiên với nghiên cứu “Biển, QLNN đối với biển trong thời hiện đại: Những vần đề của Việt Nam”; tác giả Nguyễn Thị Lan Anh với nghiên

đảo”; tác giả Hoàng Nhất Thống và tác giả Phùng Thị Phong Lan với nghiên cứu

“Đổi mới tư duy QLNN về biển và hải đảo trong bối cảnh hiện nay”; tác giả Trần Ngọc Thêm với nghiên cứu “QLNN về biển, đảo - từ tiếp cận hệ thống theo góc nhìn ngôn ngữ và văn hóa;” tác giả Vũ Thị Huyền Trang với nghiên cứu “Kinh nghiệm trong quản lý tổng hợp về biển và hải đảo của một số quốc gia trên thế giới - bài học đối với Việt nam”; tác giả Lê Như Thanh với nghiên cứu “QLNN

về biển và hải đảo ở Việt Nam - thực trạng và giải pháp”; tác giả Nguyễn Như Phát với nghiên cứu “Hệ thống QLNN đối với biển, hải đảo trong bối cảnh hội nhập quốc tế”; tác giả Hoàng Thị Cường với nghiên cứu “Hệ thống cơ quan quản

lý và cơ chế phối hợp liên ngành trong công tác trong QLNN về tài nguyên, môi trường biển và hải đảo”; tác giả Vũ Sỹ Tuấn với nghiên cứu “Quản lý tổng hợp tài nguyên môi trường biển và hải đảo” Nhìn chung các tác giả phần lớn đều tập trung đánh giá thực trạng công tác QLNN về TNB trong thời gian qua, những kết quả đạt được, tồn tại, nguyên nhân và đề xuất nhiều giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý trong đó có đề cập đến phân cấp thẩm quyền trách nhiệm các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phưng, hoàn thiện tổ chức bộ máy để nâng cao quản

lý hiệu quả quản lý TNB [76]

TS Phạm Ngọc Sơn, Luật Tài nguyên và Môi trường Biển và Hải đảo khung pháp lý hoàn chỉnh để quản lý tổng hợp TNB, đăng trên diễn đàn Pháp luật

và Pháp luật Việt Nam; Tập 21-số 252 tháng 8 năm 2015, tác giả đánh giá trong thời gian qua, việc khai thác TNB đã góp phần quan trọng cho sự phát triển kinh

tế xã hội, tuy nhiên, hiện nay TNB chủ yếu được quản lý theo ngành và được điều chỉnh bởi các Luật khác nhau Vấn đề đặt ra là, nếu chỉ quản lý TNB theo chuyên ngành, không có sự điều phối, phối hợp hiệu quả thì sẽ dẫn đến mâu thuẫn lợi ích khai thác và bảo vệ, thậm chí có sự chồng chéo lẫn nhau, gây tổn hại đến hệ sinh thái, môi trường biển Do vậy, nếu chỉ tổ chức quản lý khai thác, sử dụng TNB theo ngành sẽ nảy sinh nhiều bất cập, đòi hỏi phải áp dụng cách quản lý mới là quản lý tổng hợp [83]

TS Phạm Ngọc Sơn, Tăng cường quản lý tổng hợp TNB và đảo để phát triển bền vững, Kỷ yếu Hội thảo quốc tế, Ban quản QLNN về biển và hải đảo các vấn đề và cách tiếp cận, Học viện hành chính quốc gia, 2013, tác giả đi sâu phân tích: Quản lý tổng hợp đối với TNB là việc hoạch định, tổ chức thực hiện các chính sách, cơ chế, công cụ điều phối liên ngành, liên vùng để bảo đảm TNB được khai thác, sử dụng hiệu quả, duy trì chức năng, cấu trúc của hệ sinh thái nhằm phát triển bền vững, bảo vệ chủ quyền, quyền chủ quyền, quyền tài phán quốc gia của Việt Nam trên biển, góp phần quan trọng trong bảo đảm an ninh, quốc phòng Bản chất, QLNN tổng hợp về khai thác TNB không thay thế QLNN theo ngành, lĩnh vực, địa phương, mà đóng vai trò điều chỉnh và kết nối các hành vi phát triển (khai thác, sử dụng) của các ngành, lĩnh vực, địa phương, người sử dụng TNB trong phạm vi vùng biển chủ quyền, quyền chủ quyền và quyền tài phán quốc gia của Việt Nam Quản lý tổng hợp là quản lý liên ngành, liên vùng trên cơ sở một đầu mối, còn gọi là quản lý tổng hợp và thống nhất Trên cơ sở đó, thực hiện nguyên tắc thống nhất QLNN đối với TNB [84]

Đặc biệt, trong cuốn sách: QLNN tổng hợp và thống nhất về biển và hảo đảo (Nxb chính trị quốc gia, năm 2014) TS Đặng Xuân Phương và TS Nguyễn

Lê Tuấn đã nghiên cứu những vấn đề cơ bản về công tác QLNN tổng hợp và thống nhất về biển, hải đảo (gồm: tổng quan công tác QLNN tổng hợp và thống nhất về biển, hải đảo; quản lý tổng hợp khai thác, sử dụng biển, hải đảo; QLNN

về bảo vệ môi trường biển ); trên cơ sở đó, các tác giả đã đề xuất phương hướng, giải pháp hoàn thiện một số vấn đề cụ thể trong QLNN tổng hợp TNB đảo (gồm: hoàn thiện quản lý tổng hợp TNB dựa trên đổi mới tư duy hoạch định chiến lược, chính sách biển; phân cấp quản lý, hoàn thiện bộ máy tổ chức vào phát triển nguồn nhân lực; đẩy mạnh công tác tuyên truyền về quản lý TNB; hoàn thiện các luận cứ khoa học cho việc hoạch định ranh giới quản lý TNB ) [100]

1.2 Đánh giá tổng quan tình hình nghiên cứu về phân cấp trong quản

lý nhà nước về tài nguyên biển

Trên thế giới, tùy vào điều kiện tự nhiên, điều kiện phát triển và chế độ chính trị của từng quốc gia mà có hệ thống tổ chức bộ máy quản lý khác nhau, hệ thống QLNN về tài nguyên và môi trường nói chung và TNB nói riêng của các nước cũng bị chi phối bởi điều kiện tự nhiên, điều kiện phát triển kinh tế và chế độ chính trị của chính quốc gia đó

Qua nghiên cứu cho thấy, hệ thống tổ chức bộ máy QLNN về tài nguyên và môi trường của các nước trên thế giới hầu hết được tổ chức theo nguyên tắc kết hợp quản lý theo ngành và theo lãnh thổ, quản lý theo các cấp từ trung ương đến địa phương, cấp dưới chịu sự quản lý của cấp trên Cấp trung ương thường là nơi xây dựng, ban hành các chính sách và cấp địa phương là nơi thực thi Tuy nhiên, tại một số nước đối với cgác lĩnh vực quan trọng như quản lý đất đai lại được phân quyền ít cho địa phương

Do đó, việc phân cấp quản lý cũng khác nhau đa số các quốc gia đều hướng tới và phân cấp cho địa phương quản lý Thực tế các quốc gia phân cấp lâu đời thì việc quản lý TNB phát triển kinh tế bảo vệ môi trường được bền vững, trở thành quốc gia mạnh về biển Tuy nhiên, các công trình trên thế giới nghiên cứu riêng

về phân cấp tr ong QLNN về TNB chưa có chủ yếu là các công trình nghiên cứu phân cấp QLHC nhà nước nói chung, QLNN về TNB nói riêng

1.2.2 Các công trình nghiên cứu trong nước

Về lý luận về phân cấp trong QLNN về TNB: Hiện nay, chưa có công trình

nghiên cứu khoa học nào nghiên cứu trực tiếp về phân cấp trong QLNN về TNB Tuy nhiên, các công trình nghiên cứu liên quan về vấn đề này là nghiên cứu phân cấp quản lý HCNN, phân cấp quản lý môi trường, QLNN về TNB Các công trình nghiên cứu nêu trên đã đặt ra và luận giải một số vấn đề lý luận về phân cấp,

cụ thể là: khái niệm, quan niệm về phân cấp, phân cấp QLNN, mục tiêu phân cấp QLNN; nguyên tắc phân cấp QLNN; phân loại phân cấp; phạm vi phân cấp; phân

cấp và vấn đề tự quản ở địa phương, đổi mới phân cấp quản lý môi trường

Về thực trạng phân cấp trong QLNN về TNB: Chưa có các công trình nghiên

cứu trực tiếp đến thực trạng phân cấp trong QLNN về TNB, các công trình khoa học chủ yếu tiếp cận và nghiên cứu phân cấp QLNN dưới góc độ hành chính

Về quan điểm, giải pháp hoàn thiện phân cấp: Các công trình nghiên cứu về

phân cấp, chủ yếu đề xuất quan điểm và giải pháp đẩy mạnh phân cấp QLHC, phân cấp quản lý môi trường Nhìn chung, các quan điểm, giải pháp đưa ra chưa hệ thống, tổng thể, toàn diện, đặc biệt chưa đề xuất được giải pháp về phân cấp trong QLNN

về TNB Những kết quả nghiên cứu này sẽ tiếp tục được NCS nghiên cứu tổng thể, toàn diện khi đưa ra quan điểm và đề xuất giải pháp hoàn thiện pháp luật về phân cấp trong QLNN về TNB

1.3 Những vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu về đề tài Luận án

Xuất phát từ tình hình nghiên cứu những vấn đề lý luận về phân cấp trong QLNN về TNB; thực trạng phân cấp trong QLNN về TNB; mục đích, nhiệm vụ

mà luận án dự định, đặt ra và thực hiện, Luận án cần tiếp tục nghiên cứu những vấn đề lớn sau đây:

Thứ nhất, nghiên cứu làm sáng tỏ một cách sâu sắc, toàn diện, chỉnh thể, hệ

thống những vấn đề lý về phân cấp trong QLNN về TNB góp phần xây dựng quan điểm lý luận về phân cấp trong QLNN về TNB Việt Nam, bao gồm: khái niệm, nội dung, nguyên tắc, điều kiện phân cấp trong QLNN về TNB; pháp luật về phân cấp trong QLNN về TNB; cơ hội, thách thức; các yếu tố tác động và nguyên tắc hoàn thiện phân cấp trong QLNN về TNB

Thứ hai, tiếp tục phân tích, đánh giá thực trạng thể chế và thực tiễn thực hiện

phân cấp trong QLNN về TNB theo tiêu chí lý thuyết về nguyên tắc phân cấp trong QLNN về TNB Dựa trên lý thuyết về nguyên tắc phân cấp QLNN đánh giá việc thực hiện các nguyên tắc khi phân cấp của các cơ quan QLNN

Thứ ba, tiếp tục nghiên cứu để đưa ra và luận giải các quan điểm và giải pháp

tổng thể, toàn diện, hệ thống và khả thi để hoàn thiện pháp luật và đảm bảo thực hiện pháp luật về phân cấp trong QLNN về TNB Việt Nam trong thời gian tới

để quản lý tốt TNB Các công trình đều khẳng định phân cấp được nhiều nước trên thế giới áp dụng, ngày càng phổ biến là xu thế tất yếu và có mang lại hiệu quả trong QLNN Luận án bổ sung, làm sáng tỏ những luận điểm quan trọng khi được triển khai áp dụng vào Việt Nam; tổng hợp có tính hệ thống hơn các luận điểm cơ bản quản lý TNB Những hạn chế của các nghiên cứu trong và ngoài nước ở những điểm như sau:

1 Hầu hết các công trình nghiên cứu chưa đề cập đến lý luận phân cấp trong QLNN về TNB Những vấn đề lý luận trong QLNN về TNB chưa được so sánh, phân tích với thực tiễn một cách sâu sắc để rút ra những luận điểm khoa học cần thiết về phân cấp; chưa đề cập những nội dung mới cần bổ sung hoặc những nội dung quản lý đã được áp dụng nhưng chưa mang lại kết quả mong muốn Tại Việt Nam, việc áp dụng nội dung về quản lý tổng hợp, quy hoạch không gian biển, các vấn đề về thể chế, chính sách, pháp luật trong quản lý có nhiều hạn chế Cụ thể, việc áp dụng các nội dung quản lý tổng hợp kết quả chưa cao; việc quy hoạch không gian biển chỉ ở bước khảo sát ban đầu; chưa có sự phối hợp có hiệu quả giữa các chủ thể liên quan trong sử dụng TNB…

2 Những công trình nghiên cứu trong và ngoài nước đều chưa đề cập, phân tích, đánh giá sâu về thực trạng phân cấp trong QLNN về TNB so với lý luận cơ bản như: Chiến lược, chính sách và hệ thống pháp luật về quản lý TNB; Tuyên truyền, phổ biến, giáo dục về TNB; tổ chức bộ máy QLNN về TNB; giám sát, thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm Đồng thời việc phân tích chỉ ra các hạn chế, nguyên nhân trong quản lý là chưa sát mang tính tổng hợp và khái quát cao Nội

dung những công trình nêu trên về thực tiễn quản lý mà Luận án quan tâm giải quyết còn có nhiều luận điểm, nhiều khía cạnh chưa được giải quyết triệt để Cụ thể, đề cập đến hệ thống luật pháp nhưng lại chủ yếu nghiêng về khía cạnh QLNN chưa nghiên cứu về phân cấp…Việc phân tích chỉ ra các hạn chế, nguyên nhân của quản lý là chưa mang tính tổng hợp, khái quát cao Phần này, tác giả sẽ làm

rõ những nội dung quản lý TNB so với lý luận cơ bản Phân tích chỉ ra các hạn chế, nguyên nhân của hạn chế làm cơ sở cho việc đề xuất giải pháp phân cấp để nâng cao hiệu quả quản lý TNB trong bối cảnh hội nhập quốc tế

3 Qua nghiên cứu thực tiễn chưa có công trình nghiên cứu nào liên quan đến

lý thuyết về phân cấp trong QLNN về TNB trên cơ sở đặc thù của biển, tính thống nhất của hệ thống TNB

Tóm lại, qua nghiên cứu chưa có công trình nào nghiên cứu, phân tích và đánh giá về thực trạng phân cấp trong QLNN về TNB trên phạm vi cả nước đề xuất các giải pháp bổ sung, hoàn thiện, bảo đảm phù hợp với đặc thù của biển và tính thống nhất của hệ thống TNB Khẳng định phân cấp trong QLNN về TNB là

đề tài hoàn toàn mới, vấn đề cần thiết phải nghiên cứu, nếu nghiên cứu thành công

sẽ có đóng góp mới về lý luận khoa học quản lý công và thực tiễn nâng cao hiệu công tác QLNN về TNB Bảo đảm quản lý khai thác bền vững tài nguyên và bảo

vệ môi trường biển, phục vụ cho phát triển kinh tế biển bảo đảm quốc phòng an ninh trên biển và Việt Nam sẽ trở thành quốc gia biển mạnh

Chương 2

CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ PHÂN CẤP TRONG QUẢN LÝ

NHÀ NƯỚC VỀ TÀI NGUYÊN BIỂN 2.1 Quản lý nhà nước về tài nguyên biển

2.1.1 Khái niệm quản lý nhà nước

Quản lý nhà nước xuất hiện cùng với sự xuất hiện của nhà nước QLNN thay đổi phụ thuộc vào chế độ chính trị, trình độ phát triển kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia qua các giai đoạn lịch sử QLNN là chức năng quan trọng nhất vận hành thường xuyên bằng bộ máy nhà nước bảo đảm mọi hoạt động của xã hội cũng như trên từng lĩnh vực đời sống xã hội vận động theo một hướng, đường lối nhất định do nhà nước định ra QLNN là hoạt động thực thì quyền lực nhà nước do các

cơ quan nhà nước thực hiện nhằm xác lập một trật tự ổn định và phát triển xã hội theo những mục tiêu mà tầng lớp cầm quyền theo đuổi

Có nhiều cách hiểu khái niệm QLNN khác nhau: Theo Ths Đào Hồng Hạnh, theo nghĩa bao quát thì QLNN được hiểu là: Nhà nước với tư cách là tổ chức quyền lực mang tính chất pháp quyền, là tổ chức công quyền quản lý toàn bộ xã

hội bằng hoạt động lập pháp, hành pháp và tư pháp Nhưng theo nghĩa thực tiễn thì QLNN không bao gồm hoạt động lập pháp và tư pháp của nhà nước, mà đó là hoạt động thực thi quyền hành pháp, được gọi chung là hành chính nhà nước [86, tr.449]

Nhìn nhận ở góc độ khác theo GS.TS Phạm Hồng Thái QLNN là hoạt động thực thi quyền lực nhà nước do các cơ quan nhà nước thực hiện ban hành văn bản QPPL, tổ chức thực hiện, tuyên truyền phổ biến, giáo dục, thanh tra, kiểm tra, nhằm xác lập một trật tự ổn định, phát triển xã hội theo những mục tiêu mà nhà nước đặt ra [86, tr13]

Tóm lại, từ các khái niệm trên có thể rút ra quan niệm QLNN là một dạng quản lý xã hội đặc biệt, mang tính quyền lực nhà nước; sử dụng pháp luật, chính sách để điều chỉnh hành vi của cá nhân, tổ chức trên tất cả các mặt của đời sống

xã hội; do các cơ quan trong bộ máy nhà nước thực hiện; nhằm phục vụ nhân dân, duy trì sự ổn định và phát triển của xã hội

2.1.2 Nội dung quản lý nhà nước

Trong QLNN là hoạt động tổ chức và điều hành để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ cơ bản nhất của nhà nước trong quản lý xã hội Vì vậy, có thể hiểu rằng QLNN là hoạt động thực thi quyền hành pháp của nhà nước, đó là sự tác động có

tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực nhà nước trên cơ sở pháp luật đối với hành

vi hoạt động của con người và các quá trình xã hội, do các quan hệ trong hệ thống hành chính nhà nước từ trung ương đến cơ sở tiến hành để thực hiện những mục tiêu, chức năng và nhiệm vụ của nhà nước Từ khái niệm trên có thể rút ra nội dung cơ bản trong QLNN đó là:

Một là, hoạt động thực thi quyền hành pháp: hành pháp là một trong ba nhánh quyền lực của nhà nước: Lập pháp, hành pháp và tư pháp

Hai là, sự tác động có tổ chức và có định hướng: Trong QLNN, chức năng tổ chức là rất quan trọng vì không có tổ chức thì không thể quản lý được Nhà nước phải tổ chức cả triệu người và mỗi người đều phải có vị trí tích cực đối với xã hội,