T Ổ NG QUAN CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN C Ứ U LIÊN
T ổ ng quan công trình nghiên c ứ u v ề hi ệ u qu ả đầu tư công
1.1.1 Các nghiên cứu về quan điểm, vai trò đầu tư công Đầu tư công được nghiên cứu khá nhiều và tương đối toàn diện trên thế giới trên cơ sở khung lý thuyết (Arrow và Kurz, 1970) và kết quả nghiên cứu thực nghiệm (Aschauer, 1989) Các nhà kinh tế khi nghiên cứu về ĐTC trong giai đoạn này chủ yếu tập trung vào nền kinh tế đóng, thông qua sử dụng mô hình Ramsey và mô hình tăng trưởng nội sinh của AK (Futagami, 1993; Baxter và King, 1993; Glomm và Ravikumar, 1994; Fisher và Turnovsky, 1998).
Nghiên cứu của Turnovsky (1998) chỉ ra rằng, trong nền kinh tế nhỏ mở, nguồn lực cho ĐTC ở các nước đang phát triển chủ yếu được tài trợ qua vay nợ nước ngoài, bao gồm cả hình thức song phương và đa phương, hoặc thông qua chuyển nhượng vốn đơn phương Viện trợ nước ngoài đóng vai trò quan trọng trong việc tài trợ cho đầu tư cơ sở hạ tầng công và ngày càng trở nên thiết yếu trong quá trình mở rộng kinh tế Mối quan hệ giữa viện trợ nước ngoài, tăng trưởng kinh tế và quản lý kinh tế vĩ mô đã trở thành chủ đề tranh luận kinh tế và chính trị căng thẳng kể từ khi Châu Âu được tái thiết theo Kế hoạch Marshall sau Thế chiến II.
Mối quan hệ giữa viện trợ nước ngoài và phát triển đã được nghiên cứu một cách toàn diện, tuy nhiên, sự thiếu hụt thông tin dẫn đến nhiều tranh cãi về cơ chế ảnh hưởng của viện trợ đến tăng trưởng Viện trợ sẽ phát huy hiệu quả tối đa khi được hỗ trợ bởi các chính sách kinh tế tốt của Chính phủ Do đó, các nhà tài trợ cần thận trọng trong quyết định viện trợ.
Trong một số công trình nghiên cứu của Dalgaard và Hansen (2001),Collier và Dehn (2001), và Easterly (2003) chỉ ra các kết quả của Burnside và
Dollar (2000) không phải là căn cứ thuyết phục để khẳng định “viện trợ”,
“chính sách tốt”, và “tăng trưởng” Theo Hidefumi Kasuga, Yuichi Morita
Vào năm 2011, nghiên cứu về viện trợ tài chính cho cơ sở hạ tầng cho thấy rằng chi tiêu cho người nghèo và giả định rằng các nước nhận viện trợ sẽ trở nên độc lập sau giai đoạn phát triển ban đầu Các nhà tài trợ có thể thúc đẩy sự phát triển của nước nhận thông qua đầu tư vào cơ sở hạ tầng, và ngay cả một sự gia tăng nhỏ trong viện trợ cũng có thể nâng cao hiệu quả Tuy nhiên, hiệu quả của viện trợ phụ thuộc nhiều vào tốc độ tăng trưởng kinh tế hơn là khả năng điều hành của chính phủ Kết quả là, không có sự đồng thuận cao về việc viện trợ nước ngoài thúc đẩy tăng trưởng tại các nước nghèo Các nghiên cứu thực nghiệm trong giai đoạn này vẫn thiếu một khung lý thuyết toàn diện, chủ yếu dựa vào công trình nghiên cứu của Chenery và Strout để xác định mối quan hệ giữa viện trợ và tăng trưởng.
Turnovsky (2005) áp dụng mô hình tăng trưởng nội sinh để rút ra kết luận về sự chấp nhận chuyển giao trong bối cảnh các nền kinh tế đang phát triển nhỏ Ông nhấn mạnh rằng những nền kinh tế này cần thực hiện các điều chỉnh cơ cấu nội bộ và linh hoạt trong việc xác định hiệu quả của các chương trình chuyển giao.
The study by Edward Anderson, Paolo de Renzio, and Stephanie Levy explores the significant impact of public investment on economic and social development, emphasizing its crucial role in poverty reduction Their research provides a comprehensive analysis of theories, evidence, and methodologies related to public investment, highlighting its effectiveness in fostering economic growth and enhancing social welfare.
Đầu tư công (ĐTC) đóng vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và giảm nghèo, theo nghiên cứu của Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) Các quốc gia đang phát triển sử dụng vốn ngân sách nhà nước để đầu tư vào cơ sở hạ tầng, nhằm tạo ra nền tảng vật chất cho nền kinh tế, đặc biệt là trong các lĩnh vực cần nhiều vốn và có vòng quay chậm Nghiên cứu nhấn mạnh rằng ĐTC không chỉ hỗ trợ phát triển kinh tế mà còn giúp cải thiện điều kiện sống cho nhóm người có thu nhập thấp Đồng thời, các lý thuyết về mối quan hệ giữa kinh tế và an sinh xã hội, như lý thuyết Kunet, được đánh giá để cung cấp cái nhìn tổng quan hơn Nghiên cứu cũng đề xuất các phương pháp và kỹ thuật nhằm hướng dẫn nhà hoạch định chính sách trong việc ưu tiên ĐTC, đặc biệt trong bối cảnh áp lực gia tăng đối với loại hình đầu tư này tại các quốc gia đang phát triển.
Khi nghiên cứu hiệu quả của ĐTC đối với nền kinh tế, phân tích lợi ích - chi phí (CBA) là phương pháp cơ bản nhưng không phải lúc nào cũng khả thi do thiếu nguồn lực và thông tin, đặc biệt là với các dự án xã hội Nghiên cứu của Dale W Warnke năm 1973 nhấn mạnh tầm quan trọng của lương tâm xã hội của người ra quyết định và những hạn chế của phương pháp CBA trong việc xác định hiệu quả ĐTC và phân bổ nguồn lực Do đó, các nhà nghiên cứu đã phát triển phương pháp đánh giá thay thế cho những điều kiện thiếu thông tin, không thể định lượng lợi ích ĐTC bằng các chỉ tiêu tài chính cụ thể Phương pháp đánh giá hiệu quả chi phí thấp nhất và mô hình cân bằng tổng thể cho phép phân tích kinh tế vĩ mô một cách định lượng các chính sách ĐTC Tuy nhiên, cần cải thiện khả năng tiếp cận dữ liệu và thông tin hiện có để đánh giá, đồng thời cần hiểu biết sâu sắc về quy trình xây dựng chính sách để đảm bảo thông tin và phương pháp phù hợp cho hoạch định chính sách.
Năm 2011, các tác giả Era Dabla-Norris, Jim Brumby và cộng sự đã tiến hành nghiên cứu “Đầu tư vào đầu tư công: Chỉ số hiệu năng đầu tư công”, đề xuất các chỉ tiêu mới để đánh giá hiệu quả quản lý đầu tư công qua bốn giai đoạn: thẩm định, lựa chọn, thực hiện và đánh giá Nghiên cứu dựa trên khảo sát tại 71 quốc gia, bao gồm 40 quốc gia có thu nhập thấp và 31 quốc gia có thu nhập trung bình, trong đó có Việt Nam Kết quả cho thấy các chỉ tiêu này hữu ích trong việc đánh giá chính sách đầu tư công và so sánh giữa các quốc gia có điều kiện tương đồng, giúp các quốc gia quan tâm đến cải cách và nâng cao hiệu quả đầu tư công.
1.1.2 Các nghiên cứu thực tiễn nâng cao hiệu quả đầu tư công
- Các nghiên cứu về thực trạng đầu tư công
Báo cáo của Word Bank (1995) “China: Public Investmentand and
Bài viết "Đầu tư công và tài chính" phân tích tình hình đầu tư công của Trung Quốc trong 20 năm qua, cho thấy đầu tư tài sản cố định của nhà nước rất lớn và không có xu hướng giảm Đầu tư công nghiệp nhà nước vượt trội so với quy mô khu vực nhà nước, nhưng sử dụng nguồn lực kém hiệu quả hơn so với phần còn lại của nền kinh tế Báo cáo đề xuất các biện pháp cải thiện quản lý đầu tư công và tài chính, nhấn mạnh tầm quan trọng của việc phát triển kinh tế thị trường để loại bỏ ưu đãi do đầu tư quá mức Các hạn chế ngân sách đối với doanh nghiệp và tổ chức tài chính cần được áp dụng thông qua cơ cấu quản trị phù hợp và nguyên tắc thị trường cạnh tranh, cùng với việc hoàn thành cải cách giá cả và lãi suất phản ánh giá trị vốn khan hiếm Các khuyến nghị cải cách hệ thống đầu tư công được trình bày chi tiết trong báo cáo.
Nghiên cứu của Jing Zhu và Zhu, J (2003) chỉ ra rằng việc Trung Quốc gia nhập WTO đã tạo ra nhiều thách thức cho ngành nông nghiệp, đặc biệt là đối với các nhà sản xuất ngũ cốc So với các nhà xuất khẩu ngũ cốc lớn trên toàn cầu, chi phí sản xuất ngũ cốc ở Trung Quốc thường cao và khả năng cạnh tranh trên thị trường yếu Nguyên nhân một phần là do nông dân Trung Quốc phải đối mặt với cơ sở hạ tầng sản xuất nông nghiệp kém và đầu tư công chưa đủ cho nghiên cứu và phát triển, dẫn đến hiệu quả đầu vào tư nhân thấp và chi phí sản xuất cao hơn.
Luận án tiến sĩ của Vương Gan (2007) nghiên cứu “Nghiên cứu về ảnh hưởng của đầu tư công ở Trung Quốc”, chỉ ra rằng đầu tư công tại Trung Quốc chủ yếu tập trung vào các lĩnh vực như cơ sở hạ tầng, giáo dục, y tế, thể thao, phúc lợi xã hội, văn hóa, phát thanh và quốc phòng Bên cạnh đó, nghiên cứu cũng nhấn mạnh sự chuyển dịch đầu tư giữa các lĩnh vực và tác động khác nhau đến phúc lợi xã hội Các yếu tố hạn chế ảnh hưởng của đầu tư công và phương pháp nâng cao hiệu quả cũng được phân tích Ngoài ra, luận án đặt ra nhiều câu hỏi quan trọng về đầu tư công cùng với các giải pháp liên quan đến phạm vi, quy mô, cơ cấu, phương thức và cơ chế quản lý đầu tư công.
Nghiên cứu của Kelsey Wilkins và Andrew Zurawski (2014) về
Đầu tư cơ sở hạ tầng tại Trung Quốc đã chứng kiến sự phát triển nhanh chóng trong vài thập kỷ qua, thể hiện qua cải thiện các chỉ số kinh tế và xã hội Tuy nhiên, Trung Quốc vẫn cần nỗ lực để nâng cao trình độ phát triển và mức sống, đặc biệt là trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng vận chuyển đường sắt đô thị, vẫn còn kém phát triển so với các thành phố lớn ở các nền kinh tế phát triển Chính quyền Trung Quốc đang lên kế hoạch thúc đẩy đô thị hóa nhanh hơn trong những năm tới, mặc dù tốc độ có thể chậm lại, dẫn đến nhu cầu cao về cơ sở hạ tầng Điều này cho thấy đầu tư cơ sở hạ tầng ở Trung Quốc vẫn giữ vai trò quan trọng trong thời gian tới.
Nhiều nghiên cứu, bao gồm “What Made Public Investment Management Reform Happen in Korea?” của Jay-Hyung Kim và các báo cáo thường niên của Viện KDI từ 2010 đến 2019, đã phân tích thực trạng đầu tư công (ĐTC) ở Hàn Quốc từ năm 1997 đến 2019, chỉ ra thành công và những vấn đề còn tồn tại trong quản lý và nâng cao hiệu quả ĐTC Tương tự, các nghiên cứu về Nhật Bản, như “Kinh tế Nhật Bản và đầu tư công số 34 - Phát triển vốn xã hội trong thế kỷ 20 và hướng tới thế kỷ 21”, cũng đóng góp vào việc hiểu rõ hơn về ĐTC trong bối cảnh phát triển kinh tế.
Tháng 12 năm 1999 Viện kinh tế xây dựng Nhật Bản [93]; Báo cáo kinh tế xây dựng “Kinh tế Nhật Bản và đầu tư công - Sự co lại liên tục của thị trường xây dựng và con đường khả thi của ngành xây dựng”, Viện kinh tế xây dựng Nhật Bản (2002) [146]; Toshiyuki Nakamura (2018), “Cẩm nang nâng cao năng lực quản lý đầu tư công”, chỉ ra ĐTC của Nhật Bản trong giai đoạn hồi phục sau khủng hoảng tài chính tiền tệ châu Á 1997 với biện pháp bền vững của chính phủ Nhật Bản [105].
M ộ t s ố nh ậ n xét v ề t ổ ng quan các công trình nghiên c ứ u
Nâng cao hiệu quả đầu tư công (ĐTC) là một vấn đề quan trọng trong kinh tế, đặc biệt khi ĐTC đang là nút thắt của nền kinh tế Việt Nam và các quốc gia khác, cần được giải quyết để thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội Những thành công và hạn chế trong ĐTC tại các nước Đông Á như Trung Quốc, Hàn Quốc, và Nhật Bản cung cấp nhiều bài học quý giá cho Việt Nam Tuy nhiên, nghiên cứu về ĐTC còn hạn chế, với phần lớn tài liệu chỉ đề cập đến các khía cạnh nhỏ trong những nghiên cứu lớn hơn, cả trong nước và quốc tế.
1.2.1 Những giá trị đạt được
Các nghiên cứu trên đây là nguồn tư liệu quý giá cho nghiên cứu sinh trong việc thực hiện luận án, giúp họ hiểu rõ hơn về vấn đề nghiên cứu, gợi ý hướng nghiên cứu và xây dựng hệ thống cơ sở lý thuyết Những giá trị cụ thể mà chúng mang lại sau khi tổng hợp nghiên cứu bao gồm:
Nghiên cứu về hiệu quả đầu tư công (ĐTC) hiện nay là rất quan trọng đối với các nước trong khu vực và Việt Nam, giúp nghiên cứu sinh nhận diện rõ vai trò của ĐTC trong việc nâng cao năng lực nền kinh tế Việc cải thiện hiệu quả ĐTC không chỉ thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội mà còn khẳng định vai trò của Nhà nước trong nền kinh tế.
Thứ hai, các nghiên cứu chỉ rõ các bộ tiêu chí và quản lý hiệu quả ĐTC.
Các nghiên cứu nhấn mạnh tầm quan trọng của việc đánh giá hiệu quả ĐTC, đồng thời đề xuất các quy trình quản lý ĐTC dựa trên những cách tiếp cận khác nhau của các quốc gia Một điểm chung trong hầu hết các nghiên cứu là sự tập trung vào mục tiêu và kết quả của hiệu quả ĐTC.
Các quốc gia thực hiện quản lý ĐTC hiệu quả thường phải đối mặt với cả cơ hội và thách thức.
Vì vậy, chính sách quản lý hiệu quả ĐTC luôn là chìa khóa để giải quyết các vấn đề.
Các nghiên cứu đã cung cấp cho nghiên cứu sinh những tình huống thực tiễn về Đầu tư trực tiếp nước ngoài (ĐTC) và hiệu quả của ĐTC tại một số nước Đông Á, bao gồm Trung Quốc, Hàn Quốc và Nhật Bản trong thời gian qua Những nghiên cứu này không chỉ làm phong phú thêm kiến thức mà còn mang lại giá trị thực tiễn cho luận án.
Thứ nhất, tổng kết, đánh giá những khía cạnh về thực trạng hiệu quả ĐTC ở một số nước Đông Á và hệ thống quản lý ĐTC.
Thứ hai, khẳng định phải có hệ thống các tiêu chuẩn và quy trình quản lý ĐTC để ĐTC có hiệu quả, đạt được mục đích.
Thứ ba, bài viết chỉ ra rằng sự thiếu hiệu quả trong thực hiện ĐTC xuất phát từ nhiều nguyên nhân, bao gồm việc không kịp thời cập nhật các vấn đề mới trong thực tiễn, cùng với các tiêu chí đánh giá hiệu quả còn thiếu tính thực tiễn Hơn nữa, quy trình quản lý ĐTC hiện tại đang gặp phải tình trạng chồng chéo và trùng lặp, nặng về lý thuyết mà nhẹ về nghiệp vụ, dẫn đến việc không theo kịp với những thay đổi trong thực tiễn và các mục tiêu kinh tế - xã hội đã đặt ra.
Để nâng cao hiệu quả quản lý, cần đề xuất và khuyến nghị các tiêu chí đánh giá phù hợp, đồng thời hoàn thiện quy trình quản lý tại một số quốc gia Đông Á như Trung Quốc, Hàn Quốc và Nhật Bản.
Bên cạnh những giá trị mang lại, những nghiên cứu trước đây vẫn còn những hạn chế, như:
1.2.2.1.Về cơ sở lý luận
Mặc dù đã có nhiều nghiên cứu về hiệu quả ĐTC, nhưng các lý thuyết hiện tại chủ yếu dựa trên nền tảng quốc gia độc lập Chưa có một khung lý thuyết đầy đủ nào về vấn đề này trong bối cảnh hội nhập quốc tế, khu vực hóa và toàn cầu hóa, cũng như sự ảnh hưởng của các yếu tố kinh tế, chính trị, văn hóa và xã hội đến ĐTC.
Lý thuyết hiệu quả ĐTC không nhấn mạnh sự cần thiết phải đổi mới công tác quản lý ĐTC, mặc dù các yếu tố kinh tế, chính trị và xã hội đang thay đổi và có ảnh hưởng lớn đến ĐTC.
Chưa có khung lý thuyết rõ ràng về các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả đầu tư công (ĐTC) trong bối cảnh hội nhập quốc tế hiện nay Những yếu tố như hội nhập kinh tế quốc tế, kinh tế, chính trị, văn hóa và xã hội đều có tác động đáng kể đến hiệu quả ĐTC Các nghiên cứu thực tiễn cần được thực hiện để đề xuất các giải pháp phù hợp và hiệu quả nhằm nâng cao hiệu quả của ĐTC.
1.2.2.2.Về cơ sở thực tiễn
Thiếu nghiên cứu tập trung vào hiệu quả của ĐTC tại các nước Đông Á là một vấn đề quan trọng, bao gồm cả những kinh nghiệm thành công và thất bại từ các quốc gia như Trung Quốc, Hàn Quốc và Nhật Bản.
Hiện tại, chưa có nghiên cứu nào chỉ ra rõ nét sự tương đồng và khác biệt trong Đầu tư trực tiếp nước ngoài (ĐTC) giữa các nước Đông Á và Việt Nam Các nghiên cứu hiện có chủ yếu mang tính mô tả, thiếu sự phân tích đầy đủ và hệ thống về các tiêu chí, phương pháp đánh giá cũng như quy trình quản lý hiệu quả của ĐTC.
Thứ ba, chưa có những nghiên cứu đầy đủ các giải pháp nâng cao hiệu quả ĐTC ở Việt Nam từ kinh nghiệm của các nước trong khu vực.
Tác giả đã tổng hợp các nghiên cứu liên quan và nhận thấy còn nhiều khía cạnh chưa được khai thác, do đó đã chọn đề tài “Hiệu quả đầu tư công ở một số nước Đông Á và bài học cho Việt Nam” để nghiên cứu sâu hơn về hiệu quả đầu tư công (ĐTC) trong khu vực Mục tiêu là ứng dụng những kết quả nghiên cứu vào quản lý và nâng cao hiệu quả ĐTC tại Việt Nam Đề tài này hoàn toàn mới và không trùng lặp với các nghiên cứu trước đó Tác giả sẽ kế thừa có chọn lọc các giá trị nghiên cứu, bao gồm khảo sát, số liệu và hệ thống lý luận, đồng thời chỉ ra những hạn chế của các nghiên cứu đã công bố để mở rộng đối tượng nghiên cứu cho luận án.
Phương pháp, công cụ nghiên cứu Nội dung nghiên cứu chính
Kết quả, mục đích cần đạt được
Bài viết này phân tích và so sánh các nghiên cứu liên quan đến đầu tư công và hiệu quả đầu tư công, đồng thời tổng hợp những kết quả nghiên cứu từ trong và ngoài nước Mục tiêu là xác định khoảng trống trong nghiên cứu hiện tại, từ đó cung cấp cái nhìn tổng quan cho đề tài luận án Việc kế thừa các kết quả nghiên cứu trước đây sẽ giúp nâng cao hiểu biết về hiệu quả của đầu tư công và thúc đẩy các chính sách đầu tư hiệu quả hơn.
Khái niệm, đặc điểm, vai trò của đầu tư công Đầu tư công
Phân tích So sánh Tổng hợp Chuyên gia
Quan niệm hiệu quả đầu tư công, các tiêu chí đánh giá đầu tư công Hiệu quả đầu tư công
Các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả đầu tư công Đưa ra các nhân tố ảnh hưởng: chủ quan, khách quan
Khái quát kinh tế - xã hội, Thực trạng đầu tư công Thực trạng đầu tư công ở Trung Quốc, Hàn Quốc, Nhật Bản
Phân tích So sánh Tổng hợp Chuyên gia Hệ thống Thống kê Dự báo
Hiệu quả đầu tư công ở Trung Quốc, Hàn Quốc, Nhật Bản Thực trạng, kết quả đạt được, hạn chế và nguyên nhân
So sánh, rút ra bài học cho Việt Nam Bài học cho Việt Nam
Giải pháp nâng cao hiệu quả đầu tư công ở Việt Nam Bối cảnh, giải pháp đổi mới, hoàn thiện, quản lý đầu tư công
CƠ SỞ LÝ LU Ậ N V Ề ĐẦU TƯ CÔNG VÀ HI Ệ U QU Ả ĐẦU TƯ CÔNG
M ộ t s ố v ấn đề lý lu ận cơ bả n v ề đầu tư công
2.1.1 Khái niệm đầu tư công
Đầu tư công là một thuật ngữ quan trọng trong nền kinh tế thị trường, thường được nhắc đến cùng với các hình thức đầu tư khác như đầu tư từ khu vực kinh tế ngoài quốc doanh.
Đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) là một khái niệm quan trọng trong kinh tế, nhưng các khái niệm như đầu tư công và đầu tư Nhà nước (hay Chính phủ) vẫn chưa được định nghĩa thống nhất Đầu tư công được hiểu là chi tiêu của khu vực nhà nước cho các tài sản vật chất nhằm tạo ra hàng hóa công cộng và dịch vụ xã hội, như đường sá, cầu cảng, trường học và bệnh viện Nó đóng vai trò quan trọng trong tổng cầu và thúc đẩy tổng cầu thông qua hiệu ứng số nhân tài chính, do đó, vai trò của chính sách tài chính cần được nhấn mạnh.
Cách quan niệm và định nghĩa đầu tư công (ĐTC) không thống nhất, theo E Anderson và cộng sự (2006), đầu tư công (ròng) được hiểu là phần chi tiêu công góp phần gia tăng tích lũy tài sản Khái niệm này tương ứng với định nghĩa ĐTC trong thống kê tài khoản quốc gia, được gọi là “chi tiêu vốn”.
Theo IMF, hệ thống tài khoản quốc gia của Liên Hợp Quốc SNA và Sổ tay thống kê tài chính Chính phủ (GFSM 2001) định nghĩa rõ ràng các giao dịch đầu tư của Chính phủ trong kế toán và thống kê ngân sách Đầu tư của Chính phủ (ĐTC) chủ yếu đề cập đến việc đầu tư vào tài sản có thời gian sử dụng từ một năm trở lên, bao gồm cả việc nâng cấp và phục hồi tài sản vật chất, nhằm gia tăng thời gian sử dụng Tuy nhiên, ở Trung Quốc, khái niệm ĐTC lại rất đa dạng và thiếu sự đồng thuận trong các tài liệu chính thức Hơn nữa, các báo cáo toàn diện về ĐTC không được thực hiện, mà thay vào đó, thông tin về tổng vốn và đầu tư vào tài sản cố định chỉ được cung cấp ở cấp độ toàn cầu.
Đầu tư công (ĐTC) tại Hàn Quốc được hiểu là các khoản đầu tư do chính phủ và doanh nghiệp nhà nước thực hiện, chủ yếu tập trung vào cơ sở hạ tầng như trụ sở, đường sá và các cơ sở vật chất khác Cách hiểu này phổ biến và được nhiều nhà kinh tế sử dụng, giúp tránh tranh cãi về loại hình đầu tư lợi nhuận và phi lợi nhuận Tại Nhật Bản, ĐTC đề cập đến chi tiêu của chính phủ cho cơ sở hạ tầng công cộng, bao gồm cả kinh tế và xã hội, như sân bay, đường bộ, trường học và bệnh viện Ở Việt Nam, ĐTC bao gồm đầu tư từ ngân sách, chương trình hỗ trợ có mục tiêu, tín dụng đầu tư nhà nước và đầu tư từ doanh nghiệp nhà nước ĐTC không chỉ là đầu tư vào cơ sở hạ tầng mà còn bao gồm các chương trình và dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội, từ việc lập, thẩm định đến quản lý và đánh giá các dự án ĐTC.
Đầu tư nhằm mục đích kinh doanh của doanh nghiệp nhà nước không thuộc ĐTC, nhưng cũng không thể coi là đầu tư tư nhân do đây là tài sản nhà nước Việc này yêu cầu bổ sung khái niệm “đầu tư kinh doanh của khu vực nhà nước” bên cạnh “đầu tư tư nhân” và “đầu tư công”, làm cho phân loại và quản lý đầu tư trở nên phức tạp hơn Ví dụ, một công trình đầu tư bằng vốn ngân sách thuộc ĐTC, trong khi đầu tư bằng vốn xã hội hóa thì thuộc đầu tư tư nhân, và nếu có sự hỗ trợ của chính phủ, việc phân định giữa ĐTC và đầu tư tư nhân trở nên khó khăn.
Hiện nay, "đầu tư công" được hiểu là tất cả các khoản đầu tư do chính phủ và doanh nghiệp nhà nước thực hiện, không phân biệt mục đích sản xuất hàng hóa công hay tính chất kinh doanh Đầu tư công được xem xét từ góc độ sở hữu nguồn vốn, bao gồm: vốn ngân sách nhà nước, vốn công trái quốc gia, vốn trái phiếu Chính phủ, vốn trái phiếu chính quyền địa phương, vốn vay ưu đãi từ các nhà tài trợ nước ngoài, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, và các khoản vốn vay khác từ ngân sách địa phương cho đầu tư.
Nguồn vốn cho ĐTC bao gồm các nguồn chính sau đây:
Vốn Ngân sách Nhà nước (NSNN) là nguồn vốn phát sinh từ hệ thống quan hệ kinh tế trong quá trình phân phối tài chính xã hội, nhằm tạo lập và sử dụng quỹ tiền tệ của Nhà nước để thực hiện các chức năng của mình NSNN chủ yếu được hình thành từ các khoản thu thuế, phí và lệ phí, trong đó thuế chiếm tỷ trọng lớn nhất ở hầu hết các quốc gia, bất kể chế độ chính trị Khoản thu này dựa trên nghĩa vụ giữa công dân và Nhà nước, trong khi phí và lệ phí thường được nhắc đến đầu tiên trong các nguồn thu của NSNN do chúng liên quan trực tiếp đến việc cung cấp hàng hóa công.
Vốn tín dụng Nhà nước là khoản nợ phát sinh từ các khoản vay trong nước và nước ngoài, được ký kết và phát hành dưới danh nghĩa Nhà nước hoặc Chính phủ Các khoản vay này có thể do các cơ quan quản lý nhà nước có chức năng bảo lãnh và quản lý trực tiếp thực hiện theo quy định của pháp luật.
Vốn ODA là nguồn hỗ trợ chính thức từ bên ngoài, bao gồm viện trợ không hoàn lại và cho vay ưu đãi Đây là nguồn vốn dành cho các nước đang phát triển và kém phát triển, được tài trợ bởi các cơ quan chính phủ, tổ chức liên chính phủ và tổ chức phi chính phủ.
- Các mô hình đầu tư công
+ Mô hình đầu tư công 100% vốn ngân sách nhà nước
Nhà nước sở hữu 100% vốn dự án và thuê doanh nghiệp thực hiện, thường áp dụng cho các dự án ít phức tạp và có thời gian thực hiện ngắn, hoặc không tạo ra dịch vụ thương mại Trong tình huống này, chính quyền và doanh nghiệp sẽ ký hợp đồng rõ ràng về trách nhiệm rủi ro của các bên Chính quyền lựa chọn nhà thầu có chi phí đầu tư cố định thấp nhất để thực hiện dự án.
+ Mô hình Hợp tác công - tư (PPP)
Mô hình đối tác công tư (PPP) là sự hợp tác giữa nhà nước và nhà đầu tư trong việc thực hiện các dự án phát triển kết cấu hạ tầng và cung cấp dịch vụ công thông qua hợp đồng dự án Trong mô hình này, nhà nước thiết lập tiêu chuẩn dịch vụ, trong khi các nhà đầu tư tư nhân được khuyến khích cung cấp dịch vụ dựa trên cơ chế thanh toán theo chất lượng PPP tối ưu hóa hiệu quả đầu tư và đảm bảo dịch vụ công chất lượng cao, mang lại lợi ích cho cả nhà nước và người dân.
Hiện nay có 5 hình thức thực hiện mô hình PPP phổ biến như sau: (i)
Mô hình nhượng quyền khai thác (Franchise) cho phép tư nhân vận hành cơ sở hạ tầng do nhà nước xây dựng và sở hữu, thường thông qua đấu giá Mô hình thiết kế - xây dựng - tài trợ - vận hành (DBFO) cho phép khu vực tư nhân xây dựng và vận hành công trình, nhưng vẫn thuộc sở hữu nhà nước Mô hình xây dựng - vận hành - chuyển giao (BOT) cho phép công ty thực hiện dự án xây dựng và vận hành công trình trong một thời gian nhất định trước khi chuyển giao lại cho nhà nước Mô hình xây dựng - chuyển giao - vận hành (BTO) cho phép công ty xây dựng công trình và chuyển giao ngay cho nhà nước, nhưng vẫn giữ quyền khai thác Cuối cùng, mô hình xây dựng - sở hữu - vận hành (BOO) cho phép công ty xây dựng, sở hữu và vận hành công trình.
Đầu tư công (ĐTC) là hoạt động của nhà nước nhằm triển khai các chương trình và dự án phục vụ cho sự phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích công cộng Nguồn vốn cho ĐTC không chỉ đến từ ngân sách nhà nước mà còn có thể được huy động từ các nguồn khác như trái phiếu chính phủ, vốn ODA, vốn vay ưu đãi từ các nhà tài trợ nước ngoài, và vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước.
2.1.2 Đặc điểm của đầu tư công
Đầu tư công là hoạt động chủ yếu của Nhà nước, thể hiện vai trò quan trọng trong phát triển kinh tế xã hội Theo Brakman và Van Marrewijk (1998), nguồn vốn đầu tư công chủ yếu được tài trợ từ khu vực kinh tế nhà nước và vay nợ của Chính phủ Luật Đầu tư công Việt Nam năm 2019 (Số: 39/2019/QH14) quy định các hoạt động liên quan đến đầu tư công, bao gồm lập, thẩm định, và phê duyệt các dự án, cũng như quản lý và sử dụng vốn đầu tư công một cách công khai, minh bạch và hiệu quả Nhà nước có trách nhiệm đảm bảo rằng các dự án đầu tư công đạt được các mục tiêu đề ra thông qua việc giám sát và kiểm tra chặt chẽ.
ệ Hi u qu ả đầu tư công
Cải thiện cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội tại các khu vực nghèo khó là cần thiết để nâng cao chất lượng cuộc sống Đồng thời, việc nâng cao ý thức và trách nhiệm của cộng đồng đối với người nghèo cũng rất quan trọng Thay đổi nhận thức về người nghèo sẽ giúp họ thích nghi tốt hơn với kinh tế thị trường, từ đó tạo ra cơ hội phát triển bền vững.
Đầu tư công đóng vai trò quan trọng trong việc nâng cao sức mạnh quốc phòng và an ninh của đất nước, tạo nền tảng vật chất và kỹ thuật vững chắc Nó không chỉ thúc đẩy phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội mà còn là động lực chính trong việc triển khai các dự án quốc phòng an ninh, những lĩnh vực mà khu vực kinh tế tư nhân thường không muốn đầu tư do thiếu lợi nhuận.
ĐTC đóng vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, tạo ra thu nhập và giảm nghèo Nó còn góp phần nâng cao chất lượng y tế và giáo dục, đồng thời đảm bảo công bằng và phân phối hợp lý nguồn lực xã hội.
2.2 Hiệu quả đầu tư công
2.2.1 Quan niệm về hiệu quả đầu tư công
Hiệu quả là khái niệm quan trọng trong các lĩnh vực kinh tế, kỹ thuật và xã hội, phản ánh mối quan hệ nhân quả giữa hoạt động hoặc quá trình trong không gian và thời gian xác định Theo cách tiếp cận hệ thống, hiệu quả thể hiện mối liên hệ giữa đầu vào và đầu ra của một quá trình, có thể đo lường bằng các đơn vị khác nhau: hiệu quả kỹ thuật bằng đơn vị vật lý, hiệu quả kinh tế bằng đơn vị tiền tệ, và hiệu quả xã hội bằng đơn vị giá trị xã hội.
Hiệu quả đầu tư là chỉ số kinh tế phản ánh mối quan hệ giữa kết quả kinh tế - xã hội thu được từ hoạt động đầu tư và chi phí bỏ ra trong một khoảng thời gian nhất định Để phục vụ cho việc quản lý và nghiên cứu, hiệu quả đầu tư có thể được phân loại theo nhiều tiêu chí khác nhau.
- Theo lĩnh vực hoạt động của xã hội có hiệu quả kinh tế, hiệu quả xã hội, hiệu quả kĩ thuật
Hiệu quả đầu tư có tác động sâu rộng đến từng dự án, doanh nghiệp, ngành, địa phương và toàn bộ nền kinh tế quốc dân.
Hiệu quả tài chính và hiệu quả kinh tế - xã hội là hai khái niệm quan trọng trong đánh giá lợi ích Hiệu quả tài chính đề cập đến hiệu quả kinh tế trong phạm vi quản lý tài chính, trong khi hiệu quả kinh tế - xã hội là sự tổng hợp hiệu quả được xem xét trong toàn bộ nền kinh tế.
- Theo mức độ phát sinh trực tiếp hay gián tiếp có hiệu quả trực tiếp và hiệu quả gián tiếp.
Hiệu quả tuyệt đối và hiệu quả tương đối là hai khái niệm quan trọng trong tính toán hiệu suất Hiệu quả tuyệt đối được xác định bằng hiệu số giữa kết quả đạt được và chi phí bỏ ra, trong khi hiệu quả tương đối được tính bằng tỷ số giữa kết quả và chi phí.
Hiệu quả đầu tư trong nền kinh tế được khái quát là mối quan hệ so sánh giữa lợi ích trực tiếp và gián tiếp mà xã hội thu được với các chi phí tương ứng phải bỏ ra trong quá trình thực hiện Đây là một phạm trù kinh tế thể hiện sự so sánh giữa chi phí đầu tư và lợi ích đạt được từ các hoạt động kinh tế.
- xã hội để có được các kết quả trong một thời kỳ nhất định.
2.2.1.2.Hiệu quả đầu tư công
Hiệu quả đầu tư công (ĐTC) chủ yếu được đo bằng mối quan hệ giữa kết quả kinh tế - xã hội đạt được và chi phí đầu tư trong một khoảng thời gian nhất định Tuy nhiên, mục tiêu của ĐTC không chỉ dừng lại ở việc tạo ra lợi nhuận tài chính như đầu tư tư nhân, mà còn có tính chất "lan tỏa", khiến việc tính toán kết quả đầu tư trở nên phức tạp và không thể đánh giá chính xác bằng một chỉ số tổng hợp duy nhất Do đó, hiệu quả ĐTC cần được xem xét và đánh giá theo từng khía cạnh, mục tiêu cụ thể thông qua hệ thống chỉ tiêu phù hợp, nhằm đảm bảo đánh giá tổng thể và toàn diện.
Hiệu quả ĐTC là lợi nhuận sau khi trừ tất cả chi phí sản xuất, gây nhầm lẫn giữa hiệu quả tài chính và kinh tế, chỉ tập trung vào thu và chi mà không xem xét yếu tố thời gian, do đó không đủ để đánh giá hiệu quả thực sự của một dự án Hiệu quả ĐTC được đánh giá từ nhiều khía cạnh như tài chính, kinh tế, xã hội và môi trường, trong đó một số khía cạnh có thể đo lường bằng số liệu cụ thể, trong khi những khía cạnh khác lại khó khăn trong việc định lượng.
Các lợi ích từ đầu tư không chỉ mang lại cho nhà đầu tư mà còn cho người lao động và nền kinh tế địa phương Những lợi ích này có thể được đánh giá định tính qua việc đáp ứng các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, bảo vệ môi trường, hoặc được đo lường bằng các chỉ số định lượng như tăng trưởng GDP, tăng thu ngân sách, nâng cao năng suất lao động, tăng thu ngoại tệ và gia tăng số lượng việc làm.
Các chi phí mà xã hội phải chịu trong quá trình đầu tư dự án bao gồm chi phí của nhà đầu tư, địa phương, ngành và quốc gia, cùng với toàn bộ tài nguyên thiên nhiên, của cải vật chất, sức lao động, và tác động đến môi trường và sinh thái.
Trong lĩnh vực ĐTC, hiệu quả đánh giá trên các góc nhìn: hiệu quả kinh tế, xã hội, môi trường:
- Hiệu quả kinh tế được lượng hóa ở tốc độ tăng trưởng, chuyển dịch cơ cấu ngành, chất lượng tăng trưởng, chỉ số hiệu quả đầu tư ICOR.
Hiệu quả xã hội thể hiện khả năng sử dụng nguồn lực để đạt được các mục tiêu như giải quyết việc làm, giảm tỷ lệ thất nghiệp, nâng cao đời sống văn hóa và tinh thần cho người lao động, cũng như đảm bảo mức sống tối thiểu Đồng thời, việc này cũng góp phần nâng cao mức sống cho các tầng lớp dân cư thông qua quản lý tốt các quan hệ phân phối, đảm bảo sức khỏe và vệ sinh môi trường.
- Hiệu quả môi trường gắn liền với việc phát triển nền kinh tế bền vững.
Hiệu quả đầu tư công có những đặc điểm sau:
Hiệu quả kinh tế - xã hội được ưu tiên hơn hiệu quả tài chính trong các chương trình đầu tư của Nhà nước, vì đây là công cụ vĩ mô của Chính phủ Nếu chỉ tập trung vào hiệu quả tài chính, dự án nên được chuyển giao cho khu vực tư nhân, nơi các nhà đầu tư có khả năng đánh giá, chịu trách nhiệm và đảm bảo hiệu quả tài chính tốt hơn.
Các y ế u t ố tác độ ng t ớ i hi ệ u qu ả đầu tư công
2.3.1 Hệ thống chính sách, pháp luật Đầu tư công là đầu tư của khu vực nhà nước, không vì mục tiêu lợi nhuận mà chủ yếu hướng tới mục tiêu chung của toàn xã hội là phát triển kinh tế, cải thiện phúc lợi xã hội, bảo vệ môi trường sinh thái, đảm bảo an ninh quốc phòng Do đó, yêu cầu quan trọng nhất để đảm bảo ĐTC được thực hiện một cách hiệu quả là phải có hệ thống pháp luật chặt chẽ, hoàn chỉnh, nghiêm minh và công khai, minh bạch Hiệu quả ĐTC thường thấp chủ yếu là do công tác quản lý yếu kém mà nguyên nhân chính thường được nhắc đến là sự thiếu đồng bộ, thiếu chặt chẽ và không minh bạch, nghiêm minh của hệ thống luật pháp nói chung và pháp luật về ĐTC nói riêng Đây cũng chính là nguồn gốc làm nảy sinh tham nhũng trong ĐTC Cải thiện hệ thống luật pháp, ngăn ngừa tình trạng tham nhũng ảnh hưởng tích cực đến hiệu quả ĐTC với bất kỳ mục tiêu nào của ĐTC.
2.3.2 Công tác quy hoạch, kế hoạch hóa đầu tư công Đầu tư công đạt hiệu quả nếu được định hướng thông qua các chiến lược, quy hoạch, kế hoạch ĐTC Các chiến lược, quy hoạch, kế hoạch là điểm quan trọng để định hướng cho các quyết định của chính phủ và định hướng cho người quyết định đầu tư của các ngành, lĩnh vực [107], [108]. Những định hướng này đảm bảo các dự án được lựa chọn dựa trên những ưu tiên trong chính sách phát triển kinh tế xã hội của chính phủ Các chương trình, dự án thuộc danh mục ưu tiên này được tiếp tục đánh giá về tính khả thi tài chính và tính khả thi kinh tế để loại bỏ dự án gây lãng phí Chỉ các dự án phù hợp với chiến lược, quy hoạch, kế hoạch mới được phép đầu tư.
2.3.3 Công tác quản lý đầu tư công
Quản lý đầu tư công (ĐTC) bao gồm các bước lập, thẩm định, phê duyệt dự án, thiết kế và lập dự toán, đấu thầu lựa chọn nhà thầu, tổ chức thực hiện, kiểm tra giám sát, nghiệm thu và thanh quyết toán vốn Tất cả các giai đoạn này cần được quản lý chặt chẽ để tuân thủ quy định pháp luật và đảm bảo tiến độ đầu tư Những thiếu sót trong từng giai đoạn, như phê duyệt dự án không đúng quy định, thiết kế không phù hợp, đấu thầu không minh bạch, và kiểm tra giám sát lỏng lẻo, có thể dẫn đến hiệu quả ĐTC kém, gây thất thoát, lãng phí và tham nhũng.
2.3.4 Công tác bố trí vốn đầu tư công Đầu tư công không thể thực hiện nếu như không có vốn Vốn ĐTC được bố trí trên cơ sở dự toán được lập, thẩm định, phê duyệt theo quy định của pháp luật Thực tế, các chương trình, dự án ĐTC thường đòi hỏi nguồn lực tài chính lớn, thời gian đầu tư thường kéo dài và trải quả nhiều giai đoạn có quan hệ chặt chẽ với nhau Do đó, nếu vốn ĐTC không được bố trí đầy đủ, kịp thời, phù hợp với yêu cầu về tiến độ đầu tư sẽ dẫn đến tình trạng thực hiện dự án chậm trễ, kéo dài, phát sinh thêm nhiều khoản chi phí, nhất là tác động của yếu tố trượt giá, điều chỉnh tổng mức đầu tư của chương trình, dự án ĐTC, công trình chậm đưa vào khai thác, sử dụng có tác động trực tiếp, làm giảm hiệu quả ĐTC Chính vì vậy, về nguyên tắc, để nâng cao hiệu quả ĐTC một cách toàn diện không chỉ tăng cường công tác quản lý mà còn phải thay đổi, điều chỉnh bố trí vốn ĐTC phù hợp.
2.3.5 Tổ chức thực hiện đầu tư công
Tổ chức thực hiện đầu tư là giai đoạn then chốt trong hoạt động đầu tư, bao gồm lập kế hoạch, tổ chức bộ máy quản lý, huy động và sử dụng vốn cho dự án theo tiến độ, thực hiện đấu thầu, và đảm bảo chất lượng, an toàn và môi trường Việc theo dõi và báo cáo tình hình thực hiện dự án cũng rất quan trọng Tuy nhiên, để đạt được hiệu quả đầu tư, cần khắc phục tình trạng hình thức trong đấu thầu, năng lực và trách nhiệm của nhà thầu, cũng như đảm bảo tiến độ thi công và chất lượng công trình Những vấn đề như thi công chậm tiến độ, thiếu vốn, và điều chỉnh tổng mức đầu tư đều ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả đầu tư.
Ví dụ: dự án đường sắt Cát Linh - Hà Đông bị đội vốn “khủng” lên tới
Dự án trị giá 10 ngàn tỷ đồng hiện vẫn chưa đi vào hoạt động và chậm tiến độ, gây ảnh hưởng lớn đến quá trình hoàn thiện hệ thống giao thông đô thị tại Hà Nội Điều này không chỉ tác động đến nợ công quốc gia mà còn làm giảm niềm tin của người dân vào các dự án đầu tư công.
2.3.6 Năng lực của các cơ quan, cán bộ làm công tác quản lý đầu tư, chủ đầu tư và tư vấn đầu tư
Quản lý đầu tư công (ĐTC) hiệu quả là một nhiệm vụ phức tạp, yêu cầu cán bộ quản lý và tư vấn phải có năng lực chuyên môn và phẩm chất đạo đức tốt Năng lực quản lý yếu kém có thể dẫn đến chất lượng thiết kế và dự án không đạt yêu cầu, làm giảm hiệu quả ĐTC Do đó, việc nâng cao năng lực chuyên môn cho đội ngũ cán bộ quản lý ĐTC là cần thiết và phải được thực hiện liên tục để đảm bảo chất lượng và hiệu quả trong công tác đầu tư.
2.3.7 Kiểm tra, giám sát đầu tư công
Kiểm tra và giám sát là hoạt động thiết yếu của các chủ chương trình mục tiêu, chủ đầu tư và toàn xã hội Mục đích của công tác này là đảm bảo rằng các chương trình và dự án đầu tư công (ĐTC) được thực hiện đúng tiến độ, hiệu quả và đạt được các mục tiêu đã được phê duyệt Nếu công tác kiểm tra, giám sát bị lơ là hoặc chỉ mang tính hình thức, sẽ dẫn đến việc đầu tư có thể bị sai lệch, không đạt hiệu quả và gây thiệt hại lớn cho xã hội, thậm chí vượt ra ngoài phạm vi của chương trình và dự án.
Nghiên cứu về lý luận và thực tiễn quản lý nâng cao hiệu quả đầu tư công (ĐTC) ở các nước Đông Á như Trung Quốc, Hàn Quốc và Nhật Bản cho thấy nhiều nhận định quan trọng Những quốc gia này đã áp dụng các phương pháp và chiến lược khác nhau để tối ưu hóa hiệu quả ĐTC, từ đó tạo ra những bài học quý giá cho các quốc gia đang phát triển Sự thành công của họ trong việc quản lý ĐTC không chỉ phụ thuộc vào chính sách mà còn vào sự phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan nhà nước và khu vực tư nhân.
ĐTC và hiệu quả ĐTC là những khái niệm quan trọng liên quan đến quá trình phát triển kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia Mỗi quốc gia sẽ lựa chọn quan điểm phù hợp để áp dụng, tùy thuộc vào các điều kiện đặc thù về kinh tế, chính trị và xã hội trong từng giai đoạn phát triển.
Trong bối cảnh nền kinh tế toàn cầu và trong nước đang trải qua nhiều biến động, các quốc gia cần chú trọng đến đầu tư công (ĐTC) để phát triển kinh tế bền vững Việc quan tâm đúng mức đến ĐTC sẽ mở ra nhiều cơ hội cho tăng trưởng và phát triển.
Nghiên cứu thực tiễn về Đầu tư công (ĐTC) tại các nước Đông Á cho thấy ĐTC không chỉ thúc đẩy tăng trưởng kinh tế nhanh chóng và bền vững mà còn giúp các quốc gia này duy trì vị thế trên trường quốc tế và vượt qua khủng hoảng kinh tế một cách hiệu quả hơn.
Trong chương 2, hệ thống tiêu chuẩn đánh giá hiệu quả đầu tư công (ĐTC) và chính sách nâng cao hiệu quả ĐTC sẽ được trình bày, nhằm áp dụng trong các chương 3 và 4 Chương này sẽ hệ thống hóa các vấn đề lý luận liên quan đến ĐTC và hiệu quả của nó, bao gồm: (i) khái niệm, đặc điểm và vai trò của ĐTC; (ii) các quan niệm về hiệu quả ĐTC cùng các tiêu chí đánh giá liên quan; và (iii) các yếu tố tác động đến hiệu quả của ĐTC.