Áp dụng pháp luật trong kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương các cấp trên địa bàn tỉnh hà tĩnh

Do vậy, kiểm tra, xử lý văn bản QPPL chính là tăng cường pháp chế trong xây dựng và ban hành văn bản QPPL của các Bộ, ngành, chính quyền địa phương các cấp, đồng thời còn có vai trò quan

TRẦN THỊ LÂN

ÁP DỤNG PHÁP LUẬT TRONG KIỂM TRA, XỬ LÝ

VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG CÁC CẤP TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH HÀ TĨNH

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

TRẦN THỊ LÂN

ÁP DỤNG PHÁP LUẬT TRONG KIỂM TRA, XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG CÁC CẤP

TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH HÀ TĨNH LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC

Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật

Mã số: 838.01.06

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:

TS NGUYỄN THỊ THANH NHÀN

Nghệ An, năm 2018

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi, với sự giúp đỡ chân thành, nhiệt tình của TS Nguyễn Thị Thanh Nhàn và các thầy cô trong Khoa luật của trường Đại học Vinh Các số liệu nêu trong luận văn là trung thực Tôi xin chân thành cảm ơn TS Nguyễn Thị Thanh Nhàn và các thầy cô trong Khoa luật của trường Đại học Vinh đã tạo điều kiện và giúp đỡ tôi hoàn thành luận văn này./

MỤC LỤC

LỜI CAM ĐOAN 1

MỞ ĐẦU 4 CHƯƠNG 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ ÁP DỤNG PHÁP LUẬT TRONG KIỂM TRA, XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG CÁC CẤP 14 1.1 Văn bản quy phạm pháp luật và áp dụng pháp luật trong kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương 14 1.2 Nội dung áp dụng pháp luật trong kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương 23 1.3 Các yếu tố ảnh hưởng đến áp dụng pháp luật trong kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương 36 CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG ÁP DỤNG PHÁP LUẬT TRONG KIỂM TRA, XỬ

LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH HÀ TĨNH 41 2.1 Khái quát về cơ cấu tổ chức chính quyền địa phương trên địa bàn tỉnh Hà Tĩnh 41 2.2 Thực tiễn áp dụng pháp luật trong kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương trên địa bàn tỉnh Hà Tĩnh 42 2.3 Đánh giá thực trạng áp dụng pháp luật trong kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương trên địa bàn tỉnh Hà Tĩnh 54 CHƯƠNG 3 YÊU CẦU, QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ ÁP DỤNG PHÁP LUẬT TRONG KIỂM TRA, XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH HÀ TĨNH 65 3.1 Yêu cầu, quan điểm của việc nâng cao hiệu quả áp dụng pháp luật trong kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương trên địa bàn tỉnh Hà Tĩnh 65 3.2 Giải pháp nâng cao hiệu quả áp dụng pháp luật trong kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương trên địa bàn tỉnh Hà Tĩnh 69 KẾT LUẬN 78 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 80

MỞ ĐẦU

1 Lý do chọn đề tài

Xây dựng hệ thống pháp luật thống nhất, đồng bộ, minh bạch, công khai, dân chủ, làm cơ sở bảo đảm cho các cơ quan, tổ chức, cá nhân hoạt động trong khuôn khổ pháp luật là nhằm thực hiện chủ trương xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam Những năm gần đây, Nhà nước ta đang tiến hành những cải cách mạnh mẽ, tiến hành phân cấp, phân quyền cho chính quyền địa phương để phát huy quyền chủ động, sáng tạo của mỗi địa phương trong quản lý nhà nước Trong bối cảnh đó, pháp luật là một công cụ quan trọng, hiệu quả để quản lý và phát triển Văn bản QPPL đã và đang phục vụ đắc lực cho sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội, giữ gìn an ninh, chính trị, trật tự, an toàn xã hội, bảo vệ và phát huy các quyền tự do, dân chủ của công dân Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND năm 2004, Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008, Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 là những cơ sở pháp lý quan trọng cho hoạt động soạn thảo, ban hành văn bản QPPL của các cơ quan nhà nước và chính quyền địa phương nhằm bảo đảm trật tự, kỷ cương trong công tác xây dựng văn bản QPPL nói chung và công tác kiểm tra nói riêng

Việc kiểm tra, xử lý văn bản là một nhiệm vụ xuất phát từ chính yêu cầu xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam trong điều kiện hiện nay, phục vụ trực tiếp yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền, phát huy dân chủ, tăng cường pháp chế, chủ động hội nhập quốc tế Yêu cầu này đòi hỏi phải xây dựng được cơ chế kiểm tra, phát hiện nhanh chóng, xử lý kịp thời các nội dung trái pháp luật trong các văn bản QPPL, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính đồng bộ, minh bạch, công khai của hệ thống pháp luật Đòi hỏi này trở thành chiến lược quan trọng trong quá trình hoàn thiện hệ thống pháp luật nước ta Để thực hiện chiến lược nói trên, Đảng ta đã đưa ra nhiều quyết sách quan trọng như Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX, Nghị quyết số 08-NQ/TW

ngày 02/1/2002 của Bộ Chính trị về một số nhiệm vụ trọng tâm công tác tư pháp trong thời gian tới, Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị

về chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm

2010, định hướng đến năm 2020 và Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020

Yêu cầu của việc xây dựng và ban hành văn bản QPPL là phải đảm bảo tính pháp chế, tuân thủ Hiến pháp và pháp luật Cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL phải tuân thủ trình tự, thủ tục, thẩm quyền, bảo đảm hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất với hệ thống pháp luật hiện hành Do vậy, kiểm tra, xử lý văn bản QPPL chính là tăng cường pháp chế trong xây dựng và ban hành văn bản QPPL của các Bộ, ngành, chính quyền địa phương các cấp, đồng thời còn có vai trò quan trọng trong việc bảo đảm kỷ luật, kỷ cương trong xây dựng và ban hành văn bản QPPL, từng bước hoàn thiện hệ thống văn bản QPPL, bảo đảm văn bản QPPL được xây dựng, thực hiện đồng bộ, thống nhất từ trung ương đến địa phương, góp phần xây dựng nhà nước pháp quyền của dân,

do dân và vì dân

Thực hiện chủ trương đổi mới, xây dựng nhà nước pháp quyền, hội nhập quốc tế, cùng với yêu cầu phát huy dân chủ, tăng cường pháp chế thì yêu cầu quan trọng đặt ra là phải xây dựng một hệ thống pháp luật công khai, minh bạch, thống nhất và đồng bộ Việc xây dựng một hệ thống pháp luật như trên đòi hỏi không chỉ quan tâm đến công tác xây dựng, ban hành văn bản QPPL mà việc xây dựng, tạo ra một cơ chế kiểm tra, xử lý văn bản đã được ban hành cũng cần được quan tâm đúng mức Cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong quá trình xây dựng và ban hành các văn bản QPPL thuộc thẩm quyền đã vô tình hay

cố ý ban hành những văn bản không đúng thẩm quyền, trình tự do pháp luật quy định, làm cho hệ thống pháp luật không đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất và đồng bộ Những nội dung sai trái trong các văn bản của các Bộ, ngành, địa phương ban hành nếu không được kiểm tra, phát hiện và xử lý kịp

thời sẽ cản trở sự nghiệp đổi mới, xây dựng nhà nước pháp quyền và hội nhập quốc tế, làm chậm tiến độ của việc thực hiện các mục tiêu kinh tế - xã hội của đất nước Mặt khác, những văn bản sai trái cũng làm ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của nhà nước, tổ chức và công dân Thực tế cho thấy, hệ thống văn bản pháp luật của chúng ta chưa thực sự hoàn chỉnh, còn chồng chéo, mâu thuẫn Nghị định của Chính phủ chưa cụ thể để chấp hành, vẫn tồn tại hiện tượng chờ văn bản hướng dẫn Trước nhu cầu quản lý, số lượng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương, nhất là cấp tỉnh ban hành ngày càng nhiều, do đó khả năng tồn tại mâu thuẫn, chồng chéo, không phù hợp với văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, thậm chí vi phạm pháp luật là khó tránh khỏi Thực tiễn xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật vẫn còn những văn bản chất lượng chưa cao; văn bản quy phạm pháp luật được ban hành chậm đi vào cuộc sống, có những văn bản không có hiệu quả, có những văn bản mới ban hành đã phải sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ Điều này phản ánh tình trạng không triệt để tuân thủ quy định về thẩm quyền, cơ sở pháp lý, trình tự, thủ tục trong việc xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Công tác kiểm tra văn bản QPPL nhằm phát hiện và xử lý những văn bản không hợp hiến, hợp pháp của cơ quan, người có thẩm quyền đã được quy định tại Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003, Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ và hiện nay là Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 Khác với thẩm định văn bản QPPL (được thực hiện trước khi văn bản được ban hành), hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL được tiến hành sau khi văn bản được ban hành nhưng cũng góp phần đảm bảo tính minh bạch, đồng bộ, thống nhất của hệ thống pháp luật Quá trình thi hành Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP cho thấy, về nội dung kiểm tra văn bản QPPL có nhiều quy định mới so với trước, tuy nhiên, trong

đó có một số quy định còn bất cập, chưa thực sự phù hợp với thực tiễn

Xuất phát từ thẩm quyền quản lý nhà nước, đặc điểm, điều kiện địa lý, kinh tế, văn hóa khác nhau ở các địa phương nên các văn bản QPPL do các cơ quan nhà nước ở Trung ương ban hành có nhiều quy định mang tính “định hướng”, “khung” để các cơ quan, người có thẩm quyền quy định cụ thể cho phù hợp, theo tinh thần phân cấp quản lý nhà nước Tuy nhiên, bên cạnh những mặt tích cực của các quy định mang tính định hướng cũng đã bộc lộ một số hạn chế nhất định Dựa trên các tiêu chí mang tính “đặc thù” của mình, nhiều Bộ, ngành, HĐND và UBND các cấp đã ban hành văn bản có một số nội dung không phù hợp với quy định của pháp luật hiện hành

Trong những năm qua, chính quyền địa phương trên địa bàn tỉnh Hà Tĩnh

đã nghiêm túc triển khai thực hiện công tác kiểm tra và xử lý văn bản QPPL và đạt được những kết quả nhất định Song, bên cạnh những thành tích đã đạt được, công tác này còn một số tồn tại, hạn chế xuất phát từ các quy định của hệ thống pháp luật và thực tiễn triển khai thực hiện tại địa phương Ví dụ như: Một

số cơ quan soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật không có cơ sở pháp lý, không phù hợp thẩm quyền, chất lượng dự thảo chưa đảm bảo, có trường hợp văn bản chỉ sao chép lại văn bản Trung ương, không có nội dung quy định chi tiết; Còn xảy ra tình trạng ban hành văn bản hành chính theo hình thức công văn, thông báo, nhất là ở cấp huyện, cấp xã có nội dung chứa quy phạm pháp luật trái quy định, thẩm quyền; Có trường hợp văn bản có nội dung chứa quy phạm pháp luật, nhưng ban hành bằng hình thức văn bản hành chính, do chủ tịch UBND ký ban hành và ngược lại… Mặt khác, trên thực tế, công tác kiểm tra và xử lý văn bản QPPL trên địa bàn tỉnh Hà Tĩnh chưa có cơ quan, tổ chức, cá nhân nào nghiên cứu, đánh giá một cách bài bản, khoa học, kết hợp giữa lý luận và thực tiễn để tổng kết, rút kinh nghiệm cũng như đề ra phương hướng, giải pháp nhằm nâng cao chất lượng công tác này

Từ những điểm đã phân tích trên đây, tác giả cho rằng việc nghiên cứu

đề tài: “

củ c í ề đị ươ c c cấ ê đị à ỉ Hà Tĩ ” trên cơ sở

phân tích cơ sở lý luận và thực tiễn nhằm đưa ra các giải pháp hoàn thiện cơ chế kiểm tra và xử lý văn bản QPPL là hoàn toàn cần thiết, đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn quản lý nhà nước

2 Tổng quan vấn đề nghiên cứu

Những năm gần đây, đã có nhiều bài báo khoa học, luận văn, đề tài nghiên cứu về hoạt động kiểm tra văn bản QPPL cũng như việc nâng cao chất lượng ban hành văn bản QPPL Đây là chủ đề thu hút nhiều nhà khoa học khác nhau như luật học, văn bản học, hành chính học…tiếp cận vấn đề dưới nhiều góc độ, cách nhìn khác nhau như các công trình sau:

- “Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành ở Việt Nam hiện nay” là đề tài Luận án tiến sĩ của tác giả Lê Thị Uyên bảo

vệ tại Đại học Luật Hà Nội năm 2016 Luận án đi sâu vào nghiên cứu các vấn đề

lý luận về kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật nói chung và văn bản quy phạm pháp luật do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành nói riêng Trên cơ sở đó, phân tích, đánh giá những kết quả đạt được, hạn chế, nguyên nhân hạn chế trong công tác kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành và đưa ra một số giải pháp nhằm nâng cao chất lượng công tác này

- Bài viết “Hoàn thiện quy định pháp luật về xử lý văn bản quy phạm pháp luật sai trái” của Thạc sĩ Đoàn Thị Tố Uyên đăng trên tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số tháng 6 năm 2008 đã khẳng định “xử lý đối với những văn bản quy phạm pháp luật sai trái là hoạt động có vai trò quan trọng” và tập trung trình bày sự bất

hợp lý của những quy định pháp luật về hoạt động xử lý văn bản quy phạm pháp luật Từ đó đưa ra những giải pháp đảm bảo tính hợp lý cho những quy định này

- Số chuyên đề về “Kiểm tra và rà soát văn bản quy phạm pháp luật” của Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, tháng 3 năm 2009 với 21 bài viết liên quan đến các vấn đề lý luận và thực tiễn sau 5 năm triển khai công tác kiểm tra, rà soát văn bản quy phạm pháp luật Mặc dù các văn bản đề cập trong các bài viết (Nghị định số 135/2003/NĐ-CP, Thông tư số 01/2004/TT-BTP) đến nay đã hết hiệu

lực, song những đánh giá, phân tích, nhận định của các nhà nghiên cứu vẫn là nguồn tư liệu quý để tác giả tham khảo trong quá trình triển khai luận văn

Những bài viết đáng chú ý như: “Nhìn lại công tác kiểm tra, xử lý văn bản sau 5 năm triển khai – Kết quả và những vấn đề đặt ra” (Tiến sĩ Lê Hồng Sơn), “Thực trạng năng lực trong công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật trong thời gian qua” (Lê Thị Uyên), “Bất cập trong việc thực hiện các quy định về kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật” (Hà Linh)…

- Tháng 11 năm 2017, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật tiếp tục phát hành số chuyên đề về “Công tác kiểm tra, xử lý, rà soát văn bản quy phạm pháp luật” bao gồm 15 bài viết của các tác giả đang công tác tại các cơ quan Trung ương và địa phương Đây thực sự là nguồn tài liệu quý giá cho người làm luận văn vì các bài viết trong tạp chí đề cập và bàn luận về các quy định pháp luật hiện hành cũng như thực tiễn thi hành công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật sau khi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP được ban hành Tiêu biểu trong số này có các bài viết như:

“Thực trạng và một số giải pháp nâng cao chất lượng công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay” (Tiến sĩ Đồng Ngọc Ba), “Thực trạng hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật tại các bộ, ngành, địa phương” (Nguyễn Thị Việt Nga và Nguyễn Thị Bích Thủy), “Giải pháp đổi mới hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật” (Trần Mạnh Hiếu),…

- “Nâng cao chất lượng công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam” là

tiêu đề bài viết của Tiến sĩ Lê Thành Long đăng trên Tạp chí Cộng sản số 901 tháng 11 năm 2017 Bài viết đã khẳng định tầm quan trọng của công tác kiểm tra văn bản QPPL – là công cụ quan trọng bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật; đồng thời có mối quan hệ chặt chẽ với hoạt động xây dựng pháp luật và tổ chức thi hành pháp luật

Bên cạnh đó cũng có một số nghiên cứu riêng về hoạt động kiểm tra văn

bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương như: “Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa” của tác giả Nguyễn Thị Mai Hương (Luận văn thạc sĩ luật học, Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội, 2009); “Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành ở nước ta hiện nay” của tác

giả Trương Thị Phương Lan (Luận văn thạc sĩ luật học, Khoa Luật, Đại học Quốc

gia Hà Nội, năm 2007); “Kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật tại Ủy ban nhân dân quận Ba Đình thành phố Hà Nội” của tác giả Phạm Hùng Phương

(Luận văn thạc sĩ, Học viện Hành chính quốc gia, năm 2008)…

Những đề tài, công trình, bài viết nêu trên đã nghiên cứu và làm sáng tỏ một

số vấn đề lý luận và thực trạng hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật, về thực hiện pháp luật trong hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản Nhìn chung các công trình đều đề cập đến công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật

ở diện rộng và nghiên cứu về công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật nói chung Đa số công trình nghiên cứu được triển khai trước khi Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ra đời, vì vậy một số tư liệu đã không còn phù hợp với các quy định pháp luật hiện hành Bên cạnh đó, chưa có công trình nào nghiên cứu một cách riêng lẻ, cụ thể về vấn đề kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở Hà Tĩnh và sau khi Luật Ban hành văn bản QPPL năm

2015 được ban hành để so sánh sự khác nhau giữa Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 với Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008, Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 Mặc dù vậy, những công trình trên là nguồn tài liệu quan trọng được tham khảo, sử dụng trong quá trình viết luận văn

3 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

3.1 M c đíc

Tác giả nghiên cứu đề tài với những mục đích sau:

- Góp phần làm sâu sắc thêm những vấn đề lý luận cơ bản về kiểm tra, xử

lý văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương

- Đánh giá thực trạng về công tác kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của chính quyền địa phương tại tỉnh Hà Tĩnh

- Đề xuất những giải pháp nhằm nâng cao chất lượng kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của chính quyền địa phương tại tỉnh Hà Tĩnh

- Đánh giá thực trạng về xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật

và công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương trên địa bàn tỉnh Hà Tĩnh;

- Đề xuất quan điểm, giải pháp nhằm nâng cao chất lượng hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương trên địa bàn tỉnh Hà Tĩnh trong thời gian tới

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

4.1 Đối tượng nghiên cứu

Luận văn tập trung nghiên cứu về công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương các cấp trên địa bàn tỉnh Hà Tĩnh do các cơ quan địa phương có thẩm quyền thực hiện Cụ thể là công tác tham mưu tự kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật do HĐND, UBND cùng cấp ban hành và kiểm tra các văn bản quy phạm pháp luật do HĐND và UBND cấp dưới ban hành

4.2 Phạm vi nghiên cứu

Áp dụng pháp luật trong kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của chính quyền địa phương là một đề tài nghiên cứu phức tạp và đã được nhiều tác giả nghiên cứu ở những khía cạnh khác nhau Với năng lực nghiên cứu có hạn, trong phạm

vi đề tài này, tác giả tập trung nghiên cứu công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL do các cơ quan tham mưu ở Hà Tĩnh thực hiện đối với văn bản QPPL do chính quyền địa phương các cấp tỉnh Hà Tĩnh ban hành trong giai đoạn từ năm

và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam

- Cơ sở lý luận của Luận văn cũng dựa trên thành tựu của các chuyên ngành khoa học pháp lý và triết học, những luận điểm khoa học trong các công trình nghiên cứu, sách chuyên khảo và các bài viết đăng trên tạp chí của một số nhà khoa học Việt Nam

5.2 Phương pháp nghiên cứu cụ thể

Để đạt được các kết quả nghiên cứu, tác giả sử dụng kết hợp các phương pháp nghiên cứu cụ thể như: Phương pháp lịch sử, phương pháp phân tích, phương pháp so sánh, phương pháp tổng hợp, phương pháp thống kê, phương pháp luật học… trong sự nhìn nhận tổng thể và khách quan, không phiến diện một chiều

6 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của đề tài

6.1 Ý nghĩa lý luận

Đây là một đề tài hoàn toàn mới nghiên cứu về công tác kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của chính quyền địa phương trên địa bàn tỉnh Hà Tĩnh, vì vậy, kết quả nghiên cứu của Luận văn sẽ góp phần vào việc nghiên cứu, hoàn thiện thể chế

về kiểm tra văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành ở Hà Tĩnh nói riêng và ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay Đồng thời, góp phần làm sâu sắc thêm những vấn đề lý luận liên quan đến công tác kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của chính quyền địa phương trong Luật Ban hành văn bản của HĐND, UBND năm

2004 và Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 Trên cơ sở đó đưa ra một số nhận định về bất cập giữa quy định của Luật với thực tiễn thi hành

6.2 Ý nghĩa thực tiễn

Luận văn đưa ra thực trạng và đánh giá về công tác xây dựng và ban hành văn bản QPPL của chính quyền địa phương qua đó tìm ra những giải pháp thích hợp nhằm hạn chế những tồn tại này, đóng góp cho công tác tăng cường chất lượng, hiệu quả hoạt động xây dựng và ban hành, xử lý VBQPPL của chính quyền địa phương

Ngoài ra, luận văn còn có ý nghĩa làm tài liệu tham khảo lý luận cần thiết cho các nhà khoa học, luật gia, cán bộ thực tiễn và các sinh viên, học viên cao học chuyên ngành lý luận lịch sử nhà nước và pháp luật, cũng như phục vụ cho công tác kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của chính quyền địa phương ở Hà Tĩnh nói riêng và trên cả nước nói chung

7 Bố cục luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận, tài liệu tham khảo, luận văn được bố cục gồm 3 chương

Chương 1 Một số vấn đề lý luận về áp dụng pháp luật trong kiểm tra, xử

lý văn bản QPPL của chính quyền địa phương các cấp

Chương 2 Thực trạng áp dụng pháp luật trong kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của chính quyền địa phương trên địa bàn tỉnh Hà Tĩnh

Chương 3 Yêu cầu, quan điểm và giải pháp nâng cao hiệu quả áp dụng pháp luật trong kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của chính quyền địa phương trên địa bàn tỉnh Hà Tĩnh

CHƯƠNG 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ ÁP DỤNG PHÁP LUẬT TRONG KIỂM TRA, XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG CÁC CẤP

1.1 Văn bản quy phạm pháp luật và áp dụng pháp luật trong kiểm tra,

xử lý văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương

1.1.1 Mộ số ấ đề ề

1.1.1.1 Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật

Ở Việt Nam, khái niệm văn bản QPPL xuất hiện chính thức lần đầu tiên tại Điều 1 của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 1996, đến nay, quy định này đã nhiều lần được sửa đổi, bổ sung, thay thế (vào các năm 2002, năm 2004, năm

2008 và năm 2015) Theo đó, tại Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015, khái niệm này được quy định như sau:

“Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứa quy phạm pháp luật, được

ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này.” (Điều 2) Để giải thích cho khái niệm này, Khoản 1 Điều 3 của Luật cũng nêu rõ: “Quy phạm pháp luật là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định trong Luật này ban hành và được Nhà nước bảo đảm thực hiện” [18]

Văn bản QPPL có các đặc điểm sau:

Về thẩm quyền ban hành: Do các chủ thể có thẩm quyền ban hành được quy định tại Điều 4 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 Theo đó, các chủ thể này

có thể là một cơ quan nhà nước (Quốc hội, Chính phủ, HĐND, UBND), một nhà chức trách (Thủ tướng, Bộ trưởng) hoặc liên kết ban hành (Nghị quyết liên tịch giữa Chính phủ với cơ quan trung ương của tổ chức xã hội)…

Về nội dung của văn bản QPPL: Là các văn bản có chứa đựng các quy tắc

xử sự chung Đây là dấu hiệu để có thể phân biệt văn bản QPPL với các văn bản pháp lý cá biệt như các quyết định áp dụng pháp luật

Về hình thức: văn bản QPPL được thể hiện dưới các hình thức như Hiến pháp, Luật, Pháp lệnh, Nghị định, Thông tư, Nghị quyết, Quyết định

Về hiệu lực: Hiệu lực của văn bản QPPL là giá trị tác động lên các quan hệ

xã hội của văn bản QPPL được xác định trong phạm vi thời gian, không gian và đối tượng nhất định Hiệu lực của văn bản QPPL bao gồm hiệu lực về thời gian, hiệu lực về không gian và hiệu lực về đối tượng tác động

Hiệu lực về thời gian của văn bản QPPL là giá trị tác động của văn bản lên các quan hệ xã hội xảy ra được xác định trong phạm vi thời gian kể từ khi phát sinh cho đến khi chấm dứt hiệu lực của văn bản đó Thời điểm phát sinh hiệu lực của văn bản thường được xác định trực tiếp trong chính văn bản nhưng có thể dựa vào sự quy định của một văn bản pháp lý khác của chủ thể có thẩm quyền Hiệu lực theo không gian của văn bản QPPL là giá trị tác động của văn bản được xác định theo phạm vi lãnh thổ, vùng hay khu vực Hiệu lực theo không gian của văn bản thường được văn bản tự xác định hoặc được xác định theo thẩm quyền của cơ quan ban hành văn bản Thông thường các văn bản do cơ quan nhà nước ở Trung ương ban hành có hiệu lực trong phạm vi toàn lãnh thổ còn văn bản địa phương ban hành chỉ có hiệu lực ở địa phương đó

Hiệu lực theo đối tượng tác động là giá trị tác động của văn bản lên các quan

hệ xã hội, trong đó xác định những loại chủ thể nào tham gia vào những quan hệ

đó Thông thường hiệu lực theo đối tượng tác động của văn bản được xác định trực tiếp trong chính văn bản đó Các văn bản do các cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành thường có hiệu lực đối với hầu hết các chủ thể đang hoạt động trong phạm vi toàn lãnh thổ Còn các văn bản do các cơ quan nhà nước tại địa phương nào ban hành thì có hiệu lực đối với các chủ thể trong phạm vi địa phương đó Tuy nhiên, trong một số trường hợp đặc biệt thì hiệu lực theo đối

tượng tác động của văn bản có thể bị thay đổi mà chủ yếu là thu hẹp phạm vi đối tượng do sự hạn chế của văn bản có hiệu lực cao hơn, nhất là các điều ước quốc

tế mà quốc gia ban hành văn bản đó là thành viên

Về trình tự, thủ tục ban hành văn bản QPPL: Được quy định cụ thể tại Luật Ban hành văn bản QPPL Về cơ bản, các văn bản QPPL đều trải qua các bước chặt chẽ như lập đề nghị xây dựng văn bản QPPL, soạn thảo văn bản, tổ chức lấy

ý kiến dự thảo, tổ chức thẩm định, thẩm tra văn bản, trình ký ban hành

1.1.1.2 Văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành

So với Luật Tổ chức HĐND, UBND năm 2003, các quy định về vị trí, chức năng của các cơ quan nhà nước địa phương đã được sửa đổi, bổ sung và làm rõ hơn trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 Theo đó, “cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND được tổ chức ở các đơn vị hành chính” [17] “HĐND gồm các đại biểu HĐND do cử tri ở địa phương bầu ra, là

cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và

cơ quan nhà nước cấp trên”; “UBND do HĐND cùng cấp bầu, là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương, HĐND cùng cấp và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên” [17]

Chính quyền địa phương là một trong những chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL theo quy định tại Điều 4 Luật Ban hành văn bản QPPL và chịu sự điều chỉnh chung của Luật này Vì vậy, văn bản QPPL của chính quyền địa phương cũng phải đáp ứng các dấu hiệu của văn bản QPPL như đã phân tích

ở trên Về hình thức văn bản QPPL của chính quyền địa phương được quy định tại Điều 4 Luật Ban hành VBQPPL, theo đó, HĐND ban hành văn bản QPPL với hình thức Nghị quyết và UBND ban hành văn bản QPPL với hình thức Quyết định [18] Việc quy định rõ hình thức văn bản QPPL của chính quyền địa phương có ý nghĩa thực tiễn sâu sắc, đặc biệt là trong quan hệ giữa Nhà nước

với nhân dân Bằng hình thức văn bản, đối tượng thi hành có thể nhận biết ngay chủ thể đã ban hành văn bản đó Sự nhận biết này góp phần thể hiện tính công khai, minh bạch của hệ thống pháp luật

Ban hành văn bản QPPL là yêu cầu và là nội dung quản lý nhà nước Nhu cầu ban hành văn bản QPPL của các cơ quan nhà nước địa phương xuất phát từ các quy định của Hiến pháp, pháp luật về vị trí, chức năng, thẩm quyền của HĐND, UBND Tuy nhiên, khác với trước đây, hiện nay Luật Ban hành VBQPPL chỉ quy định về các trường hợp ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh, còn HĐND, UBND cấp huyện, cấp xã chỉ ban hành văn bản QPPL trong trường hợp Luật giao

Căn cứ vào vị trí hiến định và luật định, để thực hiện chức năng của mình, HĐND cấp tỉnh được ban hành nghị quyết để quy định các trường hợp sau:

Thứ nhất, chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên;

Thứ hai, chính sách, biện pháp nhằm bảo đảm thi hành Hiến pháp, luật, văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên;

Thứ ba, biện pháp nhằm phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng,

an ninh ở địa phương;

Thứ tư, biện pháp có tính chất đặc thù phù hợp với điều kiện phát triển kinh

tế - xã hội của địa phương

Như vậy, nhu cầu ban hành văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh xuất hiện trong bốn (4) trường hợp, gắn với việc thực hiện chức năng của cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương và được tiến hành trong các tình huống sau:

Một là, HĐND ban hành văn bản QPPL để chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên hoặc cụ thể hóa các quy định của các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên Mục đích của việc ban hành các văn bản loại này là để bảo đảm thi hành Hiến pháp, luật, văn bản của

cơ quan nhà nước cấp trên hoặc thực hiện nhiệm vụ được giao Các văn bản cần

được quy định chi tiết phải được chỉ ra trong phần căn cứ ban hành nghị quyết của HĐND Trên thực tế, việc cụ thể hóa Hiến pháp cho đến nay không phải là nhu cầu đối với HĐND nói riêng và chính quyền địa phương nói chung Ở Hà Tĩnh cũng chưa có trường hợp nào HĐND lấy Hiến pháp làm căn cứ trực tiếp để xây dựng nghị quyết Theo xu thế phân cấp quản lý nhà nước, việc ban hành văn bản do được giao cũng ngày càng nhiều Ví dụ như ngày 15/12/2016, HĐND tỉnh Hà Tĩnh đã ban hành Nghị quyết số 26/2016/NQ-HĐND Quy định về mức thu, miễn, giảm, thu, nộp, quản lý và sử dụng các khoản phí, lệ phí thuộc thẩm quyền của Hội đồng nhân dân tỉnh trên địa bàn tỉnh Hà Tĩnh và Nghị quyết số 37/2016/NQ-HĐND Quy định cụ thể một số điểm của Nghị định 116/2016/NĐ-

CP ngày 18/7/2016 của Chính phủ Quy định chính sách hỗ trợ học sinh và trường phổ thông ở xã, thôn đặc biệt khó khăn…

Hai là, HĐND ban hành văn bản QPPL để quy định những vấn đề chưa được văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên điều chỉnh Mục đích của việc ban hành văn bản trong trường hợp này là để bảo đảm hoạt động quản lý nhà nước ở địa phương Dưới góc độ tổ chức nhà nước, việc địa phương ban hành văn bản như vậy đã thể hiện được sự chủ động, sáng tạo của địa phương trong việc quyết định các vấn đề của mình Dưới góc độ kinh tế - xã hội thì việc HĐND ban hành các văn bản này sẽ đáp ứng được yêu cầu điều chỉnh các quan hệ xã hội phù hợp với đặc điểm riêng của địa phương Ví dụ, HĐND tỉnh Hà Tĩnh ban hành các văn bản về chính sách phát triển hợp tác xã, phát triển nông nghiệp, nông thôn, xây dựng nông thôn mới,…

Từ vị trí, chức năng của mình, UBND tỉnh ban hành quyết định để quy định

ba (3) trường hợp, đó là: Chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên; Biện pháp thi hành Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, nghị quyết của HĐND cùng cấp về phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh ở địa phương; Biện pháp thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương

Tương tự như HĐND tỉnh, UBND tỉnh Hà Tĩnh cũng ban hành số lượng lớn văn bản QPPL để quy định chi tiết các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên (Ví dụ: UBND tỉnh Hà Tĩnh ban hành Quyết định số 32/2017/QĐ-UBND ngày 30/6/2017 quy định một số nội dung đối với các dự án thuộc các chương trình mục tiêu quốc gia trên địa bàn tỉnh Hà Tĩnh giai đoạn 2017-2020 được áp dụng cơ chế đặc thù trong quản lý đầu tư xây dựng theo Nghị định số 161/2016/NĐ-CP ngày 02/12/2016 của Chính phủ) Một số văn bản được ban hành để thực hiện chức năng quản lý nhà nước của mình (Ví dụ: Quyết định số 46/2017/QĐ-UBND ngày 3/11/2017 Về việc ban hành Quy chế phối hợp quản lý người lao động nước ngoài làm việc trên địa bàn tỉnh Hà Tĩnh)…

1.1.1.3 Vai trò của văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương trong quản lý nhà nước và phát triển kinh tế - xã hội của địa phương

Hiện nay, ở Việt Nam, cùng với việc chính quyền trung ương phân cấp, phân quyền cho chính quyền địa phương thì các địa phương cũng tự thay đổi các biện pháp quản lý, thay đổi tư duy, phong cách làm việc của các cán bộ thực thi pháp luật và sử dụng pháp luật như một công cụ không chỉ điều chỉnh các quan hệ xã hội mà còn phục vụ cho sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương Văn bản QPPL tạo lập môi trường thể chế khuyến khích, thúc đẩy mỗi con người phải hành động vì lợi ích chung, thúc đẩy nỗ lực của những người điều hành xã hội, những công chức, doanh nhân, những công dân sống và làm việc trong môi trường đó Để quản lý xã hội, nhà nước ban hành pháp luật song các Luật, Pháp lệnh không thể quy định những biện pháp cụ thể, rõ ràng, đủ chi tiết và phù hợp với thực tiễn của từng địa phương Chính vì vậy, thông qua các văn bản QPPL, địa phương đưa ra các biện pháp để quản lý các vấn đề xã hội tại địa phương mình, đưa ra các chính sách thu hút đầu tư, kêu gọi sự tham gia vào các hoạt động xã hội của đội ngũ doanh nhân, doanh nghiệp

Ở Hà Tĩnh, công tác xây dựng văn bản QPPL được triển khai theo đúng quy định, mang tính dự báo chiến lược, bảo đảm ưu tiên giải quyết những vấn đề cấp

bách, bức thiết và cơ bản đã thể chế hóa được các chủ trương của Đảng, chính sách pháp luật trên nhiều lĩnh vực Trong giai đoạn 2013-2017, toàn tỉnh đã ban hành một số lượng văn bản QPPL tương đối lớn, nhất là cấp tỉnh Trên các lĩnh vực nông nghiệp, công nghiệp, lâm nghiệp, thủy sản, tài nguyên, tỉnh đã kịp thời ban hành các văn bản để quản lý, điều hành, tạo ra nhiều cơ chế, chính sách nhằm phát triển nông nghiệp, nông thôn, khuyến khích và tạo điều kiện cho người dân phát triển kinh tế Quy định về lĩnh vực văn hóa xã hội, giáo dục, y tế

đã góp phần không nhỏ trong việc xây dựng các thiết chế văn hóa, bảo tồn và phát huy bản sắc văn hóa dân tộc, nâng cao chất lượng giáo dục, chăm sóc sức khỏe và đời sống tinh thần cho nhân dân Các văn bản quy định về cơ chế chính sách, khuyến khích đầu tư, hỗ trợ cho các thành phần kinh tế phát triển đã tạo môi trường pháp lý thông thoáng cho hoạt động của các doanh nghiệp, các tổ chức và cá nhân Các văn bản quy định về tổ chức bộ máy, chức năng, nhiệm

vụ, quyền hạn của các cơ quan có thẩm quyền trên địa bàn cũng đã được cụ thể hóa đầy đủ trong các văn bản của tỉnh, đáp ứng được yêu cầu hoạt động quản lý nhà nước thuộc các lĩnh vực trên địa bàn tỉnh…Nhờ đó, nền kinh tế Hà Tĩnh ngày càng tăng trưởng khá, cơ cấu kinh tế chuyển dịch theo hướng tăng tỷ trọng các ngành công nghiệp, dịch vụ, giảm tỷ trọng các ngành nông – lâm – ngư – nghiệp; kết cấu hạ tầng được tăng cường, thu hút đầu tư đạt kết quả cao; văn hóa-xã hội chuyển biến tích cực, đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân được cải thiện; quốc phòng – an ninh được giữ vững, chính trị ổn định; quan hệ đối ngoại được mở rộng; công tác xây dựng Đảng và các tổ chức trong hệ thống chính trị đạt được những kết quả quan trọng

Như vậy, có thể thấy vai trò quan trọng của văn bản QPPL trong việc quy định các giá trị cơ bản của xã hội, đưa ra các biện pháp khuyến khích thực thi pháp luật, đem lại ổn định trật tự xã hội và bảo đảm cho xã hội phát triển Pháp luật chính là một trong những công cụ hữu hiệu để các cấp chính quyền địa phương thực hiện quản lý nhà nước

1.1.2 của c í ề đị ươ

Theo lý luận Mác - Lê nin về Nhà nước và pháp luật thì áp dụng pháp luật là một trong những yếu tố của việc thực hiện pháp luật [12] Đó chính là hoạt động của cơ quan nhà nước, nhân viên nhà nước có thẩm quyền tổ chức thực hiện, tạo điều kiện thuận lợi để các chủ thể thực hiện được quyền và nghĩa vụ pháp lý của mình theo quy định của pháp luật Thông qua hoạt động áp dụng pháp luật, các

cơ quan nhà nước, nhân viên nhà nước góp phần bảo đảm pháp chế xã hội chủ nghĩa, pháp luật được tôn trọng, thi hành nghiêm chỉnh; đồng thời bảo đảm các quyền của chủ thể được thực hiện và được bảo vệ trên thực tế; xử lý nghiêm minh, kịp thời các hành vi vi phạm pháp luật và tội phạm để bảo vệ các quan hệ

xã hội xã hội chủ nghĩa Áp dụng pháp luật là hoạt động diễn ra hàng ngày trong các cơ quan nhà nước và chỉ do các chủ thể được nhà nước giao phó mới có thẩm quyền thực hiện Ví dụ, trong lĩnh vực quản lý nhà nước về kinh tế, văn hóa, xã hội, giáo dục, khoa học, kỹ thuật…việc áp dụng pháp luật thường do các

cơ quan được giao quyền hoặc người có thẩm quyền tiến hành theo thủ tục hành chính như: cấp giấp phép đăng ký kinh doanh; quyết định khen thưởng, kỷ luật; quyết định giao đất hoặc thu hồi đất; cấp giấy đăng ký kết hôn; cấp giấy phép xây dựng nhà ở, quyết định xử phạt vi phạm hành chính v.v…

Việc tổ chức thực hiện quyền lực của Nhà nước ở hình thức áp dụng pháp luật khác với các hình thức thực hiện pháp luật khác Hoạt động này chỉ do cơ quan nhà nước, nhân viên nhà nước có thẩm quyền thực hiện theo quy định của pháp luật Còn các hình thức tuân theo pháp luật, sử dụng pháp luật, thi hành pháp luật, các chủ thể là các cá nhân, tổ chức theo quy định của pháp luật đều có thể thực hiện Ví dụ, như hình thức tuân theo pháp luật, Nhà nước luôn luôn yêu cầu mọi chủ thể, mọi cá nhân, tổ chức phải nghiêm chỉnh thực hiện pháp luật mà không loại trừ bất kỳ một chủ thể nào Các kết quả của việc thực hiện các hình thức tuân theo pháp luật, thi hành pháp luật, sử dụng pháp luật thường chính là

mong muốn, là ý chí của chính các chủ thể thực hiện Riêng hình thức áp dụng pháp luật, chỉ có các cơ quan nhà nước được giao quyền, các nhân viên cơ quan nhà nước được giao quyền mới có thẩm quyền tiến hành các hoạt động áp dụng pháp luật Quyết định áp dụng QPPL có hiệu lực pháp lý thi hành và được Nhà nước bảo đảm thi hành

Hoạt động áp dụng pháp luật có ý nghĩa rất quan trọng trong việc thực thi quyền lực nhà nước Với tính chất là một hoạt động gắn liền với quyền lực nhà nước trong lĩnh vực hành pháp và tư pháp nên áp dụng pháp luật được coi là một hình thức thực hiện quyền lực nhà nước trong các lĩnh vực của đời sống xã hội Thông qua hoạt động áp dụng pháp luật, các cơ quan nhà nước và nhân viên nhà nước có thẩm quyền ban hành các quyết định để thực thi trên thực tế các quyền

và nghĩa vụ chủ thể quan hệ pháp luật Chính vì vậy, hoạt động áp dụng pháp luật luôn luôn mang tính cụ thể, xác định tất cả các yếu tố như sự việc, con người, tập thể, thời gian, không gian; quy phạm pháp luật cần áp dụng và quyết định áp dụng pháp luật được ban hành luôn luôn mang tính cá biệt

Từ những vấn đề nêu trên, chúng ta có thể nhận thấy: áp dụng pháp luật là một hoạt động mang tính quyền lực nhà nước, được thực hiện bởi những cơ quan nhà nước, nhà chức trách có thẩm quyền hoặc các tổ chức xã hội được nhà nước ủy quyền, thông qua những trình tự thủ tục chặt chẽ mà pháp luật quy định nhằm cá biệt hóa những quy phạm pháp luật vào các trường hợp cụ thể đối với các cá nhân, tổ chức cụ thể [24, tr.188]

Cũng từ những phân tích trên, chúng ta có thể hiểu rằng: áp dụng pháp luật trong kiểm tra, xử lý văn bản QPPL là việc thực hiện pháp luật của cán bộ, công chức có thẩm quyền nhằm xác định các quy định của văn bản QPPL được kiểm tra có sai sót hay không, qua đó xem xét, đánh giá tính hợp hiến, hợp pháp, thống nhất trong hệ thống pháp luật của văn bản đó

Căn cứ vào khái niệm này, có thể rút ra các đặc điểm của áp dụng pháp luật trong kiểm tra, xử lý văn bản QPPL như sau:

Một là, áp dụng pháp luật trong kiểm tra, xử lý văn bản QPPL là hoạt động mang tính quyền lực nhà nước Hoạt động áp dụng pháp luật trong kiểm tra, xử

lý văn bản QPPL do những chủ thể có thẩm quyền tiến hành trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của họ Cụ thể, đó là các công chức của Ban pháp chế HĐND, Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp, công chức Tư pháp – Hộ tịch được giao nhiệm vụ kiểm tra và tham mưu việc xử lý các văn bản QPPL có dấu hiệu trái pháp luật Các công chức này dựa trên cơ sở các quy định, các yêu cầu của quy phạm pháp luật đã được xác định để tham mưu người có thẩm quyền ra các quyết định cụ thể

Hai là, áp dụng pháp luật trong kiểm tra, xử lý văn bản QPPL phải tuân theo những hình thức và thủ tục chặt chẽ do pháp luật quy định Trong pháp luật luôn

có sự xác định rõ ràng cơ sở, điều kiện, trình tự, thủ tục, quyền và nghĩa vụ của các chủ thể trong quá trình áp dụng pháp luật để tránh trường hợp chủ thể bị áp dụng pháp luật phải chịu những hậu quả bất lợi rất nghiêm trọng do việc áp dụng pháp luật gây ra Trong kiểm tra, xử lý văn bản QPPL cũng vậy, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP đã quy định rõ trình tự, thủ tục kiểm tra, xử lý văn bản QPPL

để các chủ thể có thẩm quyền có cơ sở áp dụng vào thực tiễn triển khai nhiệm

vụ Căn cứ vào các quy định có tính thủ tục đó, các chủ thể này tiến hành áp dụng pháp luật vào xử lý những tình huống cụ thể một cách chính xác, hợp lý

1.2 Nội dung áp dụng pháp luật trong kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương

1.2.1 K củ c í ề đị ươ 1.2.1.1 Khái niệm kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền

địa phương

Kiểm tra văn bản QPPL là hoạt động “hậu kiểm” đối với văn bản QPPL do

cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành Theo Từ điển tiếng Việt, kiểm tra có nghĩa là “xem xét kỹ lưỡng để đánh giá, nhận xét” [30] Trước khi Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ra đời thì chưa có định nghĩa chính thức nào về kiểm tra văn

bản QPPL Theo quy định tại Khoản 4 Điều 2 Nghị định 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản QPPL thì kiểm tra văn bản QPPL được hiểu là việc xem xét, đánh giá, kết luận về tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của văn bản QPPL được kiểm tra và xử lý văn bản trái pháp luật [5]

Như vậy, theo quy định trên thì hoạt động kiểm tra cũng bao gồm hoạt động

xử lý văn bản trái pháp luật Trên cơ sở khái niệm chung về kiểm tra văn bản QPPL, có thể hiểu kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền địa phương là hoạt động đối chiếu, xem xét, đánh giá, kết luận về tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của các văn bản QPPL do chính quyền địa phương các cấp ban hành

và xử lý văn bản do chính quyền địa phương các cấp ban hành trái pháp luật

1.2.1.2 Mục đích, ý nghĩa của kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương

Trong những năm qua, công tác xây dựng và ban hành văn bản QPPL có những chuyển biến tích cực, hệ thống pháp luật ngày càng được hoàn thiện Tuy nhiên, trong hệ thống pháp luật không tránh khỏi có những văn bản pháp luật mâu thuẫn, chồng chéo vì hiện nay, chúng ta đang trong giai đoạn “quá độ” của quá trình xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật, vừa phải ban hành mới, vừa sửa đổi, bổ sung nhiều văn bản trong điều kiện chuyển đổi kinh tế, hội nhập khu vực và hội nhập quốc tế

Trong tiến trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, một trong những nhiệm vụ quan trọng, cấp bách đó là xây dựng hệ thống pháp luật minh bạch, công khai, dân chủ, làm cơ sở bảo đảm cho các cơ quan hành pháp hoạt động trong khuôn khổ pháp luật Yêu cầu, nhiệm vụ đó đòi hỏi phải tăng cường công tác văn bản QPPL nhằm bảo đảm văn bản của các cơ quan hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương được thống nhất Để xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật thì cần chú ý đến hoạt động kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền địa phương Bởi vì, mục đích chính của hoạt động

này chính là nhằm phát hiện những nội dung trái pháp luật của văn bản để kịp thời đình chỉ việc thi hành, sửa đổi hoặc bãi bỏ văn bản, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật Việc kiểm tra văn bản sẽ giúp phát hiện những nội dung trái pháp luật của văn bản mà trong giai đoạn thẩm định có thể không hoặc chưa phát hiện, từ đó kịp thời đình chỉ việc thi hành, bãi bỏ để bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất, đồng bộ của văn bản trong hệ thống pháp luật Không chỉ vậy, kiểm tra văn bản QPPL còn giúp cơ quan nhà nước có thẩm quyền xử lý kịp thời những văn bản trái pháp luật Thực tiễn cho thấy còn có nhiều văn bản QPPL được ban hành không đúng thẩm quyền và gây ra những hậu quả nhất định, xâm hại trật tự quản lý nhà nước và làm suy giảm hiệu lực, hiệu quả quản lý của cơ quan nhà nước “Sứ mệnh” của kiểm tra văn bản QPPL là loại bỏ các văn bản QPPL như vậy, đem lại sự bảo đảm cho quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức

Tóm lại, kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền địa phương là một hoạt động quản lý nhà nước, góp phần vào việc bảo đảm tính kỷ luật trong công tác ban hành văn bản QPPL Sự tồn tại của hoạt động kiểm tra tác động tích cực tới tất cả các hoạt động khác như rà soát, tập hợp hóa, hệ thống hóa, pháp điển hóa văn bản QPPL, đồng thời, tác động đến ý thức của các chủ thể thực hiện xây dựng, thẩm định, kiểm tra văn bản QPPL, nâng cao trách nhiệm của họ trong quá trình thực thi nhiệm vụ

1.2.1.3 Đối tượng kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương

Từ khái niệm về văn bản QPPL của chính quyền địa phương và kiểm tra văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành, có thể thấy, đối tượng kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền địa phương là Nghị quyết của HĐND, quyết định của UBND Đây là đối tượng chính của hoạt động kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền địa phương Hoạt động kiểm tra văn bản được thực hiện kết hợp giữa việc tự kiểm tra văn bản của cơ quan ban hành cùng cấp với việc kiểm

tra văn bản của cơ quan cấp dưới Bên cạnh đó, còn có hoạt động kiểm tra đối với các văn bản có chứa quy phạm pháp luật nhưng không được ban hành bằng hình thức văn bản quy phạm pháp luật; văn bản có chứa quy phạm pháp luật hoặc có thể thức như văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan, người không có thẩm quyền ban hành Ví dụ như: công văn, kế hoạch, thông báo hoặc các hình thức văn bản hành chính khác Việc kiểm tra các văn bản này nhằm tránh trường hợp có những văn bản hành chính cá biệt nhưng lại chứa QPPL, không có căn

cứ ban hành, vi phạm quyền con người, quyền công dân và chỉ thực hiện khi có kiến nghị, yêu cầu của tổ chức, cá nhân (hay còn gọi là kiểm tra văn bản theo nguồn thông tin)

1.2.1.4 Phương thức và thẩm quyền kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương

Kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền địa phương được tiến hành thông qua các phương thức: (1) Tự kiểm tra văn bản QPPL của HĐND, UBND cùng cấp ban hành; (2) Kiểm tra văn bản theo thẩm quyền

(1) Tự kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

Đây là hoạt động kiểm tra văn bản được thực hiện bởi cơ quan, người có thẩm quyền đã ban hành với tinh thần là tự xem xét, đánh giá tính hợp pháp của văn bản do mình đã ban hành Ở địa phương, Ban pháp chế của HĐND giúp HĐND thực hiện việc tự kiểm tra văn bản của HĐND; Giám đốc Sở Tư pháp, Trưởng Phòng Tư pháp, Công chức Tư pháp - Hộ tịch giúp Uỷ ban nhân dân cùng cấp thực hiện việc tự kiểm tra văn bản

Việc tự kiểm tra văn bản nhằm giúp cơ quan, người có thẩm quyền đã ban hành văn bản đó phát hiện nội dung không bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản do mình ban hành một cách sớm nhất, nhanh nhất

để có biện pháp xử lý kịp thời ngay tại nơi văn bản đó được ban hành Đặc biệt, việc tự kiểm tra văn bản ngay sau khi ban hành có thể tránh được hậu quả nội dung trái pháp luật gây ra

Bên cạnh đó, hoạt động này còn đóng vai trò quan trọng trong việc duy trì và

đề cao ý thức chấp hành đầy đủ trình tự thủ tục từ quá trình tham mưu, soạn thảo, thẩm định, ký ban hành văn bản, góp phần nâng cao chất lượng xây dựng văn bản ở các cơ quan, từ đó tạo lập một hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, minh bạch

(2) Kiểm tra văn bản theo thẩm quyền

Kiểm tra văn bản theo thẩm quyền là xem xét, đánh giá và kết luận về tính hợp pháp của văn bản được kiểm tra của cơ quan, người có thẩm quyền ở địa phương đối với các văn bản do chính quyền địa phương cấp dưới ban hành Cụ thể, Giám đốc Sở Tư pháp giúp UBND tỉnh thực hiện việc kiểm tra văn bản của chính quyền địa phương cấp huyện, Trưởng Phòng Tư pháp giúp UBND cấp huyện kiểm tra văn bản của chính quyền địa phương cấp xã trên địa bàn

Kiểm tra văn bản theo thẩm quyền nhằm bảo đảm nội dung của văn bản đã ban hành phù hợp với pháp luật về lĩnh vực quản lý nhà nước của bộ ngành liên quan trong văn bản đó; bảo đảm sự phù hợp của văn bản được ban hành với văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn Hoạt động kiểm tra theo thẩm quyền thực chất

là sự “kiểm soát chéo” giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện pháp luật

và có thể, từ hoạt động này mà những nội dung không phù hợp với pháp luật không được phát hiện ở giai đọan tự kiểm tra sẽ được xem xét, đánh giá lại, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản

Trong phương thức này, bên cạnh việc tổ chức kiểm tra văn bản do chính quyền địa phương cấp dưới gửi đến để kiểm tra thì kiểm tra theo thẩm quyền còn được thực hiện theo hình thức kiểm tra văn bản theo địa bàn, chuyên đề, lĩnh vực hoặc khi nhận được yêu cầu, kiến nghị của các cơ quan, tổ chức, cá nhân phản ánh về văn bản có dấu hiệu trái pháp luật

1.2.1.5 Nội dung kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương

Nội dung kiểm tra văn bản là kiểm tra sự phù hợp của văn bản được kiểm tra với các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên như Hiến pháp, luật, nghị quyết của

Quốc hội, Nghị định của Chính phủ, Thông tư của các Bộ, cơ quan ngang Bộ; sự phù hợp của nội dung văn bản với thẩm quyền của cơ quan ban hành văn bản; sự thống nhất trong các văn bản QPPL do cùng một cơ quan ban hành Việc xem xét, đánh giá, kết luận về tính hợp pháp của văn bản dựa trên các tiêu chí sau đây:

Thứ nhất, văn bản được ban hành đúng căn cứ pháp lý

Đúng căn cứ pháp lý gồm hai nội dung: (1) có căn cứ cho việc ban hành văn bản (bao gồm: Văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên có thẩm quyền quy định về chức năng, nhiệm vụ của cơ quan ban hành văn bản; văn bản QPPL có hiệu lực pháp lý cao hơn quy định về vấn đề thuộc đối tượng, phạm vi điều chỉnh, nội dung của văn bản) và (2) căn cứ pháp lý làm cơ sở ban hành văn bản QPPL là những văn bản QPPL có hiệu lực pháp lý cao hơn đang có hiệu lực hoặc đã được

ký ban hành, thông qua mà chưa có hiệu lực tại thời điểm ban hành nhưng có hiệu lực trước hoặc cùng thời điểm với văn bản được ban hành đó

Ví dụ: Khi ban hành quyết định của UBND thì chúng ta có thể lấy văn bản

đã được ký ban hành hoặc thông qua mà chưa có hiệu lực pháp lý để làm căn cứ pháp lý ban hành, nhưng các văn bản làm căn cứ pháp lý này phải có hiệu lực trước hoặc cùng thời điểm với quyết định của UBND ban hành

Thứ hai, văn bản được ban hành đúng thẩm quyền: gồm thẩm quyền về hình

thức và thẩm quyền về nội dung

Văn bản QPPL được ban hành đúng thẩm quyền là văn bản tuân thủ đúng quy định của pháp luật đối với thẩm quyền về hình thức và thẩm quyền về nội dung khi được ban hành, cụ thể là:

(1) Đúng thẩm quyền về hình thức là việc cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản theo đúng hình thức (tên loại văn bản) đã được quy định cho cơ quan, người có thẩm quyền đó theo quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015

Ví dụ: Theo quy định tại điều 4 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015, HĐND các cấp ban hành văn bản QPPL với hình thức là Nghị quyết; UBND các cấp ban hành văn bản QPPL với hình thức là Quyết định

(2) Đúng thẩm quyền về nội dung là việc cơ quan, người có thẩm quyền chỉ ban hành các văn bản có nội dung phù hợp với thẩm quyền của mình được pháp luật cho phép hoặc đã được phân công, phân cấp Thẩm quyền này được xác định trong các văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn quy định về phân công, phân cấp; văn bản quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn quản lý nhà nước cụ thể của từng cơ quan, từng cấp, từng ngành đối với từng lĩnh vực

Văn bản QPPL được ban hành không đúng thẩm quyền là văn bản ban hành không đảm bảo được các quy định về thẩm quyền nêu trên

Thứ ba, nội dung của văn bản phù hợp với quy định của pháp luật

Văn bản có nội dung phù hợp với quy định của pháp luật là văn bản mà nội dung được ban hành phù hợp với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội; lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; các văn bản do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành và các văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn; quyết định của UBND phải phù hợp với nghị quyết của HĐND cùng cấp, cụ thể: (1) Nghị quyết của HĐND cấp tỉnh phải phù hợp với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết, nghị quyết liên tịch của Uỷ ban thường vụ Quốc hội; lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; nghị định, nghị quyết liên tịch của Chính phủ; quyết định của Thủ tướng Chính phủ; thông tư của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao; thông tư của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ; thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao và Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa

án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; quyết định của Tổng Kiểm toán nhà nước (sau đây gọi chung là văn bản của các cơ quan nhà nước Trung ương); Nghị quyết của HĐND cấp huyện phải phù hợp với văn bản của các

cơ quan nhà nước Trung ương và văn bản của HĐND, UBND cấp tỉnh; Nghị quyết

của HĐND cấp xã phải phù hợp với văn bản của các cơ quan nhà nước Trung ương, văn bản của HĐND, UBND cấp tỉnh và cấp huyện;

(2) Quyết định của UBND cấp tỉnh phải phù hợp với văn bản của các cơ quan nhà nước Trung ương và nghị quyết của HĐND cấp tỉnh; Quyết định của UBND cấp huyện phải phù hợp với văn bản của các cơ quan nhà nước Trung ương, văn bản của HĐND, UBND tỉnh và nghị quyết của HĐND cấp huyện; Quyết định của UBND cấp xã phải phù hợp với văn bản của cơ quan nhà nước Trung ương, văn bản của HĐND, UBND tỉnh, huyện và nghị quyết của HĐND cấp xã

(3) Văn bản QPPL không quy định lại các nội dung đã được quy định trong văn bản QPPL khác

Hiện nay, việc các văn bản QPPL của các địa phương quy định lại các nội dung

đã được quy định trong văn bản QPPL khác ở Trung ương còn khá phổ biến

(4) Văn bản do các cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền ban hành phải phù hợp với các điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên

Thứ tư, văn bản được ban hành đúng thể thức, kỹ thuật trình bày

Thể thức là cách thức thể hiện văn bản Nói cách khác đó là tập hợp các thành phần cấu thành văn bản (bao gồm phần mở đầu, phần nội dung, phần kết luận) Thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản QPPL được quy định tại Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015, Chương V Nghị định số 34/2016/NĐ-CP; Nghị định số 110/2004/NĐ-CP ngày 08/4/2004 của Chính phủ về công tác văn thư; Nghị định số 09/2010/NĐ-CP ngày 08/2/2010 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 110/2004/NĐ-CP ngày 08/4/2004 của Chính phủ về công tác văn thư Văn bản QPPL được ban hành đúng thể thức và kỹ thuật trình bày là văn bản được ban hành tuân theo đúng các quy định của các văn bản trên

Trong thực tế kiểm tra văn bản QPPL, nhiều trường hợp văn bản được ban hành không bảo đảm các quy định nêu trên, ví dụ: Số văn bản không được ghi bằng chữ số Ả Rập (15a, 16a, 30a,…); đánh số văn bản còn lẫn giữa văn bản QPPL với văn bản hành chính; bố cục văn bản (Phần, Chương, Mục, Điều

không có tiêu đề…); phần nơi nhận thiếu các cơ quan có thẩm quyền kiểm tra, giám sát, thiếu cơ quan công báo

Thứ năm, văn bản được ban hành phải tuân thủ đầy đủ các quy định của pháp luật về thủ tục xây dựng, ban hành và đăng Công báo, đưa tin hoặc công

bố văn bản

Văn bản đƣợc ban hành đúng trình tự, thủ tục là văn bản đƣợc xây dựng, ban hành tuân thủ đầy đủ các quy định về trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành theo quy định của Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP

Cơ quan kiểm tra xem xét về quy trình ban hành văn bản đó (nhƣ có lấy ý kiến của cá nhân, tổ chức, đối tƣợng chịu tác động trực tiếp của văn bản hay không; văn bản có đƣợc thẩm định hay không…) từ đó xác định trách nhiệm của các cơ quan liên quan và kiến nghị xử lý theo thẩm quyền

1.2.2 X do c í ề đị ươ g ban

à

1.2.2.1 Khái niệm xử lý văn bản quy phạm pháp luật

Hiện nay, trong khoa học pháp lý không có khái niệm về xử lý văn bản QPPL Nhƣ đã phân tích ở mục 1.2.1.1, tại Khoản 4 Điều 2 Nghị định 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản QPPL có quy định về hoạt động kiểm tra văn bản QPPL bao gồm cả xử lý văn bản trái pháp luật Cụ thể là, “kiểm tra văn bản QPPL đƣợc hiểu là việc xem xét, đánh giá, kết luận về tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của văn bản QPPL đƣợc kiểm tra và xử lý văn bản trái pháp luật”

1.2.2.2 Thẩm quyền tự xử lý văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành

Sau khi phát hiện văn bản QPPL do HĐND, UBND cùng cấp ban hành có dấu hiệu trái pháp luật, Ban pháp chế HĐND, Sở Tƣ pháp, phòng Tƣ pháp, công

chức Tư pháp – Hộ tịch có trách nhiệm lập hồ sơ kiểm tra văn bản và báo cáo ngay với cơ quan/ người đã ban hành văn bản đó để xem xét, xử lý theo quy định Trên cơ sở hồ sơ do cơ quan/ người có thẩm quyền nêu trên trình, Chủ tịch HĐND, UBND các cấp có trách nhiệm xử lý kịp thời văn bản trái pháp luật đã ban hành Việc tự xử lý văn bản do mình ban hành được thực hiện trong các trường hợp: văn bản được tự kiểm tra, phát hiện ngay khi được ban hành; tự kiểm tra, phát hiện khi có phản ánh và nhận được kết luận kiểm tra là văn bản trái pháp luật của cơ quan có thẩm quyền Ở Hà Tĩnh, đầu năm 2018, Thường trực HĐND tỉnh đã ban hành văn bản đính chính Nghị quyết số 72/2017/NQ-HĐND ngày 13/12/2017 Quy định một số chính sách khuyến khích phát triển nguồn nhân lực chất lượng cao tỉnh Hà Tĩnh ngay sau khi ban hành và phát hiện

có nội dung trái pháp luật

1.2.2.3 Thẩm quyền xử lý văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành

Dựa trên kết luận kiểm tra của cơ quan có thẩm quyền, trường hợp có văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành trái pháp luật, Chủ tịch UBND cấp tỉnh, cấp huyện có thẩm quyền như sau:

Đối với với văn bản trái pháp luật do UBND cấp dưới trực tiếp ban hành thì quyết định đình chỉ việc thi hành, bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ

Ví dụ: Khi Sở Tư pháp kiểm tra, phát hiện văn bản của UBND huyện A ban hành có nội dung trái pháp luật sẽ thực hiện việc kết luận kiểm tra và gửi cho UBND huyện A để xem xét, xử lý theo quy định Trường hợp UBND huyện A không thực hiện việc xem xét, xử lý hoặc Sở Tư pháp không đồng ý với kết quả

xử lý đó, tùy theo tính chất, mức độ vi phạm, Giám đốc Sở Tư pháp sẽ kiến nghị Chủ tịch UBND tỉnh xem xét, quyết định đình chỉ thi hành, bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản trái pháp luật của UBND huyện A

Đối với nghị quyết trái pháp luật do HĐND cấp dưới trực tiếp ban hành thì quyết định đình chỉ việc thi hành và báo cáo UBND cùng cấp để đề nghị HĐND cùng cấp bãi bỏ

Ví dụ: Khi Sở Tư pháp kiểm tra, phát hiện văn bản của HĐND huyện B ban hành có nội dung trái pháp luật sẽ thực hiện việc kết luận kiểm tra và gửi cho HĐND huyện B để xem xét, xử lý theo quy định Trường hợp HĐND huyện B không thực hiện việc xem xét, xử lý hoặc Sở Tư pháp không đồng ý với kết quả

xử lý đó, Giám đốc Sở Tư pháp sẽ kiến nghị Chủ tịch UBND tỉnh xem xét, quyết định đình chỉ thi hành văn bản trái pháp luật của HĐND huyện B và đề nghị HĐND tỉnh bãi bỏ tại Kỳ họp HĐND gần nhất

Đối với văn bản có chứa QPPL: Giám đốc Sở Tư pháp thực hiện kiểm tra,

xử lý đối với các văn bản có chứa QPPL do HĐND hoặc UBND cấp huyện ban hành nhưng không được ban hành bằng hình thức nghị quyết của HĐND hoặc quyết định của UBND; các văn bản có chứa QPPL hoặc có thể thức như văn bản QPPL do Chủ tịch UBND cấp huyện, Thủ trưởng các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện ban hành Trưởng Phòng Tư pháp thực hiện kiểm tra,

xử lý đối với các văn bản có chứa QPPL do HĐND hoặc UBND cấp xã ban hành nhưng không được ban hành bằng hình thức nghị quyết của HĐND hoặc quyết định của UBND; các văn bản do Chủ tịch UBND cấp xã hoặc chức danh khác ở cấp xã ban hành

Như vậy, căn cứ vào thẩm quyền xử lý nêu trên, chúng ta có thể tóm gọn những hình thức xử lý sau:

Một là, đình chỉ việc thi hành văn bản trái pháp luật: Hình thức đình chỉ việc thi hành một phần hoặc toàn bộ nội dung văn bản áp dụng trong trường hợp nội dung trái pháp luật đó nếu chưa được bãi bỏ kịp thời và nếu tiếp tục thực hiện thì

có thể gây hậu quả nghiêm trọng, làm ảnh hưởng đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân Việc đình chỉ thi hành văn bản

sai trái nhằm ngăn chặn kịp thời hậu quả nghiêm trọng có thể xảy ra khi văn bản

đó được thực hiện trong thực tế

Hai là, bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản trái pháp luật: Hình thức bãi

bỏ một phần hoặc toàn bộ nội dung văn bản được áp dụng trong trường hợp một phần hoặc toàn bộ văn bản được ban hành trái pháp luật về thẩm quyền, nội dung; văn bản nghiêm trọng trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành Hình thức bãi

bỏ thực chất là việc tuyên bố một văn bản vô hiệu ngay từ thời điểm ban hành Bãi bỏ văn bản cũng là hình thức xử lý duy nhất được áp dụng đối với văn bản

có chứa QPPL nhưng không được ban hành bằng hình thức văn bản QPPL; văn bản có chứa QPPL hoặc có thể thức như văn bản QPPL do cơ quan, người không có thẩm quyền ban hành, bởi đây là văn bản trái pháp luật ngay từ thời điểm ban hành

Ngoài hai hình thức trên thì còn có hình thức đính chính văn bản: Hình thức

này được thực hiện đối với văn bản có sai sót về căn cứ ban hành, thể thức, kỹ thuật trình bày Cơ quan, người ban hành văn bản đính chính văn bản bằng văn bản hành chính

Trong quá trình kiểm tra nếu nội dung của văn bản phù hợp với quy định của pháp luật, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp nhưng có sai về căn cứ pháp lý được viện dẫn, thể thức, kỹ thuật trình bày thì cơ quan ban hành văn bản thực hiện đính chính đối với những sai sót đó Việc đính chính văn bản của HĐND do Thường trực HĐND thực hiện

1.2.3 T ì ự ủ c củ

c í ề đị ươ

1.2.3.1 Trình tự, thủ tục tự kiểm tra, xử lý văn bản

Văn bản QPPL của chính quyền địa phương sau khi được ban hành, cơ quan ban hành văn bản đó gửi văn bản cho cơ quan có thẩm quyền tự kiểm tra văn bản để thực hiện việc tự kiểm tra Cụ thể, văn bản QPPL của HĐND tỉnh phải gửi cho Ban pháp chế HĐND tỉnh, văn bản QPPL của UBND tỉnh phải gửi cho

Sở Tư pháp, văn bản QPPL của HĐND cấp huyện phải gửi cho Ban pháp chế HĐND huyện, văn bản QPPL của UBND cấp huyện phải gửi cho phòngTư pháp, văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp xã phải gửi cho Công chức Tư pháp - Hộ tịch Trên cơ sở kiểm tra văn bản theo quy định của pháp luật, nếu phát hiện nội dung trái pháp luật, đơn vị kiểm tra phải thao tác các bước như: lập phiếu kiểm tra văn bản, hoàn thiện hồ sơ về văn bản có nội dung trái pháp luật,

có văn bản thông báo cho cơ quan/ người đã soạn thảo văn bản đó và có thể tổ chức họp trao đổi, thảo luận với nhau về biện pháp xử lý, báo cáo cơ quan đã ban hành văn bản đó để tự xử lý theo thẩm quyền Tùy theo mức độ trái pháp luật, văn bản có thể được đề xuất xử lý bằng một trong ba hình thức nêu trên Sau khi đã xử lý xong văn bản trái pháp luật, cơ quan thực hiện việc kiểm tra lưu trữ hồ sơ, kết quả kiểm tra theo quy định

1.2.3.2 Trình tự, thủ tục kiểm tra, xử lý văn bản theo thẩm quyền

Cũng giống như quy trình tự kiểm tra, xử lý văn bản, sau khi văn bản QPPL của chính quyền địa phương được ban hành, đồng thời với việc gửi văn bản cho các cơ quan có thẩm quyền tự kiểm tra thì các cơ quan ban hành văn bản cũng phải gửi cho các cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản QPPL Cụ thể, văn bản QPPL của HĐND, UBND tỉnh phải gửi cho Bộ Tư pháp và Bộ quản lý chuyên ngành; văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp huyện phải gửi cho Sở Tư pháp; văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp xã phải gửi cho phòng Tư pháp Các đơn vị nhận được văn bản phải mở sổ văn bản đến để theo dõi Đồng thời, tiến hành tổ chức kiểm tra văn bản theo quy định Nếu văn bản có dấu hiệu trái pháp luật, người kiểm tra văn bản báo cáo kết quả kiểm tra thông qua Phiếu kiểm tra văn bản và đề xuất hình thức xử lý Trên cơ sở kết quả kiểm tra và trao đổi, thảo luận với cơ quan liên quan, cơ quan kiểm tra văn bản gửi kết quả kiểm tra để cơ quan ban hành văn bản đó tự kiểm tra, xử lý và gửi kết quả xử lý cho cơ quan kiểm tra trong thời hạn 30 ngày kể từ ngày nhận được kết luận kiểm tra Sau khi

đã xử lý xong văn bản trái pháp luật, cơ quan thực hiện việc tự kiểm tra lưu trữ hồ

sơ, kết quả kiểm tra theo quy định

1.3 Các yếu tố ảnh hưởng đến áp dụng pháp luật trong kiểm tra và xử

lý văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương

1.3.1 N ức ề độ à QPPL củ c í

ề đị ươ

Thực tế triển khai công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL ở tỉnh Hà Tĩnh cho thấy, cơ bản các cơ quan, đơn vị, địa phương đều chú trọng đến công tác này Điều đó thể hiện ở nhiều khía cạnh, trên các nguồn lực như con người, kinh phí,… Các đơn vị, địa phương đã quan tâm bố trí cán bộ làm công tác pháp chế,

cử cán bộ tham gia các lớp tập huấn, bồi dưỡng nghiệp vụ công tác kiểm tra, xử

lý văn bản QPPL; bố trí kinh phí thực hiện,… Những điều này xuất phát từ nhận thức của người đứng đầu đơn vị, địa phương Nhờ đó, phần nào đã góp phần tác động tích cực đến chất lượng, hiệu quả của công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL ở địa phương Ở một địa phương, nếu người đứng đầu quan tâm đúng mức thì chất lượng kiểm tra xử lý văn bản QPPL tốt hơn, từ đó đóng góp lớn vào hiệu quả công tác xây dựng văn bản QPPL của địa phương đó Tuy nhiên, bên cạnh đó, vẫn còn có đơn vị, có lúc còn tâm lý nể nang, ngại va chạm nên khi phát hiện văn bản trái pháp luật vẫn chưa xử lý trách nhiệm hoặc xử lý chưa triệt để

1.3.2 C c đị củ ề

củ c í ề đị ươ

Hiện nay, hệ thống văn bản QPPL về kiểm tra, xử lý văn bản QPPL cơ bản đồng bộ, đầy đủ Cùng với các văn bản cấp trên, các địa phương cũng đã ban hành các quyết định, công văn về công tác này Đây chính là tiền đề để các cơ quan được giao nhiệm vụ kiểm tra văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành tổ chức, triển khai thực hiện hoạt động trên thực tế Thể chế kiểm tra

xử lý văn bản QPPL được hoàn thiện sẽ tác động lớn đến kết quả kiểm tra văn

bản, làm cho kết quả kiểm tra xử lý được chính xác hơn Ngược lại, nếu quy định pháp luật không đầy đủ hoặc chồng chéo, mâu thuẫn thì sẽ gây khó khăn cho các địa phương trong quá trình thực hiện

Bên cạnh đó, việc xây dựng thể chế liên quan đến công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL vẫn còn nhiều bất cập Việc phân công, phối hợp trong công tác này do các địa phương tự xây dựng theo trách nhiệm được giao tại Nghị định số 34/2016/NĐ-CP chứ không có quy định cứng từ Trung ương Quy định về chế tài xử lý trách nhiệm đối với người, cơ quan đã ban hành văn bản trái pháp luật chưa được ban hành Các cơ quan thực hiện kiểm tra văn bản không có thẩm quyền xử lý văn bản mà phải kiến nghị cơ quan đã ban hành tự xử lý hoặc cơ quan cấp trên xử lý…Những vấn đề này phần nào đã ảnh hưởng đến hiệu quả của việc kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của địa phương

1.3.3 N ồ â ực ực ệ ệ à quy

củ c í ề đị ươ

Nguồn nhân lực là một trong những điều kiện tiên quyết để bảo đảm cho hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL được triển khai trên thực tiễn Không riêng hoạt động kiểm tra mà tất cả các hoạt động, yếu tố con người đóng vai trò quan trọng nhất Số lượng, chất lượng của người thực hiện nhiệm vụ ảnh hưởng lớn đến hiệu quả kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của chính quyền địa phương Việc kiểm tra văn bản phụ thuộc nhiều vấn đề, xem xét trên nhiều bình diện, góc

độ, mức độ phức tạp của văn bản,…do đó, đòi hỏi phải có đủ số lượng người làm việc và người đó phải đảm bảo về trình độ, năng lực nghiệp vụ Đồng thời, văn bản QPPL được ban hành ở nhiều lĩnh vực nên nếu chỉ có mỗi cán bộ của ngành Tư pháp thực hiện kiểm tra thì sẽ thiếu tổng quan, vì vậy, cần phải huy động, trưng dụng thêm cán bộ ở các ngành khác nhau mới có thể đánh giá được đầy đủ tính hợp hiến, hợp pháp, thống nhất của văn bản

Ở tỉnh Hà Tĩnh, về cơ bản đã bố trí đầy đủ cán bộ làm công tác này Ban pháp chế HĐND, Sở Tư pháp, phòng Tư pháp đều bố trí người tham mưu công

tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL Đa số đội ngũ này đều có trình độ cử nhân Luật trở lên Ngoài ra, ở tỉnh và các huyện, thành phố, thị xã cũng thành lập đội ngũ cộng tác viên kiểm tra văn bản QPPL là cán bộ, công chức của các sở, ban, ngành cấp tỉnh, phòng, ban chuyên môn cấp huyện Đội ngũ cán bộ này cũng đã tham gia hiệu quả vào việc tham mưu kiểm tra văn bản QPPL ở địa phương

1.3.4 C c đ ề ệ đ c độ à quy

Ngoài các yếu tố trên thì cũng cần phải chú trọng đến các điều kiện đảm bảo cho hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL như kinh phí, cơ sở vật chất, cơ sở

dữ liệu phục vụ công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL, công tác tập huấn, bồi dưỡng nghiệp vụ cho đội ngũ cán bộ thực hiện nhiệm vụ kiểm tra và xử lý văn bản QPPL, mối quan hệ phối hợp trong thực hiện nhiệm vụ

Để thực hiện có hiệu quả việc kiểm tra, xử lý văn bản QPPL thì cần phải bố trí kinh phí đảm bảo cho việc triển khai các nhiệm vụ, ví dụ như chi hỗ trợ cho cán bộ kiểm tra văn bản, chi họp xử lý văn bản, chi báo cáo kiểm tra,… Mặc dù khoản kinh phí không lớn nhưng sẽ là nguồn động viên, khích lệ cho đội ngũ cán bộ làm công tác này, qua đó, động viên họ gắn bó và tâm huyết hơn với công tác Cùng với đó, việc đảm bảo cơ sở vật chất, trang thiết bị làm việc như máy tính, máy in, giấy, mạng internet…sẽ thuận lợi cho cán bộ trong quá trình tập hợp, tìm kiếm văn bản, xử lý thông tin,… Đặc biệt, nếu có một hệ cơ sở dữ liệu phục vụ hoạt động kiểm tra văn bản thì sẽ càng thuận lợi hơn cho người làm công tác kiểm tra Bởi vì trong quá trình thực hiện kiểm tra, họ cần hệ thống văn bản QPPL có hiệu lực pháp lý cao hơn văn bản được kiểm tra để làm căn cứ, cơ sở đối chiếu, phát hiện những nội dung chồng chéo, mâu thuẫn, chưa phù hợp với quy định pháp luật để đề xuất sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện

Như đã phân tích ở trên, nguồn nhân lực là một trong những yếu tố quan trọng đảm bảo cho hiệu quả của công tác kiểm tra văn bản QPPL Với tính chất công việc đòi hỏi chuyên môn sâu, liên quan đến nhiều lĩnh vực, người thực hiện