Chính Sách Tài Chính Công Trong Mối Liên Hệ Với Chính Sách Phát Triển Kinh Tế - Xã Hội

Phân cấp ngân sách nhà nước đang trở thành xu hướng chung trên thế giới ngay cả ở những nước đang phát triển, khi sự khác biệt về cơ cấu quản trị đang dần thay đổi, quá trình phân cấp gi

TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP.HCM CHƯƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT

LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:

TS Phan Hiển Minh

TP Hồ Chí Minh – Năm 2012

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan luận văn này hoàn toàn do tôi thực hiện Các đoạn trích dẫn và số liệu sử dụng trong luận văn đều được dẫn nguồn và có độ chính xác cao nhất trong phạm vi hiểu biết của tôi Luận văn này không nhất thiết phản ánh quan điểm của trường Đại học Kinh

tế Thành phố Hồ Chí Minh hay Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright

TP Hồ Chí Minh, ngày 25 tháng 4 năm 2012

Tác giả luận văn

Phạm Thị Hường

LỜI CẢM ƠN

Tôi xin dành lời tri ân sâu sắc nhất tới Quý thầy, cô tại Chương trình giảng dạy kinh tế Fulbright đã đem lại cho tôi và các bạn học viên một môi trường học tập nghiêm túc, chất lượng Trân trọng cảm ơn đến tiến sĩ Phan Hiển Minh, người hướng dẫn luận văn cho tôi, trân trọng cảm ơn tiến sĩ Vũ Thành Tự Anh đã có những ý kiến đóng góp vô cùng hữu ích vào đề tài này

Cảm ơn các bạn học viên lớp MPP3, những người bạn thân thiết của tôi trong suốt quá trình học tập và cũng giúp đỡ tôi rất nhiều trong quá trình thực hiện luận văn Xin cảm ơn các đồng nghiệp đã hỗ trợ tôi thu thập số liệu, và đóng góp những ý kiến hữu ích cho đề tài này

Cảm ơn gia đình, những người thân yêu nhất đã luôn ở bên ủng hộ, động viên tôi

TÓM TẮT LUẬN VĂN

Tuyên Quang là một tỉnh miền núi nằm ở phía Bắc Việt Nam, cơ sở hạ tầng yếu kém, kinh

tế chậm phát triển, thu nhập bình quân đầu người thấp Do đó, Phát triển kinh tế - xã hội là mục tiêu hàng đầu của chính quyền tỉnh Tuyên Quang Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh nhằm chuyển dịch nền kinh tế theo cơ cấu công nghiệp - dịch vụ - nông nghiệp, tập trung vào xây dựng hạ tầng công nghiệp và giao thông

Tuy nhiên, với nguồn lực thu ngân sách trên địa bàn chỉ chiếm gần 40% chi thường xuyên

và trên 20% tổng chi ngân sách của địa phương, thì khoảng 80% chi tiêu ngân sách tỉnh còn lại phụ thuộc vào trợ cấp từ ngân sách trung ương, trong đó chi cho đầu tư phát triển gần như hoàn toàn phụ thuộc vào trợ cấp ngân sách cấp trên Các khoản thu ngân sách thiếu tính bền vững, phụ thuộc nhiều vào các khoản thu đặc biệt Khoản thu bền vững của ngân sách từ doanh nghiệp còn chiếm tỷ trọng nhỏ Doanh nghiệp nhà nước vẫn chiếm ưu thế trong cơ cấu thu ngân sách, trong khi đó doanh nghiệp tư nhân hầu hết là doanh nghiệp nhỏ và rất nhỏ, do vậy mặc dù tạo ra nhiều việc làm hơn hẳn song đóng góp nguồn lực cho ngân sách của khu vực doanh nghiệp này còn hạn chế Hơn nữa, chi ngân sách lại không theo đúng với những ưu tiên phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh Chi cho đầu tư phát triển chỉ chiếm khoảng 30% trong cơ cấu chi, trong đó các khoản chi cho xây dựng hạ tầng công nghiệp, hạ tầng giao thông lại chiếm tỷ lệ vô cùng nhỏ Ngoài ra, các dịch vụ hỗ trợ doanh nghiệp tư nhân yếu kém cũng là một rào cản cho sự phát triển bền vững

Những vấn đề đó đặt ra cho chính quyền tỉnh cần phải chủ động nguồn lực bền vững cho phát triển kinh tế - xã hội, trước hết đảm bảo cho chi thường xuyên, kế tiếp là tăng nguồn lực cho chi đầu tư phát triển Về thu ngân sách, tỉnh Tuyên Quang cần giảm dần sự phụ thuộc vào các khoản thu đặc biệt, cũng như những khoản thu không ổn định, mở rộng các khoản thu bền vững từ doanh nghiệp Để đạt được điều đó, chính quyền tỉnh cần đẩy mạnh các chính sách hỗ trợ sự phát triển của doanh nghiệp nói chung và doanh nghiệp tư nhân nói riêng Đối với chi ngân sách, chính quyền nên chi đúng ưu tiên trong chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, đặc biệt là khoản chi cho hạ tầng công nghiệp và giao thông Chính quyền trung ương cần có sự hỗ trợ trong xây dựng cơ sở hạ tầng khu vực Miền núi phía Bắc Ngoài ra, không nên đưa ra chính sách phân cấp chung cho các tỉnh đang nhận trợ cấp

MỤC LỤC

LỜI CAM ĐOAN i

LỜI CẢM ƠN ii

TÓM TẮT LUẬN VĂN iii

MỤC LỤC iv

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT vi

DANH MỤC BẢNG BIỂU vii

DANH MỤC HÌNH VẼ viii

DANH MỤC PHỤ LỤC ix

Chương 1 1

NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG 1

1.1 Bối cảnh chính sách 1

1.2 Mục tiêu nghiên cứu 3

1.3 Đối tượng, phạm vi nghiên cứu 4

1.4 Phương pháp nghiên cứu và nguồn thông tin 4

1.5 Câu hỏi nghiên cứu 5

1.6 Kết cấu của nghiên cứu 5

Chương 2 6

CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ TỔNG QUAN NHỮNG NGHIÊN CỨU TRƯỚC 6

2.1 Cơ sở lý thuyết 6

2.1.1 Các khái niệm 6

2.1.1.1 Tính bền vững của ngân sách 6

2.1.1.2 Cấu trúc thu, chi ngân sách 7

2.1.1.3 Cân đối ngân sách 7

2.1.2 Khung lý thuyết về phân cấp ngân sách 7

2.2 Tổng quan những nghiên cứu trước 8

Chương 3 11

ĐÁNH GIÁ THU, CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH TUYÊN QUANG TRONG MỐI LIÊN HỆ VỚI CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN KINH TẾ-XÃ HỘI

11

3.1 Chính sách phát triển kinh tế - xã hội tỉnh Tuyên Quang 11

3.2 Mô hình tài chính công tỉnh Tuyên Quang 18

3.2.1 Tổng quan mô hình tài chính công tỉnh Tuyên Quang 18

3.2.2 Đánh giá tính bền vững của cơ cấu thu ngân sách tỉnh Tuyên Quang 20

3.2.2.1 Phân chia theo sắc thuế 21

3.2.2.2 Phân chia theo sở hữu 25

3.2.2.3 Phân chia theo ngành kinh tế 27

3.2.3 Sự tương thích của cơ cấu chi ngân sách đối với chính sách phát triển kinh tế - xã hội tỉnh Tuyên Quang 28

3.2.3.1 Cơ cấu chi thường xuyên 29

3.2.3.2 Cơ cấu chi đầu tư phát triển 31

3.3 So sánh cơ cấu thu, chi ngân sách tỉnh Tuyên Quang với các tỉnh lân cận 33

Chương 4 35

KẾT LUẬN VÀ KHUYẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH 35

4.1 Kết luận 35

4.2 Khuyến nghị chính sách 37

4.2.1 Khuyến nghị đối với chính quyền địa phương tỉnh Tuyên Quang 37

4.2.2 Khuyến nghị đối với chính quyền trung ương 39

4.2.3 Khuyến nghị đối với các tỉnh thành khác 39

4.2.4 Tính khả thi của các khuyến nghị 40

4.3 Những hạn chế của đề tài 40

TÓM LƯỢC KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU 42

TÀI LIỆU THAM KHẢO 43

PHỤ LỤC 46

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

CHXHCN : Cộng hòa xã hội chủ nghĩa

FDI : (Foreign direct investment)

Đầu tư trực tiếp nước ngoài GDP : (Gross domestic product)

Tổng sản phẩm quốc nội KT-XH : Kinh tế - xã hội

OECD : (Organization for Economic Cooperation and Development)

Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế PCI : (Provincial Competitiveness Index)

Chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh

TP.HCM : Thành phố Hồ Chí Minh

VNCI : (Vietnam competitiveness Initiative)

Dự án sáng kiến cạnh tranh Việt Nam

UNDP : (United Nations Development Programme)

Chương trình Phát triển Liên hiệp quốc

DANH MỤC BẢNG BIỂU

Bảng 1.1: Cơ cấu thu, chi ngân sách địa phương 3

Bảng 3.1 Tỷ phần đóng góp của các khu vực kinh tế vào GDP 13

Bảng 3.2 Cơ cấu nội ngành công nghiệp 13

Bảng 3.3 Cơ cấu GDP theo khu vực kinh tế 14

Bảng 3.4 Cơ cấu GDP ngành công nghiệp, xây dựng 14

Bảng 3.5 Cơ cấu lao động theo ngành kinh tế 15

Bảng 3.6 Tỷ trọng đóng góp của các thành phần kinh tế vào GDP 15

Bảng 3.7 Cơ cấu vốn theo thành phần kinh tế 16

Bảng 3.8 Cơ cấu lao động theo thành phần kinh tế 16

Bảng 3.9 Chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh 2011 17

Bảng 3.10 Cơ cấu thu, chi ngân sách tỉnh Tuyên Quang 19

Bảng 3.11 Cơ cấu thu ngân sách địa phương giai đoạn 2001 – 2010 22

Bảng 3.12 Cơ cấu các khoản thu phân chia 23

Bảng 3.13 Cơ cấu các khoản thu thường xuyên 24

Biểu 3.14: Cơ cấu các khoản thu đặc biệt của ngân sách tỉnh Tuyên Quang 25

Bảng 3.15 Cơ cấu đóng góp của các thành phần doanh nghiệp vào ngân sách 26

Bảng 3.16 Cơ cấu thu ngân sách theo ngành 27

Bảng 3.17 Cơ cấu chi thường xuyên 30

Bảng 3.18: Một số chỉ tiêu ngân sách tỉnh Tuyên Quang so sánh với các tỉnh lân cận 34

DANH MỤC HÌNH VẼ

Hình 3.1 Cơ cấu thu ngân sách tỉnh Tuyên Quang giai đoạn 2001 – 2010 20

Hình 3.2 Cơ cấu chi ngân sách địa phương tỉnh Tuyên Quang 29

Hình 3.3 Cơ cấu chi đầu tư phát triển tỉnh Tuyên Quang từ 2004 – 2010 32

Hình 3.4 Cơ cấu vốn đầu tư phát triển giai đoạn 2001 – 2010 phân theo nguồn vốn 33

DANH MỤC PHỤ LỤC

Phụ lục 1: Các chỉ số chính 46

Phụ lục 2: Số liệu ngân sách tỉnh Tuyên Quang 48

Phụ lục 3: Chính sách phân cấp thu, chi ngân sách tại Việt Nam 51

Phụ lục 4: Quy hoạch tổng thể phát triển tỉnh Tuyên Quang 56

Phụ lục 5: Chính sách ưu đãi đầu tư 58

Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG 1.1 Bối cảnh chính sách

Việc thu hút các nguồn lực phục vụ cho phát triển kinh tế là nhu cầu chung và cần thiết của các tỉnh nhằm cải thiện sự phát triển của nền kinh tế địa phương Tuy nhiên, để thu hút được nguồn vốn đầu tư phụ thuộc nhiều vào chính sách, khả năng tiếp cận nguồn vốn, lao động và cơ sở hạ tầng của địa phương (VNCI, 2012) Trong điều kiện huy động các nguồn vốn khác còn hạn chế thì kênh chi tiêu của ngân sách hiệu quả sẽ đóng vai trò quan trọng tạo ra năng lực cạnh tranh cho tỉnh Đặc biệt, phân cấp ngân sách sẽ tạo động lực cho các tỉnh huy động và sử dụng nguồn vốn có hiệu quả hơn

Phân cấp ngân sách nhà nước đang trở thành xu hướng chung trên thế giới ngay cả ở những nước đang phát triển, khi sự khác biệt về cơ cấu quản trị đang dần thay đổi, quá trình phân cấp giúp cho chính quyền địa phương có sự chủ động trong việc quản lý thu, chi ngân sách nhằm thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội (KT-XH) của địa phương

Theo Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 (sau đây gọi là Luật Ngân sách), phân cấp ngân sách bao gồm phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa ngân sách trung ương (NSTƯ) và ngân sách các cấp chính quyền địa phương, nhằm đảm bảo cho chính quyền địa phương được chủ động trong thực hiện nhiệm vụ được giao Phân cấp ngân sách đã tạo ra lợi thế lớn cho một số tỉnh có nguồn thu dồi dào và nguồn lực phát triển cao Tuy nhiên đối với nhiều địa phương còn phụ thuộc nhiều vào trợ cấp ngân sách sẽ chịu tác động bởi sự thăng giáng của NSTƯ Điều đó tạo ra tính hai mặt của một vấn đề Một mặt “thúc đẩy và duy trì

cơ chế “xin cho” trong phân bổ nguồn lực từ lâu đã trở thành thông lệ trong mối quan hệ giữa trung ương và địa phương” (Ninh Ngọc Bảo Kim và Vũ Thành Tự Anh, 2008) Mặt khác, tạo động lực cho các tỉnh xin hỗ trợ ngân sách lập kế hoạch thu thấp để giữ lại phần dôi dư, đồng thời phân cấp chi ngân sách cũng không phản ánh được đúng đắn các yếu tố chi phí và nhu cầu (Phạm Lan Hương, 2006) Thông qua quá trình phân cấp, các địa phương cũng được phép huy động nhiều nguồn lực hơn cho đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng, nhưng vẫn phải đảm bảo khả năng cân đối của ngân sách địa phương

Tuyên Quang là một tỉnh miền núi nằm ở phía Bắc với dân số 731 nghìn người, mức tăng trưởng bình quân giai đoạn 2001 - 2005 đạt 11,04% và giai đoạn 2006 – 2010 đạt 13,53%, thu nhập bình quân đầu người 12,6 triệu đồng/năm (Đảng bộ tỉnh Tuyên Quang, 2010) Mặc dù đạt được tốc độ tăng trưởng cao, song Tuyên Quang vẫn là một tỉnh nghèo, mức thu nhập bình quân chỉ bằng 60% trung bình chung của cả nước, tỷ lệ đô thị hóa đạt khoảng 13%, năng lực cạnh tranh cấp tỉnh theo đánh giá của VNCI (2012) còn thấp, chỉ đứng thứ hạng 56 so với 63 tỉnh thành

Để đẩy nhanh tốc độ phát triển kinh tế, bắt nhịp được với xu hướng phát triển chung của cả

nước, hướng phát triển kinh tế của tỉnh Tuyên Quang tập trung vào cơ cấu kinh tế công nghiệp - dịch vụ - nông lâm nghiệp với trọng tâm phát triển một số ngành công nghiệp có

lợi thế như chế biến lâm sản, sản xuất vật liệu xây dựng, khai thác, chế biến khoáng sản

Do đó, chính sách của tỉnh là tập trung xây dựng kết cấu hạ tầng công nghiệp, giao thông, chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng tăng tỷ trọng công nghiệp, dịch vụ (Đảng bộ tỉnh Tuyên Quang, 2005) Chính sách phát triển KT-XH đặt ra cho chi ngân sách cần phải đáp ứng được nhu cầu nâng cao năng lực sản xuất, xây dựng cơ sở hạ tầng cho tỉnh Do xuất phát điểm là một tỉnh nghèo, việc huy động các nguồn lực cho phát triển kinh tế ngoài ngân sách gặp nhiều khó khăn, nên nguồn lực từ tài chính công sẽ là đòn bẩy chính để tác động tới tăng trưởng kinh tế của địa phương Mặc dù vậy, chi tiêu của khu vực công tỉnh Tuyên Quang vẫn phụ thuộc chủ yếu vào trợ cấp của NSTƯ Nguồn thu ngân sách địa phương (NSĐP) chưa đảm bảo và đáp ứng đối với các khoản chi thường xuyên của tỉnh, gần như toàn bộ nguồn lực sử dụng cho chi phát triển là nguồn trợ cấp từ NSTƯ Điều đó

đã làm giảm tính tự chủ trong thực hiện các chương trình phát triển KT-XH Mặt khác, cơ cấu thu ngân sách thiếu bền vững, phụ thuộc nhiều vào các khoản thu đặc biệt như thu từ chuyển quyền sử dụng đất và các khoản thu nhất thời, thiếu tính ổn định Nguồn lực ngân sách tỉnh chưa mở rộng nhiều ra các nguồn thu khác ngoài sự hỗ trợ từ NSTƯ Tổng doanh thu từ thuế, phí trên địa bàn bình quân giai đoạn 2001 – 2010 chỉ đáp ứng được gần 40% khoản chi thường xuyên của tỉnh, trong khi 60% chi còn lại gần như phụ thuộc hoàn toàn vào trợ cấp của NSTƯ Đặc biệt, nguồn vốn cho đầu tư phát triển chủ yếu từ trợ cấp ngân sách cấp trên, trong khi các hình thức huy động đầu tư tư nhân chưa phát triển và mở rộng

Do đó, việc huy động nguồn vốn cho phát triển kinh tế là một thách thức lớn cho chính

hướng giảm dần, điều đó đặt ra thách thức cho tỉnh phải tăng cường huy động nguồn thu

từ ngân sách địa phương, trước hết là đảm bảo cho các khoản chi thường xuyên, kế tiếp

sẽ hướng tới tăng nguồn lực cho chi đầu tư phát triển

Bảng 1.1 Cơ cấu thu, chi ngân sách địa phương

Nhìn vào cơ cấu thu, chi ngân sách của tỉnh có thể dễ dàng nhận thấy ngân sách tỉnh đang chịu sự phụ thuộc rất lớn vào NSTƯ Điều đó đã làm giảm tính linh hoạt, chủ động của chính quyền địa phương khi quyết định các khoản chi cho đầu tư phát triển, đặc biệt là chi xây dựng cơ sở hạ tầng “cứng” nhằm nâng cao năng lực thu hút đầu tư, tạo nền tảng cho sự phát triển của doanh nghiệp

1.2 Mục tiêu nghiên cứu

Nghiên cứu này được thực hiện nhằm đạt được 3 mục tiêu (i) Luận văn nghiên cứu chính sách phát triển KT-XH của tỉnh để từ đó đưa ra một mô hình tài chính công hợp lý (ii) Tiếp đó tác giả sẽ đánh giá tính bền vững của cơ cấu thu và sự tương thích của cơ cấu chi ngân sách của tỉnh, để từ đó phân tích tác động của cấu trúc thu, chi ngân sách hiện tại tới chính sách phát triển KT-XH của tỉnh (iii) Cuối cùng xem xét cơ cấu thu, chi ngân sách của một số địa phương có điều kiện tương đồng với Tuyên Quang như Bắc Giang, Bắc Kạn, Yên Bái, Cao Bằng để từ đó rút ra những khuyến nghị chính sách đối với chính sách tài chính công của tỉnh

Đơn vị tính: % STT Chỉ tiêu 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Bình

78,1 79,0 94,5 63,0 72,4 64,7 65,1 64,5 59,5 55,3 69,6

5 Thu chuyển nguồn năm trước sang/Tổng chi 4,2 4,0 5,3 19,4 8,5 11,2 16,8 15,4 17,3 21,4 12,4

6 Thu khác của ngân sách/

Tổng chi đầu tư phát triển 8,1 4,2 8,6 12,5 4,3 5,4 3,3 7,3 12,0 4,1 7,0

7 Tổng chi NSĐP/Tổng thu NSĐP 96,1 94,5 78,4 92,5 96,9 99,8 98,0 97,9 98,4 99,0 95,2

Nguồn: Sở Tài chính tỉnh Tuyên Quang, Quyết toán NSNN năm 2001 - 2010

1.3 Đối tượng, phạm vi nghiên cứu

Để nghiên cứu chuyên sâu về lĩnh vực tài chính công của tỉnh Tuyên Quang, đề tài này sẽ tập trung chủ yếu vào cơ cấu thu, chi ngân sách của tỉnh trong bối cảnh phân cấp ngân sách theo quy định của Luật Ngân sách trong giai đoạn từ 2001 – 2010 Bên cạnh đó, sự liên hệ giữa cơ cấu thu, chi ngân sách với chính sách phát triển KT-XH sẽ làm rõ mức độ phù hợp của cơ cấu này với chính sách Ngoài ra, nghiên cứu cũng lựa chọn một số chỉ tiêu thu, chi ngân sách tổng hợp để so sánh với các địa phương có điều kiện tương tự tỉnh Tuyên Quang như Bắc Giang, Bắc Kạn, Yên Bái, Cao Bằng

1.4 Phương pháp nghiên cứu và nguồn thông tin

Luận văn sử dụng phương pháp nghiên cứu định tính Dựa trên các nghiên cứu trước, tác giả sẽ lựa chọn khung phân tích về tài chính công thông qua thu thập, tổng hợp các dữ liệu quyết toán về thu, chi ngân sách và chính sách phát triển KT-XH của tỉnh Tuyên Quang để đánh giá tính bền vững của cơ cấu thu, chi ngân sách từ đó đưa ra những khuyến nghị chính sách phù hợp Bên cạnh đó, bài viết cũng vận dụng các quy định của Luật Ngân sách

để đánh giá những bất cập và vấn đề còn tồn tại trong cơ cấu thu, chi ngân sách tỉnh Tác giả thu thập số liệu Quyết toán thu, chi ngân sách từ hệ thống dữ liệu lưu trữ của Sở Tài chính, Cục Thuế tỉnh Tuyên Quang từ năm 2001 - 2010 Một số thông tin khác từ Văn phòng Tỉnh ủy, Ủy ban nhân dân, Cục Thống kê, Ban Kinh tế và ngân sách tỉnh Tuyên Quang, trang web của Bộ Tài chính nhằm đảm bảo tính xác thực nhất cho những kết luận của mình Thêm vào đó, tác giả cũng thu thập thông tin đánh giá năng lực cạnh tranh cấp tỉnh của VNCI nhằm so sánh năng lực hiện tại của tỉnh với một số địa phương có điều kiện tương đồng

Để có được cái nhìn chân thực nhất về tình hình KT-XH cũng như chính sách tài chính công mà địa phương áp dụng, tác giả thực hiện phỏng vấn các chuyên gia trong lĩnh vực tài chính công ở địa phương Dựa trên việc phân tích, đánh giá dữ liệu đã thu thập, tác giả đưa

ra những khuyến nghị đối với chính sách tài chính công đảm bảo tính phù hợp với chính sách phát triển KT-XH của địa phương

Tài chính công là một lĩnh vực nhạy cảm, mặc dù tác giả đã nỗ lực hết sức để thu thập số

thường hạn chế chia sẻ thông tin ra bên ngoài, do đó khi được tiếp nhận đầy đủ số liệu hơn,

có thể sẽ làm thiên lệch những kết luận của tác giả

1.5 Câu hỏi nghiên cứu

Nghiên cứu này sẽ tập trung trả lời cho hai câu hỏi lớn sau:

(i) Mức độ bền vững của cơ cấu thu ngân sách tỉnh Tuyên Quang như thế nào? Cấu trúc chi ngân sách có phù hợp với chiến lược phát triển KT-XH của tỉnh hay không?

(ii) Tỉnh Tuyên Quang có thể làm gì để tăng tính bền vững ngân sách?

1.6 Kết cấu của nghiên cứu

Nghiên cứu này bao gồm 4 chương Chương 1, nêu lên những vấn đề chung của nghiên cứu Chương 2, trình bày về cơ sở lý thuyết của đề tài và tổng quan những bài nghiên cứu trước Chương 3, đánh giá thực trạng tình hình thu, chi ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Tuyên Quang trong mối liên hệ với chính sách phát triển KT-XH của tỉnh Chương này sẽ đề cập tới chính sách phát triển KT-XH của tỉnh và phân tích, đánh giá tính bền vững của cơ cấu thu, chi ngân sách có hỗ trợ cho chính sách phát triển của tỉnh hay không Chương cuối cùng sẽ đưa ra kết luận và các khuyến nghị chính sách, cũng như đề cập đến những hạn chế trong quá trình thực hiện đề tài nhằm gợi ra các hướng nghiên cứu tiếp theo

Tính bền vững ngân sách theo cách tiếp cận của Nhóm công tác chung giữa Chính phủ Việt Nam và các nhà tài trợ về đánh giá chi tiêu công (2000) là “tình trạng ngân sách có thể duy trì được trong trung hạn mà không làm tăng thái quá tổng gánh nặng nợ và ảnh hưởng đến ổn định kinh tế vĩ mô hay không”

Tính bền vững của ngân sách theo nhiều nghiên cứu khác được tiếp cận theo cơ cấu thu, chi ngân sách Có thể chia thu ngân sách ra thành các khoản thu được phân chia, thu thường xuyên và thu bất thường (thu đặc biệt), các khoản chi cũng được phân chia thành chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển

Các khoản thu được phân chia đem lại thu nhập bền vững cho ngân sách Thu thường xuyên là một dạng thu nhập bền vững trong khi thu đặc biệt là loại thu nhập bất thường và

do đó không bền vững Trong khoản thu thường xuyên thì thu về lệ phí môn bài và trước

bạ không phải nguồn thu bền vững và giảm dần theo thời gian Các khoản thu đặc biệt như thu từ bán nhà và quyền sử dụng đất lại không bền vững (Rosengard và đtg, 2006)

Tương tự theo Ninh Ngọc Bảo Kim, Vũ Thành Tự Anh (2008) thì các khoản thu từ chuyển đổi đất không bền vững vì nguồn thu này sớm muộn cũng sẽ cạn, còn thu từ xổ số kiến

cho rằng sự sẵn có của nguồn tài nguyên hay vị trí địa lý có thể đóng góp cho sự thịnh vượng cũng chỉ có giới hạn Do đó, nguồn thu từ thuế tài nguyên là không bền vững

2.1.1.2 Cấu trúc thu, chi ngân sách

Cấu trúc thu, chi ngân sách được định nghĩa theo nhiều cách khác nhau Theo Luật Ngân sách, các khoản thu ngân sách nhà nước bao gồm: các khoản thu NSTƯ hưởng 100%, các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%) giữa NSTƯ và NSĐP và nguồn thu NSĐP hưởng 100% Ngoài ra còn có các khoản thu huy động từ đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng Cơ cấu chi ngân sách nhà nước bao gồm: chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên, các khoản chi trả nợ và các khoản chi khác (xem phụ lục 3)

Còn theo Ninh Ngọc Bảo Kim, Vũ Thành Tự Anh (2008) thì cơ cấu ngân sách “là phần đóng góp của nông nghiệp, công nghiệp và dịch vụ trong GDP của tỉnh Cơ cấu ngân sách của một tỉnh phản ánh mục tiêu phát triển của tỉnh đó cũng như các lợi thế cạnh tranh so với các tỉnh khác”

Ngoài ra, theo cách tiếp cận khác cơ cấu thu ngân sách còn được thể hiện theo các lĩnh vực, ngành nghề sản xuất, kinh doanh Cơ cấu thu ngân sách nhà nước được Bộ Tài chính

sử dụng được chia theo loại hình doanh nghiệp như doanh nghiệp nhà nước (DNNN), doanh nghiệp tư nhân (DNTN), doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài (FDI), khu vực công, thương nghiệp, dịch vụ ngoài quốc doanh (gọi chung là doanh nghiệp tư nhân)

2.1.1.3 Cân đối ngân sách

Nguyên tắc vàng của cân bằng ngân sách là dùng doanh thu từ thuế để tài trợ cho các khoản chi tiêu thường xuyên của chính phủ, và vay mượn (dưới dạng phát hành trái phiếu)

để tài trợ cho các khoản đầu tư công Thể hiện ngân sách cân bằng khi các khoản thu từ thuế đủ bù đắp cho các khoản chi tiêu thường xuyên Bên cạnh đó, Luật Ngân sách cũng đề cập đến tính cân đối của ngân sách khi tổng số thu từ thuế, phí, lệ phí phải lớn hơn tổng số chi thường xuyên và góp phần tích lũy cao vào chi đầu tư phát triển

2.1.2 Khung lý thuyết về phân cấp ngân sách

Theo Luật ngân sách, phân cấp ngân sách bao gồm phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách Các nghiên cứu trước về phân cấp ngân sách đã chỉ ra rằng sự

phân cấp nói chung trong đó có phân cấp ngân sách là một tất yếu khi xu hướng quản lý công dần thay đổi, chuyển từ nền kinh tế đóng sang nền kinh tế toàn cầu hóa Sự phân cấp

sẽ đem lại cho các địa phương tính chủ động, đem lại hiệu quả, bền vững cho phát triển kinh tế, tăng cường sự tham gia của người dân đối với hoạt động của cấp chính quyền Phân cấp quản lý ngân sách mang lại những cơ hội to lớn cho chính quyền địa phương:

“việc địa phương quản lý ngân sách có thể dẫn đến huy động và phân bổ nguồn lực tốt hơn; các dịch vụ cung ứng sẽ phù hợp hơn và đáp ứng tốt nhu cầu và mong muốn của người dân địa phương; và việc cung ứng dịch vụ cũng hiệu quả hơn ứng với điều kiện và tình huống cụ thể của địa phương” (Phạm Lan Hương, 2006)

Tuy nhiên, phân cấp ngân sách một mặt đem lại nhiều cơ hội mở rộng nguồn lực hơn cho các địa phương có tiềm năng phát triển, mặt khác làm cho các tỉnh phát triển kém hiệu quả phải chịu sự phụ thuộc nhiều vào trợ cấp của NSTƯ (Ninh Ngọc Bảo Kim, Vũ Thành Tự Anh, 2008) Khi nguồn thu từ thuế không đủ đáp ứng cho nhu cầu chi ngân sách thì phải đi vay, đối với NSĐP nếu thu địa phương và thu chia sẻ không đủ đáp ứng nhu cầu chi tiêu ngân sách sẽ được trợ cấp bởi ngân sách cấp trên Mục tiêu của trợ cấp ngân sách nhằm đảm bảo: (i) Về kinh tế, đảm bảo nguồn lực được phân bổ có hiệu quả, và góp phần tăng hiệu quả trong thu thuế; (ii) Về xã hội, nhằm đảm bảo công bằng dọc và công bằng ngang thông qua phân phối lại thu nhập giữa các địa phương (iii) Về chính trị/thể chế, nhằm đảm bảo quản trị nhà nước tốt và ổn định chính trị quốc gia

2.2 Tổng quan những nghiên cứu trước

Mức độ đóng góp theo các khu vực kinh tế vào GDP là yêu cầu quan trọng và cơ bản để đánh giá sự phát triển kinh tế của địa phương theo chiến lược đã phê duyệt Các nghiên cứu về tài chính công địa phương thường đánh giá sự chuyển dịch của nền kinh tế địa phương theo mức độ đóng góp của từng khu vực vào GDP Cụ thể là ba khu vực kinh tế trọng điểm bao gồm: khu vực I (nông, lâm nghiệp), khu vực II (công nghiệp, xây dựng) và khu vực III (dịch vụ) Ngoài ra, đánh giá mức độ phát triển của nền kinh tế còn được thể hiện ở sự phát triển của các loại hình doanh nghiệp, trong đó khu vực tư nhân được xem là đòn bẩy cho sự phát triển bền vững vì sự năng động, tính cạnh tranh cao Do đó, nhiều nghiên cứu về nhân tố cho sự phát triển kinh tế địa phương đã đề cập đến sự lấn át của

DNNN đối với DNTN Theo nghiên cứu của Nguyễn Đình Cung và đtg (2004), chính quyền thân thiện với DNNN hơn nền kinh tế sẽ kém năng động và ít cạnh tranh hơn Nghiên cứu này cũng chỉ ra tại sao có hố cách tăng trưởng giữa nền kinh tế các tỉnh phía Bắc so với các tỉnh phía Nam Kết quả nghiên cứu cho thấy chi phí đất đai cao và mức hỗ trợ cho phát triển của khu vực tư nhân thấp là nguyên nhân tụt hậu về kinh tế của các tỉnh phía Bắc Bên cạnh đó những rào cản trong việc tiếp cận nguồn vốn làm hạn chế sự phát triển của khu vực tư nhân gây ra tác động tiêu cực cho quá trình phát triển của các tỉnh phía Bắc

Chính sách phân cấp nói chung và phân cấp ngân sách nói riêng đã đem lại một nền tảng tốt cho sự phát triển của nền kinh tế của các địa phương Vấn đề này đã được một nghiên cứu của Ninh Ngọc Bảo Kim, Vũ Thành Tự Anh (2008) chỉ ra “Phân cấp cho phép chính quyền địa phương áp dụng chính sách linh hoạt hơn và có quyền tự quyết lớn hơn trong việc theo đuổi các mục tiêu phát triển” Ngoài ra, nghiên cứu cũng khẳng định, khi phần chia sẻ nguồn thu ngân sách của địa phương ổn định, nhưng phần chia sẻ chi tiêu lại tăng thì một số địa phương sẽ phải đối mặt với mức thâm hụt ngân sách ngày càng lớn

Phân cấp ngân sách đem lại những lợi thế cho chính quyền địa phương chủ động được nguồn lực để phát triển Tuy nhiên, để tạo ra được nguồn lực ổn định thì các khoản thu ngân sách phải đảm bảo tính bền vững, dễ tăng và cơ sở thuế rộng Phân tích của Rosengard và đtg (2006) đã chỉ rõ “những khoản thuế và lệ phí dựa trên những cơ sở thuế địa phương có tính khả thi lâu dài sẽ có hiệu quả kinh tế, công bằng xã hội và có lợi về mặt ngân sách hơn”

Ngoài việc đảm bảo tính bền vững của nguồn thu, hỗ trợ nền kinh tế địa phương phát triển bền vững và tạo nền tảng cơ sở nguồn lực vững chắc thì kênh chi tiêu ngân sách hiệu quả

sẽ có tác động tích cực tới phát triển kinh tế, tạo động lực thúc đẩy thu ngân sách trong tương lai Tuy nhiên, chi ngân sách phải đảm bảo hợp lý giữa chi thường xuyên và chi đầu

tư phát triển Chính quyền địa phương sử dụng quá nhiều nguồn lực cho chi thường xuyên

sẽ khó thực hiện những dự án lớn giúp cải thiện chất lượng cơ sở hạ tầng (Brodjonegoro, 2004) Thêm vào đó, nghiên cứu cũng chỉ ra rằng “Ngân sách địa phương nên được xem như những phương tiện kích thích kinh tế địa phương chứ không phải là mục đích sau cùng” Ngoài ra, tốc độ tăng chi ngân sách không được vượt quá tốc độ phát triển kinh tế

Còn theo Rosengard và đtg (2006) thì ngân sách chi cho đầu tư phát triển sẽ có tác động tích cực tới phát triển kinh tế bền vững

Phát triển kinh tế địa phương đòi hỏi có sự tác động lẫn nhau của nhiều yếu tố Trong đó, yếu tố nguồn lực là không thể thiếu, tuy nhiên để phân bổ và sử dụng nguồn lực có hiệu quả đòi hỏi năng lực của cán bộ địa phương như một tác nhân thiết yếu Đề cập đến những tiêu chí tác động tới năng lực cạnh tranh của địa phương, VNCI hàng năm cũng đưa ra các tiêu chí quan trọng về cơ sở hạ tầng “cứng” như hạ tầng công nghiệp, đường giao thông

và cơ sở hạ tầng “mềm” như tính năng động và tiên phong của lãnh đạo tỉnh, dịch vụ hỗ trợ doanh nghiệp, các chi phí không chính thức

Chương 3 ĐÁNH GIÁ THU, CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH TUYÊN QUANG TRONG MỐI LIÊN HỆ VỚI CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN KINH TẾ-XÃ HỘI 3.1 Chính sách phát triển kinh tế - xã hội tỉnh Tuyên Quang

Tuyên Quang xuất phát từ một tỉnh nghèo, thu nhập bình quân đầu người thấp dưới mức bình quân chung của cả nước, nền kinh tế chậm phát triển, hệ thống cơ sở hạ tầng yếu kém,

vị trí địa lý cách xa các trung tâm kinh tế lớn của miền Bắc như Hà Nội, Hải Phòng Bên cạnh đó, các ngành sản xuất công nghiệp truyền thống chủ yếu tập trung vào khai thác tài nguyên thiên nhiên như xi măng, quặng barit, quặng sắt, than, khoáng sản, lâm sản Doanh nghiệp của tỉnh hầu hết là những doanh nghiệp nhỏ và rất nhỏ, vốn đăng ký kinh doanh dưới 10 tỷ chiếm tới 80% Năng lực cạnh tranh của tỉnh thấp, theo đánh giá của VNCI (2012) về chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh (PCI), Tuyên Quang chỉ đứng vị trí 56/63 tỉnh, thành phố So sánh với các tỉnh xung quanh, năng lực cạnh tranh của Tuyên Quang gần đứng vị trí cuối bảng, đặc biệt về chỉ số tiếp cận đất đai và chi phí gia nhập thị trường, cũng như tính năng động của lãnh đạo địa phương còn nhiều hạn chế

Đến năm 2000, Tuyên Quang mới có một số doanh nghiệp hoạt động, mà hầu hết là DNNN Doanh nghiệp sản xuất công nghiệp chủ chốt lại chỉ thiên về các lĩnh vực sản xuất

“phong trào” trong cả nước như xi măng, mía đường, và khai thác khoáng sản như đá, quặng thiếc và barit, lâm sản Cơ sở hạ tầng trong tỉnh kém phát triển, toàn tỉnh chỉ có 26% đường được nhựa hóa, bê tông hóa, các nút thắt giao thông đường quốc lộ chất lượng kém (VNCI, 2012) Giao thông đường thủy không phát triển, tỉnh chỉ có một bến cảng sông duy nhất nhưng hiện nay gần như không hoạt động Trong giai đoạn từ 2005-2010, toàn tỉnh mới thu hút được 38 dự án công nghiệp, trong đó chủ yếu là các dự án công nghiệp chế biến nông, lâm sản (chiếm tới 58,4% tổng vốn đăng ký đầu tư) Tổng giá trị sản xuất công nghiệp của tỉnh chỉ đạt 1.005 tỷ đồng trong năm 2006 Giá trị xuất khẩu thấp, mặt hàng xuất khẩu chủ yếu là hàng sản xuất thô như quặng barit, chè, vàng mã(Sở Công thương tỉnh Tuyên Quang, 2009) Trình độ lao động có kỹ năng thấp, tỷ lệ lao động đã qua đào tạo chỉ đạt 20%, trong đó đào tạo nghề là 9% (VNCI, 2010)

Chính sách phát triển kinh tế của tỉnh giai đoạn 2001-2005, trọng tâm phát triển kinh tế

nông nghiệp theo hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa (Đảng bộ tỉnh Tuyên Quang, 2000) Song đến giai đoạn 2006-2010, vấn đề đặt ra với tỉnh là phát triển kinh tế đặt trọng

tâm vào đẩy mạnh phát triển các ngành công nghiệp trọng yếu, tập trung vào chế biến

nông lâm sản, sản xuất vật liệu xây dựng, khai thác khoáng sản (Đảng bộ tỉnh Tuyên Quang, 2005) Cụ thể là tỉnh đặt ưu tiên phát triển cơ sở hạ tầng để thu hút đầu tư, đặc biệt

là phát triển giao thông đường bộ, đường sắt, vận tải, xây dựng kết cấu hạ tầng làm tiền đề

cho phát triển kinh tế Chiến lược phát triển KT-XH của tỉnh đặt trọng tâm cho phát triển công nghiệp: một mặt nhằm chuyển dịch nền kinh tế sang khu vực có giá trị gia tăng cao hơn; mặt khác, nhằm tận dụng những lợi thế về tài nguyên của tỉnh1

Bởi vậy trong Quy hoạch tổng thể phát triển KT-XH tỉnh Tuyên Quang đến năm 2020 đã đề cập đến:

Một lần nữa chính sách phát triển kinh tế cũng được nhấn mạnh trong Nghị quyết đại hội đại biểu Đảng bộ tỉnh:

1

“Phát huy sức mạnh đoàn kết của toàn Đảng bộ và nhân dân trong tỉnh, khai thác có hiệu quả mọi tiềm năng, nguồn lực để tăng trưởng kinh tế nhanh và vững chắc, chuyển dịch

mạnh cơ cấu kinh tế theo hướng công nghiệp - dịch vụ - nông, lâm nghiệp Đẩy mạnh sự

nghiệp giáo dục và đào tạo, khoa học và công nghệ Giải quyết tốt các vấn đề xã hội Giữ vững ổn định chính trị, đảm bảo an ninh, quốc phòng, trật tự an toàn xã hội”

Tập trung phát triển nhanh các ngành dịch vụ chủ yếu và xây dựng kết cấu hạ tầng Huy động mọi nguồn lực, khuyến khích các thành phần kinh tế đầu tư phát triển nhanh du lịch, giao thông vận tải theo quy hoạch đến năm 2010, định hướng phát triển đến năm 2020 đã được phê duyệt…” (Đảng bộ tỉnh Tuyên Quang, 2005)

“Xây dựng Tuyên Quang phát triển toàn diện, tiếp tục duy trì phát triển kinh tế tốc độ cao

và bền vững, xã hội văn minh, môi trường sinh thái được giữ gìn, an ninh, quốc phòng được giữ vững Chuyển dịch mạnh cơ cấu kinh tế theo hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa với cơ cấu kinh tế là công nghiệp - dịch vụ - nông lâm nghiệp Phấn đấu đến năm 2020, Tuyên Quang trở thành tỉnh phát triển khá trong khu vực miền Bắc và đạt mức trung bình của cả nước” (Chính phủ, 2008)

Với mục tiêu chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng công nghiệp - dịch vụ - nông, lâm nghiệp, định hướng cơ cấu của các ngành kinh tế được đề ra qua các giai đoạn là tập trung

ưu tiên phát triển công nghiệp, giảm dần tỷ trọng nông nghiệp, ngoài ra tỉnh cũng chú trọng đến những đóng góp của các thành phần kinh tế khác (xem bảng 3.1)

Bảng 3.1 Định hướng cơ cấu GDP theo khu vực kinh tế

Đặc biệt, chính sách phát triển cũng nhấn mạnh vào cơ cấu nội ngành của ngành công nghiệp Trong đó, động năng tăng trưởng chính nhằm vào công nghiệp chế biến, hướng tới giảm tỷ trọng công nghiệp khai thác

Bảng 3.2 Cơ cấu nội ngành công nghiệp

Tuy nhiên, thực tế phát triển lại cho thấy mức độ đóng góp của ngành công nghiệp lại không có sự chuyển biến đáng kể, thậm chí còn có sự sụt giảm về tỷ trọng Trong khi đó, nông nghiệp dù có chuyển dịch theo hướng giảm dần, nhưng vẫn là ngành đóng góp chính cho sự phát triển kinh tế của tỉnh Dịch vụ lại là lĩnh vực có sự chuyển dịch rõ rệt nhất (xem phụ lục 1)

Ngành công nghiệp Giai đoạn 2006-2010 Giai đoạn 2011-2015 Khai thác 5,4% 3,9%

Chế biến 91,6% 85,8%

Điện nước 3,0% 10,3%

Nguồn: UBND tỉnh Tuyên Quang

Khu vực Giai đoạn

Khu vực II 27% 40% 46%

Khu vực III 31% 35% 36%

Nguồn: Đảng bộ tỉnh Tuyên Quang, Văn kiện đại hội đại biểu đảng bộ tỉnh Tuyên Quang lần thứ XIII, XIV, XV

Bảng 3.3 Cơ cấu GDP theo khu vực kinh tế

Đối với khu vực II, khi tách riêng ngành công nghiệp và xây dựng thì tỷ trọng công nghiệp đóng góp vào GDP bình quân cả giai đoạn 2001-2010 chỉ đạt 12,6% Đặc biệt, tỷ phần của ngành công nghiệp chế biến lại có sự sụt giảm đáng kể Có thể thấy động năng tăng trưởng chính của ngành công nghiệp trong giai đoạn 2006 - 2010 lại là ngành công nghiệp điện nước, trái ngược với chính sách phát triển ngành công nghiệp chế biến của tỉnh

Bảng 3.4 Cơ cấu GDP ngành công nghiệp, xây dựng

Mặc dù, trong cơ cấu kinh tế của tỉnh, ngành dịch vụ chiếm tỷ trọng rất lớn, song lao động làm việc trong ngành này lại chỉ chiếm 12,4% Ngành công nghiệp và xây dựng tạo ra số việc làm ít hơn hẳn, trong khi nông nghiệp vẫn là ngành thâm dụng lao động nhất Điều đáng mừng là lượng lao động làm việc trong lĩnh vực công nghiệp đang có sự gia tăng,

Đơn vị tính: %

Ngành kinh tế

Bình quân giai đoạn 2001-2005 2006-2010 Công nghiệp 12,2 13,1

Xây dựng 12,2 11,0 Công nghiệp, xây dựng 24,4 24,0

Nguồn: Cục Thống kê tỉnh Tuyên Quang, Niên giám thống kê tỉnh Tuyên Quang năm 2000-2005, 2008, 2010

Khu vực Bình quân giai đoạn

2001-2005 2006-2010 Khu vực I 41,6% 38,5%

Khu vực II 24,4% 24,0%

Khu vực III 34,0% 37,5%

Nguồn: Cục Thống kê tỉnh Tuyên Quang, Niên giám thống kê tỉnh Tuyên Quang năm 2000 – 2005,

2008, 2010

Bảng 3.5 Cơ cấu lao động theo ngành kinh tế

Khi phân chia cơ cấu GDP theo khu vực kinh tế, bình quân trong giai đoạn 2001-2010 khu vực tư nhân chiếm tới 64,6% GDP; còn khu vực nhà nước chiếm 35,4%, trong đó DNNN chỉ đóng góp 19,2% Điều này cho thấy vai trò quan trọng của khu vực kinh tế tư nhân đối với sự phát triển kinh tế của tỉnh

Bảng 3.6 Tỷ trọng đóng góp của các thành phần kinh tế vào GDP

Để đánh giá rõ nét hơn về thực trạng chậm chuyển dịch kinh tế cần quan tâm những đóng góp vào sự phát triển kinh tế của các loại hình DNNN, DNTN, và doanh nghiệp FDI Những đóng góp lớn nhất của các doanh nghiệp thường được xem xét ở các góc độ lao động và vốn đầu tư

Có thể dễ dàng nhận thấy cơ cấu vốn đầu tư cũng có sự biến đổi rõ rệt, nguồn vốn đầu tư ở khu vực DNNN trong giai đoạn 2001-2005 chiếm tỷ trọng áp đảo Ngược lại, đến giai đoạn

Đơn vị tính: %

Thành phần 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Bình

quân Khu vực nhà nước 34,8 34,1 37,3 39,1 35,8 34,4 34,6 31,1 35,7 37,3 35,4

2006-2010 khu vực DNTN lại chiếm tỷ lệ cao vượt trội so với hai khu vực doanh nghiệp còn lại

Bảng 3.7 Cơ cấu vốn theo thành phần kinh tế

Tương tự mức đóng góp về vốn, DNNN tạo ra việc làm ít hơn hẳn và có xu hướng sụt giảm mạnh mẽ DNTN có sự vượt trội tạo ra nhiều việc làm cho lao động trong tỉnh

Bảng 3.8 Cơ cấu lao động theo thành phần kinh tế

Như vậy, có sự tương quan rất lớn giữa mức đóng góp về vốn và lao động của các khu vực kinh tế Trong khi khu vực DNTN ngày càng chiếm ưu thế về vốn, đồng thời cũng tạo ra nhiều việc làm hơn cho người lao động, thì DNNN lại có xu hướng ngược lại Mức đóng góp về vốn và lao động của doanh nghiệp FDI còn rất khiêm tốn so với DNNN và DNTN Nhìn vào bức tranh GDP của các khu vực kinh tế, có thể thấy không có sự chuyển dịch đáng kể nào của cơ cấu kinh tế tỉnh Tuyên Quang trong thời gian vừa qua Sự hạn chế này cũng được nhìn nhận qua đánh giá của VNCI (2012) về chỉ số PCI năm 2011 tỉnh Tuyên Quang chỉ đứng thứ 56/63 tỉnh, thành phố Trong đó, những yếu tố quan trọng để thu hút đầu tư cho tỉnh lại đạt kết quả rất thấp, thể hiện một số chỉ tiêu như chi phí gia nhập thị trường, tính năng động và tiên phong của lãnh đạo tỉnh, chi phí thời gian để thực hiện các

Bảng 3.9 Chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh (PCI) năm 2011

Tất cả những tiêu chí trên thể hiện sức cạnh tranh còn hạn chế của tỉnh về thu hút đầu tư cũng như năng lực nội tại để phát triển KT-XH cho tỉnh Đến năm 2010, tỉnh Tuyên Quang mới có 3 doanh nghiệp đầu tư trực tiếp nước ngoài đang hoạt động chủ yếu trong lĩnh vực khai thác khoáng sản, tuy nhiên mức độ đóng góp của loại hình doanh nghiệp này là rất khiêm tốn

Cơ sở hạ tầng “cứng” của tỉnh còn hạn chế, đến năm 2010 tỉnh Tuyên Quang mới có một khu công nghiệp, tuy nhiên tỷ lệ lấp đầy chỉ đạt khoảng 38%, trong khi chỉ số này bình quân cả nước là 53% và chỉ có 16% doanh nghiệp đánh giá chất lượng khu công nghiệp tốt Chất lượng đường giao thông của tỉnh kém, tỷ lệ đường quốc lộ, tỉnh lộ và huyện lộ được rải nhựa chỉ đạt gần 26%, so với cả nước là 60%, tương ứng chỉ có 24% doanh nghiệp đánh giá chất lượng đường giao thông của tỉnh tốt (VNCI, 2012)

Ngoài những hạn chế về cơ sở hạ tầng, chỉ số về lao động của tỉnh lại được đánh giá cao, điều đó được thể hiện ở 82% doanh nghiệp hài lòng với chất lượng lao động Tuy nhiên, chỉ có 18% doanh nghiệp cho rằng dịch vụ dạy nghề do chính quyền địa phương cung cấp đạt tốt So sánh với đánh giá của VNCI về chỉ số PCI vào năm 2008, 2009, 2010 thì ở năm

2011 hầu hết các tiêu chí đánh giá của tỉnh đều sụt giảm Tốc độ tăng dân số của tỉnh bình quân trong 10 năm từ 2001-2010 chỉ đạt 0,6%, tốc độ tăng thấp do lao động trong tỉnh di

cư sang tỉnh khác và đi xuất khẩu chiếm tỷ lệ cao trong tổng số lao động có việc làm

Chỉ số Điểm số Xếp hạng trên 63

tỉnh, thành phố

Tiếp cận đất đai và sự ổn định trong sử dụng đất 4,44 62/63

Chi phí thời gian để thực hiện các quy định của Nhà nước 5,48 56/63

Cơ sở hạ tầng “cứng” và cơ sở hạ tầng “mềm” còn yếu kém, một mặt khiến cho tỉnh chưa

đủ sức hấp dẫn các nhà đầu tư, làm cho chiến lược phát triển kinh tế không đạt được kết quả theo đúng ưu tiên của tỉnh Mặt khác, chưa thu hút được nhiềunguồn lực để làm cơ sở tăng nguồn thu bền vững cho ngân sách Mặc dù vậy, chính quyền tỉnh vẫn đem lại cho doanh nghiệp sự tin tưởng về khả năng bảo vệ của pháp luật

Tiểu kết: Chính sách phát triển kinh tế của tỉnh Tuyên Quang là tập trung phát triển công

nghiệp, nhằm chuyển dịch nền kinh tế theo cơ cấu công nghiệp - dịch vụ - nông, lâm nghiệp Do đó, ưu tiên của tỉnh là phát triển cơ sở hạ tầng, đặc biệt là hạ tầng giao thông và công nghiệp Đóng góp lớn nhất cho sự phát triển kinh tế của tỉnh là từ khu vực tư nhân Tuy nhiên, những hạn chế về năng lực cạnh tranh cấp tỉnh đã khiến cho nền kinh tế của tỉnh không phát triển theo như định hướng

3.2 Mô hình tài chính công tỉnh Tuyên Quang

3.2.1 Tổng quan mô hình tài chính công tỉnh Tuyên Quang

Mô hình tài chính công phản ánh chiến lược phát triển KT-XH của địa phương Trong phần này tác giả sẽ tập trung vào đánh giá tính bền vững của mô hình thu, chi ngân sách tỉnh Tuyên Quang trong mối liên hệ với chính sách phát triển KT-XH của tỉnh

Tốc độ tăng thu bình quân trong 10 năm từ 2001-2010 là 11%, riêng trong giai đoạn

2006-2010 là 13,7% thấp hơn tốc độ tăng chi bình quân giai đoạn 2006-2006-2010 là 14,1%, tốc độ chi cao hơn cả tốc độ tăng trưởng kinh tế Điều đó chứng tỏ nhu cầu chi tiêu rất lớn của địa phương trong điều kiện nguồn lực hạn chế Thu ngân sách của địa phương trên địa bàn tăng nhiều hơn so với tốc độ tăng thu trợ cấp NSTƯ Tốc độ tăng chi phụ thuộc nhiều vào NSTƯ, do đó cũng biến động theo tình hình kinh tế vĩ mô Trong những năm nền kinh tế khủng hoảng tốc độ tăng chi cũng sụt giảm theo, đi kèm với sự sụt giảm của thu NSĐP Trong một số năm tốc độ tăng thu thấp nhưng tốc độ tăng chi vẫn không đổi

Bảng 3.10 Cơ cấu thu, chi ngân sách tỉnh Tuyên Quang 2

Nguồn thu ngân sách trên địa bàn chỉ chiếm khoảng 20% tổng thu ngân sách của tỉnh và chiếm chưa đến 40% khoản chi thường xuyên Trong khi đó nguồn ngân sách còn lại gần như phụ thuộc hoàn toàn vào trợ cấp của NSTƯ, đặc biệt là chi đầu tư phát triển Đây là

733.846

885.556

871.731

1.034.539

1.129.869

1.352.740

1.434.399

1.701.911

1.954.582

Thu trên địa bàn 140.249

148.317

175.260

171.855

211.029

259.131

254.478

291.282

373.245

448.569

Thu trợ cấp từ NSTƯ 594.479

548.174

655.916

508.617

727.389

730.687

864.940

906.961

997.802

1.072.165

Thu khác của ngân sách

57.139

37.355

54.380

191.259

96.121

140.051

233.322

236.156

330.864

433.848

Cơ cấu thu NSĐP 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

Tốc độ tăng thu NSĐP 25% -7% 21% -2% 19% 9% 20% 6% 19% 15% Tốc độ tăng thu trên

694.200

807.719

1.004.243

1.129.492

1.329.315

1.406.638

1.677.718

1.937.473

Chi thường xuyên 401.465

389.076

446.405

486.985

544.432

608.848

769.961

795.330

850.834

1.006.987

Chi đầu tư phát triển 308.251

222.447

202.177

275.487

253.581

260.797

290.856

259.640

342.034

461.273

Chi khác

51.104

82.263

45.618

45.247

206.229

259.848

268.498

351.667

484.850

469.213

Cơ cấu chi ngân sách 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

Tốc độ tăng chi NSĐP 18% -9% 0% 16% 24% 12% 18% 6% 19% 15%

nguyên nhân gốc rễ làm giảm tính chủ động của các cấp chính quyền trong việc thực hiện các chiến lược phát triển KT-XH

Tiếp theo để đánh giá mức độ tác động của tài chính công tới kết quả phát triển của nền kinh tế, tác giả sẽ đánh giá mức độ bền vững trong cơ cấu thu ngân sách và cơ cấu chi ngân

sách có phù hợp với chính sách phát triển KT-XH hay không

3.2.2 Đánh giá tính bền vững của cơ cấu thu ngân sách tỉnh Tuyên Quang

Thu ngân sách bền vững sẽ đảm bảo cho địa phương chủ động trong việc huy động nguồn lực, đáp ứng nhu cầu chi tiêu ngày càng cao Trong phần này tác giả dựa vào khung phân tích tính bền vững ngân sách của strick (2005) và Nhóm công tác chung giữa Chính phủ Việt Nam và các nhà tài trợ về đánh giá chi tiêu công (2000) để đánh giá tính bền vững, tính dễ tăng và ổn định của cơ cấu thu ngân sách tỉnh Tuyên Quang

Thu ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh được giữ lại gần như 100% theo chính sách phân cấp Khoản thu này mặc dù tăng về số tuyệt đối song xét về tỷ trọng thì gần như không có

sự thay đổi rõ rệt trong suốt 10 năm qua Mặc dù tăng thu song tốc độ tăng của thu NSĐP lại có sự trồi sụt đáng kể Tốc độ tăng thu hàng năm được duy trì tương ứng với tốc độ phát triển kinh tế

Hình 3.1 Cơ cấu thu ngân sách tỉnh Tuyên Quang giai đoạn 2001 – 2010

0,0% 20,0% 40,0% 60,0% 80,0%

- 500.000 1.000.000 1.500.000 2.000.000 2.500.000

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Thu ngân sách trên địa bàn Thu trợ cấp từ NSTW

Thu khác của ngân sách Tăng trưởng thu ngân sách trên địa bàn Tăng trưởng thu trợ cấp từ NSTW Tăng trưởng thu khác của ngân sách

Các khoản thu khác có xu hướng tăng song chủ yếu là thu chuyển nguồn ngân sách năm trước sang năm sau và khoản thu từ vay nợ chiếm tỷ trọng không đáng kể trong cơ cấu thu NSĐP Điều đáng ngại là thu trợ cấp từ NSTƯ về tỷ trọng lại đang có xu hướng giảm dần, bình quân giai đoạn 2001-2005 chiếm tới 70,5%, nhưng giai đoạn 2006-2010 tỷ lệ này chỉ còn 61,1%, trong khi thu ngân sách trên địa bàn tỉnh gần như không có sự tăng trưởng rõ rệt về tỷ trọng

Tiếp theo, để đánh giá tính bền vững của cơ cấu thu ngân sách tỉnh Tuyên Quang, tác giả

sẽ tiếp cận theo các góc độ: thứ nhất là tính dễ tăng và ổn định của cơ cấu thu ngân sách theo các sắc thuế, tiếp đó tác giả sẽ đánh giá các khoản thu theo sở hữu dựa vào mức đóng góp của các thành phần doanh nghiệp và cuối cùng sẽ xem xét cơ cấu thu theo lĩnh vực có đảm bảo tính bền vững không Trong phần phân tích này, tác giả chỉ phân tích cơ cấu thu ngân sách của địa phương trên địa bàn không bao gồm các khoản thu từ trợ cấp của NSTƯ

và các khoản thu khác3 để đánh giá tính bền vững và tính dễ tăng của cơ cấu thu, chi ngân sách tỉnh đảm bảo tính chính xác cao

3.2.2.1 Phân chia theo sắc thuế

Trong thời gian 10 năm qua cơ cấu thu ngân sách của địa phương không có sự cải thiện đáng kể về tỷ trọng Cơ cấu nguồn thu NSĐP (không bao gồm thu trợ cấp từ NSTƯ và thu các khoản thu khác) thì thu đặc biệt chiếm tỷ trọng trên 50%, trong khi đó các khoản thu bền vững như thu từ các khoản được phân chia chỉ chiếm khoảng 1/3 tổng thu ngân sách của địa phương Một tín hiệu đáng mừng là tốc độ tăng trưởng của các khoản thu được phân chia ngày càng tăng, bình quân trong 10 năm tăng gần 30% Ngoài ra, khoản thu đặc biệt có xu hướng sụt giảm Đây là một dấu hiệu tốt tránh sự phụ thuộc của ngân sách vào các khoản thu đặc biệt Tuy nhiên, giống như thu đặc biệt, thu thường xuyên cũng có sự sụt giảm đáng kể

3

Các khoản thu khác bao gồm thu từ vay nợ và thu chuyển nguồn ngân sách năm trước sang năm sau Tuy nhiên, khoản vay nợ chiếm tỷ lệ rất nhỏ trong tổng thu, do đó gần như không có tác động nhiều đến tổng thu ngân sách tỉnh

Bảng 3.11 Cơ cấu thu ngân sách địa phương giai đoạn 2001 – 2010

Các khoản thu được phân chia là khoản thu bền vững, có tính ổn định cao, cơ sở thuế rộng Các khoản thu được phân chia ngày càng chiếm tỷ lệ cao trên thu ngân sách của địa phương, tuy nhiên tốc độ tăng không đáng kể và cũng chưa thực sự cải thiện được nhiều Không những thế khoản thu này lại phụ thuộc nhiều vào thuế gián thu, đặc biệt là thuế giá trị gia tăng, chiếm tỷ trọng trên 2/3 trong tổng các khoản thu phân chia Tốc độ tăng bình quân hàng năm của khoản thuế này đạt tới 21,7% cao hơn nhiều tốc độ phát triển kinh tế bình quân của tỉnh trong 10 năm qua Đây là khoản thu thuế bền vững, tuy nhiên khoản thu này đã chiếm một tỷ trọng quá lớn, khó có thể phình to hơn trong thời gian tới

Đơn vị tính: triệu đồng

I Chỉ tiêu 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Thu NSĐP danh nghĩa 140.249 159.574 201.064 225.134 289.557 372.990 402.538 537.107 730.296 948.679

I Thu NSĐP thực tế 140.249 148.317 175.260 173.467 212.419 261.330 257.728 293.357 376.596 451.616

1

Các khoản thu được phân chia 41.043 44.904 58.090 66.632 90.501 97.665 103.818 105.591 141.288 185.073

2

Thu thường xuyên 24.119 20.045 22.394 22.349 21.431 27.728 31.147 28.632 36.137 41.708

3 Thu đặc biệt 75.087 83.368 94.777 84.485 100.488 135.936 122.763 159.134 199.171 224.835

II Cơ cấu các khoản thu 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

Bảng 3.12 Cơ cấu các khoản thu phân chia

Một khoản thu bền vững khác chiếm một tỷ trọng quá nhỏ trong các khoản thu được phân chia là thuế thu nhập cá nhân Tuy khoản thuế này đã tăng dần về tốc độ và tỷ trọng song vẫn chiếm một tỷ lệ khiêm tốn, đây là khoản thu bền vững về lâu dài cần phải được cải thiện hơn nữa Với cơ cấu thu này thì ngân sách của tỉnh rất khó được cải thiện trong thời gian tới nếu không có sự tăng trưởng đột biến từ nền kinh tế Mặc dù là khoản thu được phân chia, song hầu như những khoản thu này được để lại toàn bộ cho ngân sách tỉnh Đối với các khoản thu thường xuyên của ngân sách, trên lý thuyết đây là khoản thu bền vững, đặc biệt là các khoản thu từ thuế tài sản, còn thu về lệ phí trước bạ và môn bài lại là khoản thu không bền vững và sẽ sụt giảm dần trong tương lai Dù vậy, với cơ cấu thu thường xuyên của tỉnh Tuyên Quang, lệ phí trước bạ và môn bài chiếm trên 40% thì cơ cấu này lại không bền vững Tốc độ tăng trưởng bình quân hàng năm của thu từ lệ phí trước bạ

và thuế môn bài là 10,7% Trước mắt khoản thu này vẫn là lợi thế của tỉnh khi mà tỷ lệ đô thị hóa còn thấp do đó vẫn có thể tiếp tục gia tăng

Đơn vị tính: triệu đồng

Số

TT Chỉ tiêu 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Tổng thu danh nghĩa 41.043 48.312 66.642 87.290 124.179 139.395 162.150 194.704 276.446 391.411

I Tổng thu thực 41.043 44.904 58.090 66.632 90.501 97.665 103.818 105.591 141.288 185.073

1 Thuế thu nhập doanh nghiệp 13.871 13.359 14.247 10.596 12.720 13.688 19.328 19.306 15.421 17.340

2 Thuế giá trị gia tăng 26.868 28.710 32.469 45.145 67.878 73.320 73.367 75.561 111.336 140.527

4 Thuế thu nhập

5 Phí xăng dầu NA 2.580 11.093 10.542 9.315 10.375 10.386 8.674 11.536 19.872

II Cơ cấu các khoản thu 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

1 Thuế thu nhập

Bảng 3.13 Cơ cấu các khoản thu thường xuyên

Các khoản thu từ đất và bất động sản là khoản thu bền vững và có độ nổi cao thì lại chiếm

tỷ trọng không đáng kể trong thu thường xuyên, điều đáng mừng là tỷ trọng của khoản thu này đang được cải thiện dần Thu từ xổ số ngày càng chiếm tỷ trọng tăng dần trong thu thường xuyên của tỉnh, tuy nhiên khoản thu này không đem lại giá trị gia tăng cho sự phát triển KT-XH của tỉnh Nhìn chung, trong cơ cấu thu thường xuyên của ngân sách tỉnh, các khoản thu không bền vững vẫn chiếm tỷ trọng cao

Về cơ cấu các nguồn thu đặc biệt của ngân sách tỉnh Tuyên Quang, có thể dễ dàng nhận thấy nguồn thu từ chuyển quyền sử dụng đất và các khoản thu khác chiếm tỷ trọng khá cao, mặc dù có sụt giảm đôi chút vào năm 2009, 2010 song vẫn chiếm tới 1/4 các khoản thu đặc biệt Đây là khoản thu một lần, song với tỷ lệ đô thị hóa thấp, quỹ đất trống còn nhiều, do

đó về cơ bản tỉnh vẫn có thể tăng thu từ chuyển quyền sử dụng đất trong thời gian tới Tuy nhiên, về lâu dài khoản thu này sẽ giảm dần khi tỉnh không còn nguồn đất trống hoặc quỹ đất không được quy hoạch hợp lý Các khoản huy động quản lý qua ngân sách là khoản thu chiếm tỷ trọng lớn nhất và gần như không thay đổi nhiều về tỷ trọng trong 10 năm qua Tuy nhiên, đây là khoản thu nhất thời, thiếu tính ổn định cao, được huy động để trang trải

Đơn vị tính: triệu đồng

Chỉ tiêu 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Tổng thu danh nghĩa 24.119 21.566 25.691 29.278 29.405 39.576 48.648 52.795 70.706 88.208 Tổng thu thực 24.119 20.045 22.394 22.349 21.431 27.728 31.147 28.632 36.137 41.708

Lệ phí trước bạ, thuế môn bài 7.737 8.126 8.911 9.236 9.274 10.707 12.478 11.815 15.855 18.290

Các nguồn thu về đất và bất động sản 7.822 5.810 2.309 1.829 2.596 2.660 3.382 3.765 4.873 6.035 Các khoản thu khác 6.942 4.379 9.480 8.757 7.000 10.206 11.133 8.583 9.914 11.937

Cơ cấu thu 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

Lệ phí trước bạ,

Các nguồn thu về đất và bất động sản

Nguồn: Sở Tài chính, Cục Thuế tỉnh Tuyên Quang, Quyết toán thu NSNN năm 2001-2010

Bảng 3.14 Cơ cấu các khoản thu đặc biệt của ngân sách tỉnh Tuyên Quang

Trong ngắn hạn tỉnh vẫn có thể tăng thu từ các khoản thu đặc biệt, tuy nhiên về lâu dài khoản thu này chắc chắn sẽ giảm dần Do đó, tỉnh cần phải có các phương án thay thế nguồn thu nhằm đảm bảo các chính sách phát triển được vận hành trơn tru

Tóm lại, cơ cấu nguồn thu của NSĐP thiếu tính bền vững, nguồn lực ngân sách phụ thuộc nhiều vào các nguồn thu đặc biệt Trong khi đó, các nguồn thu đem lại thu nhập ổn định và bền vững như thu từ thuế nhà đất, thuế thu nhập cá nhân lại chiếm tỷ lệ rất nhỏ trong tổng thu Điều này cho thấy, ngay cả khi không phụ thuộc vào trợ cấp NSTƯ thì nguồn thu của ngân sách tỉnh cũng không có sự bền vững

3.2.2.2 Phân chia theo sở hữu

Đóng góp vào ngân sách của tỉnh không thể không kể đến sự đóng góp của các thành phần doanh nghiệp, cùng với sự phát triển của nền kinh tế, mức đóng góp vào ngân sách của

doanh nghiệp cũng tăng lên rõ rệt trong giai đoạn 2001-2010 Tốc độ tăng thu của khối này

Các khoản huy động quản lý qua NS 30.637 39.153 40.188 37.023 48.187 75.133 69.059 79.755 112.745 136.111 Thu kết dư ngân sách