Xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của ủy ban nhân dân cấp tỉnh, từ thực tiễn tỉnh hà tĩnh luận

Để thực hiện tốt nhiệm vụ này trong những năm qua, Đảng và Nhà nước ta đã thực hiện nhiều giải pháp đồng bộ như: Thực hiện việc rà soát các văn bản QPPL không còn phù hợp với thực tiễn đ

Lời cam đoan

Trong quá trình học tập và xây dựng luận văn tốt nghiệp, tôi đã nhận được sự giúp đỡ nhiệt tình từ các thầy cô trong Khoa Luật - Trường Đại học Vinh, các chuyên gia, nhà quản lý, đặc biệt TS Phạm Thị Thúy Liễu và sự nỗ lực của bản thân đã giúp tôi hoàn thành luận văn này

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi, với sự giúp đỡ chân thành, nhiệt tình của TS Phạm Thị Thúy Liễu và các thầy cô trong Khoa Luật - Trường Đại học Vinh Các số liệu nêu trong luận văn là trung thực, được tác giả thu thập từ các nguồn tài liệu khác nhau được trích dẫn cụ thể trong luận văn Ngoài ra trong luận văn có sử dụng, trích dẫn một số tài liệu về quan điểm của các nhà nghiên cứu về công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật nhưng đều được dẫn nguồn cụ thể Nếu có bất kì sự gian lận nào trong luận văn tôi xin chịu hoàn toàn trách nhiệm trước nhà trường và trước pháp luật

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC VINH

BÙI CẨM THẠCH

XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH, TỪ THỰC TIỄN TỈNH HÀ

TĨNH

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật

Mã số: 8.38.01.06

Người hướng dẫn khoa học: TS Phạm Thị Thúy Liễu

Nghệ An, 2018

Lời cam đoan

Trong quá trình học tập và xây dựng luận văn tốt nghiệp, tôi đã nhận được sự giúp đỡ nhiệt tình từ các thầy cô trong Khoa Luật - Trường Đại học Vinh, các chuyên gia, nhà quản lý, đặc biệt TS Phạm Thị Thúy Liễu và sự nỗ lực của bản thân đã giúp tôi hoàn thành luận văn này

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi, với sự giúp đỡ chân thành, nhiệt tình của TS Phạm Thị Thúy Liễu và các thầy cô trong Khoa Luật - Trường Đại học Vinh Các số liệu nêu trong luận văn là trung thực, được tác giả thu thập từ các nguồn tài liệu khác nhau được trích dẫn cụ thể trong luận văn Ngoài ra trong luận văn có sử dụng, trích dẫn một số tài liệu về quan điểm của các nhà nghiên cứu về công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật nhưng đều được dẫn nguồn cụ thể Nếu có bất kì sự gian lận nào trong luận văn tôi xin chịu hoàn toàn trách nhiệm trước nhà trường và trước pháp luật

MỤC LỤC Trang

Lời cam đoan 1

MỤC LỤC 2

BẢNG KÍ HIỆU CÁC CHỮ VIẾT TẮT 3

A MỞ ĐẦU 4

CHƯƠNG 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH 13

1.1 Lý luận chung về văn bản quy phạm pháp luật và xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh 13

1.2 Lý luận chung về nguyên tắc, chủ thể, trình tự thủ tục trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh 18

1.3 Yêu cầu xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh 32

CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH HÀ TĨNH 36

2.1 Các yếu tố ảnh hưởng đến hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh Hà Tĩnh 36

2.2 Kết quả hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh Hà Tĩnh 40

2.3 Hạn chế và nguyên nhân của hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh Hà Tĩnh 52

CHƯƠNG 3 QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH 65

3.1 Quan điểm xây dựng văn bản quy phạm pháp luật 65

3.2 Giải pháp xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh 72

KẾT LUẬN 83

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 85

A MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Xây dựng văn bản là một trong những hoạt động quan trọng của Nhà nước hiện nay Đó là hoạt động đầu tiên trong cơ chế điều chỉnh pháp luật nhằm hướng các quan hệ xã hội phát triển theo một mục đích nhất định Hoạt động xây dựng văn bản QPPL có những đặc điểm như tính sáng tạo cao, phức tạp, có mối quan hệ chính trị trực tiếp, có tác động lâu dài, đa chiều lên các quan hệ trong xã hội

Với mục tiêu hướng tới xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN, Điều 2

Hiến pháp năm 2013 khẳng định “Nhà nước cộng hòa XHCN Việt Nam là

nhà nước pháp quyền XHCN của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân”[22]

và để thực hiện được mục tiêu, quan điểm đó thì một yêu cầu không thể thiếu

đó chính là xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật

Cũng tại Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm

2010, định hướng đến năm 2020 đã xác định mục tiêu “Xây dựng và hoàn

thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai minh bạch, trọng tâm là hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN, xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân; đổi mới căn bản cơ chế xây dựng và thực hiện pháp luật; phát huy vai trò, hiệu lực của pháp luật để góp phần quản lý xã hội, giữ vững ổn định chính trị, phát triển kinh tế, hội nhập quốc tế, xây dựng nhà nước trong sạch, vững mạnh, thực hiện quyền con người, quyền tự do, dân chủ của công dân, góp phần đưa nước ta trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại vào năm 2020” [11]

Để xây dựng được hệ thống pháp luật hoàn chỉnh đáp ứng yêu cầu của Nhà nước pháp quyền thì công tác xây dựng văn bản QPPL chiếm một vài trò

hết sức quan trọng Quá trình này thể hiện trình độ lập pháp của một quốc gia, góp phần lớn trong việc khẳng định chất lượng của hệ thống văn bản QPPL

và đáp ứng nhu cầu quản lý Nhà nước đối với xã hội Để thực hiện tốt nhiệm

vụ này trong những năm qua, Đảng và Nhà nước ta đã thực hiện nhiều giải pháp đồng bộ như: Thực hiện việc rà soát các văn bản QPPL không còn phù hợp với thực tiễn để tiến hành sửa đổi, bổ sung hoặc hủy bỏ; các ngành luật tiến tới từng bước hoàn thiện phù hợp với các xu thế phát triển của xã hội; hệ thống pháp luật về xây dựng văn bản QPPL từng bước đi đến hoàn thiện, có thể kể đến các văn bản như Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND năm 2004, Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 và Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 Các văn bản luật này đã xác định rõ thẩm quyền của các chủ thể, trình tự thủ tục ban hành văn bản QPPL, các quy định về chế tài xử lý đối với các văn bản trái pháp luật Bên cạnh chú trọng việc hoàn thiện mặt thể chế thì chất lượng của đội ngũ cán bộ làm công tác tham mưu trong xây dựng văn bản QPPL được chú trọng nâng cao bằng nhiều hình thức như tập huấn, phổ biến, bồi dưỡng nghiệp vụ …Tuy nhiên, có thể thấy quá trình áp dụng pháp luật trong xây dựng văn bản QPPL ở nước ta vẫn còn những hạn chế nhất định đặc biệt là ở chính quyền địa phương, trong đó có Quyết định QPPL của UBND cấp tỉnh

Một trong những nhiệm vụ, quyền hạn quan trọng của UBND tỉnh được quy định tại Điều 19 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đó là xây dựng văn bản QPPL trình HĐND cùng cấp và ban hành các văn bản QPPL quy định về quy định tổ chức bộ máy và nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh; quy định các chính sách nhằm khuyến khích phát triển kinh tế xã hội…các văn bản QPPL triển khai thực hiện luật, nghị định, thông tư của Quốc hội, bộ, ngành của Trung ương ở địa phương

Trong những năm qua, công tác xây dựng văn bản QPPL của UBND tỉnh Hà Tĩnh đã được chú trọng thực hiện, đặc biệt từ khi triển khai Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 và Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 Hiện nay, việc áp dụng pháp luật trong xây dựng các văn bản QPPL của UBND tỉnh ban hành, về cơ bản đã tuân thủ nghiêm ngặt trình

tự, thủ tục do luật định, chính vì vậy chất lượng văn bản ngày càng được nâng cao góp phần vào phát triển kinh tế xã hội của địa phương Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được, có thể thấy việc áp dụng pháp luật trong xây dựng văn bản QPPL còn có những hạn chế nhất định như: tình trạng mâu thuẫn, chồng chéo, không phù hợp giữa các quy định pháp luật của Trung ương với nhau, giữa Trung ương với địa phương, giữa các văn bản địa phương, thiếu tính khả thi và đặc biệt vẫn có trường hợp văn bản QPPL được ban hành trái thẩm quyền Những tồn tại hạn chế đó đã gây ảnh hưởng không nhỏ đến vai trò quản lý nhà nước của chính quyền địa phương, gây xôn xao trong dư luận

Trước tình hình đó đòi hỏi chính quyền địa phương phải chú trọng đổi mới, nâng cao hiệu quả công tác xây dựng văn bản QPPL bằng nhiều hình thức, biện pháp để đảm bảo các văn bản được ban hành đúng thẩm quyền, trình tự, thủ tục, đảm bảo tính thống nhất trong hệ thống văn bản QPPL và đặc biệt văn bản QPPL thực sự đi vào cuộc sống

Trong những năm qua, có rất nhiều đề tài nghiên cứu về xây dựng văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh được nhiều tác giả quan tâm, đã góp phần rất lớn vào việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh nói riêng và hoàn thiện hệ thống pháp luật nói chung Các nghiên cứu về hoạt động ban hành văn bản QPPL của UBND có thể kể đến:

Nhóm các bài nghiên cứu về các tiêu chí trên các tạp chí về văn bản quy phạm pháp luật

Hoàng Minh Hà (2011), “Luận bàn về tiêu chí thẩm định tính khả thi

của dự thảo văn bản QPPL”, Tạp chí Dân chủ và pháp luật (số 4/2011);

Nguyễn Minh Đoan (2009), “Các tiêu chí đánh giá tác động của văn bản

QPPL”, Tạp chí nghiên cứu Lập pháp, (số 23/2009); Đỗ Ngọc Hải (2008),

“Một số tiêu chí cơ bản để ban hành văn bản QPPL có chất lượng tốt”, Tạp

chí dân chủ và pháp luật (số 5/2008); Trương Hồng Hà (2005), “Nâng cao

chất lượng ban hành văn bản QPPL của chính quyền địa phương”, Tạp chí

Nhà nước và pháp luật (số 1/ 2005); Viện Khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp

(2012): Hội thảo khoa học cấp bộ “Hoàn thiện pháp luật về ban hành văn bản

QPPL của chính quyền địa phương nhìn từ thực tiễn ở Vĩnh Phúc”

Các bài nghiên cứu đã đưa ra những quan điểm, góc nhìn đa chiều về các tiêu chí để hình thành nên văn bản QPPL nói chung và văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh nói riêng Những nghiên cứu này đã góp phần rất lớn trong việc hoàn thiện nên thể chế về xây dựng văn bản, đồng thời đây cũng là một trong những đặc điểm mà các văn bản QPPL hướng tới nhằm đạt được sự hoàn thiện trong quá trình ban hành văn bản

Nhóm các luận văn nghiên cứu về xây dựng văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương:

Hoàng Anh Tuấn (2007), Hoàn thiện cơ chế giám sát văn bản QPPL

của chính quyền địa phương ở nước ta hiện nay, luận văn thạc sỹ luật học, Hà

Nội; Lê Thị Huyền (2014) “Quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

- qua thực tiễn địa bàn tỉnh Thanh Hóa, luận văn thạc sĩ luật học, Hà Nội;

Nguyễn Thị Như Quỳnh (2013), Chất lượng văn bản QPPL của HĐND,

UBND các cấp qua thực tiễn của tỉnh Hà Tĩnh, luận văn thạc sỹ luật học, Hà

Nội; Trần Mạnh Tuệ, Văn bản QPPL và hoạt động ban hành văn bản QPPL

của các cấp chính quyền tại thành phố Hải Phòng

Qua đánh giá thực tiễn công tác xây dựng văn bản QPPL ở các địa phương đã tìm ra được những nét tương đồng, những hạn chế cần khắc phục cũng như những sáng kiến, kinh nghiệm trong quá trình xây dựng văn bản QPPL của mỗi địa phương, trên cơ sở đó các tác giả đưa ra các giải pháp để giải quyết các tồn đọng, vướng mắc làm tiền đề để thể chế hóa thành các quy định của pháp luật, nhằm tạo ra khung pháp lý cho quá trình hình thành nên các văn bản QPPL của địa phương

Nhìn chung trong thời gian qua đã có nhiều tác giả nghiên cứu về công tác xây dựng văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh ở những góc độ khác nhau Nhưng kể từ khi Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 ban hành đến nay chưa có nhiều công trình nghiên cứu về vấn đề này Chính vì vậy tác giả lựa

chọn đề tài “Xây dựng văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh, từ thực tiễn tỉnh

Hà Tĩnh”, để tìm ra sự khác nhau giữa các văn bản luật ảnh hưởng đến quá

trình xây dựng văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh, đồng thời thông qua kết quả nghiên cứu nhằm đánh giá thực trạng ban hành văn bản QPPL của UBND tỉnh Hà Tĩnh, tìm ra những tồn tại, hạn chế và nguyên nhân để đưa ra những giải pháp khắc phục nhằm góp phần nâng cao chất lượng văn bản QPPL của UBND tỉnh Hà Tĩnh trong thời gian tới

2 Mục đích nghiên cứu

Tác giả nghiên cứu đề tài với những mục đích sau:

- Luận văn nhằm nghiên cứu lý luận về quá trình xây dựng văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh thông qua thực tiễn ở tỉnh Hà Tĩnh, nhưng không tập trung đánh giá kết quả đạt được trong quá trình xây dựng văn bản, mà luận văn tập trung đánh giá mặt ưu điểm, hạn chế về lý luận cũng như trong thực tiễn thi hành ở địa phương

- Qua kết quả quá trình xây dựng văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh để thấy được vai trò của công tác xây dựng văn bản QPPL đối với quá trình thực

hiện chức năng quản lý nhà nước của địa phương, sự tác động của thể chế đối với sự phát triển kinh tế xã hội của tỉnh, đồng thời phát hiện ra những khiếm khuyết của hệ thống pháp luật đối với các quan hệ xã hội chưa được pháp luật điều chỉnh

3 Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu

3.1 Đối tượng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của luận văn là xây dựng văn bản QPPL của

3.2.3 Về thời gian

Từ khi có pháp luật về ban hành văn bản QPPL đến nay, số lượng văn bản QPPL do UBND tỉnh ban hành rất lớn, để làm nổi bật được thực tiễn hiện nay tác giả lựa chọn phạm vi văn bản QPPL được ban hành trong giai đoạn từ năm 2013 đến năm 2017

4 Những đóng góp mới của luận văn

4.1 Đóng góp về mặt lý luận

Mặc dù đây không phải là một đề tài hoàn toàn mới nghiên cứu về công tác xây dựng văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh, tuy nhiên qua quá trình

nghiên cứu lý luận cũng như thực tiễn ở Hà Tĩnh, luận văn có những điểm mới như:

- Làm rõ những khái niệm, quy trình xây dựng và ban hành văn bản QPPL của UBND tỉnh trong luật Ban hành văn bản của HĐND, UBND năm

2004 và Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 trên cơ sở đó đưa ra một số nhận định về bất cập giữa quy định của Luật với thực tiễn thi hành

- Phân tích, đánh giá một cách cụ thể, toàn diện về sự tuân thủ các quy định về trình tự, thủ tục, thẩm quyền ban hành văn bản cũng như đánh giá thực trạng về năng lực của đội ngũ cán bộ làm công tác tham mưu ảnh hưởng đến công tác xây dựng văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh

4.2 Đóng góp về mặt thực tiễn

Luận văn có đánh giá và đưa ra những thực trạng về công tác xây dựng văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh qua đó tìm ra những giải pháp thích hợp nhằm hạn chế những tồn tại này

Ngoài ra, luận văn còn có ý nghĩa làm tài liệu tham khảo lý luận cần thiết cho các nhà khoa học, luật gia, cán bộ thực tiễn và các sinh viên, học viên cao học chuyên ngành lý luận lịch sử nhà nước và pháp luật, cũng như phục vụ cho công tác xây dựng văn bản QPPL của UBND tỉnh trên phạm vi toàn quốc cũng như ở Hà Tĩnh

5 Nhiệm vụ nghiên cứu

Để có thể đạt được mục đích trên, trong phạm vi đề tài, tác giả tập trung vào những nhiệm vụ sau:

- Để làm sáng tỏ cơ sở lý luận quy định về xây dựng văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh tác giả cần phải làm rõ một số quy định về: Khái niệm văn bản QPPL; khái niệm xây dựng văn bản QPPL; trình tự thủ tục, thẩm quyền, chất lượng, tính khả thi của văn bản trong quá trình xây dựng văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh

- Có đánh giá nổi bật về thực trạng về công tác xây dựng văn bản QPPL thông qua đánh giá điều kiện kinh tế xã hội, cơ cấu tổ chức và chất lượng của đội ngũ cán bộ làm công tác tham mưu xây dựng văn bản QPPL kết hợp với phân tích sự phù hợp các quy định của pháp luật trong quá trình áp dụng

- Trên cơ sở lý luận và thực tiễn tác giả phân tích để tìm ra nguyên nhân đồng thời tìm giải pháp phù hợp để khắc phục tồn tại, hạn chế đó

6 Phương pháp nghiên cứu

6.1 Phương pháp tiếp cận

- Luận văn được thực hiện trên cơ sở các quan điểm của chủ nghĩa Mác

- Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh, các quan điểm của Đảng và Nhà nước xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam

- Cơ sở lý luận của luận văn cũng dựa trên thành tựu của các chuyên ngành khoa học pháp lý và triết học, những luận điểm khoa học trong các công trình nghiên cứu, sách chuyên khảo và các bài viết đăng trên tạp chí của một số nhà khoa học Việt Nam

6.2 Phương pháp nghiên cứu của luận văn

- Trong quá trình nghiên cứu, luận văn này dựa trên việc sử dụng phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch

sử

- Phương pháp lịch sử, phương pháp phân tích, phương pháp so sánh, phương pháp tổng hợp, phương pháp thống kê … trong sự nhìn nhận tổng thể

và khách quan, không phiến diện một chiều

7 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận, tài liệu tham khảo luận văn được bố cục gồm 3 chương

Chương 1 Một số vấn đề về xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của

Ủy ban nhân dân cấp tỉnh

Chương 2 Thực trạng xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh Hà Tĩnh

Chương 3 Quan điểm và giải pháp nâng cao hiệu quả xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh

B NỘI DUNG

CHƯƠNG 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ XÂY DỰNG VĂN BẢNQUY PHẠM

PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH

1.1 Lý luận chung về văn bản quy phạm pháp luật và xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh

1.1.1 Văn bản quy phạm pháp luật

1.1.1.1 Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật

Hiện nay có rất nhiều công trình nghiên cứu đưa ra các khái niệm về văn bản QPPL.Nhìn chung các quan điểm đưa ra về văn bản QPPL có những điểm tương đồng như có chứa QPPL, được thực hiện theo trình tự, thủ tục nhất định; được cơ quan nhà nước đảm bảo thực hiện

Theo quy định tại Điều 1 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008, khái

niệm về văn bản QPPL là “Văn bản QPPL là văn bản do cơ quan nhà nước

ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung,

có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh

Khái niệm có đề cập đến quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung: Trong một số trường hợp không phải tất cả văn bản QPPL đều được ban hành để áp dụng cho tất cả các đối tượng và có hiệu lực bắt buộc chung Thực tế trong một số văn bản QPPL có quy định riêng áp dụng đặc thù cho một số đối tượng nhất định, vì vậy cách dùng hiệu lực bắt buộc chung không

áp dụng cho các trường hợp đặc thù

Các quan hệ xã hội đề cập trong khái niệm là nói đến tất cả các quan hệ

xã hội diễn ra hàng ngày, nhưng thực tiễn cho thấy mỗi văn bản QPPL chỉ điều chỉnh một hay một nhóm quan hệ xã hội chứ không phải điều chỉnh tất

cả các mối quan hệ trong xã hội

Từ những khiếm khuyết của các khái niệm về văn bản QPPL trước đây

tại Điều 2 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 quy định “Văn bản QPPL

là văn bản có chứa QPPL, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức,

thể rút ra các đặc điểm của văn bản QPPL sau đây:

Về chủ thể ban hành: Các chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL được quy định cụ thể tại Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 bao gồm Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, HĐND, UBND… các chủ thể này có thể là cơ quan có thẩm quyền chung hoặc các chủ thể có thẩm quyền riêng và trong quá trình ban hành văn bản có thể thực hiện độc lập hoặc phối hợp tổ chức thực hiện Với khái niệm này đã khắc phục được thiếu sót về mặt chủ thể so với các khái niệm trước đây

Văn bản QPPL được ban hành theo trình tự, thủ tục nhất định Mỗi văn bản QPPL có những vị trí, vai trò nhất định và gắn với chủ thể ban hành chính

vì vậy trình tự thủ tục có những quy định gắn liền với mỗi loại văn bản bắt buộc các chủ thể khi ban hành phải tuân thủ Ví dụ như đối với Luật được xây

dựng theo trình tự, thủ tục riêng, được thông qua bằng lệnh của Chủ tịch nước…

Mặc dù hai văn bản pháp luật đã đưa ra hai khái niệm khác nhau nhưng vẫn có điểm chung là có quy tắc xử sự chung Hiện nay, để xác định như thế nào là quy tắc xử sự chung còn có nhiều quan điểm khác nhau, chính vì vậy trong quá trình xây dựng văn bản ở Trung ương cũng như địa phương cùng một vấn đề nhưng được ban hành bởi hai hình thức văn bản khác nhau Ví dụ, cùng ban hành về bộ tiêu chí quốc gia về xã nông thôn mới Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định hành chính thông thường [36], Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn ban hành Thông tư [1], UBND tỉnh Hà Tĩnh ban hành quyết định QPPL [42]

1.1.1.2 Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật của ủy ban nhân dân cấp tỉnh

Khái niệm văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh cũng mang những đặc điểm như văn bản QPPL nói chung Trước đây theo quy định tại khoản 1 Điều 1 Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND năm 2004 thì

“Văn bản QPPL của HĐND, UBND là văn bản do HĐND, Uỷ ban Nhân dân ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy định, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phương, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương theo định hướng XHCN”[20] QPPL được định nghĩa tại Điều 3 Luật Ban hành

văn bản QPPL năm 2015 “QPPL là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc

chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định trong Luật này ban hành và được Nhà nước bảo đảm thực hiện.”[23] Từ khái niệm có thể đưa ra các đặc điểm

như:

Quy tắc xử sự chung: quy tắc này được hiểu là có tính áp dụng chung, không dành riêng cho bất kỳ ai và hướng tới điều chỉnh một nhóm đối tượng nhất định trong xã hội

Hiệu lực bắt buộc chung nghĩa là nó có hiệu lực bắt buộc đối với đối tượng và phạm vi mà văn bản hướng đến hay nói cách khác được thực hiện bởi cưỡng chế của nhà nước thông qua các chế tài Các chế tài này có thể rất

đa dạng như hình sự, hành chính…Như vậy, có thể khẳng định bất luận văn bản QPPL do cơ quan nào ban hành thì chúng đều phải được tuân thủ và thực hiện một cách đầy đủ

Đảm bảo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự thủ tục do luật định: Đối với mỗi loại văn bản QPPL như luật, nghị định… hay quyết định đều được giới hạn bởi những chủ thể có thẩm quyền ban hành nhất định và tuân thủ theo trình tự, thủ tục của luật Theo Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015, UBND tỉnh chỉ có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL dưới hình thức quyết định để thi hành Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, nghị quyết của HĐND cùng cấp về phát triển kinh tế xã hội, củng cố quốc phòng,

an ninh; để thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương và thực hiện các chính sách khác trên địa bàn; quy định một vấn đề cụ thể khi được văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên giao Xác định vai trò quan trọng của văn bản QPPL đối với các mối quan hệ trong xã hội, do đó việc tuân thủ nghiêm trình tự, thủ tục trong quá trình xây dựng văn bản QPPL là hết sức cần thiết

Sự tuân thủ này quyết định đến tính khả thi của văn bản sau khi được ban hành

Được nhà nước đảm bảo thực hiện: Sau khi văn bản QPPL được ban hành thì nhiệm vụ của các cơ quan thi hành pháp luật là đảm bảo văn bản đi vào cuộc sống Trong thực tiễn hiện nay có rất nhiều phương pháp triển khai thi hành pháp luật Một biện pháp được áp dụng rộng rãi nhất đó là tuyên

truyền, phổ biến pháp luật cho các đối tượng thông qua các hình thức hội nghị, truyền thanh

Từ nội dung, phạm vi, đối tượng điều chỉnh của Quyết định QPPL của

UBND cấp tỉnh có thể đưa ra khái niệm “văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh

là văn bản có chứa QPPL nhằm điều chỉnh các mối quan hệ xã hội trong phạm vi địa phương, được ban hành dưới hình thức, trình tự, thủ tục do pháp luật quy định và được cơ quan nhà nước đảm bảo thực hiện”

1.1.2 Xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh

Để hiểu về xây dựng văn bản QPPL trước hết cần làm rõ khái niệm về xây dựng Xây dựng được hiểu là một hoạt động sáng tạo nhằm hình thành nên một sản phẩm theo một định hướng nhất định mà người thực hiện muốn hướng đến để điều chỉnh một vấn đề diễn ra trong đời sống xã hội

Trong các hoạt động của Nhà nước thì việc xây dựng văn bản QPPL là một hoạt động không thể thiếu và mang tính chất quyết định đối với hiệu quả quản lý xã hội của Nhà nước đó Để tạo ra các quy tắc xử sự chung cho các lĩnh vực trong đời sống xã hội cần có hệ thống pháp luật hoàn chỉnh làm tiền

đề pháp lí cho hoạt động của các cơ quan Nhà nước và điều chỉnh các hành vi các đối tượng được quản lý trong xã hội

Trong quá trình hình thành nên hệ thống pháp luật của một quốc gia thì hoạt động xây dựng pháp luật là bước đầu tiên thể hiện ý chí, mục đích của Nhà nước để tạo ra trật tự trong xã hội và định hướng cho sự phát triển của các quan hệ xã hội đó Thông qua hoạt động xây dựng pháp luật, các quy định pháp luật được xây dựng, sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ cho phù hợp với từng thời kỳ phát triển của xã hội Hoạt động này phải được tiến hành một cách thường xuyên và liên tục bởi các quan hệ xã hội luôn vận động và phát triển không ngừng, trong khi đó với trình độ lập pháp còn có những hạn chế nhất

định chưa thể dự đoán trước những quan hệ xã hội phát sinh trong tương lai Hoạt động xây dựng pháp luật cũng là một trong những hình thức thể hiện quyền lực của Nhà nước trong thực tiễn đồng thời cũng là một trong những chức năng của Nhà nước Quá trình xây dựng hệ thống pháp luật có thể hình thành từ nhiều nguồn khác nhau như từ các quy tắc về đạo đức, tập quán…đã

có sẵn trong xã hội để nâng lên thành các quy định pháp luật hoặc nhà nước ban hành các văn bản từ nguồn hoạt động thực tiễn

Hoạt động xây dựng pháp luật của UBND cấp tỉnh được hình thành từ các yếu tố đó và được thực hiện theo quy trình từ bước lập đề nghị xây dựng,

do cơ quan chuyên môn của UBND tỉnh hoặc Chủ tịch UBND huyện thực hiện, căn cứ trên nhu cầu quản lý nhà nước của ngành và địa phương Sau khi

đề nghị được xem xét và chấp thuận thì Chủ tịch UBND tỉnh sẽ phân công cơ quan soạn thảo Chủ thể thực hiện soạn thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh thông thường là các cơ quan chuyên môn thuộc ngành, lĩnh vực mà văn bản điều chỉnh, trong một số trường hợp sẽ là sự phối hợp giữa các ngành Sau khi xây dựng dự thảo, cơ quan soạn thảo phải tổ chức lấy ý kiến của các đối tượng chịu tác động của văn bản và các cơ quan có liên quan Việc xem xét và tiếp thu ý kiến hoàn thiện dự thảo trước khi trình cơ quan thẩm định là một yêu cầu bắt buộc Từ những phân tích trên có thể đưa ra khái niệm về xây

dựng văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh như sau: Xây dựng văn bản QPPL

của UBND cấp tỉnh là hoạt động của cơ quan nhà nước có thẩm quyền thông qua trình tự, thủ tục dựa trên những nguyên tắc nhất định nhằm điều chỉnh một hoặc một nhóm mối quan hệ xã hội trong phạm vi địa phương

1.2 Lý luận chung về nguyên tắc, chủ thể, trình tự thủ tục trong

xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh

1.2.1 Nguyên tắc xây dựng

1.2.1.1 Bảo đảm tính hợp hiến, tính hợp pháp và tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật trong hệ thống pháp luật

Bảo đảm tính hợp hiến:Điều 119 Hiến pháp năm 2013 quy định“Hiến pháp là đạo luật cơ bản của nước Cộng hoà XHCN Việt Nam, có hiệu lực pháp lý cao nhất Mọi văn bản pháp luật khác phải phù hợp với Hiến pháp Mọi hành vi vi phạm Hiến pháp đều bị xử lý”[22] Vì là văn bản pháp luật

chung, quy định những nguyên tắc cơ bản về chế độ chính trị, kinh tế, văn hóa, giáo dục, khoa học, công nghệ, các quyền nghĩa vụ cơ bản của con người, công dân…và là nguyên tắc nền tảng mà các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp phải tuân thủ trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ

của mình

Để đảm bảo nguyên tắc Hiến pháp là đạo luật cơ bản, có tính pháp lý cao nhất thì các văn bản luật, nghị định, thông tư…phải đảm bảo hợp hiến Nghĩa là các văn bản QPPL không được trái với quy định của Hiến pháp, thì bắt buộc các cơ quan soạn thảo phải nắm rõ và hiểu đúng các quy định của Hiến pháp liên quan đến lĩnh vực văn bản mà mình dự kiến tham mưu ban hành Bên cạnh các quy định cụ thể thì các văn bản QPPL cũng không được trái với tinh thần của Hiến pháp, như phải đảm bảo tính chất bình đẳng, không phân biệt đối xử, tự do kinh doanh…

Bảo đảm tính hợp pháp: Tính hợp pháp là sự phù hợp về nội dung và

hình thức của văn bản QPPL.Tính hợp pháp thể hiện ở hai khía cạnh: một là, bảo đảm sự tuân thủ tính thứ bậc trong hệ thống pháp luật, nghĩa là Quyết định của UBND tỉnh không những phù hợp với Bộ luật, Luật, Nghị định, thông tư… mà còn phải phù hợp với Nghị quyết của HĐND cùng cấp Hai là, nội dung của văn bản phải phù hợp với hình thức văn bản và thẩm quyền ban hành văn bản được quy định tại hệ thống luật ban hành văn bản QPPL Về mặt hình thức văn bản QPPL chỉ được thể hiện dưới hình thức mà pháp luật

quy định, ví dụ như HĐND có thẩm quyền ban hành Nghị quyết, UBND chỉ

có thẩm quyền ban hành Quyết định Về mặt nội dung thể hiện phạm vi quyền lực của chủ thể ban hành được phép các văn bản thuộc về chức năng, nhiệm

vụ của mình trong quá trình triển khai thực hiện nhiệm vụ Đối với UBND

cấp tỉnh, việc ban hành văn bản QPPL nhằm “Quy định tổ chức bộ máy và

nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh Tổ chức thực hiện ngân sách tỉnh, nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, phát triển công nghiệp, xây dựng, thương mại, dịch vụ, du lịch, nông nghiệp, lâm nghiệp, thủy sản, mạng lưới giao thông, thủy lợi; thực hiện các biện pháp quản lý, sử dụng đất đai, rừng núi, sông hồ, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác; thực hiện các biện pháp phòng, chống thiên tai, bảo vệ môi trường trên địa bàn tỉnh trong phạm vi được phân quyền”[24]

Bảo đảm tính thống nhất của văn bản QPPL trong hệ thống pháp luật:

Tính thống nhất của văn bản QPPL được hiểu là trong cùng một lĩnh vực hoặc đối tượng điều chỉnh do cơ quan có thẩm quyền ban hành thì các QPPL cũng như văn bản phải thống nhất và không có mâu thuẫn Tính thống nhất của một văn bản thể hiện ở hai khía cạnh khác nhau Thứ nhất, đảm bảo tính thống nhất với văn bản QPPL của cơ quan cấp trên ban hành, thứ hai văn bản QPPL của một cơ quan ban hành phải thống nhất với nhau Thông thường với các văn bản QPPL của cơ quan cấp trên thì tính thống nhất được đảm bảo thông qua việc đối chiếu giữa các quy định của địa phương với các quy định của trung ương Để đảm bảo tính thống nhất trong văn bản của chính cơ quan ban hành đòi hỏi cơ quan soạn thảo phải có kỹ năng, kinh nghiệm trong quá trình xây dựng để tìm ra những nội dung đã được quy định tại các văn bản trước

đó Đây là một lỗi có thể thấy tương đối phổ biến ở chính quyền địa phương,

nguyên nhân do hạn chế về năng lực của cơ quan soạn thảo, quá trình rà soát

văn bản QPPL của tỉnh chưa chú trọng về mặt nội dung

1.2.1.2 Tuân thủ đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tụctrong

xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

Trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ, các chủ thể được pháp luật trao cho những thẩm quyền nhất định trong đó có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL Để thực hiện quyền đúng với phạm vi mà luật cho phép buộc các chủ thể phải tuân thủ đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tụctrong xây dựng văn bản QPPL

Về thẩm quyền nội dung, các cơ quan tham mưu trong quá trình xây dựng đều căn cứ trên chức năng, nhiệm vụ được giao tham mưu UBND tỉnh ban hành các văn bản QPPL để triển khai các chủ trương, chính sách tại Nghị quyết của HĐND, quy định trực tiếp các chính sách phát triển kinh tế, xã hội, điều chỉnh các mối quan hệ phối hợp giữa các cơ quan chuyên môn với nhau hoặc với các địa phương để đảm bảo phân công nhiệm vụ

Về hình thức, theo quy định của Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND năm 2004 thì các văn bản QPPL của UBND tỉnh ban hành dưới hình thức Quyết định và Chỉ thị Tuy nhiên, từ khi Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015 có hiệu lực thi hành thì, UBND tỉnh chỉ ban hành văn bản QPPL dưới hình thức Quyết định

Về trình tự, thủ tục xây dựng văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh đã được Luật Ban hành văn bản quy định chi tiết Theo đó, một văn bản được coi

là văn bản QPPL khi tuân thủ đúng trình tự thủ tục này Trường hợp đáp ứng các tiêu chí về thẩm quyền, hình thức nhưng vi phạm trình tự, thủ tục thì sẽ không được coi là văn bản QPPL

1.2.1.3 Bảo đảm tính khả thi, tiết kiệm, hiệu quả, kịp thời, dễ tiếp cận,

dễ thực hiện của văn bản quy phạm pháp luật

Để văn bản QPPL sau khi ban hành đáp ứng được yêu cầu này thì các

cơ quan tham gia trong quá trình soạn thảo, thẩm định, góp ý và xem xét thông qua phải đề cao trách nhiệm của mình Để một văn bản có chất lượng tốt thì các quy định của văn bản đó sau khi ban hành phải đi vào cuộc sống Việc đầu tiên đó là xác định đối tượng mà văn bản cần hướng đến trên cơ sở phân tích nhu cầu quan hệ xã hội cần điều chỉnh, tìm ra các vấn đề xã hội mà văn bản dự định giải quyết được thể hiện dưới hình thức các quy định Không chỉ điều chỉnh các quan hệ phát sinh tại thời điểm xây dựng văn bản mà đòi hỏi cơ quan soạn thảo phải có tính dự báo trong văn bản QPPL, bởi các quan

hệ xã hội luôn biến động và phát triển không ngừng, nếu thiếu tính dự báo thì văn bản QPPL chỉ mang tính nhất thời và sẽ trở nên lạc hậu Nếu không đáp ứng được yêu cầu này thì tính bền vững của văn bản QPPL sẽ không được bảo đảm

Bên cạnh các yếu tố đã nêu ở trên thì việc đánh giá tốt tác động kinh tế

xã hội cũng như nguồn lực để đảm bảo thi hành văn bản thì văn bản khi áp dụng sẽ có tính khả thi cao Nguồn lực để đảm bảo thi hành ở đây bao gồm các vấn đề về tài chính, nhân lực và bộ máy Để thực hiện được việc này đòi hỏi phải có sự phối hợp giữa các cơ quan liên quan trong quá trình phân tích, đánh giá các nguồn lực này nhằm đưa ra một kết quả đảm bảo tính chính xác, phản ánh được điều kiện kinh tế xã hội

Tính khả thi còn thể hiện ở việc tuân thủ của các đối tượng tác động đối với văn bản đó Rõ ràng các văn bản QPPL mang tính cưỡng chế, là mệnh lệnh hành chính, nhưng để mệnh lệnh đó được thực thi một cách tự nhiên mà không cần phải có bất kỳ tác động nào khác từ phía cơ quan công quyền thì trường hợp này tính khả thi của văn bản đạt được rất cao Để đạt được mục đích này khi văn bản ban hành phải phù hợp với trình độ dân trí, năng lực thực hiện của đối tượng điều chỉnh, bản thân họ phải nhận thức được rằng các

quy định đó là hợp lý, là cần thiết, vì lợi ích chung và thực sự được đông đảo mọi người thừa nhận là chuẩn mực chung Để đạt được điều này cơ quan soạn thảo cần coi trọng việc tổ chức lấy ý kiến của đối tượng chịu tác động của văn bản, trên cơ sở tiếp thu các ý kiến góp ý, cân nhắc, đánh giá tổng kết thực tiễn

để đưa ra các biện pháp tương thích để quá trình áp dụng dễ dàng

Đối với các đối tượng khác nhau việc tiếp cận văn bản có cách thức khác nhau, vì vậy sau khi ban hành văn bản phải được đăng tải trên hệ thống công báo của tỉnh, cơ sở dữ liệu quốc gia về văn bản QPPL Trong quá trình

tổ chức thực hiện, văn bản có thể được chuyển tải qua các hình thức tuyên truyền trên hệ thống loa phát thanh thôn, xóm, trang truyền hình địa phương,

có như vậy văn bản mới dễ dàng đi vào cuộc sống

1.2.1.4 Bảo đảm yêu cầu về quốc phòng, an ninh, bảo vệ môi trường, không làm cản trở việc thực hiện các điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên

Đảm bảo yêu cầu về quốc phòng, an ninh, bảo vệ môi trường là một trong những yêu cầu mà tất cả các văn bản QPPL nói chung và văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh nói riêng đều hướng tới Bởi xét cho cùng, hệ thống pháp luật xây dựng nhằm điều chỉnh các mối quan hệ xã hội, nhằm đảm bảo trật tự

và hướng tới xã hội phát triển, vì vậy nếu quốc phòng an ninh, môi trường không được đảm bảo thì mục đích bảo vệ của pháp luật sẽ không thực hiện được

Ngoài ra một nguyên tắc cần chú trọng trong quá tình xây dựng văn bản đó là phù hợp với các cam kết quốc tế của Việt Nam Thông thường các văn bản luật có quy định đối với các điều khoản liên quan đến các hoạt động quốc tế mà Việt Nam tham gia thì quy định trường hợp điều ước quốc tế mà Cộng hòa XHCN Việt Nam là thành viên có quy định khác với quy định của Luật này thì áp dụng theo quy định của điều ước quốc tế đó Mặc dù văn bản

QPPL của UBND tỉnh ít liên quan đến các quan hệ quốc tế, tuy nhiên các cơ quan soạn thảo cần lưu ý trong quá trình xây dựng văn bản đặc biệt đối với các văn bản quy định các chính sách ưu đãi của tỉnh để tránh vi phạm nguyên tắc này

1.2.1.5 Bảo đảm công khai, minh bạch, dân chủ trong việc tiếp nhận, phản hồi ý kiến, kiến nghị của cá nhân, cơ quan, tổ chức trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

Công khai, minh bạch được hiểu là trong quá trình xây dựng văn bản QPPL các nội dung được quy định phải rõ ràng, dễ hiểu và được công bố rộng rãi đến các đối tượng chịu tác động của văn bản, trừ trường hợp những văn bản có nội dung thuộc bí mật nhà nước.Mục đích của việc ban hành văn bản QPPL được ban hành nhằm điều chỉnh các mối quan hệ phát sinh trong xã hội, đây là hành lang pháp lý để đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp cho người dân, do đó việc đảm bảo tính công khai và minh bạch là một trong những nguyên tắc cần được tuân thủ nghiêm ngặt trong quá trình xây dựng văn bản QPPL

Để thực hiện nguyên tắc này, trong quá trình xây dựng văn bản QPPL đối tượng tác động của văn bản được tiếp cận để bày tỏ nguyện vọng, ý kiến

cá nhân của mình về những chính sách, quyết định của nhà nước và việc đảm bảo thực hiện nó Sự minh bạch còn thể hiện ở các phương thức tiếp cận các

dự thảo văn bản Thông thường các dự thảo văn bản được đăng tải trên hệ thống trang thông tin điện tử của địa phương, cơ quan chuyên môn hoặc lấy ý kiến qua hình thức công văn Chỉ ít trường hợp được đăng tải trên các trang báo của địa phương Bên cạnh đó, nội dung của văn bản hướng tới lợi ích chung, thỏa mãn đời sống kinh tế xã hội của người dân Mức độ tham gia đóng góp ý kiến là một trong những yếu tố góp phần hoàn thiện của văn bản, đảm bảo tính khả thi sau khi ban hành

Sự minh bạch còn thể hiện ở ngôn ngữ trình bày văn bản, “Ngôn ngữ

sử dụng trong văn bản QPPL phải chính xác, phổ thông, cách diễn đạt phải

rõ ràng, dễ hiểu”[23] Để đảm bảo tính chính xác tránh dùng từ có nhiều

nghĩa, nên lựa chọn từ ít nghĩa để tránh người đọc hiểu sang nghĩa mà người soạn thảo không mong muốn dẫn đến việc áp dụng văn bản bị sai lệch với mục đích ban hành Trong quá trình ban hành các quyết định QPPL của UBND tỉnh không ít trường hợp quy định “những quy định trước đây trái với văn bản này thì bị bãi bỏ” Quy định này gây không ít khó khăn cho người thực hiện, bởi việc nắm bắt được các quy định trước đó có cùng đối tượng và phạm vi điều chỉnh là một công việc rất khó khăn mà không phải bất kỳ chủ thể nào cũng có thể thực hiện được Do vậy, cần tránh các quy định mang tính mập mờ, khó áp dụng trong văn bản QPPL

Dân chủ là mục đích hướng tới của Nhà nước ta, đối với hoạt động xây dựng văn bản thì dân chủ không chỉ là mục đích, nguyên tắc chung mà còn có

ý nghĩa rất quan trọng, làm tăng hiệu quả hoạt động xây dựng pháp luật Vì hoạt động xây dựng văn bản QPPL là đặt ra quy tắc xử sự chung cho xã hội nên tính dân chủ phải được đảm bảo hàng đầu, có như vậy quy tắc đó mới phù hợp với ý chí nguyện vọng của mọi tầng lớp Nhân dân

1.2.2 Chủ thể xây dựng

Chủ thể xây dựng là một trong những yếu tố đảm bảo chất lượng của văn bản QPPL.Để huy động trí tuệ tập thể tạo sản phẩm là quyết định QPPL của UBND tỉnh, trong quá trình tham gia xây dựng có nhiều chủ thể tham gia:

Cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền đề nghị xây dựng quyết định QPPL của UBND tỉnh; Cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo; Cơ quan, tổ chức, người

có thẩm quyền được đề nghị tham gia góp ý kiến; Cơ quan thẩm định

1.2.2.1 Cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền đề nghị xây dựng quyết định quy phạm pháp luậtcủa Ủy ban nhân dân tỉnh

Theo quy định tại Điều 127 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015,

cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, Chủ tịch UBND cấp huyện có trách nhiệm đề nghị xây dựng quyết định của UBND cấp tỉnh Trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ được giao, các yêu cầu phát sinh từ thực hiện nhiệm vụ của ngành, địa phương cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, Chủ tịch UBND cấp huyện xây dựng đề nghị ban hành Quyết định QPPL của UBND tỉnh Để đề nghị được chấp thuận buộc cơ quan đề nghị phải làm rõ sự cần thiết ban hành văn bản, đối tượng, phạm vi, nội dung, dự kiến thời gian ban hành và cơ quan chủ trì soạn thảo Đối với những văn bản được giao quy định chi tiết, cơ quan đề xuất phải rà soát văn bản QPPL do cơ quan nhà nước cấp trên, nghị quyết của HĐND cùng cấp để xác định rõ nội dung tránh tình trạng quy định lặp lại văn bản được quy định chi tiết

1.2.2.2 Cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo

Cơ quan chủ trì soạn thảo do UBND tỉnh phân công trên cơ sở nội dung của văn bản Thông thường các sở, ngành theo chuyên môn, nhiệm vụ được giao thì được phân công chủ trì soạn thảo Trách nhiệm của cơ quan soạn thảo căn cứ vào yêu cầu, nguyện vọng của đối tượng bị quản lý, nhu cầu quản lý của cơ quan nhà nước để định hướng cho nội dung của văn bản.Để nội dung văn bản được sự đồng thuận của các đối tượng cũng như đảm bảo cho tính

khả thi buộc cơ quan soạn thảo phải thực hiện nhiệm vụ như: “Khảo sát, đánh

giá thực trạng quan hệ xã hội ở địa phương” [23].Để thực hiện nhiệm vụ này

cơ quan soạn thảo thực hiện bằng các hình thức như phát phiếu khảo sát điều tra xã hội học; lấy ý kiến khảo sát bằng hình thức văn bản…Để văn bản đảm bảo tính hợp pháp, cơ quan soạn thảo phải nghiên cứu kỹ đường lối của Đảng, chính sách Nhà nước Mặt khác để văn bản sau khi ban hành không bị chồng chéo, đáp ứng nhu cầu cải cách hành chính thì cơ quan soạn thảo phải có đánh

giá tác động của dự thảo Và nhiệm vụ cuối cùng tổ chức lấy ý kiến và tổng

hợp nghiên cứu, tiếp thu ý kiến, chỉnh lý hoàn thiện dự thảo quyết định

1.2.2.3 Cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền được đề nghị tham gia góp ý kiến

Đối với một dự thảo văn bản QPPL, việc tổ chức lấy ý kiến của các đối tượng chịu tác động của văn bản là yêu cầu bắt buộc Để xác định được đối tượng cần lấy ý kiến, cơ quan soạn thảo cần xác định đối tượng cần và phải

lấy ý kiến trên cơ sở căn cứ vào tính chất và nội dung của dự thảo quyết định

Sau khi xác định đối tượng điều chỉnh của văn bản, cơ quan soạn thảo tổ chức lấy ý kiến đến các đối tượng mà văn bản điều chỉnh Theo quy định Luật Ban hành văn bản QPPL thì cơ quan chủ trì soạn thảo tổ chức lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản và các cơ quan tổ chức có liên quan Đối tượng tác động đối với các văn bản quy định các chính sách hỗ trợ thông thường là doanh nghiệp, hợp tác xã, hộ kinh doanh…Tùy vào đối tượng điều chỉnh mà cơ quan soạn thảo lấy ý kiến cho phù hợp Đối với dự thảo quyết định của UBND cấp tỉnh, các cơ quan, tổ chức có liên quan cần lấy ý kiến là các cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam tỉnh, Hội liên hiệp phụ nữ…Bên cạnh đó, một số văn bản lấy ý kiến của các chuyên gia trong ngành, lĩnh vực

1.2.2.4 Cơ quan thẩm định

Trước hết có thể thấy thẩm định dự thảo quyết định là khâu quan trọng

vì đây là hoạt động xem xét về thẩm quyền, đánh giá về nội dung và hình thức của dự thảo nhằm đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của dự thảo Vì vậy, việc thẩm định dự thảo phải khách quan, tuân thủ trình tự

thủ tục thẩm định.Theo quy định tại Luật ban hành văn bản QPPL thì “Sở Tư

pháp có trách nhiệm thẩm định dự thảo quyết định trước khi trình UBND cấp tỉnh”.Để thực hiện được nhiệm vụ này đòi hỏi người làm công tác thẩm định

phải có kiến thức pháp luật về lĩnh vực văn bản điều chỉnh, bên cạnh đó để văn bản phù hợp với tình hình thực tiễn ở địa phương đòi hỏi người làm công tác này phải có kiến thức về kinh tế - xã hội của địa phương mình, có kiến thức nhất định về hệ thống văn bản QPPL do UBND tỉnh ban hành, tránh trường hợp văn bản bị chồng chéo, mâu thuẫn Ngoài cán bộ làm công tác thẩm định, trong một số trường hợp nhất định, văn bản điều chỉnh lĩnh vực chuyên sâu ở các ngành, cơ quan thẩm định có thể lấy ý kiến của các chuyên

gia

1.2.3 Trình tự, thủ tục xây dựng

1.2.3.1 Đề nghị xây dựng quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh

Chủ thể thực hiện nhiệm vụ đề nghị xây dựng văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh là cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh hoặc Chủ tịch UBND cấp huyện Để thi hành Hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan cấp trên hoặc nghị quyết của HĐND cùng cấp về phát triển kinh tế xã hội, củng

cố quốc phòng an ninh hoặc trên cơ sở nhiệm vụ cũng như nhu cầu quản lý của ngành, địa phương các cơ quan có trách nhiệm đưa ra các đề xuất xây dựng văn bản Theo quy định tại Điều 127 Luật ban hành văn bản QPPL năm

2015 thì “Đề nghị xây dựng quyết định phải nêu rõ tên gọi, sự cần thiết ban

hành, đối tượng, phạm vi điều chỉnh, nội dung chính của quyết định, dự kiến thời gian ban hành, cơ quan chủ trì soạn thảo Đối với quyết định quy định những vấn đề được giao quy định chi tiết, cơ quan đề xuất phải rà soát văn bản QPPL do cơ quan nhà nước trung ương và nghị quyết của HĐND cùng cấp để xác định rõ nội dung, phạm vi giao quy định cụ thể”[23].Trên cơ sở đề

xuất đó, Chủ tịch UBND cấp tỉnh sẽ xem xét và đưa ra quyết định có hay không phải ban hành văn bản QPPL

1.2.3.2 Soạn thảo quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh

Theo quy định tại Điều 128 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015:

“Chủ tịch UBND cấp tỉnh phân công cơ quan chủ trì soạn thảo quyết định”[23] Như vậy, việc phân công cơ quan soạn thảo quyết định sẽ do Chủ

tịch UBND tỉnh quyết định trên cơ sở đề nghị xây dựng Thông thường các văn bản điều chỉnh ở ngành, lĩnh vực nào sẽ do cơ quan chuyên môn ở lĩnh vực đó tham mưu soạn thảo Đối với các quyết định quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức sẽ được giao cho Sở Nội vụ chủ trì phối hợp với cơ quan được điều chỉnh tại văn bản đó Theo quy định tại Điều

128 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015, cơ quan chủ trì soạn thảo có

nhiệm vụ: “Khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội ở địa phương;

nghiên cứu đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách của Nhà nước, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, nghị quyết của HĐND cùng cấp và tài liệu có liên quan đến dự thảo quyết định;Xây dựng dự thảo và tờ trình dự thảo quyết định;Đánh giá tác động văn bản trong trường hợp dự thảo quyết định có quy định cụ thể các chính sách đã được quy định trong văn bản của

cơ quan nhà nước cấp trên; đánh giá tác động của thủ tục hành chính trong trường hợp được luật giao, đánh giá tác động về giới (nếu có);Tổng hợp, nghiên cứu tiếp thu ý kiến, chỉnh lý hoàn thiện dự thảo quyết định.” [23] Nội

dung chính của công việc này là đánh giá nhu cầu và mức độ cần tác động đến các quan hệ xã hội liên quan đến dự thảo Qua nghiên cứu có thể kết luận thực trạng điều chỉnh pháp luật đối với các quan hệ xã hội đó, sự bất hợp lý trong cơ chế điều chỉnh, dự kiến những hiệu quả mang lại nếu có cơ chế điều chỉnh phù hợp hơn Nội dung đánh giá tập trung vào cơ chế, trình tự, thủ tục, điều kiện đảm bảo thực hiện Trong quá trình khảo sát cơ quan soạn thảo có thể lựa chọn các hình thức khác nhau như theo nhóm đối tượng, theo địa bàn, theo độ tuổi dựa trên những tiêu chí cụ thể cho phù hợp…mục đích nhằm đưa

ra một kết quả khảo sát đa chiều, từ đó tìm ra những điểm chung nhất để xây

dựng nên những quy tắc chung phù hợp cho tất cả các đối tượng mà văn bản hướng tới

Xây dựng dự thảo và tờ trình dự thảo, đây là nhiệm vụ của các cơ quan tham gia xây dựng quyết định nhưng trách nhiệm chính thuộc về cơ quan được giao chủ trì Nội dung tờ trình chủ yếu tập trung vào mục đích, đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản nhằm đưa ra những lý luận thuyết phục làm nổi bật tính cấp thiết của việc cần xây dựng quyết định Việc chuẩn

bị đề cương sơ bộ và đề cương chi tiết sẽ do cơ quan chủ trì soạn thảo xây dựng Nội dung của đề cương nêu bố cục của văn bản và số lượng các chương điều cần thiết nhằm đảm bảo chuyển tải hết đối tượng và phạm vi mà văn bản hướng đến

Sau khi hoàn thiện các bước trên thì cơ quan soạn thảo tiến hành tổng hợp, nghiên cứu tiếp thu ý kiến, chỉnh lý hoàn thiện dự thảo quyết định Quá trình này yêu cầu cơ quan soạn thảo phải phân loại các nhóm ý kiến để phân tích kỹ và đưa ra quyết định việc tiếp thu hay không tiếp thu vào dự thảo văn bản và kèm theo đó phải có sự giải trình một cách hợp lí Việc tổ chức tiếp thu ý kiến có thể được thể hiện bằng nhiều hình thức khác nhau như tổ chức các cuộc họp, phản hồi bằng các văn bản…kết quả của hoạt động này được thể hiện bằng bản giải trình về việc tiếp thu, chỉnh lý dự thảo

1.2.3.3 Lấy ý kiến về dự thảo quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh

Theo quy định tại Điều 129 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015,

cơ quan chủ trì soạn thảo tổ chức lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản và cơ quan, tổ chức có liên quan Trên cơ sở triển khai các quy định của Luật, cơ quan chủ trì soạn thảo sẽ tổ chức lấy ý kiến Thời gian qua, các cơ quan tham mưu tổ chức lấy ý kiến với nhiều hình thức phong phú như: đăng tải trên trang thông tin điện tử; một số dự thảo được đăng trên các

số báo; tổ chức điều tra xã hội học qua phiếu khảo sát; đối với các cơ quan,

đơn vị hình thức tổ chức lấy ý kiến phổ biến nhất là hội nghị hoặc bằng văn bản Với những phương pháp khác nhau việc tổ chức lấy ý kiến đã thu thập được thông tin một cách đa chiều, rộng rãi, phản ánh được quyền và lợi ích hợp pháp của các tầng lớp Nhân dân đồng thời cũng phản ánh được đặc thù của các địa phương Từ thực tiễn hoạt động công tác xây dựng văn bản QPPL của địa phương có thể thấy, việc tổ chức lấy ý kiến đối với các dự thảo văn bản QPPL là hết sức cần thiết, bên cạnh việc đảm bảo tính khả thi của văn bản sau khi ban hành thì lấy ý kiến còn thể hiện tính dân chủ trong quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của Việt Nam

1.2.3.4 Thẩm định dự thảo quyết định quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh

Sở Tư pháp là cơ quan có trách nhiệm thẩm định dự thảo trước khi trình UBND tỉnh ban hành Mục đích của công tác thẩm định trước hết nhằm kiểm tra việc thực hiện thẩm quyền, trình tự thủ tục xây dựng văn bản của cơ quan soạn thảo Trong quá trình thẩm định Sở Tư pháp phải kiểm tra nội dung của văn bản có trái với Hiến pháp, các văn bản của các cơ quan cấp trên và HĐND cùng cấp Bên cạnh các yếu tố đó việc đánh giá tính khả thi của văn bản rất cần thiết trong quá trình thẩm định Cơ quan thẩm định phải đánh giá được tình hình kinh tế xã hội để xem xét việc ban hành văn bản có phù hợp hay không, bởi trường hợp không thực hiện được bước này sẽ ảnh hưởng đến chất lượng cũng như việc thực thi của văn bản sau khi ban hành Bên cạnh thẩm định các nội dung của văn bản thì việc thẩm định về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản cũng là một yêu cầu bắt buộc Đối với UBND cấp tỉnh thì văn bản QPPL được trình bày dưới hình thức quyết định, được bố cục theo chương, mục, điều, khoản, điểm tùy theo nội dung điều chỉnh và dung lượng

mà văn bản chuyển tải Ngoài ra, ngôn ngữ trong văn bản QPPL của UBND

cấp tỉnh cũng phải đảm bảo các tiêu chí “chính xác, phổ thông, không dùng từ

ngữ địa phương, từ ngữ cổ và từ ngữ thông tục Từ ngữ nước ngoài chỉ được

sử dụng khi không có từ ngữ tiếng Việt tương ứng để thay thế Từ ngữ nước ngoài có thể sử dụng trực tiếp nếu là từ ngữ thông dụng, phổ biến hoặc phải phiên âm sang tiếng Việt Văn bản phải sử dụng ngôn ngữ viết, cách diễn đạt phải rõ ràng, đơn giản, dễ hiểu Trong văn bản có thuật ngữ chuyên môn cần phải làm rõ nội dung thì thuật ngữ đó phải được giải thích…” [8]

Để thực hiện thẩm định dự thảo văn bản, cơ quan soạn thảo phải cung cấp đầy đủ hồ sơ trong quá trình tiến hành xây dựng dự thảo và ý kiến góp ý của các đối tượng có liên quan Trên cơ sở hồ sơ do cơ quan soạn thảo cung cấp và các văn bản hiện hành quy định các nội dung mà văn bản hướng tới,

Sở Tư pháp sẽ xem xét, đối chiếu để đưa ra kết quả thẩm định có chất lượng

1.3 Yêu cầu xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh

1.3.1 Đảm bảo đúng thẩm quyền, trình tự thủ tục

Để văn bản QPPL của UBND tỉnh sau khi ban hành không vi phạm các điều cấm của Luật thì việc đảm bảo đúng thẩm quyền, trình tự thủ tục là hết sức cần thiết Thẩm quyền ban hành văn bản đối với UBND cấp tỉnh bị giới hạn trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ quyền hạn của mình, trường hợp vượt quá giới hạn đó thì văn bản QPPL sẽ bị hủy bỏ Một văn bản được coi là văn bản QPPL khi phải tuân thủ đúng trình tự, thủ tục tại Luật Ban hành văn bản QPPL Nghĩa là, quá trình đề nghị xây dựng văn bản, phân công cơ quan soạn thảo, việc tổ chức lấy ý kiến và thẩm định văn bản phải đúng đối tượng, thời gian…việc vi phạm một trong những trình tự này trong quá trình xây dựng văn bản sẽ ảnh hưởng đến chất lượng cũng như sự tồn tại của văn bản Chính

vì vậy, yêu cầu đảm bảo sự tuân thủ về trình tự, thủ tục trong ban hành văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh là nội dung quan trọng cần được quan tâm trong quá trình xây dựng văn bản

1.3.2 Đảm bảo về chất lượng văn bản

Văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh là phương tiện hữu ích để các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình để quản lý xã hội trong phạm vi địa phương Văn bản chỉ phát huy được vai trò khi được ban hành với chất lượng cao, nếu một văn bản được ban hành không đảm bảo chất lượng sẽ không phát huy được vai trò là công cụ để các

cơ quan Nhà nước sử dụng, đồng thời cũng không đảm bảo được quyền, lợi ích hợp pháp của đối tượng tác động của văn bản Vì vậy, ngay trong quá trình xây dựng, chủ thể soạn thảo văn bản phải quan tâm đến chất lượng của văn bản Tùy thuộc vào chủ thể ban hành mà chất lượng văn bản được đánh giá ở nhiều khía cạnh khác nhau:Nếu đánh giá ở tiêu chí về chính trị thì văn bản QPPL đó phải phù hợp với chủ trương của Đảng, chính sách của Nhà nước; phù hợp với ý chí và nguyện vọng chính đáng của Nhân dân Về tiêu chí pháp luật phải đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, đúng thẩm quyền và trình

tự, thủ tục do luật định Để đánh giá chất lượng văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh thông thường dựa vào tiêu chí pháp luật

Theo đó, một văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh khi ban hành phải đảm bảo tính hợp hiến, để đáp ứng tiêu chí này yêu cầu đối với cơ quan soạn thảo phải nắm bắt tinh thần của Hiến pháp để văn bản sau khi ban hành không trái với các nguyên tắc mà Hiến pháp đã quy định Văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh phù hợp với các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên ban hành, phù hợp với nghị quyết của HĐND cùng cấp và được ban hành bằng hình thức Quyết định QPPL thì sẽ đảm bảo tính hợp pháp của văn bản đó

1.3.3 Đảm bảo tính khả thi sau khi ban hành

Để đánh giá sự thành công của một văn bản thì tiêu chí khả thi là một trong những yếu tố hết sức quan trọng Để đảm bảo được điều này, trước tiên trong quá trình xây dựng văn bản các cơ quan tham mưu phải đánh giá được

tình hình phát triển kinh tế xã hội của địa phương tại thời điểm đó, đồng thời phải đưa ra được những dự báo sẽ xảy ra trong tương lai để nhằm đảm bảo văn bản không mang tính chất tạm thời, không bị lạc hậu so với sự phát triển của xã hội Thực tế tính dự báo này chỉ dừng lại ở ý nghĩa tương đối, vì sự phát triển của xã hội là bất biến mà bản thân con người không nắm bắt được.Trường hợp quá tham vọng hướng tới một tương lai quá xa với phạm vi rộng dễ dẫn đến tình trạng văn bản chung chung gây khó khăn cho việc áp dụng vào thực tiễn Thứ hai, mục đích của các cơ quan quản lý nhà nước khi ban hành văn bản nhằm tạo ra công cụ để quản lý xã hội, chính vì vậy văn bản phải đáp ứng được nhu cầu này Thứ ba, ngoài đáp ứng yêu cầu của đối tượng quản lý đó là khả năng đáp ứng số lượng, chất lượng của nguồn nhân lực, nguồn kinh phí, các điều kiện về cơ sở hạ tầng thì văn bản phải phù hợp với đối tượng được quản lý, cụ thể đối với văn bản của địa phương ban hành phải giải quyết hài hòa lợi ích kinh tế, trình độ dân trí của những vùng miền khác nhau, có như vậy thì văn bản mới triển khai sâu rộng đến tất cả các đối tượng

Biện pháp để cơ quan nhà nước đảm bảo tính khả thi của các văn bản sau khi ban hành đó chính là thực hiện việc kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL và tổ chức theo dõi thi hành pháp luật Kết quả của công tác này giúp cho việc tìm hiểu, sử dụng, áp dụng các văn bản hiện hành một cách

dễ dàng, có hệ thống, nhanh chóng phát hiện những quy định chồng chéo, mâu thuẫn, sơ hở hoặc không còn phù hợp với tình hình phát triển của địa phương để kịp thời bãi bỏ hoặc sửa đổi, bổ sung

Tiểu kết chương 1

Xây dựng văn bản QPLP của UBND cấp tỉnh là một trong những nhiệm vụ quan trọng, góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật của địa phương, đồng thời tạo ra một hành lang pháp lý cho công tác tổ chức quản lý của cơ quan nhà nước, cũng như khuôn khổ cho hành vi diễn ra trong đời sống kinh

tế xã hội của địa phương Để công tác xây dựng văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh được đảm bảo thì trong quá trình thực hiện, các chủ thể phải tuân thủ nghiêm các nguyên tắc và yêu cầu của công tác này như: Bảo đảm tính hợp hiến, tính hợp pháp và tính thống nhất của văn bản QPPL trong hệ thống pháp luật; tuân thủ đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục trong xây dựng văn bản QPPL; bảo đảm tính khả thi, tiết kiệm, hiệu quả, kịp thời, dễ tiếp cận,

dễ thực hiện của văn bản QPPL; bảo đảm yêu cầu về quốc phòng, an ninh, bảo vệ môi trường, không làm cản trở việc thực hiện các điều ước quốc tế mà nước Cộng hòa XHCN Việt Nam là thành viên; Bảo đảm công khai, minh bạch, dân chủ trong việc tiếp nhận, phản hồi ý kiến, kiến nghị của cá nhân, cơ quan, tổ chức trong quá trình xây dựng văn bản QPPL Có như vậy sau khi ban hành văn bản mới đi vào cuộc sống và thể hiện được vai trò là công cụ

hữu ích để Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật

CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH HÀ TĨNH 2.1 Các yếu tố ảnh hưởng đến hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh Hà Tĩnh

2.1.1 Về yếu tố kinh tế - xã hội

Hà Tĩnh là một tỉnh thuộc khu vực Bắc Trung bộ, có diện tích tự nhiên hơn 6.055,6 km2, dân số gần 1,3 triệu người, gồm 10 huyện, 1 thành phố và 2 thị xã, với 262 xã, phường, thị trấn Phía bắc giáp tỉnh Nghệ An, phía nam giáp tỉnh Quảng Bình, phía đông là biển Đông, phía tây giáp nước bạn Lào

Có chiều dài bờ biển là 137 km, với 4 cửa biển Có đường biên giới với nước bạn Lào dài 142 km Ðịa hình đa dạng, có đủ các vùng đồi núi, trung du, đồng bằng và biển Đồng bằng có diện tích nhỏ bị chia cắt bởi các dãy núi và sông suối Hà Tĩnh có tới 14 con sông lớn nhỏ và nhiều hồ nước Là tỉnh nằm trong khu vực nhiệt đới, gió mùa nóng ẩm, mưa nhiều Nhiệt độ trung bình năm là 23,7ºC [7]

Theo đánh giá tại Nghị quyết Đại hội đại biểu đảng bộ tỉnh Hà Tĩnh lần thứ XVIII, nhiệm kỳ 2015-2020, kinh tế Hà Tĩnh liên tục tăng trưởng với tốc

độ cao, bình quân giai đoạn 2011 - 2015 đạt trên 18%; cơ cấu chuyển dịch theo hướng tăng tỷ trọng công nghiệp - xây dựng và dịch vụ, giảm tỷ trọng nông nghiệp; tái cơ cấu nền kinh tế được triển khai tích cực; GRDP bình quân đầu người đạt trên 44 triệu đồng Công tác quy hoạch, quản lý quy hoạch được triển khai đồng bộ; huy động nguồn lực đầu tư đạt cao; kết cấu hạ tầng được tăng cường Nông nghiệp, nông thôn được tập trung lãnh đạo; Chương trình mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới từng bước đi vào chiều sâu Quan tâm đổi mới và phát triển các loại hình doanh nghiệp, hợp tác xã Công nghiệp có bước đột phá mạnh mẽ Thương mại, dịch vụ, du lịch có

nhiều chuyển biến tích cực Hoạt động tài chính, tín dụng, ngân hàng cơ bản đáp ứng yêu cầu phát triển và nhu cầu của Nhân dân; thu ngân sách trên địa bàn tăng nhanh Công tác đối ngoại và kinh tế đối ngoại ngày càng mở rộng; thu hút đầu tư nước ngoài đạt kết quả cao Quản lý nhà nước về tài nguyên, bảo vệ môi trường, ứng phó với biến đổi khí hậu được tăng cường Các hoạt động văn hóa, thể thao đạt kết quả tích cực Chất lượng giáo dục toàn diện và giáo dục mũi nhọn tiếp tục được nâng lên; tập trung củng cố, sắp xếp mạng lưới trường lớp các cấp học Công tác bảo vệ, chăm sóc sức khoẻ Nhân dân có nhiều chuyển biến tiến bộ; cơ sở vật chất, trang thiết bị y tế được tăng cường Công tác đào tạo nghề, giải quyết việc làm, giảm nghèo và thực hiện các chính sách an sinh xã hội đạt kết quả thiết thực Lĩnh vực thông tin, truyền thông phục vụ kịp thời các nhiệm vụ chính trị và nhu cầu của Nhân dân Hoạt động khoa học - công nghệ đã bám sát thực tiễn sản xuất và đời sống xã hội Quốc phòng - an ninh được bảo đảm, giữ vững trật tự an toàn xã hội, trật tự an toàn giao thông Hoạt động tuyên truyền, phổ biến, giáo dục và

tổ chức thi hành pháp luật được tăng cường; đẩy mạnh cải cách tư pháp, nâng cao chất lượng hoạt động của các cơ quan tố tụng [10]

2.1.2 Về cơ cấu tổ chức, chất lượng cán bộ của cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh Hà Tĩnh

Theo báo cáo thống kê của Sở Nội vụ tỉnh Hà Tĩnh, tính đến hết ngày 31/12/2016 cán bộ công chức, viên chức, hợp đồng 68 tại các cơ quan cấp tỉnh có 9.031 người Về trình độ chuyên môn: có 04/9.031 giáo sư, phó giáo

sư (chiếm 0,05%); 59/9.031 tiến sĩ (chiếm 0,65%); 1379/9.031 thạc sĩ (chiếm 15,4%); 4.875/9.031 đại học (chiếm gần 53,8%); 299/9.031 cao đẳng (chiếm 3,3%); 1840/9.031 trung cấp (chiếm 20,4%) và 575/9.031dưới trung cấp (chiếm 6,4%) Về trình độ lý luận chính trị: có 3.182/9.031 người có trình độ

lý luận chính trị trong đó cao cấp, cử nhân 334 người; trung cấp 999 người và

sơ cấp 1.849 người [26].Qua số liệu báo cáo cho thấy số lượng chất lượng cán

bộ của các cơ quan cấp tỉnh về cơ bản đáp ứng so với yêu cầu nhiệm vụ được giao Hàng năm, các sở, ban, ngành quan tâm đến công đào tạo bồi dưỡng chuyên môn nghiệp vụ, các kỹ năng trong hoạt động nơi công sở UBND tỉnh ban hành nhiều chính sách khuyến khích cán bộ, công chức, viên chức tham gia các khóa đào tạo chuyên sâu như thạc sĩ, tiến sĩ và các chính sách thu hút nguồn nhân lực chất lượng cao Bên cạnh quan tâm đến công tác đào tạo, việc

bố trí, sử dụng cán bộ, công chức, viên chức sau đào tạo được quan tâm thực hiện, đặc biệt là những cán bộ, công chức, viên chức tham gia các chương trình đào tạo nguồn nhân lực của tỉnh Vì vậy, chất lượng cán bộ, công chức, viên chức của tỉnh trong những năm qua không ngừng được tăng lên Hiện nay, thực hiện Nghị định số 36/2013/NĐ-CP ngày 22/4/2013 của Chính phủ

về vị trí việc làm và cơ cấu ngạch công chức, các đơn vị đã xây dựng các vị trí việc làm tương ứng với yêu cầu của khung năng lực, vì vậy thời gian tới việc sắp xếp nguồn nhân lực phải dựa trên trình độ chuyên môn với yêu cầu

vị trí, tránh trường hợp bố trí không phù hợp

Bên cạnh những ưu điểm có thể thấy hiện nay chất lượng cán bộ, công chức, viên chức Hà Tĩnh vẫn còn một số tồn tại hạn chế nhất định Số lượng cán bộ, công chức, viên chức có trình độ cao đẳng và trung cấp chiếm tỉ lệ tương đối cao đã ảnh hưởng đến chất lượng công tác tham mưu Ngoài ra, việc bố trí cán bộ, công chức, viên chức chưa theo vị trí và khung năng lực cũng gây không ít khó khăn trong quá trình phối hợp thực hiện nhiệm vụ Số lượng cán bộ, công chức, viên chức có trình độ cao, chuyên gia trong các ngành lĩnh vực chiếm số lượng rất ít

Từ cơ cấu và chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức đã ảnh hưởng không nhỏ đến quá trình xây dựng văn bản QPPL của tỉnh, bởi đây là lực lượng nòng cốt trong quá trình hình thành nên dự thảo văn bản Chính vì