Hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán trong tiến trình cải cách tài chính công ở việt nam

Trong điều hành thực tiễn, các quan điểm, tư tưởng, mục tiêu, giảipháp, công cụ tài chính được quy định chuẩn hóa bằng các văn bản pháp quy do các cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu

Cải cách tài chính vừa là yêu cầu nội tại của đổi mới tài chính công vừa

là đòi hỏi quan trọng trong toàn bộ công cuộc cải cách HCNN Việc cải cáchthể chế, cải cách bộ máy hành chính, đổi mới và nâng cao chất lượng đội ngũcông chức có đạt được kết quả như mong muốn hay không phụ thuộc phầnlớn sự thành công của công cuộc cải cách tài chính công, trong đó có việc đổimới cơ chế quản lý tài chính đối với khu vực này

Hoạt động của lĩnh vực tài chính công vừa cung cấp nguồn lực, vừathông qua đó mà điều tiết mọi hoạt động của bộ máy HCNN và cung cấp dịch

vụ công cho xã hội Vì vậy, vấn đề cải cách tài chính công rất được coi trọngtrong toàn bộ công cuộc cải cách hành chính công Thậm chí, cải cách tàichính công phải đi trước một bước trong tiến trình cải cách hành chính Cảicách tài chính công là chìa khoá cho sự thành công của việc nâng cao hiệuquả hoạt động của khu vực nhà nước, phát triển quy mô, nâng cao chất lượnghoạt động khu vực dịch vụ công Từ đó, cải thiện một bước đáng kể các tiêuchí đo lường chất lượng cuộc sống, đo lường sự phát triển của một xã hội

Vấn đề nổi bật trong cải cách tài chính công là hoàn thiện cơ chế quản

lý tài chính đối với các đơn vị dự toán như thế nào để có thể góp phần tốtnhất, hiệu quả nhất vào tiến trình thực hiện thành công công cuộc cải cách tàichính công nói riêng và cải cách HCNN nói chung Đây là một trong nhữngvấn đề then chốt, bảo đảm sự thành công của công cuộc cải cách hành chínhcủa mọi quốc gia muốn triển khai cải cách

Thực hiện chủ trương cải cách hành chính nhà nước nói chung và cảicách tài chính công nói riêng, hàng loạt cơ chế quản lý tài chính đối với cácđơn vị dự toán đã được ban hành, từ thí điểm, đến đổi mới, áp dụng rộng rãicho cả đơn vị quản lý hành chính nhà nước và đơn vị sự nghiệp có nguồn thu

và không có nguồn thu khi hoạt động Quá trình cải cách, đổi mới đó ở ViệtNam được chia thành các giai đoạn như sau:

Giai đoạn trước 1991: Trong giai đoạn này, cơ chế quản lý tài chính

đối với khu vực HCSN là cơ chế quản lý theo mô hình quan liêu, bao cấp,chưa có sự đổi mới

Giai đoạn từ năm 2001 đến 2005

Trong giai đoạn này, khi các cơ chế thí điểm đã đi vào cuộc sống, xuhướng cải cách được khẳng định Một số cơ chế đã được chính thức hoá bằngvăn bản pháp quy tạo nên cơ chế đổi mới thế hệ thứ nhất Đó là cơ chế tài

chính áp dụng cho đơn vị sự nghiệp có thu (Nghị định số 10/2002/NĐ-CP của Chính phủ ban hành năm 2002) và cơ chế “Thí điểm khoán biên chế và kinh phí quản lý hành chính” (Quyết định số 192/2001/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ban hành năm 2001)

Trong giai đoạn này, đã hình thành khái niệm tự chủ tài chính và việcphân cấp, trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho các cơ quan hành chính,đơn vị sự nghiệp trong việc tổ chức công việc, sắp xếp lại bộ máy, sử dụnglao động và quản lý nguồn lực tài chính của đơn vị Đặc biệt, đã có sự phânbiệt rõ cơ chế quản lý nhà nước đối với đơn vị sự nghiệp với cơ chế quản lýnhà nước đối với cơ quan HCNN

Giai đoạn từ 2005 đến nay

Trong thời gian này, các cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dựtoán thế hệ thứ II đã được ra đời và đi vào cuộc sống Một chế độ tài chính áp

dụng chung cho các đơn vị có thu (bao gồm cả khu vực y tế, giáo dục, đàotạo, văn hoá, ) đã được thay thế bởi nhiều Nghị định quy định cho từng lĩnhvực sự nghiệp cụ thể với mong muốn bao quát được hết các đặc thù hoạt độngcủa từng loại hình

Cùng với đó là các cơ chế quản lý tài chính đặc thù được ban hành và

áp dụng riêng cho khu vực GD&ĐT, y tế, KH&CN và hành chính, gồm: Nghịđịnh số 115/2005/NĐ-CP năm 2005 về “Cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệmcủa tổ chức KH&CN”; Nghị định số 130/2005/NĐ-CP về “Chế độ tự chủ, tựchịu trách nhiệm về sử dụng biên chế và kinh phí quản lý hành chính đối vớicác cơ quan nhà nước” thay thế cơ chế thí điểm theo Quyết định số 192/2001/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ban hành năm 2001; Nghị định số43/2006/NĐ-CP năm 2006 về “Cơ chế trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm

về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính đối với đơn vị

sự nghiệp công lập” thay thế cơ chế thực hiện theo Nghị định số

10/2002/NĐ-CP của Chính phủ ban hành năm 2002

Cơ chế việc giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong giai đoạn này

đã phát huy được những kết quả nhật định nhưng chưa thực sự phát huy đượcsức mạnh của toàn hệ thống Hơn nữa, các cơ chế này đã có biểu hiện “hoànthành sứ mạng lịch sử”, thể hiện sự “chật trội” của một hệ thống cơ chế “nửavời”, chưa và không muốn trao đầy đủ quyền tự chủ cho các đơn vị Nhữngbức xúc về thu nhập thấp/chất lượng dịch vụ thấp/đầu vào thấp/đầu tưthấp/phân cấp nửa vời/tự chủ hình thức của không những khu vực hànhchính, không những của riêng giáo dục mà cả y tế, văn hoá, thể thao, khoahọc và công nghệ Những bức xúc đó luôn thu hút được sự quan tâm củatoàn xã hội bởi vì nó đe doạ sự tiến bộ lâu dài của đất nước

Thực tiễn cho thấy đã xuất hiện nhiều vấn đề bất cập phát sinh Cái áo

cơ chế thế hệ thứ 2 dường như đã chật Đến cuối giai đoạn này, nhất là nhữngnăm đầu của thập niên thứ 2 của thế kỷ XXI, đã xuất hiện nhiều hội thảo khoa

học, nhiều đề tài, đề án đã tập trung nghiên cứu, dò tìm những cơ chế mớihơn, thực sự đổi mới căn bản và toàn diện khu vực dịch vụ công Từ đó, hìnhthành một thời kỳ ủ nén để đổi mới, hoàn thiện hệ thống cơ chế hiện hành,thai nghén cho việc ra đời hệ thống cơ chế quản lý thế hệ thứ III Và đó khôngchỉ là những đòi hỏi của thực tiễn vì sự phát triển mà còn là những bức xúc vềmặt học thuật thúc đẩy các nghiên cứu tìm tòi đổi mới, hoàn thiện cơ chếquản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán Đó cũng là một trong các lý dothúc đẩy việc chọn và nghiên cứu đề tài luận án này

Về mặt học thuật, nhận thức về đơn vị dự toán cũng chưa thực sự rõ néttrong các cơ quan hành chính và đơn vị sự nghiệp Còn thiếu các nghiên cứusâu về cơ sở lý luận về đơn vị dự toán, về vị trí, đặc điểm, tính chất, vai tròcủa các đơn vị dự toán trong nền kinh tế nói chung và trong hệ thống bộ máychính quyền nói riêng Các nghiên cứu về cơ chế quản lý tài chính đối với cácđơn vị dự toán cũng chưa được một công trình nào đề cập toàn diện, đầy đủcác khía cạnh của vấn đề này

2 Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài

Tuy rằng thực tiễn quản lý đã đặt ra nhiều vấn đề bức xúc cần làm rõ hoặccần tổng kết thực tiễn, song, nhưng về mặt lý luận các nghiên cứu có thể đáp ứngđược nhu cầu này cũng không nhiều, tập trung chủ yếu vào các đề tài nghiên cứukhoa học của Bộ Tài chính Từ 2001 đến nay, có rất ít đề tài nghiên cứu về vấn

đề liên quan đến cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán, bao gồmnhững đề tài sau:

Đề tài cấp Bộ của Bộ Tài chính năm 2004 “Các giải pháp tài chính thúcđẩy các tổ chức khoa học và công nghệ nghiên cứu triển khai chuyển sang hoạtđộng theo cơ chế doanh nghiệp”, do PGS TS Phạm Ngọc Ánh làm chủ nhiệm

đã tập trung nghiên cứu đề xuất giải pháp chuyển các tổ chức KH&CN sang hoạtđộng theo cơ chế doanh nghiệp Tuy nhiên, các kết quả nghiên cứu của đề tàidừng ở mức độ đề xuất tích cực thực hiện Nghị định số 115/2005/NĐ-CP; đề tài

cũng có đưa ra một số biện pháp tạo môi trường thuận lợi thúc đẩy các tổ chứcKH&CN chuyển sang hoạt động theo cơ chế doanh nghiệp Đề tài này khôngnghiên cứu về cơ chế tài chính đối với các đơn vị dự toán công lập

Đề tài cấp Bộ của Bộ Tài chính năm 2010 “Hoàn thiện cơ chế quản lý tàichính đối với các đơn vị sự nghiệp giáo dục, đào tạo đại học và cao đẳng cônglập”, do TS Lê Xuân Trường, Học viện Tài chính làm chủ nhiệm Đề tài đã tậptrung phân tích những vấn đề cơ bản về mô hình tổ chức cung cấp dịch vụ giáodục đại học và cao đẳng và cơ chế quản lý tài chính đối với mô hình này; đãphân tích nội dung cơ bản của cơ chế tự chủ tài chính áp dụng đối với các đơn vị

sự nghiệp giáo dục đại học Tuy nhiên, đề tài còn chưa làm rõ được các vấn đề lýluận cần thiết liên quan đến khu vực sự nghiệp công như khái niệm, đặc điểmcủa khu vực này Đề tài cũng chưa làm rõ được khái niệm cơ bản thế nào là cơchế tự chủ và nội hàm của cơ chế tự chủ tài chính, chưa nghiên cứu cụ thể cácvấn đề liên quan đến các nội dung giá phí dịch vụ công, quản lý theo kết quả đầura…

Đề tài cấp Bộ của Bộ Tài chính năm 2010 “Tăng cường công tác quản lýtài chính công ở Việt Nam trong điều kiện hiện nay”, do PGS TS Trần XuânHải, Học viện Tài chính làm chủ nhiệm Đề tài tập trung nghiên cứu các vấn đềliên quan đến tài chính công ở Việt Nam; trong đó, tập trung chủ yếu vào cácvấn đề nghiên cứu như phân cấp NSNN, quản lý thu, chi NSNN, tình hình thâmhụt NSNN và quản lý nợ công Các giải pháp đề xuất cũng tập trung vào nhữngvấn đề vĩ mô của NSNN, không đi sâu nghiên cứu cơ chế tài chính áp dụng đốivới các đơn vị dự toán

Đề tài “Cải cách thủ tục hành chính tài chính, các kết quả và định hướnggiai đoạn 2011 - 2015” và đề tài “Những vấn đề lý luận và thực tiễn hoàn thiệnthể chế tài chính giai đoạn 2011 - 2020” là hai đề tài cấp Bộ của Bộ Tài chínhnăm 2010 do ông Nguyễn Trọng Nghĩa, Vụ Pháp chế - Bộ Tài chính làm chủnhiệm Hai đề tài này đã nghiên cứu các vấn đề liên quan một cách vĩ mô đến cơ

chế quản lý tài chính đối với đơn vị dự toán, kết quả nghiên cứu của hai đề tàinày được sử dụng như tài liệu tham khảo cho việc nghiên cứu đề xuất các giảipháp bổ sung, hỗ trợ cho việc thực hiện cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn

vị dự toán

Ngoài ra, trong danh mục đề tài nghiên cứu năm 2011, 2012 của Bộ Tàichính cũng đã giao hai đề tài cấp bộ là: “Đổi mới cơ chế quản lý tài chính đốivới các cơ sở giáo dục đại học ở Việt Nam giai đoạn 2011 - 2015 và định hướng2020”, do TS Nguyễn Trường Giang làm chủ nhiệm và đề tài: “Đổi mới tàichính đơn vị sự nghiệp công và dịch vụ công”, do PGS.TS Phạm Văn Đăng,Học viện Tài chính làm chủ nhiệm Tuy nhiên, cả hai đề tài này hiện còn đangtrong giai đoạn nghiên cứu

Việc nhận thức đầy đủ khái niệm, nội hàm, các công cụ của cơ chếquản lý tài chính nói chung và cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dựtoán nói riêng hiện đang là vấn đề bức xúc, cần được nghiên cứu, tổng kết, cả

lý luận và thực tiễn nhằm hệ thống hóa và củng cố lại các vấn đề mang tínhhọc thuật căn bản, giúp tạo dựng cơ sở lý luận không những cho nhận thứcđúng đắn về cơ chế quản lý tài chính mà còn tạo nền tảng lý luận cho nhữngnghiên cứu đối mới, hoàn thiện cơ chế

Nghiên cứu hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính áp dụng đối với cácđơn vị dự toán không những là một nhu cầu bức xúc mà còn là một nhiệm vụcấp bách cần được giải quyết, cả khi xét nhu cầu thực tiễn cả trên khái cạnh

khoa học của vấn đề Vì vậy, nghiên cứu sinh chọn đề tài nghiên cứu: Hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán trong tiến trình cải cách tài chính công ở Việt Nam làm luận án nghiên cứu của mình với

các mục tiêu, đối tượng, phạm vi, phương pháp nghiên cứu cũng như kết cấu

và nội dung nghiên cứu được thể hiện như các trình bày dưới đây

3 Đối tượng, phạm vi nghiên cứu của đề tài luận án

Đối tượng nghiên cứu của đề tài luận án là cơ chế quản lý tài chính

Các nghiên cứu của đề tài luận án được giới hạn trong các nghiên cứu

lý luận và thực tiễn về cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán ởViệt Nam

Về thời gian, phạm vi nghiên cứu của đề tài luận án được xác định từkhi thực hiện đường lối đổi mới đến nay, nhưng tập trung vào nghiên cứu,phân tích, đánh giá hệ thống cơ chế hiện hành

Về lĩnh vực nghiên cứu của luận án được giới hạn phạm vi trong cácnghiên cứu về cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán, không đivào nghiên cứu cơ chế quản lý tài sản, cơ chế quản lý đầu tư XDCB

Về không gian nghiên cứu, do các đơn vị dự toán bao gồm các đơn vị

dự toán khu vực hành chính nhà nước và đơn vị dự toán khu vực dịch vụ côngcung cấp các dịch vụ giáo dục, y tế, KH&CN, văn hoá thể thao, cho xã hội

(được gọi chung là các đơn vị sự nghiệp) Trong các đơn vị sự nghiệp, các

ĐVSN y tế và giáo dục chiếm tỷ trọng lớn nhất cả về quy mô ngân sách (trên30% NSNN) và quy mô người thụ hưởng dịch vụ, có ảnh hưởng nhiều đến sựphát triển và tiến bộ xã hội, tác động nhiều đến chính sách của Nhà nước Dovậy, và cũng do hạn chế về thời gian của đề tài luận án nên việc nghiên cứu

cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp trong luận án này sẽđược tập trung nghiên cứu trường hợp điển hình tại 2 khu vực: Các đơn vị sựnghiệp y tế và các đơn vị sự nghiệp giáo dục Các đơn vị sự nghiệp khác sẽđược nghiên cứu ở trong một điều kiện khác

4 Mục đích nghiên cứu

Mục đích nghiên cứu đề tài luận án là:

- Hệ thống hóa và làm rõ các vấn đề lý luận về cơ chế quản lý tài chínhđối với các đơn vị dự toán; Làm rõ nội hàm khái niệm quản lý và cơ chế quản lýtài chính; Xác định rõ những nhân tố ảnh hưởng đến cơ chế quản lý tài chính

- Đánh giá và làm rõ thực trạng quản lý tài chính đối với các đơn vị dựtoán hiện nay ở nước ta

- Đề xuất được những kiến nghị giải pháp cần thiết, khả thi giúp đổimới cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán trong thời gian tới.

5 Phương pháp nghiên cứu

Về phương pháp nghiên cứu, việc triển khai nghiên cứu đề tài luận án

sử dụng các phương pháp biện chứng mác-xít làm nền tảng, kết hợp và sửdụng các phương pháp tổng hợp, quy nạp, phân tích, coi trọng kiểm nghiệmthực tiễn

6 Nội dung và kết cấu chủ yếu

Các nội dung nghiên cứu chủ yếu của đề tài luận án được kết cấu nhưsau Ngoài phần mở đầu, kết luận, các phụ lục, bảng biểu và tài liệu thamkhảo, kết cấu chính của đề tài luận án được chia thành 3 chương:

Chương 1: Những vấn đề lý luận cơ bản về quản lý tài chính đối với

các đơn vị dự toán (36 trang)

Chương 2: Thực trạng cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự

toán (66 trang)

Chương 3: Giải pháp hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính đối với đơn vị

dự toán trong tiến trình cải cách tài chính công ở Việt Nam (38 trang)

Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ QUẢN LÝ TÀI CHÍNH

ĐỐI VỚI CÁC ĐƠN VỊ DỰ TOÁN

1.1 NHẬN THỨC CƠ BẢN VỀ QUẢN LÝ VÀ CƠ CHẾ QUẢN LÝ TÀI CHÍNH

1.1.1 Khái niệm, nội hàm quản lý

Khái niệm quản lý

Xuất phát từ những góc độ nghiên cứu khác nhau, nhiều học giả trong vàngoài nước đã đưa ra giải thích không giống nhau về quản lý Trên thực tế, kháiniệm quản lý vẫn luôn được nhìn nhận theo nhiều quan niệm khá đa dạng vàđến nay, vẫn chưa có một định nghĩa thống nhất về quản lý Có thể trình bàykhái quát các quan niệm khác nhau về quản lý và cơ chế quản lý như dưới đây

Theo Fayel: “Quản lý là một hoạt động mà mọi tổ chức (gia đình,doanh nghiệp, chính phủ) đều có, bao gồm 5 yếu tố tạo thành: kế hoạch, tổchức, chỉ đạo, điều chỉnh và kiểm soát Quản lý chính là thực hiện kế hoạch,

tổ chức, chỉ đạo điều chỉnh và kiểm soát” Định nghĩa này rất đúng, song, chỉ

mô tả được các hoạt động quản lý, chưa nêu ra được bản chất quản lý là đểlàm gì?

Theo Tailor: “Làm quản lý là bạn phải biết rõ: muốn người khác làmviệc gì và hãy chú ý đến cách tốt nhất, kinh tế nhất mà họ làm” Hard Koontcho rằng: “Quản lý là xây dựng và duy trì một môi trường tốt giúp con ngườihoàn thành một cách hiệu quả mục tiêu đã định” Các định nghĩa này rấtđúng, nêu được mục đích quản lý (là hiệu quả) nhưng khá trừ tượng, không đềcập đến phương pháp, hay công cụ quản lý

Peter F Druker: “Suy cho cùng, quản lý là thực tiễn Bản chất của nókhông nằm ở nhận thức mà là ở hành động; kiểm chứng nó không nằm ở sựlogic mà ở thành quả; quyền uy duy nhất của nó là thành tích”

Peter F Dalark: “Định nghĩa quản lý phải được giới hạn bởi môi trườngbên ngoài nó Theo đó, quản lý bao gồm quản lý doanh nghiệp, quản lý giámđốc, quản lý công việc và nhân công”.

Những quan niệm nêu trên là hoàn toàn đúng đắn Tuy nhiên, các quanniệm này thiên về mô tả, liệt kê hành động, đặc điểm quản lý, chưa lột tả đượcbản chất của quản lý

Theo các nghiên cứu của đề tài luận án này, quản lý là hoạt động tổ chứcthực hiện những hoạt động có tác dụng định hướng, điều tiết, phối hợp các hoạtđộng của các cá nhân và tổ chức được quản lý dưới quyền, bị quản lý Quản lý làtổng thể các tác động của chủ thể quản lý lên đối tượng quản lý một cách giántiếp và trực tiếp nhằm thu được nhưng diễn biến, thay đổi tích cực

Quản lý còn là thiết lập, khai thông các quan hệ cụ thể, có thể là các quan

hệ cá nhân của các thành viên trong tổ chức, và/hoặc quan hệ của tổ chức đểhoạt động của tổ chức được trôi chảy, đạt hiệu quả cao, bền vững và phát triển.Người Nhật khẳng định: “Biết cái gì, biết làm gì là quan trọng nhưng quan trọnghơn là biết quan hệ” Người Mỹ cho rằng: “Chi phí cho thiết lập, khai thông cácquan hệ thường chiếm 25% đến 50% toàn bộ chi phí cho hoạt động”

Có thể chỉ ra rằng, quản lý là sự kết hợp của các công cụ quản lý mà chủthể quản lý vận dụng, bắt buộc các đối tượng bị quản lý thực hiện trong một môitrường nhất định với những thể chế (quy định) cụ thể nhằm điều hoà quan hệ giữangười với người, giữa các tổ chức và bộ phận trong môi trường đó với nhau, giảmmâu thuẫn giữa các bên quản lý và bị quản lý, thúc đẩy tính tích cực của cá nhân

và tổ chức bị quản lý, thúc đẩy họ tăng cường hợp tác hỗ trợ lẫn nhau, để tạo racác giá trị lớn hơn giá trị mà nếu chỉ mỗi cá nhân, tổ chức đơn lẻ thực hiện

Do vậy, có thể khái quát hóa như sau: Quản lý là tổng hòa các tác độngcủa chủ thể quản lý vào quá trình hoạt động của đối tượng bị quản lý theonhững cách thức, biện pháp nhất định, có chủ định, trong bối cảnh thời gian

và không gian xác định nhằm đạt được các mục tiêu quản lý đặt ra

Nói cách khác, quản lý là “nghệ thuật khiến công việc được làm bởingười khác” (Mary Parker Follett) Để hoạt động quản lý trở thành nghệthuật, quản lý thực hiện gồm hàng loạt những hoạt động mà chủ thể quản lýtác động đối tượng quản lý thông qua việc sử dụng các công cụ, biện phápquản lý thích hợp nhằm điều khiển, hướng dẫn đối tượng bị quản lý vận động,phát triển phù hợp với quy luật khách quan và nhằm đạt tới các mục tiêu đãxác định của chủ thể quản lý.

Các yếu tố cấu thành nội hàm quản lý

Định nghĩa nêu trên cho thấy hoạt động quản lý được cấu thành bởi các yếutố: (i) Chủ thể quản lý; (ii) Đối tượng quản lý; (iii) Mục đích quản lý; (iv) Môitrường và điều kiện tổ chức quản lý; (v) Cách thức sử dụng các công cụ quản lý

Trên thực tế, hoạt động quản lý được biểu hiện cụ thể qua việc:

- Lập kế hoạch hoạt động, xác định rõ mục tiêu cần đạt, phương hướng,phương pháp đạt mục tiêu đó;

- Tổ chức, định hướng, điều phối, cân đối, phân bổ nguồn lực để thựchiện kế hoạch;

- Kiểm tra, kiểm soát, đánh giá quá trình tổ chức thực hiện

Trong đó, các nguồn lực được sử dụng và để quản lý bao gồm cácnguồn nhân lực, tài chính, tài sản, công nghệ và các giá trị vô hình cùng thamgia vào quá trình quản lý

Trong quản lý, các vấn đề về chủ thể quản lý, đối tượng quản lý, công

cụ quản lý, mục tiêu quản lý là những yếu tố trung tâm đòi hỏi phải được xácđịnh đúng đắn

Do đó, nội hàm của quản lý bao gồm:

Hoạch định: Xác định mục tiêu, quyết định những công việc cần làm

trong tương lai và lên các kế hoạch hành động

Tổ chức: Sử dụng một cách tối ưu các tài nguyên được yêu cầu để thực

hiện kế hoạch

Bố trí nguồn lực: Phân tích công việc, phân bổ ngân sách và tài sản, bố

trí nhân lực, phân công nhiệm vụ để thực hiện từng công việc cụ thể

Lãnh đạo/động viên: Giúp các nhân viên khác làm việc hiệu quả hơn để

đạt được các kế hoạch (khiến các cá nhân sẵn lòng làm việc cho tổ chức)

Kiểm soát: Giám sát, kiểm tra quá trình hoạt động theo kế hoạch (kế

hoạch có thể sẽ được thay đổi phụ thuộc vào phản hồi của quá trình kiểm tra)

1.1.2 Khái niệm, nội hàm cơ chế quản lý tài chính

Hiện nay, thuật ngữ “cơ chế” thường đi đôi với “chính sách” tạo ra thuậtngữ kép “cơ chế, chính sách”, ví dụ, cơ chế chính sách tài chính; cơ chế chínhsách phát triển nông nghiệp nông thôn Do vậy, cần có sự tiếp cận để hiểuđúng cơ chế chính sách, cần phân biệt chính sách và cơ chế nếu chúng là haithuật ngữ

“Cơ chế”, theo tiếng Pháp “mécanisme”, có nghĩa là “cách thức hoạtđộng của một tập hợp các yếu tố phụ thuộc vào nhau” Từ điển Tiếng Việt củaViện Ngôn ngữ học giải nghĩa cơ chế là “cách thức theo đó một quá trình thựchiện”

Ở nước ta, thuật ngữ "cơ chế" được dùng rộng rãi trong lĩnh vực quản

lý từ khoảng cuối những năm 1970 của thế kỷ XX, khi việc nghiên cứu vềquản lý được đẩy mạnh Theo đó, “cơ chế” được hiểu và sử dụng với nghĩa lànhững qui định về quản lý Tuy nhiên, cách hiểu đơn giản này dẫn tới việchiểu tách rời cơ chế với con người Trên thực tế và cùng với quá trình pháttriển của thuật ngữ “cơ chế” thì “cơ chế” thường đi liền với chính sách, làtổng hòa các quan hệ chính sách, và “cơ chế” được dùng với hàm ý chỉ hiệntượng ở trạng thái động chứ không phải ở trạng thái tĩnh

Cơ chế quản lý là tổng thể các quy định quản lý (hiến định, luật định

hoặc các quy định quản lý dưới luật, thậm chí phi luật định), thành văn hoặc bất

thành văn, được thừa nhận và chấp hành bởi các chủ thể quản lý và các đốitượng bị quản lý trong một môi trường quản lý nhất định

Theo đó, các văn bản pháp quy quy định nội dung, cách thức quản lý

(luật, nghị định, thông tư ) là những hình thức thể hiện, là biện pháp, là công cụ

quản lý cụ thể trong từng cơ chế quản lý Tổng hòa các quan hệ và sự tác độngqua lại giữa các quy tắc, quy định, công cụ, biện pháp quản lý cụ thể đó sẽ tạo ra

cơ chế quản lý Do vậy, có thể hiểu một cách ngắn gọn cơ chế quản lý là tổnghòa các quan hệ ràng buộc lẫn nhau trong một hệ thống các quy định, biện pháp,công cụ quản lý được pháp quy hóa hình thành nên các quy tắc quản lý đối vớimột thể chế hoặc một ngành, một lĩnh vực nhất định

Cơ chế quản lý kinh tế là toàn bộ hệ thống quy phạm pháp quy do Nhà

nước quy định về quản lý và điều hành nền kinh tế

Cơ chế quản lý tài chính là tổng hòa các quy tắc, phương pháp, công cụ

quản lý tài chính được quy định trong một hệ thống các văn bản pháp quy do cơquan quản lý nhà nước có thẩm quyền ban hành quy định về chế độ quản lý,cách thức điều hành, cách thức vận hành hệ thống tài chính quốc gia, hoặc mộtngành, một cấp, của một hoặc một số đối tượng cụ thể

Theo đó, có thể có các cơ chế quản lý tài chính quốc gia, cơ chế quản lýtài chính ngành, cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán, cơ chếquản lý tài chính đối với các trường đại học công lập, cơ chế quản lý tài chínhđối với các bệnh viện, trường học…

Các cơ chế quản lý khác nhau có những đặc điểm khác nhau Có các cơ chếquản lý chặt chẽ, có cơ chế quản lý lỏng lẻo; có cơ chế thắt chặt, có cơ chế nớilỏng; có cơ chế quản lý áp đặt toàn diện, tuân thủ tuyệt đối mệnh lệnh và quy địnhquản lý của cấp trên (từ chủ thể quản lý); có cơ chế quản lý coi trọng kết quả, tạomôi trường quản lý thông thoáng, trao quyền tự chủ cho các đơn vị dự toán, kíchthích và khuyến khích tính chủ động sáng tạo của các đối tượng bị quản lý

Chính sách là một tập hợp các quyết định và hành động của Nhà nước

nhằm giải quyết một hay một số vấn đề thuộc phạm vi thẩm quyền, chứcnăng, nhiệm vụ của Nhà nước

Khởi đầu của chính sách là việc hoạch định và ban hành các văn bản

pháp quy (chỉ thị, quyết định, thông tư, nghị định, pháp lệnh, luật, gọi chung

là các văn bản pháp quy); tiếp theo là các hoạt động triển khai thực thi các

văn bản pháp quy đó; kết thúc là hoạt động giám sát, kiểm tra, đánh giá việcthực thi các chính sách đó

Tất cả các văn bản pháp quy và các hoạt động của Nhà nước nhằm thựchiện các văn bản pháp quy đều có liên quan lẫn nhau, kể cả các quyết địnhkhông hành động, đều do các cơ quan quản lý nhà nước ban hành và tổ chứctriển khai thực hiện Trên thực tế, chính sách là các hoạt động ban hành cácvăn bản pháp quy, các hoạt động tổ chức thực hiện và các hoạt động giám sát,kiểm tra, đánh giá kết quả thực hiện chúng do Chính phủ và các cơ quan củaChính phủ tiến hành

Nói một cách khái quát, chính sách là một quá trình hành động có mụcđích mà Nhà nước hoạch định và theo đuổi một cách kiên định trong việc giảiquyết các vấn đề kinh tế, tài chính, xã hội thuộc thẩm quyền, chức năng củaNhà nước gắn liền với việc lựa chọn các mục tiêu và các giải pháp để đạt cácmục tiêu đó

Xét ở tầm vĩ mô, chính sách được xác định như là đường lối hành động(bao gồm các mục tiêu, phương pháp thực hiện nhằm đạt tới các mục tiêu đó)

mà Chính phủ lựa chọn để vận hành hoặc để theo đuổi đối với một, một số hoặctất cả các lĩnh vực của nền kinh tế Theo đó, có chính sách xóa đói giảm nghèo,chính sách công nghiệp, chính sách nông nghiệp, chính sách phát triển nôngthôn, chính sách phát triển miền núi, chính sách tài chính, chính sách tiền tệ

Như vậy, chính sách (vĩ mô) là tổng thể các quan điểm, tư tưởng, cácmục tiêu, giải pháp, phương pháp và công cụ mà Nhà nước sử dụng để tácđộng lên các chủ thể của nền kinh tế nhằm giải quyết các vấn đề của nền kinh

tế đặt ra, tiến tới thực hiện được những mục tiêu đã xác định

Chính sách tài chính là tổng hoà các quan điểm, tư tưởng, các mục

tiêu, giải pháp và công cụ tài chính mà Nhà nước sử dụng để tác động lên cácchủ thể của nền kinh tế nhằm giải quyết các vấn đề huy động, phân phối, sửdụng và giám đốc tài chính nhằm thực hiện các mục tiêu kinh tế, xã hội và tàichính đã xác định

Trong điều hành thực tiễn, các quan điểm, tư tưởng, mục tiêu, giảipháp, công cụ tài chính được quy định chuẩn hóa bằng các văn bản pháp quy

do các cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền ban hành để tác động vào cáchoạt động huy động, tạo lập, phân phối, phân bổ, sử dụng các quỹ tài chính,giải quyết mối quan hệ phân phối tài chính và thực hiện giám đốc tài chínhtrong từng thời kỳ, đối với từng lĩnh vực nhằm đạt được các mục tiêu xácđịnh của từng giai đoạn, từng lĩnh vực

1.1.3 Đặc điểm quản lý tài chính

Đặc điểm quản lý được miêu tả và nhận dạng thông qua việc xem xét, đánhgiá mức độ tương tác giữa chủ thể quản lý và các đối tượng bị quản lý trong môitrường quản lý xác định Thông thường, có quản lý chặt chẽ, hành chính, mệnhlệnh, quản lý theo kiểu “cầm tay, chỉ việc” và cũng có quản lý linh hoạt hơn,theo các cơ chế khuyến khích như khuyến khích kinh tế, khen thưởng theo kếtquả, trao quyền tự chủ cho đơn vị dự toán thuộc đối tượng quản lý

Trong quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán, đối tượng của quản

lý tài chính đối với các đơn vị dự toán là các hoạt động thu, chi bằng tiền củacác đơn vị dự toán bị quản lý, các hoạt động tạo lập và sử dụng các nguồn tàichính, ngân sách, kinh phí, các quỹ tài chính diễn ra tại các đơn vị dự toánthuộc đối tượng quản lý Các hoạt động này diễn ra thường xuyên liên tụctheo những khuôn khổ chính sách định sẵn (luật hiện hành), theo những quytrình, trình tự xác định, tùy theo từng nguồn tài chính, có sự khác biệt nhấtđịnh giữa các mô hình tổ chức hoạt động của các đơn vị dự toán, như cơ quanhành chính, đơn vị sự nghiệp, doanh nghiệp trực thuộc

Trong hoạt động tài chính tại các đơn vị dự toán, cần phân biệt quản lý

vĩ mô và quản lý vi mô Quản lý vĩ mô đối với tài chính của các đơn vị dựtoán là hoạt động quản lý nhà nước nói chung có ảnh hưởng đến hoạt độngtạo lập quỹ, hình thành nguồn tài chính cũng như hoạt động sử dụng nguồn tàichính tại các đơn vị dự toán Điều này thể hiện ở các hoạt động ban hànhchính sách, chế độ, định hướng chiến lược, xây dựng mục tiêu, điều chỉnh giảipháp, tổ chức thực hiện, giám sát tuân thủ Các hoạt động này thường được

thực hiện ở các cơ quan nhà nước trung ương (Quốc hội, Chính phủ, Bộ Tài chính, Bộ KH&ĐT ) và cơ quan nhà nước địa phương (HĐND, UBND, các

Sở Tài chính, Sở KH&ĐT ).

Trong quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán, các hoạt động quản

lý thu, chi, quản lý các nguồn tài chính cụ thể tại các cơ quan hành chính, sựnghiệp là quản lý vi mô Các văn bản, cơ chế, chế độ, định mức chi tiêu, cácchế độ tài chính cụ thể do Nhà nước và/hoặc các cơ quan quản lý nhà nướccấp trên quy định nhằm quản lý các đơn vị cấp dưới và tạo dựng khuôn khổpháp lý cho các đơn vị cấp dưới thực hiện nhằm đạt được các mục tiêu quản

lý chug của cả hệ thống Việc đề ra các quy định, cơ chế quản lý (quản lý vimô) phải phù hợp với môi trường quản lý chung, với các thể chế, cơ chếchung do Nhà nước quy định (quản lý vĩ mô)

1.2 ĐƠN VỊ DỰ TOÁN VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA ĐƠN VỊ DỰ TOÁN

1.2.1 Khái niệm, đặc điểm, phân loại đơn vị dự toán

có thuật ngữ “đơn vị dự toán” không có nghĩa là ở nước ngoài không có đơn

vị dự toán, mà chỉ đơn giản là nước ngoài không sử dụng từ “đơn vị dự toán”

mà thôi Các nước sử dụng trực tiếp các thuật ngữ cụ thể để chỉ rõ “đơn vị dựtoán” là đơn vị nào, từ đó, đưa ra các chính sách, cơ chế quản lý thích hợp

Ở Việt Nam, khái niệm đơn vị dự toán được hình thành từ thời bao cấpxuất phát từ cách hiểu dự toán là dự trù, tính toán các khoản mục ngân sách cần

có để đáp ứng nhu cầu hoạt động trong một năm Dự toán chính là kế hoạchngân sách Những đơn vị nào được ngân sách cấp tiền thì phải thực hiện cáctrình tự lập dự toán, chấp hành dự toán, quyết toán ngân sách được cấp theođúng quy định của Nhà nước Đơn vị nào được ngân sách cấp kinh phí hoạtđộng thì phải làm ngân sách theo trình tự này (trình tự dự toán) Các doanhnghiệp nhà nước, tuy có thể được ngân sách cấp tiền theo các hình thức khácnhau nhưng không phải làm dự toán theo trình tự này thì không gọi là đơn vị

dự toán Đơn vị dự toán là cách nói vắn tắt của những người làm chuyên môn

về lập, duyệt và cấp kinh phí hàm ý về các đơn vị được NSNN cấp kinh phíhoạt động và phải làm kế hoạch ngân sách theo trình tự dự toán Hàng năm, cácđơn vị đó được cấp một khoản kinh phí nhất định để hoạt động

Trên thực tế, đơn vị dự toán là các cơ quan hành chính nhà nước và cácđơn vị sự nghiệp cung cấp dịch vụ công thực hiện các nhiệm vụ được Nhànước giao và được hưởng kinh phí NSNN cấp để thực hiện các nhiệm vụ Nhànước giao phó Nói cách khác, đơn vị dự toán và các đơn vị có thụ hưởngNSNN Đã có thụ hưởng NSNN thì hàng năm phải lập, duyệt, phân bổ dựtoán NSNN và được điều chỉnh theo cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn

vị dự toán do Nhà nước quy định

Phân biệt đơn vị dự toán với đơn vị ngân sách

Cần phân biệt đơn vị dự toán với đơn vị ngân sách

Mặc dù cùng liên quan đến NSNN nhưng đơn vị dự toán và đơn vịngân sách là hai khái niệm, hai phạm trù khác nhau Đơn vị dự toán là đơn vị

thụ hưởng NSNN, được NSNN cấp kinh phí để hoạt động Kinh phí hoạtđộng của đơn vị dự toán do NSNN cấp theo trình tự dự toán và được quản lýtheo cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán

Đơn vị ngân sách lại là các mắt xích trong hệ thống quản lý NSNN Đó

là những đơn vị bộ phận hoàn chỉnh trong hệ thống các cơ quan quản lý nhànước về NSNN Ở Việt Nam, đơn vị ngân sách bao gồm Ngân sách trung ương

và Ngân sách địa phương Trong đó, Ngân sách địa phương lại bao gồm Ngânsách tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Ngân sách huyện và tương đương;Ngân sách xã, phường, thị trấn và tương đương Trong hệ thống đó, đơn vịngân sách là các bộ phận cấu thành hệ thống quản lý NSNN, là các cơ quanquản lý nhà nước về ngân sách, chịu trách nhiệm quản lý và cấp phát ngân sáchcho các đơn vị được thụ hưởng ngân sách theo trình tự quản lý NSNN

Nói cách khác, đơn vị ngân sách là đơn vị cấp phát ngân sách, trong khi

đó, đơn vị dự toán là đơn vị thụ hưởng ngân sách, đơn vị được cấp phát kinhphí từ NSNN Trong thực tiễn quản lý, các đơn vị dự toán chia thành đơn vị dựtoán cấp I, đơn vị dự toán cấp II, đơn vị dự toán cấp III, đơn vị dự toán cơ sở

Đặc điểm đơn vị dự toán

Các đơn vị dự toán có những đặc điểm như sau:

Đơn vị dự toán là các đơn vị thuộc hệ thống bộ máy quản lý nhà nước,bao gồm hệ thống hành pháp, lập pháp và tư pháp

Tùy từng quốc gia, các đơn thuộc hệ thống bộ máy chính trị, xã hội, đoànthể, quần chúng có thể thuộc hoặc không thuộc hệ thống các đơn vị dự toán

Đơn vị dự toán là các đơn vị có chức năng cung cấp các dịch vụ hànhchính hoặc dịch vụ công cho xã hội và được Nhà nước giao nhiệm vụ cungcấp dịch vụ công cho xã hội

Đơn vị dự toán được Nhà nước cấp kinh phí từ NSNN (để thực hiện cácnhiệm vụ được Nhà nước giao) Kinh phí Nhà nước cấp có thể đủ hoặc không

đủ, nhưng có được Nhà nước cấp kinh phí Nói cách khác, đơn vị dự toán đượchưởng kinh phí do NSNN cấp, có thể được cấp toàn phần hoặc từng phần

Do được Nhà nước cấp kinh phí thực hiện nhiệm vụ Nhà nước giao nênNhà nước và các cơ quan đại diện của Nhà nước ban hành các cơ chế quản lý

để quản lý các đơn vị này, trong đó, có cơ chế quản lý tài chính

Cơ chế quản lý đối với các đơn vị dự toán, bao gồm cơ chế quản lý về tổchức, bộ máy, nhân sự, tuyển dụng, bổ nhiệm, miễn nhiệm, tiền lương, đào tạo,bồi dưỡng, cơ chế quản lý tài chính, ngân sách, cơ chế quản lý tài sản Các cơchế quản lý này đều do cấp trên và cơ quan quản lý nhà nước ban hành Tùytheo phân cấp, các đơn vị dự toán phải tuân theo các cơ chế quản lý này

Dưới góc độ quản lý tài chính, các đơn vị dự toán thường xuyên phảitriển khai các công việc như sau:

- Tổ chức lập dự toán thu, chi ngân sách thuộc phạm vi quản lý

- Nếu là đơn vị dự toán cấp trên (cấp II, cấp I), thực hiện phân bổ dựtoán ngân sách cho các đơn vị dự toán cấp dưới và điều chỉnh phân

bổ dự toán theo thẩm quyền

- Tổ chức thực hiện dự toán thu, chi ngân sách được giao

- Hướng dẫn, giám sát, kiểm tra việc thực hiện dự toán thu, chi ngânsách đối với các đơn vị dự toán cấp dưới

- Tổ chức tốt các yêu cầu quy định về công tác kế toán, thống kê

- Tổ chức quyết toán ngân sách

- Đơn vị dự toán cấp trên duyệt quyết toán đối với các đơn vị dự toáncấp dưới

Các đơn vị dự toán hoạt động trong lĩnh vực cung cấp dịch vụ công cho

xã hội, thường chủ động hơn trong sử dụng nguồn thu sự nghiệp để phát triển

và nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của đơn vị

Phân loại

Có 2 cách phân loại chủ yếu: (i) Phân loại đơn vị dự toán theo loại hình

tổ chức và theo nhiệm vụ mà các đơn vị thực hiện; (ii) phân loại theo cấp độquản lý (theo phân cấp quản lý)

Phân loại theo loại hình tổ chức hoạt động, có các cơ quan hành chính

và các đơn vị sự nghiệp Nói cách khác, các đơn vị dự toán nói chung, theocách phân loại này, được chia thành 2 khối:

Khối các cơ quan hành chính nhà nước, bao gồm các đơn vị thuộc bộ

máy quản lý hành chính nhà nước, là các cơ quan, đơn vị thuộc các Bộ, cácđịa phương thực hiện chức năng, nhiệm vụ quản lý hành chính nhà nước, nhưcác Bộ, các Sở

Khối các đơn vị sự nghiệp công, là các đơn vị cung cấp các dịch vụ

công của Nhà nước cho Nhà nước và cho xã hội, như các trường học thuộccác bậc học, các bệnh viện, các đơn vị “sự nghiệp kinh tế” tự chủ thuộc bộ, sởgiao thông, y tế, môi trường

Nhà nước, ngoài việc thực hiện chức năng cơ bản là quản lý hành chính

(thông qua các cơ quan hành chính nhà nước) còn có chức năng cung ứng dịch vụ công cho xã hội (các đơn vị sự nghiệp công) Cung ứng dịch vụ công

là một chức năng quan trọng của mọi Nhà nước bởi Nhà nước thu thuế củadân, việc sử dụng tiền thuế đó có phần dành cho sản xuất và cung ứng dịch vụcông cho xã hội với tinh thần sử dụng tốt nhất, có hiệu quả nhất tiền thuế dodân đóng góp và đáp ứng ngày càng tốt hơn nhu cầu của công dân

Những đặc điểm nổi bật liên quan đến dịch vụ công như sau:

- Đó là một loại hình dịch vụ (để phân biệt với “hàng hoá”, trong kinh

tế học sử dụng thuật ngữ “hàng hóa công cộng”);

- Được sản xuất ra vì lợi ích chung của xã hội (y tế, giáo dục );

- Được Nhà nước hỗ trợ toàn bộ hoặc một phần kinh phí từ NSNN

và ban hành các chính sách khuyến khích, cơ chế quản lý thông qua

các văn bản pháp quy quy định các chế độ tương ứng (miễn, giảmthuế, được cấp đất );

- Được cung cấp bởi tất cả các tổ chức thuộc các thành phần kinh tếkhông phân biệt khu vực nhà nước hay tư nhân

Việc cung ứng dịch vụ công được tiến hành theo các cách:

- Nhà nước trực tiếp cung ứng thông qua các cơ quan, tổ chức thuộcnhà nước, là các dịch vụ công độc quyền nhà nước, thường là cácdịch vụ thuộc nhóm hàng hóa công cộng thuần túy (an ninh, quốcphòng )

- Phối hợp “công”, “tư” cùng cung ứng, thường là các dịch vụ côngthuộc nhóm hàng hóa công cộng không thuần túy, như giáo dục,khám chữa bệnh

- Hoàn toàn do khu vực tư nhân tổ chức sản xuất và cung ứng

Phân loại theo cách thức phân cấp quản lý, có các đơn vị dự toán cấp I,đơn vị dự toán cấp II, đơn vị dự toán cấp III hay đơn vị dự toán cấp cơ sở

Đơn vị dự toán cấp I là đơn vị trực tiếp nhận dự toán ngân sách hàng

năm cơ quan ngân sách có thẩm quyền giao (Ví dụ, Thủ tướng Chính phủgiao dự toán ngân sách cho các Bộ; UBND các địa phương giao dự toán ngânsách địa phương các cấp tương ứng cho đơn vị dự toán cấp I)

Đơn vị dự toán cấp I là đơn vị dự toán trực thuộc trực tiếp với cấp quản lýnhà nước có thẩm quyển về ngân sách Đơn vị dự toán cấp I là các đơn vị “đầumối” trực thuộc trực tiếp từng cấp ngân sách Điều này có nghĩa là có đơn vị dựtoán cấp I của trung ương (các Bộ sử dụng ngân sách), có đơn vị dự toán cấp I củatỉnh (các Sở sử dụng ngân sách) Đơn vị dự toán cấp I không trực tiếp tiêu dùng,

sử dụng ngân sách Đơn vị dự toán cấp I là đầu mối quản lý ngân sách của các cấpngân sách đối với các bộ, ngành đó Bên dưới đơn vị dự toán cấp I là đơn vị dựtoán cấp II Trực thuộc trực tiếp đơn vị dự toán cấp I là các đơn vị dự toán cấp II

Đơn vị dự toán cấp I thực hiện việc phân bổ, giao dự toán ngân sáchcho đơn vị cấp dưới trực thuộc và chịu trách nhiệm trước Nhà nước về việc tổchức, thực hiện công tác kế toán và quyết toán ngân sách của đơn vị mình vàcông tác kế toán và quyết toán ngân sách của các đơn vị dự toán cấp dưới trựcthuộc theo quy định.

Đơn vị dự toán cấp II là đơn vị cấp dưới đơn vị dự toán cấp I, được đơn

vị dự toán cấp I giao dự toán Đơn vị dự toán cấp II tiến hành phân bổ dự toánđược giao cho đơn vị dự toán cấp III nếu được ủy quyền của đơn vị dự toáncấp I Đơn vị dự toán cấp II chịu trách nhiệm tổ chức thực hiện công tác kếtoán và quyết toán ngân sách của đơn vị mình và công tác kế toán và quyếttoán của các đơn vị dự toán cấp dưới theo quy định

Đơn vị dự toán cấp II là các đơn vị quản lý trung gian, là các “đầu mối”quản lý của đơn vị dự toán cấp I, có quan hệ quản lý trực tiếp với đơn vị dựtoán cấp I và không có quan hệ quản lý trực tiếp với đơn vị ngân sách, khôngđược quan hệ công việc trực tiếp với các cấp ngân sách Đơn vị dự toán cấp IIkhông trực tiếp tiêu dùng, sử dụng ngân sách mà chỉ thực hiện chức năngtrung gian lập dự toán ngân sách, quản lý và phân bổ ngân sách Đơn vị dựtoán cấp II được hình thành là do trong thực tiễn, có nhiều lạo hình đơn vịđược tổ chức thêm các tầng nấc quản lý trung gian để tạo đầu mối chuyênngành và để giảm tải cho cấp trên, giảm bớt sự quản lý quá sâu của cấp trên

Có thể chỉ ra các mô hình Cục, Tổng cục trực thuộc các Bộ là các đơn vịtrung gian có chức năng, nhiệm vụ quản lý chuyên ngành Song song với cácđơn vị quản lý chuyên ngành này là các đơn vị dự toán cấp II Trực thuộc cácđơn vị dự toán cấp II là đơn vị dự toán cấp III

Đơn vị dự toán cấp II là đơn vị quản lý trung gian, phân bổ dự toánnhận được từ đơn vị dự toán cấp I và phân bổ, giao dự toán cho các đơn vị dựtoán cấp III trực thuộc thuộc diện quản lý

Nếu bên dưới đơn vị dự toán cấp II không có đơn vị trực thuộc nào thìđơn vị dự toán đó chính là đơn vị dự toán cơ sở, trực tiếp tiếp nhận và sửdụng ngân sách

Đơn vị dự toán cấp III (đơn vị dự toán cơ sở) là đơn vị trực tiếp sử dụng

ngân sách, được đơn vị dự toán cấp I hoặc cấp II giao dự toán ngân sách, cótrách nhiệm tổ chức, thực hiện công tác kế toán và quyết toán ngân sách của đơn

vị mình và đơn vị sử dụng ngân sách trực thuộc (nếu có) theo quy định

Đơn vị dự toán cấp III và/hoặc đơn vị dự toán cấp cơ sở là các đơn vịtrực tiếp chi tiêu, tiêu dùng, sử dụng kinh phí được ngân sách cấp Đơn vị dựtoán cơ sở là đơn vị dự toán của các đơn vị mà khi hình thành và trong quátrình hoạt động các đơn vị này được cấp trên có thẩm quyền trao quyền cócon dấu và tài khoản riêng Đơn vị dự toán cấp cơ sở không có đơn vị trựcthuộc bên dưới; tại đây, tiền của ngân sách được trực tiếp tiêu dùng, sử dụng

Và đương nhiên, dự trù kinh phí, dự toán, quyết toán ngân sách cũng được bắtnguồn hình thành từ các đơn vị dự toán cấp cơ sở này

Cần chú ý rằng, tại (trong) các đơn vị quản lý (cấp I, cấp II) đều có cácđơn vị dự toán cơ sở Các đơn vị dự toán cấp cơ sở này trực thuộc trực tiếpđơn vị dự toán cấp trên, không qua trung gian quản lý

Riêng trường hợp Việt Nam, ngoài việc nhận thức về các đơn vị dựtoán cấp I, cấp II, cấp III như trên, do hoàn cảnh đặc thù của công cuộc đổimới từ cơ chế kinh tế kế hoạch hóa tập trung sang cơ chế kinh tế thị trườngđịnh hướng XHCN, Chính phủ Việt Nam phân chia các đơn vị cung ứng dịch

vụ công (đơn vị sự nghiệp) thành 3 nhóm theo duy nhất 1 tiêu chí là mức độnguồn thu do hoạt động cung ứng dịch vụ công mà đơn vị cung ứng cho xãhội mang lại Theo đó, các đơn vị cung ứng dịch vụ công ở Việt Nam đượcchia thành 3 nhóm: Các đơn vị tự đảm bảo hoàn toàn chi phí hoạt độngthường xuyên bằng nguồn thu do cung ứng dịch vụ công mang lại; các đơn vị

đảm bảo một phần và các đơn vị không đảm bảo được chi phí hoạt độngthường xuyên bằng nguồn thu do cung ứng dịch vụ công mang lại

Trên thực tế, hoàn toàn có thể phân chia các đơn vị dự toán thông quamức độ tự chủ tài chính Đối với các đơn vị dự toán thuộc loại đơn vị sựnghiệp dịch vụ công, việc phân loại theo mức độ tự chủ tài chính đã và đangđược áp dụng khá phổ biến cho dù đây là một cách phân loại mang tính chấtthực dụng trong quản lý, nhằm giúp các cơ quan quản lý có được một cáchthức phân chia các đơn vị dự toán để dễ quản lý Tuy cách phân loại này chưa

có đủ cơ sở khoa học để ban hành tiêu chí xác định mức độ tự chủ nhưngcũng đang được Việt Nam áp dụng trong quản lý tài chính đối với các đơn vị

dự toán khối sự nghiệp công

Mức độ tự chủ được xác định theo tỷ lệ phần trăm giữa các nguồn tàichính mà đơn vị có thể tự chủ được chia cho tổng nhu cầu tài chính cho cáchoạt động thường xuyên của đơn vị Từ đó, xác định được mức độ % tự chủtài chính mà thực chất là kinh phí hoạt động thường xuyên Công thức:

Nhóm các đơn vị tự bảo đảm chi phí hoạt động: là những đơn vị có mức

tự bảo đảm chi phí hoạt động thường xuyên bằng hoặc lớn hơn 100% Các đơn

vị này tự bảo đảm chi phí hoạt động từ nguồn thu sự nghiệp và/hoặc các đơn đặthàng từ phía Nhà nước

Nhóm các đơn vị tự bảo đảm một phần chi phí hoạt động: là đơn vị có

mức tự bảo đảm chi phí hoạt động thường xuyên từ trên 10% đến dưới 100%

Nhóm các đơn vị được NSNN bảo đảm toàn bộ chi phí hoạt động: là

những đơn vị có mức tự bảo đảm chi phí hoạt động thường xuyên từ 10% trởxuống, đây là những đơn vị không có nguồn thu hoặc nguồn thu rất khó khăn

1.2.2 Nguồn và sử dụng nguồn tài chính tại các đơn vị dự toán

Trong quá trình hoạt động, các nguồn tài chính sẽ được hình thành, đượcphân bổ và sử dụng tại các đơn vị dự toán

Để đảm bảo cho các đơn vị dự toán tồn tại và phát triển, một mặt, các đơn

vị dự toán được NSNN cấp kinh phí để hoạt động, mặt khác, tại các đơn vị dựtoán, sẽ có phát sinh các nguồn tài chính khác khi các đơn vị dự toán cung cấpdịch vụ công cộng cho xã hội (cung cấp dịch vụ giáo dục, y tế ) Bên cạnh đó,

để đảm bảo tài chính cho các hoạt động của mình, các đơn vị dự toán có thểđược phép huy động thêm nguồn vốn vay, viện trợ Các nguồn này sẽ bổ sungthêm vào nguồn tài chính của đơn vị dự toán

Đối với đơn vị dự toán khu vực hành chính nhà nước, chủ yếu chỉ có nguồnNSNN cấp theo dự toán hàng năm, hầu như không phát sinh nguồn thu khác

Đối với các đơn vị sự nghiệp cung cấp các dịch vụ công (giáo dục, đàotạo, y tế ), trong quá trình hoạt động, khi cung cấp dịch vụ công, ngoài nguồntài chính do NSNN cấp, còn có một nguồn tài chính quan trọng khác được hìnhthành, đó là các nguồn tài chính phát sinh từ học phí, viện phí và các loại phí, lệphí khác, như: vé vào cửa, hợp đồng cung cấp dịch vụ, phát hành báo chí, xuấtbản, quảng cáo, phát thanh, truyền hình, dịch vụ sân bãi, bản quyền

Các nguồn tài chính của các đơn vị được sử dụng vào các nội dung chiđảm bảo hoạt động của đơn vị, gồm chi thường xuyên và chi không thườngxuyên Chi thường xuyên bao gồm các khoản chi hoạt động thường xuyên theochức năng, nhiệm vụ được giao; cụ thể là các khoản chi cho con người, chi phínghiệp vụ chuyên môn, chi sửa chữa, cải tạo TSCĐ Chi không thường xuyên

là các khoản chi đầu tư phát triển, xây dựng trụ sở, mua sắm TSCĐ

1.2.3 Đặc điểm quản lý tài chính đối với đơn vị dự toán

Để xác định được rõ các đặc điểm quản lý tài chính đối với các đơn vị

dự toán, có thể tiếp cận theo các góc độ như chức năng, nhiệm vụ, đặc điểm

tổ chức, thực tế hoạt động cũng như các nhu cầu, mục tiêu, quan điểm quản lýđặc thù của đơn vị dự toán và đơn vị chủ quản cấp trên

Các đơn vị dự toán không hoàn toàn giống nhau về tổ chức và chức năng, nhiệm vụ

Về cơ cấu tổ chức, có thể phân chia các đơn vị dự toán thành hai khối:(i) Khối quản lý hành chính nhà nước và (ii) Khối các đơn vị sự nghiệp.Trong khối các đơn vị sự nghiệp, lại chia thành các nhóm nhỏ hơn theo lĩnhvực hoạt động như: giáo dục, y tế, môi trường, sự nghiệp kinh tế

Khối quản lý hành chính nhà nước thuộc bộ máy quản lý nhà nước, là

cơ quan của bộ máy nhà nước Các đơn vị này là các đơn vị thuộc bộ máyquản lý của nhà nước, có chức năng, nhiệm vụ duy trì các hoạt động quản lýcủa bộ máy quản lý hành chính nhà nước đối với xã hội

Các sản phẩm mà các cơ quan hành chính cung cấp cho xã hội thuộcloại hàng hoá công cộng thuần túy, chỉ có những đơn vị thuộc bộ máy quản lýnhà nước mới có đủ quyền lực và khả năng cung cấp dịch vụ này cho xã hội

Về mặt tài chính, các cơ quan hành chính không bán các sản phẩmquản lý hành chính của nó nên không có nguồn thu tài chính Kinh phí hoạtđộng của các đơn vị này hoàn toàn được Nhà nước cấp và bảo đảm Điều nàycho thấy, chất lượng, số lượng các hoạt động quản lý hành chính, bộ máyhành chính hiệu quả hay không hiệu quả, phình to hay thu nhỏ phụ thuộckhá nhiều vào tổng nguồn kinh phí ngân sách cấp cho bộ máy đó

Khối các đơn vị sự nghiệp là các đơn vị không nhất thiết nằm trong bộ

máy quản lý hành chính nhà nước Chức năng, nhiệm vụ của các đơn vị này làcung cấp các dịch vụ công cho xã hội, bao gồm dịch vụ giáo dục, y tế, chămsóc sức khỏe, tưới tiêu, giao thông

Về mặt tài chính, các đơn vị này có phát sinh nguồn thu khi cung cấp dịch

vụ công cho xã hội Các sản phẩm dịch vụ mà các đơn vị này cung ứng cho xãhội là hàng hóa công cộng không thuần túy, có thể mua bán, trao đổi được, vàkhông nhất thiết chỉ có đơn vị công lập mới đủ khả năng cung cấp dịch vụ này

Do đó, Nhà nước không nhất thiết phải cung cấp đầy đủ kinh phí hoạtđộng cho các đơn vị sự nghiệp công Nhà nước nên tạo cơ chế tự chủ tàichính, vận hành các cơ chế thông thoáng cho các đơn vị sự nghiệp công củaNhà nước để các đơn vị này phát triển mạnh hơn, cung cấp tốt hơn cả số vàchất lượng các sản phẩm dịch vụ công cho xã hội Tại các đơn vị này, hàngnăm đều có phát sinh doanh thu, kinh phí hoạt động không nhất thiết phải dựavào NSNN Do đó, cơ chế quản lý tài chính cũng hoàn toàn không giống với

cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán khối hành chính

Rõ ràng, các đơn vị dự toán không giống nhau, không đồng dạng với nhau

về cơ cấu tổ chức và chức năng, nhiệm vụ Xuất phát từ đặc điểm này, không thể

có một cơ chế quản lý tài chính đúng cho mọi loại hình đơn vị dự toán

Tự chủ tài chính không thể tách rời tự chủ về nhân sự, tiền lương và chuyên môn nghiệp vụ

Trong quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán, có thể khái quát cácđặc điểm cơ bản là chủ thể quản lý được tập trung về một đầu mối, đó chính

là cơ quan chủ quản - đơn vị dự toán cấp I Trong đó, cơ quan tham mưu vềquản lý tài chính cho các đơn vị cấp I - Chủ quản là các cơ quan tài chính cấptrên thuộc đơn vị chủ quản cấp I

Phương pháp quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán chủ yếu sửdụng công cụ kế hoạch (dự toán), các tiêu chuẩn, định mức và các chế tài vềtài chính Tuy nhiên, cách thức quản lý tài chính này không thể tách rời nhiệm

vụ chính trị gắn với chức năng và sứ mạng của đơn vị Nói cách khác, nếutrao quyền tự chủ về tài chính cho các đơn vị thì đồng thời với nó là trao

quyền tự chủ về nhân sự, tổ chức và chuyên môn thì tự chủ tài chính mới cóthể phát huy được tác dụng.

Cần phân biệt đối tượng bị quản lý với các đối tượng quản lý của quản lýtài chính Đối tượng bị quản lý chính là các đơn vị cấp dưới, được cấp phát kinhphí từ NSNN, được trao các quyền hạn, các chức năng, nhiệm vụ cần thiết đểhuy động, quản lý và sử dụng các nguồn thu sự nghiệp khi tổ chức cung cấp cácdịch vụ công được giao Trong khi đó, đối tượng quản lý lại là các hoạt động tàichính (hoạt động tạo lập và sử dụng các nguồn tài chính) tại các đơn vị

Đặc điểm nổi bật ở đây là các hoạt động tài chính tại các đơn vị luôngắn liền với chức năng, nhiệm vụ và cách thức hoạt động của các cơ quan đơn

vị Các cơ quan, đơn vị này vừa là người thụ hưởng nguồn kinh phí, vừa làngười tổ chức các hoạt động tài chính tại các đơn vị Do đó, cần có những chútrọng thích đáng khi thiết lập cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị này

Quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán thực chất là quản lý cácquỹ tài chính công, quản lý các hoạt động tạo lập (thu) và sử dụng (chi) cácquỹ tài chính công Do đó, sự kết hợp chặt chẽ giữa các yếu tố quản lý conngười với quản lý hoạt động tài chính là đặc điểm quan trọng của quản lý tàichính đối với các đơn vị dự toán

Để quản lý có hiệu quả, đòi hỏi phải nắm được đặc điểm của quản lý tàichính Đến lượt nó, đặc điểm của quản lý tài chính lại chịu sự chi phối bởi đặcđiểm của hoạt động của các đơn vị - đối tượng quản lý và mô hình tổ chức hệthống bộ máy quản lý chung của cả hệ thống

Trong quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán, việc lấy chất lượng,hiệu quả đã đạt được của các hoạt động tài chính tại các đơn vị làm cơ sở đểphân tích đánh giá động cơ, biện pháp tổ chức, điều hành hoạt động tài chínhtại các đơn vị của các cơ quan nhà nước là đòi hỏi và là nguyên tắc của quản

lý tài chính đối với các đơn vị Chỉ có như vậy mới đảm bảo cho các nguồn

lực tài chính của nhà nước được sử dụng hợp lý và có hiệu quả, tránh đượctình trạng thất thoát, lãng phí, tham nhũng.

1.3 CƠ CHẾ QUẢN LÝ TÀI CHÍNH ĐỐI VỚI CÁC ĐƠN VỊ DỰ TOÁN

1.3.1 Khái quát về cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán

Khái niệm

Tài chính là phạm trù kinh tế phản ánh các quan hệ phân phối của cảidưới hình thức giá trị phát sinh trong quá trình hình thành, tạo lập, phân phối, sửdụng các quỹ tiền tệ của các chủ thể trong nền kinh tế

Quản lý tài chính là quản lý quá trình hình thành, tạo lập, phân phối, sửdụng các quỹ tài chính đó nhằm đạt các mục tiêu xác định của các chủ thể trongtừng thời kỳ nhất định và trong những điều kiện nhất định

Cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán là tổng hòa các quyđịnh, quy tắc, biện pháp, công cụ, cách thức quản lý tài chính được pháp quy hóa

(bằng các văn bản pháp quy) do cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền ban

hành áp dụng đối với các đơn vị dự toán

Cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán tạo ra hành lang pháp

lý để các chủ thể quản lý và các đơn vị dự toán bị quản lý tuân thủ trong các hoạtđộng tài chính

Đối với các chủ thể quản lý (cấp trên) thì cơ chế quản lý tạo ra các nguyêntắc để giám sát, kiểm tra, thực hiện quản lý đối với các đơn vị dự toán được tốt,quản lý theo nguyên tắc, không tùy tiện, theo khung khổ pháp luật quy định

Đối với các đơn vị dự toán (đơn vị được quản lý) thì cơ chế quản lý tàichính sẽ tạo ra được hành lang pháp lý để tuân thủ, bao gồm việc tuân thủ cácquy trình, trình tự, các bước lập dự toán kinh phí hàng năm; các tiêu chuẩn, địnhmức khi lập dự toán, phân bổ và sử dụng dự toán, quyết toán ngân sách

Nội hàm quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán

Nội hàm quản lý tài chính thể hiện ở các nội dung quản lý tài chính Nộidung cơ chế quản lý chính đối với các đơn vị dự toán bao gồm các hoạt độngquản lý quá trình hình thành, phân phối, phân bổ, sử dụng các quỹ tài chính tạicác đơn vị dự toán Trên thực tế, đó là các nội dung quản lý trình tự dự toán vàquản lý điều hành dự toán Cụ thể, các nội hàm quản lý tài chính đối với các đơn

vị dự toán được thể hiện ở các nội dung quản lý như sau:

- Quản lý về quy trình, trình tự lập, duyệt dự toán, phân bổ dự toán

- Quản lý về thực hiện dự toán, các định mức, tiêu chuẩn, chế độ tàichính khi sử dụng dự toán

- Quản lý về giám sát, kiểm tra, báo cáo đánh giá kết quả thực hiện dựtoán và điều chỉnh dự toán

- Quản lý về kế toán và quyết toán dự toán ngân sách đã sử dụng Khi nghiên cứu cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán, cầnthiết phải quan tâm đầy đủ đến các nội dung quản lý tài chính nêu trên

Nói cách khác, xét theo nội hàm khái niệm quản lý tài chính thì nội dungquản lý tài chính với các đơn vị dự toán bao gồm: (1) Quản lý các hoạt động tạolập quỹ tài chính tại các đơn vị dự toán thuộc quyền quản lý Đây chính là hoạtđộng quản lý quá trình hình thành các nguồn tài chính tại các đơn vị dự toán; (2)Quản lý các hoạt động phân phối, sử dụng các quỹ tài chính tại các đơn vị

1.3.2 Nội dung quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán

Quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán bao gồm các nội dung cụ thểsau đây

Quản lý hoạt động tạo lập các quỹ tài chính tại các đơn vị

Trong quản lý các hoạt động sử dụng quỹ tài chính tại các đơn vị dự toán,cần làm rõ các kết quả sử dụng quỹ có đạt mục tiêu đề ra ban đầu hay không, cóđối chiếu với tổng nguồn đã khai thác được, các tồn ngân quỹ và/hoặc kinh phí

đã sử dụng, chưa sử dụng, các kết quả KT-XH mà việc sử dụng kinh phí đómang lại

Bên cạnh việc làm rõ các kết quả sử dụng quỹ tài chính, cần làm rõ mức

độ tuân thủ pháp luật và những hiệu quả cũng như các hậu quả (nếu có) mà nógây ra Nói cách khác, cần làm rõ các câu hỏi quản lý như liệu việc sử dụng quỹ

có phù hợp chế độ quy định hiện hành hay không? Và có mang lại hiệu quả tíchcực hay không? Những hậu quả tiêu cực mà việc hình thành và sử dụng các quỹtài chính đó đã gây ra là gì?

Để quản lý các hoạt động tạo lập quỹ tài chính, căn cứ vào đặc điểm tínhchất của từng loại nguồn tài chính hình thành nên các quỹ tài chính của đơn vị

dự toán mà có các hình thức, biện pháp quản lý thích hợp Cụ thể, như quản lýquá trình lập và duyệt dự toán đối với nguồn kinh phí ngân sách cấp; quản lý các

kế hoạch huy động các nguồn vốn khác (vay nợ, tiếp nhận viện trợ, kế hoạch tạo các nguồn thu từ phí, lệ phí ).

Tùy theo từng loại nguồn hình thành quỹ tài chính mà nội dung và trình tựquản lý hoạt động tạo lập, hình thành quỹ tài chính của các đơn vị dự toán cũngkhác nhau cho phù hợp Đối với các quỹ tài chính hình thành từ nguồn kinh phíNSNN cấp, việc quản lý quá trình tạo lập hình thành quỹ tài chính này chính làquá trình quản lý dự toán theo trình tự Luật NSNN quy định Đối với các nguồntài chính khác, việc quản lý quá trình hình thành các quỹ tài chính đó chính làviệc quản lý theo trình tự các khâu trong kế hoạch tạo nguồn hình thành quỹ củacác đơn vị dự toán

Nói một cách khái quát, quản lý quá trình hình thành, tạo lập các quỹ tàichính tại các đơn vị dự toán chính là quá trình quản lý dự toán, bao gồm cả quátrình xây dựng, thẩm định, duyệt dự toán, đó chính là quản lý khâu kế hoạchnguồn tài chính tại các đơn vị dự toán

Quản lý hoạt động phân phối, sử dụng các quỹ tài chính tại các đơn vị

dự toán

Để quản lý quá trình phân phối, phân bổ, sử dụng các quỹ tài chính tại cácđơn vị dự toán Muốn vậy, cũng phải căn cứ theo các mô hình tổ chức đơn vị dự

toán, mô hình cấp phát kinh phí và tính chất nguồn tài chính mà có các biện phápquản lý thích hợp

Đối với nguồn NSNN cấp, quản lý việc sử dụng kinh phí NSNN cấp làquản lý quá trình lập, duyệt dự toán, bao gồm cả quản lý mức phân bổ dự toánngân sách, quản lý quá trình thực hiện (chấp hành) dự toán được duyệt, quản lýquá trình chi tiêu, sử dụng kinh phí được giao theo chế độ, các định mức chi tiêu

và quy trình sử dụng đã được Luật NSNN quy định

Đối với các nguồn tài chính ngoài NSNN cấp, quản lý việc sử dụng cácquỹ này được thực hiện theo cơ chế, chính sách do các cơ quan cho phép huyđộng nguồn (thường là cơ quan chủ quản cấp trên và theo quy định của Bộ Tàichính) quy định phù hợp với pháp luật về tài chính, ngân sách hiện hành

Xét theo đối tượng và trình tự quản lý thì nội dung quản lý tài chính đốivới các đơn vị dự toán bao gồm:

- Quản lý NSNN (thu, chi, cân đối ngân sách và nợ);

- Quản lý các quỹ tài chính ngoài NSNN hiện có tại các đơn vị dự toán.Xét theo trình tự quản lý, nội dung cơ chế quản lý tài chính đối với cácđơn vị dự toán bao gồm:

- Quản lý khâu dự toán, chính là quản lý quá trình lập kế hoạch, dựtoán (tạo lập nguồn), bao gồm căn cứ lập dự toán, lập và duyệt dựtoán

- Quản lý khâu phân bổ và giao dự toán

- Quản lý khâu tổ chức thực hiện dự toán (chấp hành dự toán) chính làquản lý hoạt động sử dụng nguồn lực tài chính tại các đơn vị dự toán

- Quản lý khâu giám sát, kiểm tra, đánh giá kết quả thực hiện dự toánngân sách

- Quản lý khâu kế toán, quyết toán ngân sách được cấp, bao gồm quản

lý công tác kế toán, các hoạt động khóa sổ cuối năm, quyết toán, hình

thành các kết quả tài chính (và kết quả KT-XH) do việc sử dụng cácnguồn lực tài chính tại các đơn vị dự toán mang lại

Xét theo kỹ thuật quản lý thì nội dung quản lý tài chính đối với các đơn vị

dự toán lại bao gồm các hoạt động:

- Quản lý và điều hành tài chính, ngân sách đối với các đơn vị dự toán

- Quản lý việc xây dựng, ban hành, sửa đổi, hoàn thiện hệ thống cơchế, chính sách, chế độ, định mức huy động, sử dụng, chi tiêu cácnguồn tài chính tại các đơn vị dự toán

- Quản lý quá trình tổ chức thực hiện các cơ chế, chính sách, chế độ đãban hành

- Giám sát việc thực hiện các chính sách chế độ đang có hiệu lực thihành

Nội dung quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán còn được thể hiện ởcác nội dung phân cấp quản lý giữa cấp trên và các cấp dưới trong hệ thống quản

lý tài chính đó Thực chất là phân định chức năng, nhiệm vụ giữa các cấp trongquá trình tổ chức quản lý tài chính trên các phương diện:

- Quản lý và điều hành chung về tài chính, ngân sách;

- Ban hành chế độ, chính sách liên quan đến tạo lập và sử dụng cácnguồn tài chính tại các đơn vị dự toán;

- Tổ chức thực hiện các cơ chế, chính sách, chế độ tài chính đã banhành;

- Giám sát việc tuân thủ các chế độ, chính sách đang có hiệu lực

Nói một cách toàn diện nhất, nội dung quản lý tài chính đối với các đơn vị

dự toán thể hiện ở các điểm sau:

- Quản lý về thẩm quyền và cách thức ban hành các chế độ tài chính,

kế toán, thanh tra, kiểm toán và kiểm toán nội bộ

- Quản lý quyền hạn và khả năng huy động nguồn tài chính;

- Quản lý các nguồn kinh phí được cấp trên cấp, các nguồn thu sựnghiệp phát sinh khi cung cấp dịch vụ công cho xã hội và các nguồnthu khác như tiếp nhận viện trợ…

- Quản lý chi NSNN bao gồm chi thường xuyên và chi đầu tư

- Quản lý các khoản công nợ phát sinh tại các đơn vị dự toán

Tổ chức hoạt động theo dõi, giám sát, kiểm tra, thanh tra việc tuân thủ chế

độ quy định cũng như hiệu quả khai thác và sử dụng các nguồn tài chính tại cácđơn vị dự toán

1.3.3 Phương pháp, công cụ quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán

Quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán được thực hiện theo cácphương pháp quản lý như sau:

- Phương pháp dự toán (kế hoạch hoá)

- Phương pháp giám sát, kiểm tra

- Phương pháp kế toán, kiểm toán

Trong phạm vi nghiên cứu của luận án, do bị giới hạn về thời gian,cũng như do quy mô của việc nghiên cứu đầy đủ các phương pháp nêu trên làquá lớn, nên trong luận án chủ yếu đề cập đến phương pháp dự toán Cácphương pháp giám sát, kiểm tra; kế toán và kiểm toán được dành nghiên cứu

Công cụ tổ chức Tổ chức, bộ máy và quản lý nhân sự là công cụ quản lý

thông dụng, thường được cấp quản lý cấp trên sử dụng trước tiên để thực hiện ý

đồ quản lý của chủ thể quản lý Hình thức can thiệp của công cụ này là những

can thiệp của cấp trên trong việc bố trí, sắp xếp tổ chức, bộ máy và nhân sự củacác đơn vị dự toán Từ việc sắp xếp đó, các hoạt động tài chính tại các đơn vị dựtoán phải được thiết lập, phân bổ phù hợp với các hoạt động của các tổ chức đó.

Công cụ hành chính Công cụ hành chính được sử dụng khi các chủ

thể quản lý cấp trên muốn các yêu cầu quản lý của mình phải được các đốitượng bị quản lý tuân thủ một cách vô điều kiện Công cụ thường được sửdụng trong quản lý hành chính là các văn bản và các mệnh lệnh hành chính

Công cụ pháp lý Phù hợp với từng loại hình quản lý, các công cụ

quản lý cũng được thiết kế và vận dụng uyển chuyển Trong đó, hệ thốngpháp luật vừa được được xem như môi trường quản lý (khi đó là luật pháp docác cơ quan quản lý nhà nước ban hành chung), vừa là một loại công cụ quản

lý (do cơ quan quản lý cấp trên ban hành và sử dụng trong quá trình quản lý)

có vai trò đặc biệt quan trọng

Công cụ kinh tế Công cụ kinh tế sử dụng đòn bảy lợi ích vật chất để

kích thích tính tích cực của các đối tượng bị quản lý, tức là tác động tới các tổchức và cá nhân đang tổ chức các hoạt động tài chính tại các đơn vị dự toán

Mỗi công cụ có đặc điểm khác nhau và được sử dụng theo các cáchkhác nhau nhưng đều nhằm cùng một hướng là thúc đẩy nâng cao hiệu quảhoạt động tài chính tại các đơn vị dự toán nhằm đạt tới mục tiêu đã định

Trên thực tế, các công cụ quản lý khác nhau (pháp luật, các đòn bảykinh tế, thanh tra, kiểm tra, đánh giá ) được phối hợp sử dụng một cách uyểnchuyển, khai thác tối đa các đặc điểm riêng, các thế mạnh của từng phươngpháp, từng công cụ để phát huy tối đa các lợi thế, các cách thức tác động riêng

và các ưu, nhược điểm riêng của từng phương pháp, từng công cụ nhằm đạtmục tiêu quản lý đã định

Nếu như các công cụ tổ chức, hành chính có ưu điểm là đảm bảo đượctính tập trung, thống nhất dựa trên nguyên tắc chỉ huy, quyền lực thì lại cónhược điểm là hạn chế tính kích thích, tính chủ động của các cơ quan tổ chức

hoạt động tài chính tại các đơn vị dự toán Ngược lại, các công cụ kinh tế, cácđòn bảy kinh tế có ưu điểm là phát huy được tính chủ động, sáng tạo nhưnglại có nhược điểm là hạn chế tính tập trung, thống nhất trong việc tổ chức cáchoạt động tài chính tại các đơn vị dự toán theo cùng một hướng đích.

Trong quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán, các chủ thể quản lýchính là các cơ quan quản lý cấp trên, có thể sử dụng nhiều công cụ quản lýkhác nhau để quản lý các đơn vị dự toán cấp dưới Trong đó, công cụ phápluật được thể hiện dưới các dạng cụ thể là các chính sách, cơ chế quản lý tàichính; các chế độ quản lý tài chính, kế toán, thống kê; các định mức, tiêuchuẩn về tài chính, mục lục NSNN

Trong quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán, tùy theo đặc điểmcủa đối tượng quản lý cụ thể mà có thể lựa chọn công cụ này hay công cụkhác, nguyên tắc chung là phải sử dụng đồng bộ và kết hợp chặt chẽ các công

cụ quản lý để đạt được hiệu quả quản lý tốt nhất

Do đặc điểm của hoạt động tài chính tại các đơn vị dự toán là luôn gắnliền với quyền lực của nhà nước, nên trong quản lý tài chính đối với các đơn

vị dự toán phải đặc biệt chú trọng tới các công cụ mang tính quyền uy, mệnhlệnh để đảm bảo tính tập trung, thống nhất Đó là công cụ tổ chức, hànhchính, các công cụ pháp luật, thanh tra, kiểm tra Đây cũng là một đặc điểmquan trọng của quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán

Nội dung vật chất của hoạt động tài chính tại các đơn vị dự toán thểhiện ở các nguồn tài chính, các quỹ tiền tệ mà các đơn vị dự toán có thể chiphối và sử dụng trong một thời kỳ nhất định Các nguồn tài chính đó có thểtồn tại dưới dạng tiền tệ hoặc tài sản Về lý thuyết cũng như thực tiễn, sự vậnđộng của các nguồn tài chính phải ăn khớp với sự vận động của cải vật chấtmới đảm bảo cho sự phát triển cân đối

Trong quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán, không những phảiquản lý nguồn tài chính đang tồn tại dưới hình thức tiền tệ, tài sản, mà còn

phải quản lý sự vận động của các nguồn lực đó, đó chính là sự vận động vềmặt giá trị Do vậy, kết hợp quản lý, đảm bảo tính thống nhất giữa hiện vật vàgiá trị, giá trị và giá trị sử dụng là một đặc điểm quan trọng của quản lý tàichính đối với các đơn vị dự toán.

Kế hoạch hóa luôn được ưu chuộng trong quản lý tài chính đối với cácđơn vị dự toán (quản lý dự toán) Bản thân thuật ngữ “dự toán” đã nói lênđược tính chất “kế hoạch hóa” của việc quản lý tài chính Bất kỳ mô hình, cơchế quản lý nào, mọi vấn đề về quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toánđều phải được “dự toán” (tức là kế hoạch)

Hàng năm, các đơn vị dự toán phải lập, duyệt kế hoạch ngân sách (dựtoán) Ngoài ra, có hàng loạt công cụ phổ biến khác được sử dụng trong quản

lý tài chính đối với các đơn vị dự toán như: các đòn bẩy kinh tế, tài chính;hoạt động kiểm tra, thanh tra, giám sát; các tiêu chí đánh giá hiệu quả quản lýtài chính đối với các đơn vị dự toán

1.3.4 Những yếu tố bảo đảm hiệu quả quản lý tài chính đối với đơn vị dự toán

Một cơ chế quản lý tài chính nói chung và cơ chế quản lý tài chính đốivới đơn vị dự toán nói riêng phải đáp ứng được các đòi hỏi khách quan đặt ratrong quá trình quản lý, đảm bảo cho cơ chế quản lý đó đạt được mục tiêu vàmang lại hiệu quả quản lý

Để phát huy được hiệu quả quản lý của một cơ chế quản lý tài chính thì

cơ chế đó phải bao quát đầy đủ các nội dung quản lý và nhất thiết không được

bỏ qua việc kiểm tra, giám sát theo dõi, đánh giá trong quá trình thực thi để cóbiện pháp điều chỉnh, sửa chữa, hoàn thiện tốt hơn Việc hoàn thiện cơ chếquản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán cần đáp ứng được các yêu cầu sau:

- Xác định rõ đối tượng quản lý, mục tiêu quản lý và phương thức quản

lý để đạt được mục tiêu quản lý đã định

- Phù hợp với đặc thù hoạt động và loại hình tổ chức đơn vị của cácđối tượng quản lý (đơn vị dự toán).

- Khai thác đa dạng các nguồn lực, nhất là nguồn lực tài chính cho pháttriển nghiệp vụ

- Hài hoà lợi ích, đảm bảo tất cả các bên liên quan đều thoả mãn theonguyên lý tất cả các bên cùng thắng

Xác định rõ đối tượng quản lý, mục tiêu quản lý và phương thức quản lý để đạt được mục tiêu quản lý đã định

Đối tượng quản lý của một cơ chế quản lý tài chính chính là tài chínhcủa các đơn vị dự toán, bao gồm tất cả các dòng tiền hình thành các quỹ tàichính và việc phân bổ, sử dụng các quỹ tài chính đó tại các đơn vị dự toán

Mục tiêu hoàn thiện cũng như mục tiêu của chính mỗi cơ chế quản lýtài chính đối với các đơn vị dự toán cần được xác định rõ trước hết nhưngchưa đủ đó là mục tiêu quản lý đồng tiền Nếu một cơ chế quản lý tài chínhchỉ nhằm quản lý chặt chẽ đồng tiền theo kiểu tiền nào, việc nấy thì hoàn toànchưa đủ và rất ấu trĩ trong thời đại ngày nay Tiền phải gắn liền với việc Nếuquản lý đồng tiền thật chặt chẽ, việc huy động và sử dụng các quỹ tài chínhrất đúng chế độ, không thất thoát, nhưng việc không chạy, quá trình tạo ra sảnphẩm gặp nhiều cản trở, cả đơn vị dự toán chỉ tập trung giải quyết và xử lýcác thủ tục tài chính Rõ ràng, cách thức quản lý tài chính đó đã lạc hâu, cầnxem xét lại mục tiêu, quan điểm cũng như cách thức quản lý, cần hoàn thiện

cơ chế quản lý tài chính đó Quản lý tốt các dòng tiền, quản lý tốt việc hìnhthành và sử dụng các quỹ tài chính tại các đơn vị dự toán là một việc làmkhông sai, nhưng chưa đủ vì việc quản lý tài chính như vậy chỉ nhằm mục tiêuthuần tuý tài chính mà chưa đặt ra, chưa vươn tới mục tiêu tài chính thúc đẩyhoàn thành nhiệm vụ chuyên môn, tài chính cung cấp nguồn lực cho chuyênmôn tạo ra các sản phẩm dịch vụ tốt, được Nhà nước và xã hội chấp nhận, và

đến lượt nó, sản phẩm dịch vụ chuyên môn lại tạo ra và thúc đẩy các dòngtiền vào, ra tốt hơn, tài chính của đơn vị vì thế mà sôi động hơn

Việc xác định mục tiêu quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán chỉnhằm vào quản lý chặt chẽ đồng tiền là một mục tiêu quá ngắn, che lấp mấtmục tiêu lớn hơn là nâng cao chất lượng và số lượng các dịch vụ công mà cácđơn vị dự toán cung cấp cho Nhà nước và xã hội Sự khác biệt của các cơ chếquản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán mới hay cũ, được hoàn thiện haychưa, trước hết là nằm ở chỗ xác định mục tiêu quản lý có toàn diện, có tầmdài hạn hay không

Khi xác định được mục tiêu quản lý tài chính không chỉ là quản lý tốtcác dòng tiền tại đơn vị mà còn thúc đẩy đơn vị tìm mọi cách cung cấp các sảnphẩm ngày càng nhiều hơn, chất lượng tốt hơn cho xã hội, thì cách thứcphương tiện để đạt được mục tiêu đó cũng khác nhau, việc quản lý sẽ trở thành

dễ chịu, việc ban phát sẽ được giảm thiểu, thay vào đó là sẽ phân cấp mạnhhơn, trao nhiều quyền hơn cho đơn vị Cách quản lý là sẽ không đi sâu vào việcyêu cầu các đơn vị chấp hành thủ tục phức tạp mà sẽ trao quyền tự chủ, tự chịutrách nhiệm thực sự cho đơn vị và cấp trên sẽ chỉ nhằm tới số lượng, chấtlượng sản phẩm đầu ra thì hơn Cơ chế cấp phát, ban cho, phân bổ cào bằngsớm muộn cũng sẽ phải nhường chỗ cho cơ chế trao quyền tự chủ thực thụ chođơn vị và gắn cấp phát ngân sách với kết quả đầu ra, giảm thiểu tối đã các thủtục tài chính cổ điển chỉ biết đến tiền mà xa rời sản phẩm đầu ra

Phù hợp với đặc thù hoạt động và loại hình tổ chức đơn vị của các đối tượng quản lý (đơn vị dự toán)

Thực tế cho thấy mọi cơ chế nếu thoát ly khỏi đặc thù hoạt động củađơn vị hoặc thoát lý khỏi đặc điểm tổ chức hoạt động của các đơn vị thìkhông mang lại hiệu quả quản lý Cách quản lý chỉ cần một cơ chế chung ápdụng cho tất cả các loại hình đơn vị đã đi vào lịch sử cùng với cơ chế banphát, tập trung bao cấp

Cơ chế tài chính đối với khu vực hành chính phải có những điểm khácbiệt so với cơ chế quản lý tài chính đối với khu vực dịch vụ công Trong khuvực dịch vụ công, cơ chế quản lý tài chính đối với các bệnh viện phải khácvới cơ chế áp dụng cho trường học; cơ chế quản lý tài chính đối với hoạt độngNCKH phải khác với cơ chế áp dụng cho sự nghiệp giao thông, thuỷ lợi

Khai thác đa dạng các nguồn lực, nhất là nguồn lực tài chính cho phát triển nghiệp vụ

Mọi cơ chế quản lý tài chính, nếu chỉ nhằm quản lý các đồng tiền sẵn cóthì chưa ổn Cơ chế đó cần được chỉnh sửa hoàn thiện Một cơ chế quản lý tàichính tốt phải đáp ứng được yêu cầu khai thác đa dạng các nguồn lực cho đơn

vị để đơn vị có tài chính cho phát triển cả số lượng và chất lượng sản phẩmdịch vụ của đơn vị Thời đại chỉ trông chờ vào bầu sữa NSNN đã đi qua Bảnthân các nhà hoạch định chính sách nhằm quản lý riêng nguồn NSNN cũngphải nhìn nhận thật thấu đáo điều này để ra các cơ chế quản lý ngân sách với ýnghĩa “ngân sách chỉ là một trong nhiều nguồn tài chính của đơn vị”

Hài hoà lợi ích, đảm bảo tất cả các bên liên quan đều thoả mãn theo nguyên lý tất cả các bên cùng thắng

Điều này rất quan trọng trong thời đại ngày nay Mọi hoạt động, mọi cơchế quản lý nếu thoả mãn được lô-gic tất cả các bên cùng thắng thì đã đạt đếnđỉnh cao của nghệ thuật quản lý

Một cơ chế quản lý tài chính tốt phải đảm bảo được rằng các cấp quản lýcấp trên (cấp I, cấp II) yên tâm, trao được quyền tự chủ cho đơn vị, tạo ra được

sự thông thoáng cho cấp dưới nhưng rất yên tâm vì đồng tiền sẽ được sử dụngđúng mục đích, có hiệu quả cao Cấp bị quản lý thì chủ động trong hoạt động,linh hoạt về thủ tục, mọi việc khai thác, huy động và sử dụng nguồn tiền tại đơn

vị đều nhằm mục đích tạo ra nhà sản phẩm tốt hơn, không sợ bị mất tiền, khôngphải chạy giải ngân kinh phí Người thụ hưởng dịch vụ cũng thoả mãn vì đồng