Pháp luật về hoạt động của chính quyền địa phương ở việt nam

Thứ ba, trên cơ sở đánh giá thực trạng pháp luật về hoạt động của chính quyền địa phương, khóa luận đã chỉ ra sự cần thiết và đề xuất các quan điểm và giải pháp hoàn thiện pháp luật về h

BỘ NỘI VỤ TRƯỜNG ĐẠI HỌC NỘI VỤ HÀ NỘI KHOA PHÁP LUẬT HÀNH CHÍNH

KHÓA LUẬN TỐT NGHIỆP

PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG Ở VIỆT NAM

Khóa luận tốt nghiệp ngành : LUẬT

Người hướng dẫn : TS NGUYỄN THỊ HOÀN

Sinh viên thực hiện : LÊ THỊ NGỌC ÁNH

Mã số sinh viên : 1605LHOA005

HÀ NỘI - 2020

LỜI CAM ĐOAN

Tôi cam đoan khóa luận này là công trình do tôi thực hiện Mọi số liệu, kết quả nghiên cứu đã công bố được tham khảo trong khóa luận đều trung thực và trích dẫn nguồn đúng quy định Những kết quả nghiên cứu của khóa luận chưa từng được công bố trong bất kỳ công trình của tác giả nào khác

Sinh viên

Lê Thị Ngọc Ánh

LỜI CẢM ƠN

Khóa luận tốt nghiệp chuyên ngành Luật học với Đề tài “Pháp luật về hoạt

động của chính quyền địa phương ở Việt Nam” là kết quả của quá trình cố gắng

không ngừng nghỉ của bản thân và được sự giúp đỡ tận tình, động viên khích lệ của thầy cô, bạn bè và người thân Xin bày tỏ lòng biết ơn chân thành tới quý thầy, cô giáo khoa Pháp luật hành chính của trường Đại học Nội vụ Hà Nội đã tạo điều kiện

cho em hoàn thành tốt công việc nghiên cứu khóa luận của mình

Tôi xin gửi lời cảm ơn chân thành tới TS Nguyễn Thị Hoàn- Giảng viên hướng dẫn đã tận tình chỉ bảo, chỉnh sửa, giải đáp những khó khăn, khúc mắc có liên quan đến đề tài, giúp tôi làm sáng tỏ được các nội dung trọng tâm của khóa

luận tốt nghiệp

Tôi xin chân thành cảm ơn!

Hà Nội, ngày 11 tháng 05 năm 2020

Sinh viên

Lê Thị Ngọc Ánh

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN

LỜI CẢM ƠN

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

MỞ ĐẦU 1

1 Tính cấp thiết của đề tài 1

2 Mục đích của khóa luận 1

3 Nhiệm vụ của khóa luận 2

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 2

5 Phương pháp luận nghiên cứu 2

6 Đóng góp của khóa luận 3

7 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của khóa luận 3

8 Kết cấu của khóa luận 3

CHƯƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG Ở VIỆT NAM 5

1.1 Khái niệm, đặc điểm và vai trò của pháp luật về hoạt động của chính quyền địa phương ở Việt Nam 5

1.1.1 Khái niệm của pháp luật về chính quyền địa phương 5

1.1.2 Khái niệm pháp luật về hoạt động của chính quyền địa phương 6

1.1.2 Đặc điểm của pháp luật về hoạt động của chính quyền địa phương 7

1.1.3 Vai trò của pháp luật về hoạt động của chính quyền địa phương 9

1.2 Các yếu tố tác động đến hoàn thiện pháp luật về hoạt động của chính quyền địa phương ở Việt Nam 10

1.2.1 Yếu tố chính trị 10

1.2.2 Yếu tố pháp luật 12

1.2.3 Yếu tố nguồn lực 13

1.2.4 Yếu tố xã hội 14

Tiểu kết chương 1 14

CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG Ở VIỆT NAM 15

2.1 \’’Lịch sử hình thành và phát triển của pháp luật về hoạt động của chính

quyền địa phương ở Việt Nam 15

2.1.1 Giai đoạn từ năm 1945 đến Hiến pháp 1959 15

2.1.2 Giai đoạn từ Hiến pháp 1959 đến Hiến pháp 1980 15

2.1.3 Giai đoạn từ Hiến pháp 1980 đến Hiến pháp 1992 16

2.1.4 Giai đoạn từ năm 1992 sửa đổi năm 2001 đến nay 17

2.2 Thực trạng pháp luật về hoạt động của chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay 18

2.2.1 Hoạt động của Hội đồng nhân dân 18

2.1.1.1 Kỳ họp của Hội đồng nhân dân 19

2.1.1.2 Hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân 21

2.1.1.3 Hoạt động của Thường trực Hội đồng nhân dân và các Ban của Hội đồng nhân dân 22

2.1.1.4 Hoạt động của đại biểu Hội đồng nhân dân 24

2.1.1.5 Hoạt động của Tổ đại biểu Hội đồng nhân dân 26

2.2.2 Hoạt động của Uỷ ban nhân dân 28

2.2.2.1 Hoạt động của tập thể Ủy ban nhân dân 29

2.2.2.2 Hoạt động của Chủ tịch UBND và các thành viên UBND 32

2.2.2.3 Hoạt động của các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân 34

2.3 Đánh giá pháp luật về hoạt động của chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay 36

2.3.1 Những ưu điểm, thành tựu của pháp luật về hoạt động của chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay 36

2.3.1.1 Hoạt động của HĐND 36

2.3.1.2 Hoạt động của UBND 38

2.3.2 Những hạn chế, bất cập của pháp luật về hoạt động của chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay 39

2.3.2.1 Hoạt động của HĐND 39

2.3.2.2 Hoạt động của UBND 40

2.3.3 Nguyên nhân của những hạn chế, bất cập 42

Tiểu kết chương 2: 43

CHƯƠNG 3: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG Ở VIỆT NAM 44

3.1 Quan điểm hoàn thiện pháp luật về hoạt động của chính quyền địa phương ở Việt Nam 44

3.1.1 Đảm bảo thực thi Hiến pháp và pháp luật, ý chí và nguyện vọng của nhân dân địa phương 44

3.1.2 Đảm bảo tuân thủ đúng đường lối, chủ trương của Đảng 45

3.1.3 Đ y mạnh phân quyền, phân cấp quản lý cho các cơ quan chính quyền địa phương 46

3.1.4 Đảm bảo tính đặc th của các cơ quan chính quyền địa phương 47

3.2 Giải pháp hoàn thiện pháp luật về hoạt động của chính quyền địa phương ở Việt Nam 48

3.2.1 Tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với hoạt động của chính quyền địa phương 48

3.2.2 Tiếp tục luật hóa sự phân định th m quyền đối với các cơ quan chính quyền địa phương 49

3.2.3 Nâng cao hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phương 51

Tiểu kết chương 3 54

KẾT LUẬN 55

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 56

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Chính quyền địa phương CQĐP chiếm vị trí đặc biệt quan trọng trong bộ máy chính quyền Nâng cao hiệu quả hoạt động của CQĐP là một yêu cầu cấp bách đối với Việt Nam trong quá trình hội nhập quốc tế hiện nay Thời gian vừa qua, Đảng và Nhà nước ta đã có nhiều chủ trương, chính sách quan trọng nhằm đổi mới cách thức hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung và CQĐP nói riêng Các văn kiện của Đảng Cộng sản Việt Nam trong các Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VII, VIII, X, XI, XII đều yêu cầu đổi mới tổ chức hoạt động của CQĐP; nâng cao chất lượng hoạt động của Hội đồng nhân dân HĐND và Uỷ ban nhân dân UBND các cấp

Tuy nhiên, thực tiễn hoạt động của CQĐP ở Việt Nam hiện nay có nhiều vấn

đề bất cập bộc lộ dưới nhiều khía cạnh khác nhau: là tình trạng các cơ quan chính quyền cấp trên chuyển giao nhiệm vụ cho chính quyền cấp dưới theo cơ chế chuyển giao nhiệm vụ nhưng không bảo đảm nguồn lực để thực hiện các nhiệm vụ đó hoặc chưa bảo đảm tương xứng giữa khối lượng và tính chất công việc được chuyển giao với năng lực thực tế của địa phương Bên cạnh đó, bộ máy kiểm tra, thanh tra, giám sát ngày càng cồng kềnh nhưng hoạt động lại thiếu hiệu quả Có thể nói, pháp luật

đã làm ảnh hưởng và gây trở ngại đến việc thực hiện hoạt động của chính quyền địa phương cũng như việc thực thi chính sách phân cấp, phân quyền theo tinh thần Hiến pháp năm 2013

Những phân tích trên cho thấy, việc nghiên cứu hoàn thiện pháp luật về hoạt động của chính quyền địa phương là vô c ng cần thiết nhằm cụ thể hoá nguyên tắc hiến định của Hiến pháp năm 2013, thể chế hóa các quan điểm, chủ trương của Đảng về pháp luật về CQĐP; qua đó cũng khắc phục những bất cập của pháp luật

và thực tiễn hoạt động của CQĐP Từ những lý do nêu trên nên tôi đã lựa chọn đề tài “ Pháp luật về hoạt động của chính quyền địa phương ở Việt Nam” làm chủ đề nghiên cứu

2 Mục đích của khóa luận

Khóa luận nghiên cứu cơ sở lý luận về pháp luật về hoạt động của CQĐP,

đánh giá thực trạng pháp luật về vấn đề này ở Việt Nam và đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luật của các cấp CQĐP nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của CQĐP các cấp

3 Nhiệm vụ của khóa luận

Trên cơ sở mục tiêu đã được xác định như trên, khóa luận có nhiệm vụ: Một là, nghiên cứu làm sáng tỏ các vấn đề lý luận về hoàn thiện pháp luật về hoạt động của CQĐP; bao gồm khái niệm, đặc điểm của pháp luật về chính quyền địa phương; đồng thời làm rõ vai trò của pháp luật và các yếu tố tác động đến hoàn thiện pháp luật về vấn đề này

Hai là, nghiên cứu, đánh giá thực trạng pháp luật về hoạt động CQĐP; nhận dạng những bất cập, vướng mắc trong quy định pháp luật dẫn đến những bất cập trong thực tiễn

Ba là, trình bày các quan điểm, đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luật về hoạt động CQĐP ở Việt Nam trong điều kiện hiện nay

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Khóa luận nghiên cứu các quy định của pháp luật thực định về hoạt động của chính quyền địa phương ở nước ta hiện nay Yêu cầu của xã hội, quan điểm đường lối của Đảng và những định hướng của Nhà nước để hoàn thiện pháp luật về hoạt động của CQĐP

Về không gian nghiên cứu: Khóa luận nghiên cứu trên phạm vi không gian ở Việt Nam; CQĐP được nghiên cứu ở đây bao gồm cả chính quyền cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã trong phạm vi cả nước

Về thời gian nghiên cứu: Thời gian nghiên cứu của đề tài tập trung vào giai đoạn từ khi Hiến pháp năm 2013 có hiệu lực cho đến nay (2020)

5 Phương pháp luận nghiên cứu

Khóa luận được thực hiện dựa trên cơ sở phương pháp luận duy vật biện chứng, duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lênin, kết hợp các phương pháp nghiên cứu như: phân tích, tổng hợp, so sánh, phương pháp lịch sử cụ thể và sử dụng kết quả điều tra xã hội học…

6 Đóng góp của khóa luận

Thứ nhất, khóa luận hệ thống hoá, làm rõ và bổ sung một số vấn đề lý luận

về pháp luật về hoạt động của chính quyền địa phương một cách hệ thống và toàn diện từ góc độ nghiên cứu liên ngành: khoa học pháp lý, khoa học tổ chức và khoa học hành chính

Thứ hai, trên cơ sở nguồn tư liệu lịch sử; khóa luận tiếp tục phân tích, làm rõ những vấn đề thực tiễn từ pháp luật về hoạt động của chính quyền địa phương để chỉ ra kết quả, hạn chế, nguyên nhân và bài học kinh nghiệm

Thứ ba, trên cơ sở đánh giá thực trạng pháp luật về hoạt động của chính quyền địa phương, khóa luận đã chỉ ra sự cần thiết và đề xuất các quan điểm và giải pháp hoàn thiện pháp luật về hoạt động của chính quyền địa phương, gồm: Bảo đảm yêu cầu thể chế hóa quan điểm của Đảng, Nhà nước về đổi mới tổ chức bộ máy nhà nước và chính quyền địa phương; đáp ứng yêu cầu đ y mạnh cải cách hành chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước ở địa phương; đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước Pháp quyền XHCN và hội nhập quốc tế

7 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của khóa luận

Ý nghĩa lý luận của khóa luận: Kết quả nghiên cứu của khóa luận là những đóng góp làm phong phú thêm nhận thức về hoạt động của bộ máy chính quyền địa phương ở nước ta; yêu cầu của việc hoàn thiện pháp luật về chính quyền địa phương nói chung và hoạt động về chính quyền địa phương nói riêng

Ý nghĩa thực tiễn của khóa luận: Từ thực tiễn hoạt động của pháp luật về chính quyền địa phương phân tích những ưu điểm, hạn chế theo quy định của pháp luật hiện hành, kiến nghị, đề xuất với Nhà nước ban hành những quy định pháp luật tiếp tục hoàn thiện mô hình hoạt động của chính quyền địa phương đáp ứng những yêu cầu về quản lý nhà nước đang đặt ra ở nước ta

8 Kết cấu của khóa luận

Ngoài các phần Mở đầu, Kết luận, Danh mục tài liệu tham khảo, khóa luận được kết cấu thành 3 chương:

Chương 1: Những vấn đề lý luận và pháp luật về chính quyền địa phương ở Việt Nam

Chương 2: Thực trạng pháp luật về hoạt động của chính quyền địa phương ở Việt Nam

Chương 3: Quan điểm và giải pháp hoàn thiện pháp luật về hoạt động của chính quyền địa phương ở Việt Nam

CHƯƠNG 1:

NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG CỦA

CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG Ở VIỆT NAM 1.1 Khái niệm, đặc điểm và vai trò của pháp luật về hoạt động của chính quyền địa phương ở Việt Nam

1.1.1 Khái niệm của pháp luật về chính quyền địa phương

Trước hết, hãy xem x t khái niệm một cách thông dụng ở các từ điển nước ngoài: CQĐP là hệ thống chính quyền của một đô thị hay một khu vực lãnh thổ được điều hành bởi những người đại diện do nhân dân địa phương bầu ra [24,tr755] Hay đơn giản hơn nữa là: “CQĐP là một nhóm người chịu trách nhiệm quản lý hành chính của một v ng lãnh thổ” [26,tr690] góc nhìn của các nhà luật học CQĐP được định nghĩa rõ hơn cả cơ cấu tổ chức quyền lực của nó: CQĐP:

Hê thống chính quyền của những thi trấn, ở những khu vực (quận, huyện được điều hành bởi những hội đồng dân cử và những viên chức chấp hành [25,tr 219] So với những định nghĩa trên, các từ điển của Việt Nam định nghĩa về CQĐP khá khác biệt Các từ điển phổ thông của Việt Nam không định nghĩa riêng về CQĐP, chỉ có khái niệm chính quyền: “Bộ máy điều khiển, quản lý công việc của nhà nước” [21,tr138] Từ điển Luật học cũng định nghĩa chung như vậy: Bộ máy điều hành, quản lý công việc của nhà nước; Chính quyền được phân thành chính quyền trung ương và các cấp CQĐP Chính quyền trung ương là tập hợp tất cả các cơ quan nhà nước trung ương CQĐP là tập hợp tất cả các cơ quan nhà nước ở địa phương CQĐP gồm có chính quyền cấp tỉnh, chính quyền cấp huyện và chính quyền cấp xã [22]

Tuy chưa thực sự đầy đủ, nhưng cả Từ điển Tiếng Việt cũng như Từ điển Luật học đã thể hiện quan điểm của Việt Nam về CQĐP: nhấn mạnh đến yếu tố thống nhất quyền lực chức năng, nhiệm vụ của CQĐP là quản lý các công viêc của nhà nước Căn cứ vào Hiến pháp Hiến pháp 1992, sửa đổi năm 2001 và Hiến pháp hiện hành năm 2013 và thực tiễn quy định của pháp luật nước ta về CQĐP, có thể khái quát những n t chính về CQĐP ở nước ta hiện nay như sau: CQĐP nước ta là một bộ thống nhất hợp thành chính quyền nhà nước Không phải mọi cơ quan nhà

nước tổ chức và hoạt động ở địa phương, giải quyết các vấn đề phát sinh ở địa phương đều nằm trong cơ cấu tổ chức của CQĐP mà chỉ những cơ quan dân cử đại diện cho nhân dân địa phương để quyết nghi những vấn đề của họ) và những cơ quan chấp hành đươc nhân dân trực tiếp bầu hoặc do cơ quan dân cử bầu ra Bởi địa phương là một khái niệm nhiều cấp cho nên khái niệm “chính quyền địa phương” ở Việt Nam cũng được chia thành ba cấp đơn vi hành chính, là : Tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương gọi chung là cấp tỉnh ; Huyện, quận, thi xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là cấp huyện ; Xã, phường, thị trấn gọi chung là cấp xã Các cơ quan CQĐP hoạt động theo nguyên tắc tập trung, dân chủ, có chức năng tổ chức và đảm bảo việc thi hành hiến pháp và pháp luật tại địa phương, có sự kết hợp giữa lợi ích nhân dân địa phương và lợi ích chung của cả nước [6] một góc nhìn khái lược có thể định nghĩa về CQĐP như sau:

“CQĐP là thiết chế nhà nước tổ chức trên đơn vị hành chính- lãnh thổ, bao gồm cơ quan đại diện và cơ quan hành chính nhà nước do nhân dân địa phương lập

ra hoặc chỉ là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương nhằm thể hiện ý chí nhân dân trong thực thi pháp luật và quản lý các lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội ở địa phương”

1.1.2 Khái niệm pháp luật về hoạt động của chính quyền địa phương

Pháp luật là hệ thống những quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung do nhà nước ban hành và đảm bảo thực hiện Các quy phạm pháp luật là các chu n mực điều chỉnh các hành vi xử sự của con người được duy trì bởi các cơ quan nhà nước

và quyền lực nhà nước [27,tr39]

Pháp luật về hoạt động của CQĐP là một bộ phận của hệ thống pháp luật Việt Nam, được cấu thành bởi hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật, từ Hiến pháp đến các đạo luật và các văn bản dưới luật, với tính chất là hướng dẫn thi hành luật Pháp luật về hoạt động của CQĐP nằm trong hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật về CQĐP, được cấu thành bởi nhiều hình thức văn bản khác nhau và bởi nhiều chủ thể khác nhau ban hành Đây cũng là đặc điểm chung của pháp luật Việt Nam hiện nay, còn có nhiều hình thức văn bản quy phạm pháp luật Tuy nhiên các văn bản điều chỉnh chính vẫn là các đạo luật vì liên quan đến hoạt động của một

thiết chế hiến định là CQĐP nên chủ yếu vẫn được điều chỉnh bằng luật; các văn bản dưới luật chủ yếu có tính chất hướng dẫn về tổ chức của các cơ quan hành chính trong bộ máy CQĐP Pháp luật về hoạt động của CQĐP chứa đựng các quy phạm pháp luật là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan nhà nước, người có th m quyền quy định ban hành và được Nhà nước bảo đảm thực hiện

Điều cần lưu ý là, thực tiễn cuộc sống luôn thay đổi, phát triển không ngừng,

và pháp luật, d hoàn thiện đến đâu cũng dần trở nên lạc hậu theo thời gian Do đó, một trong những nhiệm vụ của các cơ quan quản lý nhà nước là phải định kỳ tổng kết, đánh giá hiệu quả điều chỉnh pháp luật của những văn bản đã ban hành để nhận dạng những khía cạnh tích cực, tiêu cực của các quy phạm pháp luật trong văn bản, phát hiện những hạn chế, vướng mắc của chúng cần phải được khắc phục Việc hoàn thiện pháp luật về hoạt động của CQĐP các cấp đòi hỏi có sự nghiên cứu kĩ thực trạng pháp luật, xác định rõ các ưu điểm, vướng mắc, bất cập và nhận dạng các nguyên nhân gây bất cập trong thực tiễn một cách chính xác, cụ thể Chính vì vậy, nghiên cứu khái niệm pháp luật về hoạt động của CQĐP cũng là một trong những nhiệm vụ của khóa luận:

Qua nghiên cứu, khóa luận đưa ra khái niệm “Pháp luật về hoạt động của chính quyền địa phương” như sau:

Pháp luật về hoạt động của CQĐP bao gồm tổng thể các quy phạm pháp luật

do nhà nước ban hành nhằm bảo đảm cho CQĐP hoạt động để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn đối với các vấn đề tại địa phương theo quy định của pháp luật

1.1.2 Đặc điểm của pháp luật về hoạt động của chính quyền địa phương

Qua nghiên cứu các văn bản pháp luật thì có thể rút ra một số đặc điểm cơ bản của pháp luật Việt Nam về hoạt động của chính quyền địa phương như sau:

Thứ nhất, pháp luật về hoạt động của chính quyền địa phương gắn liền với đặc điểm của CQĐP CQĐP là cơ quan nhà nước ở địa phương, là cánh tay nối dài của chính quyền trung ương trong thực hiện quyền lực nhà nước Như vậy, trong

mối quan hê với quyền lực nhà nước thống nhất, CQĐP là cái bộ phận trong cái toàn thể – một kết cấu trong hệ thống cơ quan nhà nước thống nhất Do đó, khi ban hành pháp luật về hoạt động của chính quyền địa phương phải đảm bảo được mối quan hệ thống nhất này trong quá trình thi hành ngoài thực tiễn

Thứ hai, tính chất k p của chính quyền địa phương xác định hai vai trò trong mối quan hệ giữa nhà nước và các cộng đồng dân cư, giữa tập trung và dân chủ trong đời sống Vai trò thứ nhất là đại diện cho quyền lực nhà nước, CQĐP là công

cụ nhà nước nhằm thực thi quyền lực, luật pháp ở địa phương, trong mối quan hệ này chính quyền địa phương tồn tại trong mối quan hệ quyền uy và phục t ng cấp trên Vai trò thứ hai, chính quyền địa phương có nhiệm vụ giải quyết các công việc của địa phương, đại diện cấp hành chính trong mối quan hệ với cấp trên, đồng thời

có trách nhiệm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của địa phương không chỉ trong mối quan hệ với cơ quan nhà nước cấp trên mà còn trong mối quan hệ với các địa phương khác, đảm bảo vị trí vừa phụ thuộc, vừa có vị trí độc lập [10]

Thứ ba, về mặt hình thức, pháp luật về hoạt động của chính quyền địa phương được điều chỉnh bởi một hệ thống các văn bản quy pháp luật, từ Hiến pháp đến các đạo luật và văn bản dưới luật Cụ thể là từ bản hiến pháp đầu tiên năm 1946

và các bản hiến pháp năm 1959, 1980, 1992 và đặc biệt là Hiến pháp năm 2013 có nhiều cải cách mạnh mẽ cho việc bảo hoạt động của chính quyền địa phương [9,tr128] Kể từ năm 1958, chúng ta có đạo luật đầu tiên về tổ chức CQĐP; c ng với quá trình phát triển của pháp luật, hệ thống pháp luật hiện tại có nhiều đạo luật điều chỉnh về tổ chức và hoạt động của CQĐP

Tóm lại, từ một số đặc điểm của pháp luật Việt Nam có thể nhận thấy, cách thức mà pháp luật về bảo đảm hoạt động của chính quyền địa phương của Việt Nam

có xu hướng ngày càng bảo đảm tốt hơn cho địa phương được thực hiện chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của mình một cách độc lập, tự chủ đồng thời có sự kiểm soát, giám sát chặt chẽ của trung ương đối với địa phương Mục đích của kiểm soát, giám sát này chủ yếu nhằm hướng tới bảo đảm sự tuân thủ pháp luật trong các hoạt động của địa phương và bảo đảm sự hài hòa giữa lợi ích quốc gia và lợi ích của nhân dân địa phương

1.1.3 Vai trò của pháp luật về hoạt động của chính quyền địa phương

Vai trò của pháp luật về hoạt động của chính quyền địa phương phải bảo đảm các khía cạnh sau đây:

Một là, góp phần thể chế hóa đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng Cộng sản Việt Nam về đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương các cấp Các văn kiện của Đảng đã thể hiện khá nhất quán và ngày càng rõ ràng hơn trong việc xác định phải có sự phân định th m quyền giữa các cấp chính quyền địa phương, phát huy tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XI, Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên Chủ nghĩa xã hội (bổ sung, phát triển năm 2011 và Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn 2011 – 2020 tiếp tục khẳng định mục tiêu tiếp tục giải phóng và phát huy tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP Vì vậy, hoàn thiện pháp luật hoạt động của chính quyền địa phương cần phải thể chế hóa quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về CQĐP nói chung và hoạt động của chính quyền địa phương nói riêng

Hai là, góp phần thúc đ y xã hội phát triển, tác động mạnh đến quá trình cải cách kinh tế: Có hai cung bậc mà pháp luật cần đạt tới trong quá trình tác động: quản lý xã hội và tạo động lực cho xã hội phát triển Văn bản quy phạm pháp luật chỉ có thể có tác động tích cực và có ý nghĩa khi chúng được quy định ph hợp với thực tiễn quản lý và tạo động lực cho xã hội phát triển Pháp luật về hoạt động của chính quyền địa phương có vai trò quan trọng trong việc thúc đ y phát triển kinh tế [5,tr79] Bởi, chính sách kinh tế là một trong những nhiệm vụ trung tâm của Nhà nước trong nền kinh tế thị trường Chính sách kinh tế phải đem lại sự cân bằng và

ph hợp với các mục tiêu xã hội, mặt khác phải tạo ra một sự cân bằng về điều kiện sống của những khu vực sinh sống khác nhau Ngoài ra, chính sách kinh tế cũng theo đuổi mục tiêu là tăng khả năng cạnh tranh của các cấp chính quyền địa phương; vì vậy, trách nhiệm soạn thảo chính sách kinh tế không còn thuộc độc quyền của các cơ quan cấp cao mà còn thuộc về các cấp thấp hơn [20] Điều này đòi hỏi phải có một sự điều chỉnh thích đáng trong các quy định pháp luật Bảo đảm hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phương là một trong những mục tiêu của

tiến trình cải cách nền hành chính công, hiện đại hoá hoạt động của nhà nước Bảo đảm hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phương bằng các quy định của pháp luật cũng là nhằm mục đích tạo cơ chế bảo đảm các chính sách và chương trình của nhà nước được thực hiện tốt hơn và ph hợp hơn với lợi ích cộng đồng, thu hút người dân tham gia vào các hoạt động công cộng và làm cho nhà nước gần với dân hơn

Ba là, góp phần đ y mạnh các hoạt động chính trị địa phương và quốc gia: Bảo đảm hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phương có thể đ y mạnh các hoạt động chính trị địa phương tạo cơ hội cho người dân được tham gia và theo dõi các hoạt động chính trị ở quy mô nhỏ Ngoài ra, khi có sai sót gì trong hoạt động thì người ta cũng không quy ngay trách nhiệm cho cấp đó mà trước hết tìm cách khắc phục ở địa phương Đồng thời, cấp địa phương cũng có tác dụng sàng lọc loại bỏ bớt những tư tưởng gây phe cánh, quyền lợi cục bộ và cá nhân chủ nghĩa

Như vậy, hoàn thiện pháp luật về hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phương đem lại nhiều lợi ích to lớn cho địa phương, quốc gia và nhân dân Pháp luật đóng vai trò quan trọng trong việc thúc đ y, phát triển quá trình này hoặc ngược lại, có thể làm chậm quá trình phân quyền, tự quản địa phương Pháp luật cần được hoàn thiện nhằm thúc đ y đổi mới tổ chức và hoạt động của CQĐP đảm bảo

ph hợp với nhu cầu phát triển của đất nước nói chung trong quá trình đ y mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa, hội nhập quốc tế Từ vai trò của pháp luật đối với hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phương, Nhà nước Việt Nam cần sớm hoàn thiện pháp luật để bảo đảm vai trò của pháp luật có thể thúc đ y mà không kìm hãm quá trình phát triển của CQĐP

1.2 Các yếu tố tác động đến hoàn thiện pháp luật về hoạt động của chính quyền địa phương ở Việt Nam

1.2.1 Yếu tố chính trị

Bản chất của Nhà nước ta là Nhà nước dân chủ, Nhà nước pháp quyền Việt Nam XHCN của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân, tất cả quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân Như vậy, không chỉ quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân mà quyền lực trong các tổ chứ chính trị, xã hội khác đều thuộc của Nhân dân Nhà nước

chỉ thay mặt Nhân dân quyết định những vấn đề mà Nhân dân giao phó ủy quyền “Nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước bằng dân chủ trực tiếp đại diện thông qua Quốc hội, HĐND và thông qua các cơ quan khách của Nhà nước” [17]

Trong giai đoạn hiện nay, chúng ta đang xây dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền XHCN Việc cải cách bộ máy nhà nước ở địa phương, thiết lập mô hình

tổ chức chính quyền địa phương phải tuân thủ các yêu cầu của nhà nước pháp quyền Chính quyền địa phương trong nhà nước pháp quyền phải được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc phân quyền, các địa phương phải chịu trách nhiệm về các hoạt động của mình theo quy định của pháp luật, không có sự bảo trợ và sự hướng dẫn của chính quyền cấp trên và cả chính quyền trung ương Tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương phải được tổ chức theo đa dạng các mô hình, ph hợp với điều kiện thực tế của từng địa phương, t y thuộc vào khả năng và mong muốn của địa phương, thông qua cơ quan đại diện do nhân dân địa phương bầu ra, không trái với các quy định của pháp luật Mọi hành vi sai phạm của chính quyền địa phương đều được x t xử bởi tòa hành chính

Tập trung dân chủ là một trong những nguyên tắc cơ bản trong hoạt động của

cá cơ quan nhà nước nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam Nguyên tắc này đã được ghi nhận tại Điều 8 Hiến pháp 2013:“Nhà nước được tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật, quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật, thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ” Như vậy, thực hiện nguyên tập trung dân chủ là một hoạt động thường xuyên trong quá trình hoạt động bộ máy nhà nước nói chung và các cơ quan CQĐP nói riêng ở nước ta hiện nay

Đảng thực hiện vai trò lãnh đạo chính thức và toàn diện đối với nhà nước thông qua các quyết sách chính trị và tổ chức thực hiện các quyết sách chính trị đó Đảng lãnh đạo trong quản lý hành chính nhà nước bằng việc đưa ra đường lối, chủ trương chính sách của mình về các lĩnh vực khác nhau trong quản lý hành chính nhà nước Đảng lãnh đạo trong công tác cán bộ, nhân sự nhà nước cũng như toàn bộ hệ thống chính trị không chỉ bằng đường lối, chủ trương, mà còn bằng hình thức kiểm tra, giám sát Đối với các nhà lý luận thuộc các nước XHCN còn có quan điểm cho rằng: CQĐP phải chấp hành và tổ chức thực hiện đường lối, chính sách của Nhà

nước, đảm bảo cho đường lối, chính sách ấy đươc thực thi thống nhất trong phạm vi quốc gia Quan điểm này hoàn toàn hợp lý bởi chủ trương, đường lối của đảng cầm quyền sẽ được thể chế hóa thành pháp luật của nhà nước và việc thực hiện chủ trương, đường lối chính là thực hiện các quy định pháp luật của quốc gia đó

1.2.2 Yếu tố pháp luật

Pháp luật là cơ sở quan trọng cao nhất cho toàn bộ hoạt động quản lý hành chính nói chung và hoạt động của CQĐP nói riêng Pháp luật mang tính nền tảng và quan trọng nhất Rất nhiều chính sách, kế hoạch, thiết chế là công cụ để quản lý nhưng x t cho c ng không thể bằng vai trò bao tr m của pháp luật Pháp luật là điều kiện, ràng buộc đối với toàn bộ quá trình thực hiện mục tiêu của hoạt động của CQĐP Mỗi cấp đều có những văn bản pháp luật điều chỉnh riêng

Với tư cách là công cụ thực thiện quyền lực nhà nước ở địa phương HĐND

và UBND được hoạt động tuân theo nhưng quy định của Hiến pháp và pháp luật Trải qua các thời kỳ phát triển của đất nước, các quy định pháp luật về hoạt động của CQĐP ngày càng được hoàn thiện, mang tính thực thi cao; đồng thời yêu cầu mọi công dân và tổ chức trong xã hội phải nghiêm chỉnh chấp hành pháp luật Tổ chức thực hiện, đưa pháp luật vào cuộc sống Trong nhà nước pháp quyền, các cơ quan nhà nước phải tuân thủ pháp luật là chuyện đương nhiên, riêng CQĐP là cơ quan có chức năng trực tiếp tổ chức thực hiện pháp luật xác định có nội hàm khá rộng đó là các văn bản luật của các cơ quan lập pháp, các quy phạm pháp luật được ban hành bởi các cơ quan nhà nước trung ương

Mặt khác yêu cầu khi ban hành luật phải đảm bảo mối quan hệ giữa trung ương và địa phương, các cấp chính quyền được tổ chức theo các đơn vị hành chính - lãnh thổ vừa phải tuân thủ yêu cầu cấp dưới phụ thuộc cấp trên, chịu trách nhiệm trước cấp trên, vừa phải đảm bảo tính độc lập, tự chủ của mỗi cấp chính quyền trong mỗi cấp hành chính - lãnh thổ Để đáp ứng được yêu cầu này, trước hết luật cần có các quy định rạch ròi về phân cấp phân quyền giữa trung ương với địa phương, giữa các cấp chính quyền địa phương với nhau theo nguyên tắc: những vấn đề nào chính quyền địa phương có thể làm tốt thì chính quyền địa phương có quyền quyết định

và phải tự chịu trách nhiệm về quyết định của mình Bên cạnh đó, luật cần phải có

sự phân biệt rành mạch giữa các đơn vị hành chính tự nhiên với đơn vị hành chính nhân tạo

Ban hành các nghi quyết, quyết định nghi định và chỉ thi của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ Đây chính là các văn bản chứa đựng các mệnh lệnh của các cơ quan nhà nước trung ương để các cơ quan CQĐP thực hiện một cách cụ thể, trong những trường hợp nhất định Hoạt động của CQĐP bằng pháp luật và theo pháp luật, có nghĩa là một mặt CQĐP sử dụng pháp luật là công cụ điều chỉnh các mối quan hệ xã hội mang tính bắt buộc đối với các đối tượng quản lý, mặt khác, CQĐP cũng như cán bộ, công chức phải được hoạt động theo pháp luật chứ không được tự

do, t y tiện vượt lên trên hay đứng ngoài pháp luật

1.2.3 Yếu tố nguồn lực

Nguồn lực đóng vai trò rất quan trọng đối với hoạt động của CQĐP bao gồm các nguồn lực như: vị trí địa lý, tài nguyên thiên nhiên, dân cư, kinh tế - xã hội, nguồn nhân lực,… Nước ta thực hiện công cuộc đổi mới từ nền kinh tế từ tập trung, bao cấp sang nền kinh tế thị trường định hướng Xã hội chủ nghĩa Đó là một thay đổi lớn, một sự chuyển dịch toàn diện, đòi hỏi các thiết chế tổ chức nhà nước không chỉ ở trung ương mà cả CQĐP phải điều chỉnh cho ph hợp với các quan hệ kinh tế mới Nếu kinh tế chưa phát triển bền vững, tình hình an ninh - quốc phòng vẫn còn diễn biến phức tạp, đời sống nhân dân còn thấp thì mọi quyết định của CQĐP đều không mang tính khả thi, chất lượng hoạt động của CQĐP chưa cao, chưa đánh giá bao quát , toàn diện sát với tình hình địa phương Mặt khác, uy tín và vị thế của nước ta trên trường quốc tế ngày càng cao, với quan điểm hội nhập quốc tế sâu rộng, mở rộng hợp tác đầu tư đã trở thành đối tác của nhiều quốc gia, của các định chế khu vực và thế giới Trong bối cảnh đó, quản trị địa phương không thể vận hành với mô hình tổ chức và nguyên lý hoạt động cũ mà đòi hỏi phải có sự điều chỉnh, đổi mới để ph hợp và đáp ứng ngày càng tốt hơn các yêu cầu, đòi hỏi của hội nhập.Việc hoạt động của CQĐP đòi hỏi phải có đầy đủ nguồn lực về vật chất như máy móc, trang thiết bị hiện đại cần thiết cho hoạt động của CQĐP, nếu trang thiết

bị thiếu thốn ảnh hưởng đến hiệu quả hoạt động của CQĐP sẽ bị trì trệ không đáp ứng yêu cầu đòi hỏi của nền kinh tế quốc tế hiện nay

Bên cạnh đó, yếu tố nguồn nhân lực hiện nay cũng được nhà nước ta vô c ng chú trọng, nhiều chính sách pháp luật quy định tiêu chu n của cán bộ, công chức, trách nhiệm của cán bộ công chức, những điều cán bộ, công chức được làm, không được làm hay những quy định thi tuyển công chức, các chính sách quan tâm đến cán

bộ, công chức Đây chính là sự đầu tư thích đáng cho nền hành chính công vụ trong thời đại mới Đó chính là biểu hiện của nền hành chính trong sạch, vững mạnh ph hợp với ý Đảng, lòng dân

sự, ý thức chấp hành kỷ luật, ý thức lãnh đạo điều hành trong cơ quan Trong quá trình giao dịch công chức với công dân thì các quan hệ xã hội ngày càng phát sinh Chính vì vậy, việc nâng cao trình độ dân trí cho người dân địa phương phải được chú trọng đúng mức Khi người dân hiểu các hoạt động của CQĐP trong quản lý nhà nước, thì niềm tin sẽ được củng cố, duy trì Thế trận lòng dân vững mạnh thì mọi công tác hoạt động quản lý sẽ thành công

Tiểu kết chương 1

Trong chương này, khóa luận đã hệ thống lý thuyết pháp luật về chính quyền địa phương, khái niệm, đặc điểm, vai trò của pháp luật về hoạt động của chính quyền địa phương và các yếu tố tác động đến việc hoàn thiện pháp luật về hoạt động của chính quyền địa phương ở Việt Nam Trên cơ sở đó, khóa luận đã xác định những nội dung cần tiếp tục nghiên cứu, giải quyết trong các chương tiếp theo

để làm rõ thực trạng pháp luật về hoạt động của chính quyền địa phương ở nước ta

CHƯƠNG 2:

THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA

PHƯƠNG Ở VIỆT NAM 2.1 Lịch sử hình thành và phát triển của pháp luật về hoạt động của chính quyền địa phương ở Việt Nam

2.1.1 Giai đoạn từ năm 1945 đến Hiến pháp 1959

Giai đoạn 1945 – 1959 là giai đoạn khởi đầu và đầy biến động của Nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa Một bộ máy nhà nước non tr nhưng của nhân dân, vì nhân dân, đã được xây dựng và vận hành cách mới m và đầy trách nhiệm Sau khi giành độc lập, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký ban hành sắc lệnh số 63, ngày 22-11-

1945 quy định việc tổ chức Hội đồng nhân dân và ủy ban hành chính các cấp ở nông thôn; sắc lệnh số 77, ngày 21-12-1945 quy định việc tổ chức chính quyền nhân dân các thị xã và thành phố

HĐND lúc này được xác định là cơ quan đại diện “thay mặt cho dân” Mặc

d pháp luật chưa quy định HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương như sau này nhưng trong các quy định về th m quyền và các mối quan hê với Ủy ban hành chính và các cơ quan chính quyền cấp trên, HĐND đã tỏ ra là một cơ quan chính quyền chủ đạo.Ủy ban hành chính UBHC các cấp là bộ máy hành chính nhà nước ở địaphương UBHC lúc này mặc d có trách nhiệm thi hành các quyết định của HĐND nhưng pháp luật vẫn chưa xác định là cơ quan chấp hành của HĐND mà

là “cơ quan hành chính vừa thay mặt cho dân vừa đại diện cho Chính phủ” Trong Hiến pháp năm 1946 đã quy định rõ thêm: “UBHC đồng thời chịu trách nhiệm đối với cấp trên và đối với HĐND địa phương mình” Điều 60

Như vậy, ngoài yếu tố UBHC chưa phải là cơ quan chấp hành tuyệt đối của HĐND có thể nói theo các Sắc lệnh 63, 77 và Hiến pháp năm 1946, hê thống cơ quan CQĐP kiểu mới đã được thành lập chính thức ở Việt Nam

2.1.2 Giai đoạn từ Hiến pháp 1959 đến Hiến pháp 1980

Hiến pháp mới của nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa đã được xây dựng vào năm 1959 và tiếp đến Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính đã được thông qua ngày 27 10 1962 để quy định một cách có hê thống cách thức hoạt

động của CQĐP các cấp

Điểm nổi bật nhất của hoạt động CQĐP thời kỳ này là: Hội đồng nhân dân được thành lập ở tất cả các cấp và được xác định là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương UBHC do HĐND c ng cấp bầu ra, thành viên của UBHC phải là đại biểu HĐND Điều 84 Hiến pháp, Điều 51 Luật Tổ chức HĐND và UBHC năm 1962) Trong hoạt động của UBHC đã bắt đầu coi trọng hơn chế độ lãnh đạo tập thể: “Ủy ban hành chính các cấp làm việc theo nguyên tắc tập thể lãnh đạo, phân công phụ trách” Điều 53 Luật Tổ chức HĐND và UBHC năm 1962 Tuy nhiên, phải đến Hiến pháp năm 1980 thì chế độ làm việc tập thể mới được thể hiện hoàn toàn Phần lãnh thổ miền Nam Việt Nam chịu sự cai quản của chính quyền Việt Nam Cộng Hòa, tiếp tục duy trì chế độ tư bản chủ nghĩa Bộ máy chính quyền của Việt Nam Cộng Hòa không ổn định, mấy lần đảo chính và thay đổi hiến pháp, tuy nhiên có thể kể đến hai bản hiến pháp chính thức ngoài ra còn 4 bản hiến chương tạm thời do các chính quyền “lâm thời” soạn ra là: Hiến pháp năm 1959 Đê nhất Cộng hòa và Hiến pháp năm 1973 Đệ nhị Cộng hòa

2.1.3 Giai đoạn từ Hiến pháp 1980 đến Hiến pháp 1992

Hê thống cơ quan CQĐP của Việt Nam trong giai đoạn này được tổ chức theo Hiến pháp năm 1980 và Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1983, sửa đổi năm 1989

Hội đồng nhân dân: Là cơ quan được tăng thêm nhiều quyền hạn Điểm đặc biệt là HĐND trong giai đoạn này được quy định không chịu nhiều sự chi phối của cấp trên so với Hiến pháp 1959 HĐND căn cứ vào pháp luật, chính sách của nhà nước và nhiệm vụ, quyền hạn của cấp mình, quyết định và bảo đảm thực hiện các chủ trương, biện pháp để phát huy tiềm năng của địa phương, xây dựng và phát triển địa phương về các mặt, không ngừng cải thiện đời sống của nhân dân địa phương Ủy ban nhân dân: So với Hiến pháp năm 1959, thiết chế UBND nhìn chung không có sự thay đổi nhiều ngoài tên gọi (UBHC đổi thành UBND , nhấn mạnh tính chấp hành và đăc biệt là nhấn mạnh hơn nữa cơ chế làm việc tập thể của

cơ quan này

2.1.4 Giai đoạn từ năm 1992 s a đ i năm 2001 đến nay

Đây là giai đoạn hoạt động của các cơ quan CQĐP ở Viê Nam được thực hiện theo Hiến pháp năm 1992 sửa đổi năm 2001 ; Hiến pháp 2013; Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1994 và năm 2003 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương

2015 Nước ta được chia thành các cấp đơn vi: tỉnh thành phố trực thuộc trung ương, huyện/ tthị xã thành phố quận , xã thị trấn phường và mỗi đơn vị đều có HĐND và UBND

Bô máy CQĐP ở Việt Nam là một hê thống thống nhất các cơ quan nhà nước được thành lập hầu như giống nhau ở tất cả các đơn vi hành chính Trong bộ máy

đó Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân địa phương, do Nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên Hội đồng nhân dân quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và việc thực hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân Điều 113, Hiến pháp năm 2013) UBND do HĐND bầu ra, là cơ quan chấp hành của HĐND đồng thời là cơ quan hành chính ở địa phương, chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên và nghi quyết của HĐND Điều 114, Hiến pháp năm 2013 UBND có các cơ quan giúp việc được gọi là các cơ quan chuyên môn của UBND bao gồm các sở, phòng, ban Như vậy, HĐND và UBND đều c ng có chức năng chức năng chấp hành pháp luật tại địa phương, quản lý địa phương theo quy định của pháp luật

Như vậy, Việt Nam đã có một lịch sử lâu dài để trải nghiệm về hoạt động của các cơ quan CQĐP Điều đặc biệt là mô hình tự quản địa phương cấp cơ sở đã được

áp dụng từ rất sớm Thế kỷ XV , qua các mô hình làng xã kết hợp với chế độ quân chủ chuyên chế Sau Cách mạng Tháng Tám, một nhà nước dân chủ của nhân dân Việt Nam ra đời Mọi quyền hành đều thuộc về nhân dân và nhân dân tin tưởng giao cho những người đại diện của mình, dưới sự lãnh đạo của Đảng để xây dựng nên bộ máy nhà nước mới

2.2 Thực trạng pháp luật về hoạt động của chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay

Có thể khái quát về bộ máy CQĐP ở Việt Nam như sau: Là một hê thống thống nhất các cơ quan nhà nước được thành lập hầu như giống nhau ở tất cả các đơn vi hành chính Đây đúng là khuôn mẫu của mô hình CQĐP kiểu các nước XHCN Trong bộ máy đó, HĐND luôn đóng vai trò là cơ quan chủ đạo, cơ quan quyền lực nhà nước, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương

và cơ quan nhà nước cấp trên HĐND có kết cấu như: Thường trực HĐND, các ban của HĐND UBND do HĐND bầu ra, là cơ quan chấp hành của HĐND đồng thời là

cơ quan hành chính ở địa phương, chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên và nghi quyết của HĐND UBND có các

cơ quan giúp việc được gọi là các cơ quan chuyên môn của UBND bao gồm các sở, phòng, ban

2.2.1 Hoạt động của Hội đồng nh n d n

Với 7 điều từ Điều 110 đến Điều 116 của Chương IX, Hiến pháp năm 2013

đã quy định về CQĐP: Tiếp tục kế thừa những nội dung hợp lý, ổn định đồng thời

bổ sung những quy định mới trên cơ sở khái quát, xác định nguyên tắc khả năng gợi

mở cho những thay đổi mang tính đột phá

Theo quy định của Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 thì HĐND được xác định là “cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí , nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân địa phương, do Nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên” Khoản 1 Điều 113 Hiến pháp năm 2013 Nguyên tắc hoạt động của HĐND trước hết được thể hiện trong nguyên tắc hoạt động của CQĐP quy định tại Khoản 1, 2 Điều 5 Luật Tổ chức CQĐP năm 2015

“ 1 Tuân thủ Hiến pháp và pháp luật, quản lý xã hội bằng pháp luật, thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ

2 Hiện đại, minh bạch, phục vu nhân dân, chiụ sự giám sát của Nhân dân” Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 còn quy định thêm về nguyên tắc hoạt động

của HĐND các cấp: “HĐND làm việc theo chế độ hội nghi và quyết định theo đa số” Khoản 3 Điều 5 Như vậy, so với quy định về nguyên tắc “ tập trung dân chủ” chung cho cả HĐND và UBND như trước đây, nguyên tắc hoạt động của HĐND

đã được quy định cụ thể, phong phú Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 tiếp tục khẳng định, HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương

và cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân địa phương Về kết quả thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của hội đồng nhân dân, Hội đồng nhân dân các cấp đã từng bước đổi mới về phương thức hoạt động, thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình, góp phần phát triển kinh tế, xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh

2.1.1.1 Kỳ họp của Hội đồng nhân dân

Hội đồng nhân dân quyết định kế hoạch tổ chức các kỳ họp thường lệ trong năm để quyết định các vấn đề thuộc th m quyền xem x t, quyết định của Hội đồng nhân dân theo quy định cụ thể tại khoản 1 Điều 78 của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 Trong kế hoạch cần nêu rõ số lượng các kỳ họp thường lệ,

dự kiến thời gian tổ chức, nội dung của từng kỳ họp và các vấn đề khác có liên quan (nếu có Số lượng các kỳ họp thường lệ của Hội đồng nhân dân ít nhất là 02 kỳ họp hoặc nhiều hơn căn cứ vào tình hình, nhiệm vụ, yêu cầu thực tế của địa phương.Ví

dụ trong nhiệm kỳ 2011-2016, HĐND 17, 01 thị xã huyện của TP.Hà Nội đã tổ chức hơn 240 kỳ họp, bình quân mỗi huyện tổ chức 14 kỳ họp Riêng HĐND huyện Gia Lâm tổ chức 16 kỳ họp, HĐND huyện Thạch Thất tổ chức 15 kỳ họp (tổng hợp

từ các báo cáo về tổng kết về HĐND của 17 huyện, 01 thị xã nhiệm kỳ 2011 – 2016) [4,tr8]

Kỳ họp Hội đồng nhân dân, nhìn chung được chu n bị chu đáo, diễn ra đúng luật và ngày càng có chất lượng Thường trực Hội đồng nhân dân các cấp đã chủ động phối hợp với Ủy ban nhân dân và Ban Thường trực ủy ban Mặt trận Tổ quốc

c ng cấp để thống nhất về chương trình, nội dung kỳ họp, lựa chọn những vấn đề trọng tâm ở địa phương để đưa ra thảo luận, xem x t và quyết định tại kỳ họp Dự kiến chương trình, nội dung kỳ họp, tài liệu của các kỳ họp được gửi đến các đại biểu đúng thời hạn và được thông báo rộng rãi trên các phương tiện thông tin đại

chúng để nhân dân biết

Đại biểu Hội đồng nhân dân đã dành thời gian nghiên cứu tài liệu, tiếp xúc

cử tri trước kỳ họp Các Ban của Hội đồng nhân dân thực hiện công tác th m tra đúng quy trình, thủ tục và thời gian theo quy định của pháp luật và có sự đầu tư đúng mức nên chất lượng báo cáo th m tra được nâng lên, có tính phản biện, đề xuất giải pháp, kiến nghị sửa đổi, bổ sung làm cơ sở để Hội đồng nhân dân thảo luận và quyết định Thời gian tổ chức các kỳ họp thường kỳ ở cấp tỉnh khoảng 3-4 ngày, cấp huyện 2 ngày, cấp xã 1 ngày Có thể thấy n t nổi bật nhất trong hoạt động của HĐND các cấp là sự tăng cường hiệu quả các kỳ họp, đặc biệt là hoạt động chất vấn trong kỳ họp cấp tỉnh, những năm gần đây, một số địa phương đã có một số đổi mới theo hướng dân chủ, nhiều đại diện phát biểu thẳng thắn, công khai, cởi

mở, không khí kỳ họp sôi nổi, chất lượng cao Có đến 50 các đơn vi HĐND trong các phiên họp khai mạc, bế mạc, chất vấn và trả lời chất vấn đã đươc tổ chức truyền hình, phát thanh trực tiếp Có tỉnh đã tổ chức thông báo số điện thoại nóng trên các phương tiện thông tin đại chúng để khi nghe chất vấn và trả lời chất vấn tại kỳ họp HĐND, nếu cử tri thấy cần thiết thì gọi đến đề nghi chủ tọa yêu cầu người phải trả lời chất vấn phải trả lời đúng trọng tâm câu hỏi, tránh vòng vo, n tránh cấp huyện, hoạt động chất vấn của HĐND cũng đã được thực hiện Qua phương tiện thông tin đại chúng cũng đã phản ánh nhiều địa phương khi có những vu việc quan trọng, hoạt động chất vấn cũng đã được tiến hành với những hiệu quả nhất định Đây là việc làm thể hiện tính dân chủ, mang lại hiệu quả, chất lượng thiết thực được nhân đồng tình hưởng ứng và tích cưc tham gia Tỷ lê tham gia kỳ họp của HĐND đạt 85 -95 Số đại biểu tham gia phát biểu ý kiến trong kỳ họp cũng tăng lên và ngày càng có chất lượng Tuy nhiên, nội dung của chất vấn chắc chắn còn hạn chế bởi nhiều nguyên nhân: Số lượng đại biểu tham gia chất vấn còn ít; Số đại biểu chưa chu n bị câu hỏi chất vấn, hoăc chỉ chất vấn đề lấy thông tin mà không phải là chất vấn để xem x t bản chất đúng sai của vấn đề; Một số sở, ngành giải trình quá dài và chung chung, hoặc lợi dụng chất vấn để báo cáo thành tích

Công tác tổ chức tuyên truyền, đưa tin đã được chú trọng tạo điều kiện cho

cử tri và nhân dân theo dõi kỳ họp, góp phần thực hiện dân chủ, công khai về các

hoạt động của Hội đồng nhân dân, đồng thời nâng cao ý thức trách nhiệm của các đại biểu và các cơ quan hữu quan Hầu hết Hội đồng nhân dân cấp tỉnh đều tổ chức truyền hình trực tiếp một số phiên họp, có địa phương truyền hình trực tiếp toàn bộ các phiên họp tại hội trường Hội đồng nhân dân cấp huyện, cấp xã đã tổ chức phát thanh, truyền thanh các phiên họp quan trọng của hội đồng nhân dân

2.1.1.2 Hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân

Hoạt động giám sát của HĐND lần đầu tiên được quy định tại Điều 115 Hiến pháp năm 1980, trên tinh thần của Hiến pháp năm 1992 sửa đổi, bổ sung năm 2001) C ng với việc ban hành Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức CQĐP năm

2015 đã quy định th m quyền giám sát cho từng cấp HĐND tỉnh thành phố trực thuộc trung ương – huyện thị xã thành phố thuộc tỉnh thuộc thành phố trực thuộc trung ương quận – xã thị trấn phường Cách quy định này giúp cho việc xác định

th m quyền giám sát của HĐND các cấp được cụ thể hơn

Phạm vi và nội dung giám sát của HĐND rất rộng bao gồm tất cả các lĩnh vực của đời sống kinh tế–xã hội trong việc tuân thủ Hiến pháp, pháp luật, nghi quyết của HĐND HĐND có quyền triển khai hoạt động giám sát trên phạm vi toàn bộ địa bàn cấp mình ở cấp cao hơn phạm vi về không gian càng rộng hơn HĐND có quyền giám sát hoạt động của UBND, các cơ quan chuyên môn thuộc UBND, T ND, VKSND c ng cấp; giám sát các cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế,

tổ chức xã hội đơn vi vũ trang nhân dân và công dân càng ở cấp thấp hơn thì đối tượng giám sát càng ít hơn Hoạt động giám sát nhằm đảm bảo cho HĐND thực sự

là cơ quan đại diện của nhân dân, tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân; đồng thời bảo đảm cho Hiến pháp, pháp luật được tuân thủ thống nhất, nghiêm chỉnh trên phạm vi địa phương và bảo đảm thực hiện các quyết nghi của HĐND Đơn cử như quy định th m quyền giám sát của HĐND tỉnh: “Giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương, việc thực hiện nghi quyết của HĐND tỉnh; giám sát hoạt động của thường trực HĐND, UBND, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân c ng cấp, Ban của HĐND cấp mình; giám sát văn bản quy phạm pháp luật của UBND c ng cấp và văn bản của HĐND cấp huyện” Khoản 8 Điều 19 Luật Tổ chức CQĐP năm 2015

HĐND cũng ban hành nghi quyết về hoạt động giám sát của mình tại kỳ họp HĐND và bảo đảm thực hiện nghi quyết đó bằng sự kiểm tra, giám sát, đôn đốc, kiến nghị của đại biểu HĐND và các cơ quan chức năng của HĐND, đồng thời xử

lý những đại biểu, cơ quan chức năng của HĐND không thực hiện nghiêm túc trách nhiệm giám sát của mình Giám sát của HĐND bao gồm: giám sát của HĐND tại kỳ họp; giám sát của Thường trực HĐND; giám sát của các Ban của HĐND và giám sát của đại biểu HĐND Điều 87 Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 Việc tổ chức các

kỳ họp HĐND thường được thường trực HĐND và các cơ quan liên quan chu n

bi tốt, đặc biệt là hoạt động của thường trực trong việc chu n bị các báo cáo, đề án,

kỳ họp Trước, sau mỗi kỳ họp HĐND, Thường trực HĐND đã chủ động phối hợp với Ban thường trực UBMTTQVN c ng cấp xây dựng kế hoạch tiếp xúc cử tri, tổng hợp kiến nghị của cử tri kịp thời chuyển đến UBND c ng cấp yêu cầu trả lời theo đúng quy định Đối với những ý kiến, kiến nghị của cử tri ở nhiều kỳ họp, bước đầu

đã được Thường trực HĐND phân loại, lựa chọn để chuyển đến UBND c ng cấp làm rõ tiến độ thực hiện, những khó khăn và giải pháp để trả lời cử tri Thường trực HĐND đã làm tốt nhiệm vụ điều hòa, giữ mối liên hệ với các đại biểu HĐND, báo cáo hoạt động của mình lên cấp trên Qua đó, đôn đốc, kiểm tra UBND các cấp kịp thời giải quyết, trả lời đơn thư khiếu nại, tố cáo của công dân Thường trực Hội đồng nhân dân đã xây dựng lịch tiếp công dân hàng tháng và phân công đại biểu tham gia tiếp công dân định kỳ Nhiều địa phương đã xây dựng được quy chế phối hợp giữa Hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân và Ban Thường trực Ủy ban Mặt trận

Tổ quốc trong việc tiếp công dân, giải quyết đơn thư khiếu nại, tố cáo của công dân

Thường trực Hội đồng nhân dân hoạt động theo dõi, xem x t, đánh giá và

đôn đốc đối với các đối tượng chịu sự giám sát trong việc chấp hành Hiến pháp, pháp luật và nghi quyết của HĐND c ng cấp nhằm phát triển kinh tế – xã hội bảo đảm quốc phòng, an ninh và trật tự xã hội Đối tượng phạm vi, nội dung giám sát của Thường trực HĐND rất rộng về cơ bản gần như tr ng với phạm vi đối tượng giám sát của HĐND c ng cấp Khoản 3 Điều 104 Luật Tổ chức CQĐP năm 2015/Điều 66 Luật Tổ chức HĐND vàUBND năm 2003 Đó là: Thường trực HĐND giám sát các chủ thể có nghĩa vu chấp hành Hiến pháp, pháp luật nghi quyết của HĐND, đồng thời giám sát những hoạt động trong mọi lĩnh vực đời sống kinh

tế – xã hội, trong hoạt động tổ chức thực hiện pháp luật Đồng thời Thường trực HĐND xem x t kết quả giám sát của các Ban của HĐND khi x t thấy cần thiết và báo cáo với HĐND tại phiên họp gần nhất Khoản 4 Điều 104 Luật Tổ chức CQĐP năm 2015

Thường trực HĐND hoạt động thường xuyên với hình thức và phương thức giám sát đa dạng Hoạt động của Thường trực HĐND có vai trò quan trọng trong việc bảo đảm Hiến pháp, pháp luật cũng như các nghi quyết của HĐND được tuân thủ thống nhất và nghiêm chỉnh trên phạm vi địa phương, tăng cường hiệu lực, hiệu quả hoạt động của HĐND và pháp chế XHCN Hoạt động này giúp HĐND có những căn cứ khoa học vững chắc, ph hợp với yêu cầu thực tế của điạ phương, quyết định các vấn đề một cách đúng đắn, hiệu quả Qua đó, HĐND phát hiện kịp thời những yếu k m, khuyết điểm trong hoạt động quản lý , điều hành, thực thi pháp luật của các cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội… ở địa phương, từ

đó có những kiến nghi khắc phục sửa chữa Đồng thời, hoạt động giám sát cũng giúp phát hiện kịp thời những điểm chưa ph hợp với tình hình thực tế hoặc trái với chủ trương, chính sách, pháp luật trong các nghi quyết do chính HĐND ban hành

Hoạt động của các Ban của Hội đồng nhân dân gồm các hoạt động chung của Ban và hoạt động của các thành viên trong Ban theo sự phân công của Ban Thực tiễn hoạt động cho thấy, các Ban đã hoàn thiện việc th m tra trước khi trình kỳ họp nhưng những báo cáo đó ít mang tính phản biện, ý chí của các Ban mà chủ yếu dựa trên sự chu n bị của cơ quan hành chính Các Ban của HĐND thực hiện giám sát bằng th m tra báo cáo, đề án do HĐND phân công; xem x t các VBQPPL của

UBND c ng cấp, nghi quyết của HĐND cấp dưới trực tiếp trong trường hợp có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, các VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên và nghi quyết của HĐND c ng cấp; yêu cầu UBND, các cơ quan chuyên môn thuộc UBND,

T ND và VKSND c ng cấp báo cáo về những vấn đề thuộc lĩnh vực Ban phụ trách Khoản 3 Điều 109 Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 Đồng thời các Ban của HĐND

quan, tổ chức hữu quan khác để xem x t, xác minh vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của Ban; tổ chức nghiên cứu, xử lý và xem x t việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân Theo báo cáo của Thường trực HĐND Thành phố tổng kết nhiệm kỳ HĐND các cấp trên địa bàn thành phố Hà Nội (2011-2016), 2 Ban của HĐND 17 huyện, 01 thị xã trong nhiệm kỳ đã có 450 báo cáo th m tra[4,tr12] Nhưng xuất phát từ ít số lượng đại biểu chuyên trách, mối quan hệ nặng tính “nể nang” trong

c ng hệ thống nên tính hiệu quả của các báo cáo th m tra là chưa đạt yêu cầu

2.1.1.4 Hoạt động của đại biểu Hội đồng nhân dân

Pháp luật quy định "Đại biểu Hội đồng nhân dân là người đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân địa phương” Cụ thể, hoạt động của đại biểu HĐND được thể hiện như sau: Tham dự kỳ họp, phiên họp của HĐND, hoạt động chất vấn, hoạt động tiếp xúc cử tri trước và sau mỗi phiên họp[19] Đại biểu HĐND các cấp

từ sau khi ban hành Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015 đã có nhiều chuyển biến tích cực trong hoạt động của mình Hầu hết các đại biểu đều thể hiện tinh thần trách nhiệm cao, luôn giữ gìn ph m chất đạo đức, phấn đấu thực hiện nhiệm vụ người đại biểu nhân dân, được nhân dân tín nhiệm

Do ý thức được tầm quan trọng của các kỳ họp HĐND, trong thời gian qua,

tỷ lệ đại biểu HĐND tham gia các kỳ họp HĐND khá cao trên 90 Hầu hết các ý kiến phát biểu của đại biểu HĐND đều tập trung đúng trọng tâm, thiết thực Như vậy, có thể thấy tại kỳ họp, sự tham gia của đại biểu HĐND không còn chỉ là sự hiện diện đơn thuần mà các đại biểu đã hoạt động có hiệu quả, phát huy tinh thần của đại biểu HĐND

Hoạt động của đại biểu HĐND: Hoạt động của các đại biểu HĐND được với các th m quyền sau: Chất vấn Chủ tịch HĐND, Chủ tịch và các thành viên khác của

UBND, Chánh án T ND, Viện trưởng VKSND và thủ trưởng các cơ quan chuyên môn thuộc UBND c ng cấp;Yêu cầu cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã

pháp luật của nhà nước của cơ quan, tổ chức hoặc của cán bộ, công chức, viên chức thuộc cơ quan, tổ chức đó ; Kiến nghi cơ quan nhà nước về việc thực hiện chính sách, pháp luâ của nhà nước và về những vấn đề thuộc lợi ích chung và cơ quan hữu quan phải trả lời; Đề nghi HĐND bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ

do HĐND bầu

Để thực hiện được những hoạt động nêu trên, pháp luật quy định cho đại biểu HĐND quyền và trách nhiệm cụ thể ở hai hình thức hoạt động chính: tiếp công dân và xử lý khiếu nại tố cáo, kiến nghi của công dân Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 chỉ quy định: “Đại biểu HĐND nhận được yêu cầu, kiến nghi của

cử tri phải có trách nhiệm trả lời cử tri” Điều 60 Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 quy định rõ trách nhiệm: “Đại biểu HĐND có trách nhiệm tiếp công dân theo quy định của pháp luật” Khoản 1 Điều 95 Về vấn đề xử lý khiếu nại, tố cáo Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 quy định “ Khi nhận được khiếu nại, tố cáo của nhân dân, đại biểu HĐND có trách nhiệm nghiên cứu, kịp thời chuyển đến người có

th m quyền giải quyết, đồng thời thông báo cho người khiếu nại tố cáo biết”

Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 quy định nhiều quyền hạn hơn cho đại biểu HĐND: “Trong trường hợp x t thấy việc giải quyết, khiếu nại, kiến nghị không đúng pháp luật, đại biểu HĐND có quyền gặp người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vi hữu quan để tìm hiểu, yêu cầu xem x t lại; khi thấy cần thiết, đại biểu HĐND yêu cầu người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vi cấp trên trực tiếp của cơ quan, tổ chức, đơn vi đó giải quyết” Khoản 3 Điều 95 Luật tổ chức CQĐP năm

2015 tiếp tục quy định cụ thể hơn về hoạt động giám sát của HĐND các cấp trên nền tảng cơ bản của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 Điều này cho thấy

sự phát triển ổn định của cơ chế giám sát của HĐND

Hoạt động tiếp xúc cử tri Hội đồng nhân dân: Hoạt động tiếp xúc cử tri của đại biểu Hội đồng nhân dân đã có nhiều đổi mới cả về nội dung và hình thức Hầu hết Hội đồng nhản dân các cấp chủ động trong việc xây dựng được lên kế hoạch,