Bài viết trình bày về việc thực hiện tự chủ đại học từ chính sách đến thực tế đã gập nhiều trắc trở, và vẫn còn gập nhiều trắc trở trong các giai đoạn của quá trình thực hiện tự chủ đại học tại Việt Nam. Vậy, làm thế nào để thực hiện tự chủ, và làm thế nào để việc thực hiện tự chủ không gây rối loạn khiến phải lo ngại.
Trang 1TỰ CHỦ GIÁO DỤC ĐẠI HỌC - TỪ CHÍNH SÁCH ĐẾN THỰC TẾ:
TIẾP CẬN PHÂN TÍCH DỰA TRÊN QUAN NIỆM HỆ THỐNG ĐẠI HỌC
VÀ LÝ THUYẾT GIÁO DỤC
Phạm Huy Dũng
Trường Đại học Thăng Long
1 Đặt vấn đề
Chính sách tự chủ đại học Việt Nam bắt đầu với một nghị quyết chính phủ do Thủ tưởng Phan Văn Khải ký năm 20051 Nghị quyết có nêu: “kết hợp hợp lý và hiệu quả giữa việc phân định rõ chức năng, nhiệm vụ quản lý Nhà nước và việc đảm bảo quyền tự chủ, tăng cường trách nhiệm xã hội, tính minh bạch của các cơ sở giáo dục đại học” Từ năm học 2006 – 2007, Bộ Giáo dục và Đào tạo chủ trương “cởi trói” cho các trường đại học về tuyển sinh,tổ chức nhân sự, cấp phát văn bằng, mở ngành nghề, chương trình đào tạo, liên thông, học phí, tự chủ tài chính, hợp tác quốc tế Luật Giáo dục Đại học 2012 quy đinh về quyền tự chủ cho các trường đại học tại điều 32 của luật
do Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Sinh Hùng ký năm 20122 Song, khái niệm này, chưa
có một nội hàm cụ thể thế nào là tự chủ, tự chủ thì sẽ được làm gì, và không được làm gì Năm 2013 có nghị quyết Trung ương 29-NQ/TW đổi mới căn bản và toàn diện
giáo dục và đào tạo do Tổng Bí Thư Nguyễn Phú Trọng ký và ban hành ngày 4 tháng
11 năm 20133 Trong tinh thần đó, năm 2014, lại có nghị quyết Chính phủ về thí điẻm đổi mới cơ chế hoạt động đối với các cơ sở giáo dục đại học công lập giai đoạn 2014 –
2017, số 77/NQ-CP do Thủ tướng Nguyễn Tấn Dũng ký và ban hành ngày 24 tháng 10 năm 20144 Do đó, việc triển khai tự chủ đại học đã được thực hiện thí điểm giai đoạn
2014 – 2017 ở 4 trường đại học trực thuộc Bộ như: Đại học Kinh tế quốc dân, Đại học Kinh tế TP Hồ Chí Minh, Đại học Ngoại thương, Đại học Hà Nội và về sau mở rộng thêm ở các trường như : Đại học Mở TP Hồ Chí Minh, Viện Đại học Mở Hà Nội, Đại học Tôn Đức Thắng, Đại học Tài chính – Marketting…có thể xem là những
bước đi đầu tiên trong việc thực hiện tự chủ đại học Trong giai đoạn này có nhiều
chồng chéo về quyền hạn, chức năng, và nhiệm vụ giữa ban giám hiệu và hội đồng trường Năm 2018, luật giáo dục đại học số 34/2018/QH145 sửa đổi đã làm rõ những
vấn đề này Nhưng, vẫn còn rất nhiều tác động trái chiều từ những co quan chủ
quản như trường hợp trường Đại học Tôn Đức Thắng, trường đại học của một số bộ
ngành chủ quản, Và tự chủ đại học cũng đang gây một số rối loạn phải quan tâm
1 Thủ tướng Phan Văn Khải 2005 Nghị quyết chính phủ về đổi mới cơ bản và toàn diện giáo dục đại học Việt Nam giai đoạn 2200- 2020, số 14/2005/NQ-CP, ký và ban hành ngày 02 tháng 11 năm 2005
2 Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Sinh Hùng 2013 Luật giáo dục đại học số 08/2012/QH13 được Quốc Hội thông qua ngày 18 tháng 6 năm 2012 và ban hành ngày 01 tháng 01 năm 2013
3 Tổng Bí Thư Nguyễn Phú Trọng 2013 Nghị quyết Hội nghị Trung Ương 8 Khóa XI về đỏi mới căn bản,toàn diện giáo dục và đào tạo, số 29-NQ/TW ký và ban hành ngày 4 tháng 11 năm 2013
4 Thủ tướng Nguyễn Tấn Dũng 2014
Nghị quyết Chính phủ về thí điẻm đổi mới cơ chế hoạt động đối với các cơ sở giáo dục đại học công lập giai đoạn 2014 – 2017, số 77/NQ-CP ký và ban hành ngày 24 tháng 10 năm 2014
5 Chủ tịch Quốc hội Ngyễn Thị Kim Ngân 2018 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của luật giáo dục đại hcj só 34/2018/QH14 ký và ban hành ngày 19 tháng 11 năm 2018 và có hiệu lực ngày 01 tháng 07nnawm 2019
Trang 2Vietnam Net 20186 nêu: “Về tự chủ giáo dục đại học, đồng tình với các ý kiến cho rằng đang được triển khai rất tốt, Thủ tướng (Nguyễn Xuân Phúc) lưu ý, bước đi, cách
làm phải hết sức chặt chẽ, tốt hơn để không gây rối loạn” Việc thực hiện tự chủ đại
học từ chính sách đến thực tế đã gập nhiều trắc trở, và vẫn còn gập nhiều trắc trở trong các giai đoạn của quá trình thực hiện tự chủ đại học tại Việt Nam Vậy, làm thế nào để thực hiện tự chủ, và làm thế nào để việc thực hiện tự chủ không gây rối loạn khiến phải lo ngại Báo cáo này thử đưa ra tiếp cận nghiên cứu hệ thống để giải quyết vấn đề được nêu trên
2 Phương pháp nghiên cứu
Vậy, phương pháp nghiên cứu tìm lời giải cho câu hỏi trên là phương pháp sử
dụng tiếp cận nghiên cứu hệ thống Tuy nghiên cứu hệ thống (system} không được
quan tâm bằng nghiên cứu cơ sở (institution) giáo dục từ cuối những năm 1990 (Kyvik, Svein 20087, Kyvik, Svein, and Benedetto Lepori 20108), báo cáo này vẫn đặt lại vấn đề hệ thống, trở lại những vấn đề đã được nêu lên rất nhiều vào những năm
1980 và đầu nhũng năm 1990 (Clark, Burton R 19989, Teichler, Ulrich 198810, Cerych, Ladislav, and Paul A Sabatier 198611), coi nghiên cứu hệ thống là chủ yếu để nghiên cứu chính sách nhằm giải quyết những trắc trở và rối loạn liên quan đến tự chủ đại học tại Việt Nam hiện nay Với tiếp cận nghiên cứu hệ thống, báo cáo này “phân tích hệ thống” tình hình tự chủ đại học tại Việt Nam so sánh với thực tế thực hiện tự chủ đại học tại các hệ thống đại học thuộc các quốc gia khác, phân tích những tác động trái chiều và sự cân đối giữa các quyền lực liên quan đến thực hiện tự chủ đại học trong một hệ thống đại học, và phân tích vai trò của quản lý Nhà nước trong thực hiện
tự chủ đại học của một hệ thống giáo dục trên cơ sở tham khảo những cải cách gần đây nhằm tăng cường tự chủ đại học, nêu bật những căng thẳng khác nhau trong các hệ tư tưởng cải cách khác nhau, xem xét các giải thích truyền thống về tự chủ đại học, và tự chủ đã được mở rộng như thế nào thông qua các lý do cải cách Tiếp cận nghiên cứu
hệ thống dựa trên một khung phân tích cho phép phát hiện cách thức tự chủ trong
trường đại học, tìm hiểu những tác động của việc nâng cao quyền tự chủ đại học Khung phân tích này còn cho phép vượt ra ngoài sự giám sát với các quy ước chính thức hiện hành để có thể mô tả được thực tiễn của tự chủ trường đại học mà người ta thường gọi là tự chủ thật sự, trong cuộc sống thật (living autonomy) của đại học như thế nào Cuối cùng, báo cáo này giới thiệu các ý tưởng để nghiên cứu thêm về quyền
tự chủ trong cuộc sống thật với việc sử dụng khung phân tích này Báo cáo này chủ yếu dựa trên khung phân tích (analytical framework) của Jens Jungblut và Peter
6 Vietnamnet 12/09/2020 15:53:05 (GMT +7) Thủ tướng: Không để tự chủ đại học "gây rối loạn"
https://vietnamnet.vn/vn/giao-duc/tuyen-sinh/thu-tuong-som-dua-khoi-nghiep-vao-chuong-trinh-giang-day-dai-hoc-453892.htm 29/05/2018 22:05 GMT+7
7 Kyvik, Svein 2008 The dynamics of change in higher education, Dynamics of Change in Higher Education: Expansion and Contraction in an Organisational Field Vol 27 Dordrecht: Springer
8 Kyvik, Svein 2008 The dynamics of change in higher education, Dynamics of Change in Higher Education: Expansion and Contraction in an Organisational Field Vol 27 Dordrecht: Springer
9 Clark, Burton R 1998 Creating entrepreneurial universities: Organizational pathways of transformation, issues in higher education New York: Pergamon
10 Teichler, Ulrich 1988 Changing patterns of the higher education system The experience of three decades, Higher education policy series Vol 5 London: Jessica Kingsley Publishers
11 Cerych, Ladislav, and Paul A Sabatier 1986 Great expectations and mixed performance In The implementation of higher education reforms in Europe Stoke on Trent: Trentham Book
Trang 3Maassen, 201712 để nghiên cứu vấn đề “Tự chủ giáo dục đại học_ Từ chính sách đến thực tiễn” Khung phân tích này cho rằng hệ thống giáo dục đại học có 3 thành tố: (1) các cơ sở giáo dục dục đại học được phân loại theo chiều ngang (các trường đại học công lập và các trường đại học ngoài công lập), và phân loại theo chiều dọc (theo chức năng và năng lực, thí dụdaiijhocj nghiên cứu dạy tiến sĩ, đại học “grade school” dạy thạc sĩ _ Master, đại học dạy cử nhân 4 năm), (2) Những quyền lực chi phối các cơ sở giáo dục đại học được cân dối như thế nào, và (3) Quản lý Nhà nước (governance) một
hệ thống giáo dục tự chủ phải như thế nào Những quan điểm này cũng rất phụ thuộc vào cách nghĩ của những người quan tâm về tri thức, coi tri thức là một hàng hóa công (public good), hay hàng hóa tư (private good), hay hàng hóa công tư (public private good) theo mô tả của Quentin David, 201013 Từ khung phân tích này, tự chủ đại học thuộc thành tố thứ 2 “Các quyền lực chi phối các cơ sở giáo dục đại học được cân dối như thế nào”
3 Một vài kết quả của nghiên cứu
Một vài kết quả nghiên cứu với tiếp cận hệ thống sử dụng khung phân tích Jens
và Peter 2017 bao gồm: -kết quả phân tích hệ thống giáo dục Việt Nam với tự chủ đại học so sánh với thực tiễn thực hiện tự chủ đại học tại các hệ thống giáo dục đại học khác, -kết quả phân tích cân bằng các hệ thống quyền lực ảnh hưởng đến tự chủ đại học, và -kết quả phân tích quản lý nhà nước với tự chủ đại học
3.1 Tự chủ đại học tại Việt Nam và thực tế tự chủ tại các hệ thống giáo dục đại học
Một số tác giả như Meek và cộng sự 199614 hay Huisman 199815 cho rằng kỳ vọng chiếm ưu thế cao của giáo dục đại học vào những năm 1990 là các cơ sở giáo dục
đại học và các hệ thống giáo dục đại học quốc gia sẽ hội tụ về một mô hình chung,
toàn cầu Động lực thúc đẩy kỳ vọng này là giả định rằng các xu hướng liên quan đến
thể chế và quyền tự chủ đại học, giảm bớt kiểm soát trực tiếp của chính quyền, tăng cường cạnh tranh với các quy định hướng thị trường và các biện pháp kiểm soát trách nhiệm giải trình của các cơ sở đại học có thể giúp giảm bớt gánh nặng của các chính phủ thúc đẩy phát triển (Goedegebuure et al 199316) Nhìn lại, rõ ràng là những kỳ
vọng này đã không thành hiện thực Nếu giả định răng cải cách giáo dục giúp cho
các hệ thống giáo dục đại học trở nên giống nhau hơn, các cơ sở giáo dục đại học trở nên đồng nhất hơn thì thực tế đã ngược lại.Cải cách đã tạo ra nhiều phân khúc tổ chức hơn và ngày càng tăng sự đa dạng giữa các cơ quan và nội bộ của từng cơ quan
12 Jens Jungblut and Peter Maassen, 2017 Higher Education Systems, Types of In: J.C Shin, P Teixeira (eds.), Encyclopedia of International Higher Education Systems and Institutions, DOI 10.1007/978-94-017-9553-1_21-1
13 Quentin David, 2010 " Comparaison Internationale des Modes d’Organisation et de Financement de l’Enseignement Supérieur ," CREA Discussion Paper Series 10-24, Center for Research in Economic Analysis, University of Luxembourg
14 Meek, V Lynn, Leo Goedegebuure, Osmo Kivinen, and Risto Rinne 1996 The Mockers and mocked Comparative perspectives on differentiation, convergence and diversity in higher education, issues in higher education Oxford: Pergamon
15 Huisman, Jeroen 1998 Differentiation and diversity in higher education systems In Higher education: Handbook of theory and research, vol XIII, ed J.C Smart, 75–110 New York: Agathon Press
16 Goedegebuure, Leo, Frans Kaiser, Maassen Peter, V Lynn Meek, Frans van Vught, and Egbert De Weert
1993 Higher education policy An international comparative perspective: Issues in higher education Oxford: Pergamon Press
Trang 4(Rosinger và cộng sự 201617; Fumasoli và cộng sự 201418), đặc biệt là về sự khác biệt giữa các hệ thống giáo dục đại học quốc gia (Gorntzka và Maassen 201419), hoặc hợp đồng xã hội giữa giáo dục đại học, các cơ quan chính trị và xã hội nói chung Điều này
có thể hiểu là nhiều quy tắc nền tảng riêng của tổ chức đại học chưa được các hệ thống chính trị và xã hội xác nhận (Gornitzka và cộng sự 200720) Điều này cũng ngụ ý rằng
chúng ta hiện đang trong giai đoạn chuyển tiếp trong đó những cách hiểu truyền
thống và cach hiểu mới về phân quyền trong hệ thống giáo dục đại học còn được hiểu khác nhau
Hệ thống giáo dục đại học Việt Nam cũng đang ở trong giai đoạn chuyển tiếp này Điểm 5 phần Quan điểm chỉ đạo của Nghị quyết Trung ương 29-NQ/TW đổi mới căn bản và toàn diện giáo dục và đào tạo do Tổng Bí Thư Nguyễn Phú Trọng ký và
ban hành ngày 4 tháng 11 năm 2013 nêu: “Đổi mới hệ thống giáo dục theo hướng mở,
linh hoạt, liên thông giữa các bậc học, trình độ và giữa các phương thức giáo dục, đào
tạo Chuẩn hóa, hiện đại hóa giáo dục và đào tạo” Song, luật giáo dục đại học 20122
và luật giáo dục nghề nghiệp 201421 lại tạo thêm phân khúc tổ chức tạo thêm sự đa dạng giữa các cơ quan (trường cao đẳng và trường đại học) và nội bộ của từng cơ quan trong trường cao đẳng và trường đại học theo quản lý khác nhau của Bộ Lao động
Thương binh và Xã hội và Bộ Giáo dục và Đào tạo, làm mất đi tính hệ thống, liên
thông và linh hoạt Hai bộ luật này lại chưa được thống nhất tại bộ luật giáo dục
chung Từ đó các tiêu chí chất lượng đào tạo trong hệ thống giáo dục nói chung cũng khó được thống nhất (Lê Viết Khuyến 201822)
3.2 Cân băng quyền lực thực hiện tự chủ đại học
Để giải tỏa những quyết định trái chiều này, cần xác định cốt lõi của vấn đề liên quan đến phân bổ thẩm quyền trong hệ thống giáo dục đại học Đó là quyền tự chủ
Đàng sau các chương trình cải cách bao giờ cũng có sự tìm kiếm một thỏa thuận
(hoặc hợp đồng xã hội) giữa giáo dục đại học, các cơ quan chính trị, và xã hội nói chung Sự thỏa thuận này có thể được mô tả là “ một cam kết văn hóa khá lâu dài
cho trường đại học và từ trường đại học được xác nhận bởi hệ thống chính trị xã hội trong đó trường đại học hoạt động, coi trường đại học là một tổ chức có các quy tắc nền tảng của riêng mình về các hoạt động phù hợp, về niềm tin nhân quả và quy phạm,
và về các nguồn lực” (Gornitzka et al 2007: 184) Điều này ngụ ý rằng chúng ta hiện đang ở trong một giai đoạn chuyển đổi, trong đó cách hiểu ”truyền thống” về việc phân bổ thẩm quyền trong hệ thống giáo dục đại học không còn được áp dụng nữa Và, một khái niệm mới để hiểu được sự phát triển liên quan đến việc phân bổ thẩm quyền
17 Rosinger, Kelly Ochs, Barrett J Taylor, Lindsay Coco, and Sheila Slaughter 2016 Organizational segmentation and the prestige economy: Deprofessionalization in high- and low-resource departments The Journal of Higher Education 87(1): 27–54
18 Fumasoli, Tatiana, Åse Gornitzka, and Peter Maassen 2014 University autonomy and organizational change dynamics ARENA Working Papers
19 Gornitzka, Åse, and Peter Maassen 2014 Dynamics of convergence and divergence Exploring accounts of higher education policy change In University adaptation in difficult economic times, ed Paola Mattei, 13–29 Oxford: Oxford University Press
20 Gornitzka, Åse, Peter Maassen, Johan P Olsen, and Bjørn Stensaker 2007 Europe of knowledge: Search for a new pact In University dynamics and European integration, ed Peter Maassen and Johan P Olsen, 181–214 Dordrecht: Springer Netherlands
21 Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Sinh Hùng 2014 Luật Giáo dục Nghề nghiệp số 74/2014/QH 13 ban hành ngày 27/11/2014
22 Lê Viết Khuyến 2018 Tiếp cận hệ thống trong giáo dục bặc cao (đại học và cao dẳng) Phat biẻu tại Hội nghị Khoa học trường Đại học Thăng Long 2018
Trang 5trong hệ thống giáo dục đại học là quyền tự chủ Mối quan tâm và tranh luận về tự chủ đại học cũng lâu đời như chính bản thân trường đại học từ khi nó ra đời Điều này cho thấy luôn có sự tìm kiếm cân bằng hiệu quả được cả hai bên chấp nhận được; sự cân băng giữa một bên là yêu cầu của xã hội cần kiểm soát giáo dục đại học và một bên là nhu cầu của các cơ sở giáo dục đại học mong muốn một mức độ tự do thích hợp đối với công việc của chính họ Lý do khiến cho vấn đề tự chủ đại học luôn là một vấn dề
nóng từ khi có trường đại học chính vì một sự tự chủ đại học lý tưởng, theo nghĩa là
một mức độ ổn định và hoàn hảo về thể chế tự chủ chưa hề tồn tại “Tại bất kỳ thời
điểm nào trong lịch sử, mức độ tự chủ về thể chế phản ánh tầm nhìn cơ bản chủ đạo đối với mô hình quản lý và tổ chức trường đại học như một tổ chức xã hội cốt lõi” (Olsen 2007) Một lần nữa, những gì được coi là mức độ tự chủ thích hợp là một vấn
đề quan trọng trong các cuộc tranh luận chính sách liên quan đến cách thức giáo dục đại học phải được quản lý, tổ chức và tài trợ như thế nào Tóm lại, vài thập kỷ qua đã chứng kiến sự thay đổi trong mối quan hệ chính thức giữa nhà nước và các trường đại học trong nhiều hệ thống giáo dục đại học Từ 2005 vấn đề tự chủ đại học tại Việt
Nam đã được nêu lên, đã được thí điẻm, đã được tranh luận, đã được đưa vào luật Tổ
chức “Hội đồng trường”, “Ban Giám hiệu”, “Đảng ủy” hiện nay có thể được coi là một thỏa thuận cam kết giữa trường đại học và hệ thống chính trị xã hội với kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa trong đó các trường đại học Việt Nam hoạt động để thúc đẩy đào tạo và nghiên cứu trong các trường đại học đáp ứng yêu
cầu nhân lực cao phục vụ phát triển kinh tế xã hội thời kỳ cách mạng công nghệ và hội nhập Việc tồn tại một vài trắc trở hay một vài “rối loạn” cũng là tất yếu Vấn đề là bản cam kết giữa trường đại học và quản lý xã hội cần chỉnh sửa thế nào cho phù hợp hơn dựa trên nghiên cứu hệ thống để chỉnh sửa mặt này không ảnh hưởng tới mặt khác của vấn đề, của hệ thống
Trong thập kỷ qua, một số nghiên cứu về quyền tự chủ đại học đã được thực hiện (ví dụ, Estermann và cộng sự 2011; Enders và cộng sự 2013) đưa ra một góc nhìn rộng khi kể đến một số quốc gia đã chính thức thực hiện quyền tự chủ đại học có thể quan sát và nhận xét được Tuy nhiên, kết quả quan sát và nhận xét vẫn chưa đưa ra được một cái nhìn sâu sắc dựa trên thực nghiệm về Hệ thống Giáo dục Đại học, chưa nêu lên được ảnh hưởng của những thay đổi cơ chế tự chủ bên trong các cơ sở giáo dục đại học như thế nào Các nghiên cứu này nói chung mới chỉ tập trung vào các khuôn khổ pháp lý, các quy định, các đề xuất cải cách, các chính sách, hoặc các mô hình tài chính Những nghiên cứu này mới mô tả hệ thống vá cấp độ tự chủ đại học, chưa mở rộng quan sát về những gì xảy ra bên trong tổ chức học thuật Nghiên cứu về
tự chủ đại học ở Việt Nam chưa có nhiều Một vài báo cáo về thí điểm thực hiện tự chủ đại học của một số trường mới chỉ mô tả tình hình thực hiện tự chủ của những trường này như thế nào, chưa có nhận xét về ảnh hưởng của những thay đổi bên trong trường liên quan đến những thay đổi này (Nguyễn Thị Phước 201923; Trần Quang Huy
và Phạm Thị Bích Ngọc 201624; Nguyễn Tài Năng Trường Đại học Luật, Đại học Huế
23 Nguyễn Thị Phước 2019.Thực trạng quyền tự chủ của các trường đại học công lập ở Việt nam hiện nay Trường Đại Học Hà Tĩnh http://eba.htu.edu.vn/tin-tuc-su-kien/thuc-trang-quyen-tu-chu-cua-cac-truong-dai-hoc-cong-lap-o-viet-nam-hien-nay.html Được đăng: Thứ hai, 19 Tháng 8 2019
24 Trần Quang Huy và Phạm Thị Bích Ngọc 2016 Học hỏi của tổ chức trong bối cảnh tự chủ đại học Tạp chí Khoa học Giáo dục số 127, tháng 4 năm 2016 http://tapchicongthuong.vn/bai-viet/tu-chu-tai-chinh-khi-thuc-hien-tu-chu-dai-hoc-nghien-cuu-tai-truong-dai-hoc-luat-dai-hoc-hue-70035.htm
Trang 6202025) Cũng có nhận xét rằng trường Đại học Tôn Đức Thắng nhờ có tự chủ đại học
mà vượt trội thuộc top 500 trường đại học tốt nhất thế giới (Lâm Quang Thiệp 201926); song, vấn đề hiện nay đang xẩy ra ở trường Đại học Tôn Đức Thắng đang đặt ra nhiều câu hỏi phải nghiên cứu để trả lời liên quan đến pháp lý, đến tài chính
Fumasoli et al 2014 18 cho rằng quan tâm nghiên cứu về mối quan hệ chính thức giữa các trường đại học công lập và cơ quan Nhà Nước chỉ ở một mức độ rất hạn
chế Quan tâm tiếp theo vê học thuật là “quyền tự chủ sống”, nghĩa là cách thức mà
những thay đổi trong mối quan hệ giữa quản trị Nhà nước và các trường đại học được nhận thức, diễn giải, phiên dịch, vận hành và sử dụng bên trong các tổ chức đại học như thế nào Do đó, cả hai vấn đề cùng được quan tâm; đó là quyền hạn được
phân phối chính thức như thế nào trong hệ thống giáo dục đại học và cách thức tự chủ đại học được giải thích và sử dụng trên thực tế trong các cơ sở giáo dục đại học như thế nào Hai vấn đề này tạo thành một lĩnh vực nghiên cứu quan trọng liên quan với nhau để tăng cường hiểu biết về động lực thay đổi trong các hệ thống giáo dục đại học Vấn đề nghiên cứu tự chủ đại học ở Việt Nam cũng vậy Để giải quyết những trắc trở hay những rối loạn có thể xẩy ra, nghiên cứu cần được thực hiện có hệ thống, quan tâm đến sự cân đối giữa các quyền hạn được phân phối chính thức trong hệ thống giáo
dục (Đảng, Chính quyền và cơ sở đại học), quan tâm đến nhận thức, cách diễn giải,
cách vận hành tự chủ trong các tổ chức đại học với quan hệ giữa Nhà nước và cơ sở đại học dựa trên cam kết thực hiện tự chủ đại học
3.3 Quản lý Nhà nước thực hiện tự chủ đại học
Quản lý Nhà nước (governance) bao gồm cả quản lý sự cân đối giữa các thế lực quyền lực trong và ngoài hệ thống giáo dục đại học Việc tự chủ đại học còn nhiều trắc trở và rối loạn như nêu ở trên Để giải quyết những trắc trở và rối loạn này, hệ thống giáo dục đại học cần có sự cân đối giữa các thế lực quyền lực trong và ngoài hệ thống cũng như đã trình bầy ở trên Ngoài ra cấn có sự quản lý Nhà nước (governance) để quản lý và điều hòa cân đối những thế lực quyền lực này Như vậy, quản lý nhà nước cần phân loại các trường đại học theo chiều ngang cũng như theo chiều dọc để quan lý, điều hòa cân đối các thế lực quyền lực trong và ngoài hệ thống giáo dục đại học để
”quản lý nhằm tnhằ” hiện tự chủ đại học Vấn đề ở đây là xây dựng các mô hình quản lý cấp hệ thống của nhà nước (system level governance) đối với giáo dục đại học Clark 19839 đã đưa ra cách nhìn về các mô hình này Nếu sự phân phối của thẩm quyền có thể được hiểu là "cái gì _ What " của quản trị cấp hệ thống thì quản trị cấp hệ thống nhà nước được sử dụng để trả lời câu hỏi “như thế nào _ How” Quản lý giáo dục và giáo dục đại học Việt Nam đã có những thay đổi cùng với thay đổi kinh tế xã hội nói chung Việc điều hòa phân phối trách nhiệm giữa cơ quan chủ quản, cơ sở giáo dục, các cấp quản lý hành chính xã hội liên quan (ngoài trường) cũng như việc điều hòa phân phối trách nhiệm giữa Đảng ủy, Ban Giám hiệu và Hội đồng trường (trong
25 Nguyễn Tài Năng (Trường Đại học Luật, Đại học Huế) 2020 Tự chủ tài chính khi thực hiện tự chủ đại học - Nghiên cứu tại Trường Đại học Luật, Đại học Huế http://tapchicongthuong.vn/bai-viet/tu-chu-tai-chinh-khi-thuc-hien-tu-chu-dai-hoc-nghien-cuu-tai-truong-dai-hoc-luat-dai-hoc-hue-70035.htm 28/03/2020 lúc 11:00 (GMT) Tạp chí Công thương online
26 Lâm Quang Thiệp 2019 Nếu không có tự chủ thì Đại học Tôn Đức Thắng không thể vượt trội như vậy Trong Hồng Thủy: Những quy định nào đang bó chặt chủ trương tự chủ đại học của Trung ương? (GDVN) – Chậm sửa đổi Luật Đấu thầu 2013 đã tạo ra mâu thuẫn với quy định của Luật 34/2018/QH14, trái chủ trương tự chủ đơn vị sự nghiệp công, cản trở tự chủ đại học Giáo dục net19/12/2019 09:00 https://giaoduc.net.vn/giao-duc-24h/nhung-quy-dinh-nao-dang-bo-chat-chu-truong-tu-chu-dai-hoc-cua-trung-uong-post205510.gd
Trang 7trường) được hiểu là cái gì (WHAT?) của quản trị Vấn đề còn lại ở đây là quản trị như thế nào (HOW?)
Tương tự như các bộ phận khác của khu vực công, giáo dục đại học trải qua những thay đổi đáng kể trong mối quan hệ của nó với nhà nước, đặc biệt là sau sự “đổi mới _ nâng cấp” của “Quản lý công kiểu mới” (New-Publiv-Management “NPM”) - với những ý tưởng và lý tưởng liên quan trong những năm 1980, gắn với niềm tin rằng những hình thức mới về quản lý Nhà nước (state governance) sẽ dẫn đến cải thiện hiệu quả của các dịch vụ công và hy vọng rằng sẽ có các tác động ảnh hưởng tốt đến cấu trúc hệ thống Trong phần mở đầu, báo cáo này đã nêu qúa trình thực hiện tự chủ đại học ở Việt Nam, được coi là một quá trình đổi mới quản lý giáo dục từ 2005 đến nay
Cụ thể hơn, nghị định chính phủ số 127/ 2018/ND_CP do Thủ tướng Chính phủ Nguyễn Văn Phúc ký ngày 21/ 9/ 2018 thay thế nghị định chính phủ số 115/ 2010/ NĐ_CP do Thủ tướng Chính phủ Nguyễn Tấn Dũng ký ngày 24/ 12/ 2010 đã phân định rõ hơn công tác quản lý Nhà nước với quản trị cơ sở ngành giáo dục, đẩy mạnh phân cấp, nâng cao trách nhiệm giải trình của các cơ quan quản lý giáo dục và chính quyền địa phương, tạo động lực và tính chủ động cho cơ sở Nghị định này cũng có thể coi là một NPM của Việt Nam Song, vẫn còn nhiều trác trở, nhiều rối loạn, vì vậy cần những nghiên cứu hệ thống để giải quyết vấn đề Vught (1997)27, chẳng hạn, phân biệt
sự kiểm soát trực tiếp của nhà nước đối với giáo dục đại học so với sự giám sát của
nhà nước Trong khi cái đầu tiên (kiểm soát trực tiếp) đại diện cho sự kiểm soát trực
tiếp của các chủ thể nhà nước đối với hầu hết các vấn đề liên quan đến giáo dục đại học, thì cái sau đó (giám sát của nhà nước) lại thể hiện cách thức quản lý Nhà nước (governance) về những gì Nhà nước có trách nhiệm để xác định những điều kiện khung trong đó giáo dục đại học dự kiến sẽ hoạt động với mức độ tự chủ đáng kể của
cơ sở đại học Neave (200928; 201229), đã đề cập đến sự gia tăng của “trạng thái đánh giá” chuyển trọng tâm của nó từ kiểm soát quá trình trực tiếp sang đánh giá đầu ra Gornitzka và Maassen (2000)30 phân biệt bốn mô hình (modes) được Nhà nước sử dụng để quản lý các hệ thóng giáo dục đại học Các mô hình này khác nhau bởi 2 điểm
là vai trò quản lý Nhà nước và bản chất của quyền tự chủ nghề nghiệp trong giáo dục đại học Bốn mô hình này là: (1) Mô hình chủ quyền có giới hạn hợp lý (sovereign rationality-bounded mode); (2) Mô hình thể chế cơ sở (institutional mode), với các quyết định từ bản thân các cơ sở đại học; (3) Mô hình đa nguyên doanh nghiệp (corporate-pluralist mode) có sự thương thảo đồng thuận trong các quyết định theo phương thức doanh nghiệp, và (4) Mô hình siêu thị (supermarket mode) sử dụng cơ chế thị trường để điều khiển Báo cáo này cho rằng mô hình quản lý Nhà nước giáo dục đại học của Việt Nam không thuộc một mô hình cụ thể nào nói trên Theo kinh nghiệm điều tra sự phát triển quốc gia (bỏ qua thỏa thuận trong quản lý giáo dục) cho thấy bối cảnh thể chế hiện tại định hình các đường lối cải cách, dẫn đến sự đa dạng các
27 Van Vught, Frans 1997 The effects of alternative governance structures A comparative analysis of higher education policy in five EU member states In Political institutions and public policy: Perspectives on European decision making, ed Bernard Steunenberg and Frans van Vught, 115–137 Dordrecht: Kluwer Academic Publishers
28 Neave, Guy 2009 The evaluative state as policy in transition: A historical and anatomical study In International handbook of comparative education, ed Robert Cowen and Andreas M Kazamias, 551–568 Dordecht: Springer
29 Neave, Guy 2012 The evaluative state, institutional autonomy and re-engineering higher education in Western Europe: the prince and his pleasure (issues in higher education) Basingstoke: Palgrave MacMillan
30 Gornitzka, Åse, and Peter Maassen 2000 Hybrid steering approaches with respect to European higher education Higher Education Policy 13(3): 267–285 doi: 10.1016/ S0952-8733(00)00012-X
Trang 8loại hình quản trị Cũng như vậy, nghiên cứu thực nghiệm cho phát triển các dàn xếp
để quản lý Nhà nước (governance) hệ thống giáo dục đại học quốc gia gợi ý rằng bối cảnh hiện tại của cơ sở đại học tạo lối đi cho đổi mới, dẫn tới sự đa dạng lâu dài của những loại hình quản lý Nhà Nước Vì vậy, mơ hình quản lý quản trị Việt Nam về cơ bản dựa theo bối cảnh thể chế hiện tại Cùng các mơ hình quản lý Nhà nước nĩi trên,
ba quá trình đã được xác định, với giả định xảy ra song song để dẫn đến sự khác biệt trong giáo dục đại học quốc gia, và được sắp xếp như sau: (1) lấy cảm hứng từ NPM tập trung vào các thị trường coi như cơng cụ chỉ đạo giáo dục đại học, (2) thể chế hĩa hành động tập thể trong khuơn khổ quản trị mạng (network governance), và (3) Tiếp cận Neo-Weberian tập trung vào các chức năng quản trị và chính thức hĩa các khía cạnh mới của các hoạt động cơng cộng (Paradeise et al 2009)31
Báo cáo này cho rằng: “việc nghiên cứu hệ thống giáo dục đại học Viêt Nam
để tìm kiếm một mơ hình quản lý Nhà nước thích hợp với quá trình giả định được xác định xẩy ra song song là cần thiết cho tự chủ đại học” Những phương pháp tiếp
cận nĩi trên được lập luận để cùng tồn tại trong mỗi lĩnh vực giáo dục đại học với các trọng điểm quốc gia khác nhau và dẫn đến “các hình thức thể hiện khác nhau của quyền lực cơng cộng”(Paradeise et al 200930; p 246) Theo cách tương tự, Olsen nhấn mạnh sự tồn tại của các cách tiếp cận chỉ đạo khác nhau và đặt câu hỏi "Loại trường đại học nào để làm gì cho loại loại xã hội nào? ” (Olsen 2007, trang 25)32 cho thấy sự cạnh tranh tiềm ẩn giữa các chủ thể chính trị về câu hỏi làm thế nào để quản lý giáo dục đại học Nghiên cứu mơ hình quản lý và quá trình giả định cần quan tâm đến câu
hỏi “Loại trường đại học nào phải làm gì cho xã hội?” Nĩi như vậy cĩ nghĩa là trong
quản lý Nhà nước giáo dục đại học cần phân loại trường đại học để quản lý Các hệ thống và các loại hình “Giáo dục đại học” tùy thuộc vào sở thích của các vai trị liên quan đến thỏa thuận giữa “giáo dục đại học” và “xã hội” Vì vậy, nếu các trường đại học cĩ thể là cơng cụ để định hình xã hội, và nếu mơ hình quản lý Nhà Nước quản trị giáo dục đại học phản ánh những tiếp cận khác nhau đối với chỉ đạo khu vực cơng, người ta cĩ thể mong đợi rằng các tác nhân chính trị sẽ thể hiện sở thích khác nhau liên quan đến câu hỏi này (Jungblut 2015)33 Vì vậy, những thay đổi chính trị kinh tế xã hội (như chuyển đổi kinh tế xã hội chủ nghĩa sang kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam) cĩ thể tạo ra các quá trình phân lớp các cách tiếp cận chỉ đạo khác nhau, và các quốc gia cĩ thể tạo ra nhiều mơ hình quản lý Nhà nước đối với giáo dục đại học thay vì một mơ hình “quản trị cơng” thuần túy (Jungblut và Vukasovic 2013)34 Tổng quát lại, người ta cĩ thể quan sát thấy một số xu hướng cải cách liên quan đến quản trị hệ thống giáo dục đại học tiếp theo sau các cải cách liên quan đến NPM, trong khi các hệ thống giáo dục đại học vẫn mang đặc trưng của các
mơ hình quản trị cơng đa dạng bắt nguồn từ cấu trúc của cơ sở đại học và được định hình theo sở thích của tác nhân chính trị quốc gia, vùng hay địa phương
31 Paradeise, Catherine, Emanuela Reale, Gặle Goastellec, and Ivar Bleiklie 2009 Universities steering between stories and history In University governance, ed Catherine Paradeise, Emanuela Reale, Ivar Bleiklie, and Ewan Ferlie, 227–246 Dordecht: Springer
32 Olsen, Johan P 2007 The institutional dynamics of the European university In University dynamics and European integration, ed Peter Maassen and Johan P Olsen, 25–54 Dordrecht: Springer Netherlands
33 Jungblut, Jens 2015 Bringing political parties into the picture – a two-dimensional analytical framework for higher education policy Higher Education 69(5): 867–882 doi:10.1007/s10734-014-9810-5
34 Jungblut, Jens, and Martina Vukasovic 2013 And now for something completely different? Re-examining hybrid steering approaches in higher education Higher Education Policy 26(4): 447–461 doi:10.1057/ hep.2013.28
Trang 94 Thảo luận
Một số phát hiện của nghiên cứu cho báo cáo này như sau:
-Tự chủ giáo dục đại học ở Việt Nam đã xẩy ra theo một quá trình từ năm 2005 đến nay, qua các giai đoạn: (1) từ nghị định chính phủ cho tự chủ đến luật giáo dục đại học, (2) từ luật đến nghị định chính phủ cho thí điểm mô hình tự chủ giáo dục đại học, và (3) từ thí điểm đến sủa đổi luật giáo dục đại học Trong quá trình này, mô hình
tự chủ giáo dục đại học đã dần dần hoàn chỉnh, Mỗi giai đoạn đều có việc làm được và việc chưa làm đươc Giai đoạn (1) chưa rõ nội hàm của tự chủ giáo dục đại học, chưa quy định cụ thể cái gì dược làm và cái gì không được làm; giai đoạn (2) hình thành dần khái niệm Hội đồng trường, song chưa định rõ quan hệ giữa Hội đồng trường, Ban giám hiệu, và Đảng ủy; giai đoạn (3) luật sửa đổi quy định được quan hệ giữa Hội đồng trường và Ban giám hiệu, song chưa quy định rõ quan hệ giữa cơ quan chủ quản
và quản lý Nhà nước (quản trị công) và cơ sở giáo dục đại học, chưa hình thanh mô hình quản lý Nhà nước cho một hệ thống gồm trường công và trường tư, việc bầu Hội đồng trường tại trường tư còn có thể rối loạn (vấn đề của trường Đại học Kinh tế và Công Nghệ), chưa quy định rõ vai trò của cơ quan chủ quản và mức tự chủ của cơ sở giáo dục (vấn đề của trường Đại học Tôn Đức Thắng)
-Tình hình tự chủ ở các hệ thống giáo dục đai học của nhiều quốc gia khác cũng
có những vấn đề tương tự Nhìn chunNhì”người ta kỳ vọng có một mô hình cơ sở đại học chung, toàn cầu với xu hướng liên quan đến tự chủ đại hch” Song, kỳ vọng này đã không thành hiện thực Vấn đề được cho là chúng ta đang ở giai đoạn chuyển tiếp, trong đó cách nhìn truyền thống và cách nhìn mới về phân quyền trong hệ thống giáo dục đại học còn được hiểu khác nhau Đôi khi không thống nhất ở tầm cao Cách hiểu khác nhau này không chỉ dẫn đến những trắc trở trong thực hiện tự chủ giáo dục đại học, mà còn có thể dẫn đến những sai lệch hệ thống Nghị quyết 29 của Đảng cho răng đổi đổi mới giáo dục phải theo hướng mở, linh hoạt, liên thông Trong khi đó luật giáo dục đại học và giáo dục nghề nghiệp lại tách dạy cao đẳng nghề nghiệp khỏi dạy cử nhân truyền thống, tách trường cao đẳng ra khỏi trường đại học Có ý kiến cho rằng việc tách này làm cho hệ thống giáo dục và hệ thống giáo dục đại học không mở, thiếu linh hoạt và không liên thống cho tự chủ (Lê Viết Khuyén, Liên hiệp hội các trường đại học và cao đẳng Việt Nam, 201935) Vấn đề trắc trở và hỗn lọan trong tụ chủ đại học không những phải xem xét đươi góc độ nhận thức mà còn cần được xem xét dưới góc độ quyền lực, xem xét những quyền lực quyết định trong hệ thống giáo dục đại học (cơ quan chủ quản, bộ hay chuyên ngành chủ quản, nhà đầu tư, cổ đông, ) bên cạnh các hệ thống hành chính, xã hội và chính trị đã có hướng giải quyết trong quan hệ giữa Hội đồng trường, Ban giám hiệu và Đảng ủy với cơ cấu tổ chức của các cơ sở thuộc hệ thống giáo dục đại học Việt Namh
Từ nhận xét trê, cùng vói thực trạng thực hiện tự chủ đại học tại Việt Nam và một số nước khác, và cùng với mong muốn thực hiện tốt tự chủ đại học đáp ứng yêu cầu đẩy mạnh giáo dục đại học, phuc vụ công nghiệp hóa đất nước và hội nhập thời kỳ cách mạng công nghệ, báo cáo này thử đưa ra một tiếp cận phân tich những trắc trở và những rối loạn nói trên dẫn đến việc tìm kiếm giải pháp thích hợp cho vấn đè.Tiếp cận
này dựa vào khoa học nghiên cứu hệ thống “giáo dục đại học” (higher education
system research) Vá, khoa học nghiên cứu hệ thống giáo dục này với kết cấu 3 thành
35 Lê Viết Khuyến 2019 Phát biểu tại Hội nghị khoa học 2019 Đại học Thăng Long
Trang 10tố của hệ thống giáo dục đại học là các cơ sở giao dục đại học, các quyền lực tác động đến quyết định trong cơ sở giáo dục đại học và quản trị công (quản lý Nhà nước) các
cơ sở giáo dục đại học, cho ngay một hướng nghiên cứu Đó là phải tạo ra được một sự thỏa thuận (hợp đồng xã hội) nội bộ của cơ sở đào tạo, và một sự thỏa thuận giữa những giữa những thế lực bên ngoài với cơ sở đào tạo Hiện nay mô hình cấu trúc Việt Nam với sự hiện diện của Đảng ủy, Hội đồng trường và Ban giám hiệu đã được chấp nhận Vấn đề còn lại là mối quan hệ giữa 3 thành tố này với nhau với những tổ chức ngoài trường Tuy luật giáo dục đại học sửa đổi 2018 đã quy định tổ chức và quan hệ giữa 3 thành tố này Song, vận hành cụ thể còn nhiều trục trặc cần một quá trình chỉnh sửa cho thích hợp trong thực tế Thí dụ việc kết hợp vai trò chủ tịch Hội đồng trường kiêm bí thư Đảng ủy có hai cách nghĩ khác nhau Việc kết hợp này tăng quyền lực cho chủ tịch Hội đồng trường, song lại giảm tính giám sát lẫn nhau nhằm hạn chế sai lầm Nói một cách khác, việc quản lý cơ sở đào tạo cần đổi mơi và hoàn chỉnh dần trong thực hiện tự chủ giáo dục đào tạo
Một vấn đề nữa cần quan tâm trong thực hiện tự chủ giáo dục đại học là vấn đề quản lý Nhà nước hay quản lý công (governance) hệ thống các cơ sở giáo dục đại hoc Quản lý một ”hệ thống các cơ sở giáo dục đại học chủ yéu là công” khác với quản lý một ”hệ thống vừa có các cơ sở công, vừa có các cơ sở tc” Cả hai loại cơ sở đào tạo công và tư đều cần một mức độ tự chủ học thuật nhất định Mức độ tự chủ học thuật của cơ sở đào tạo rất phụ thuộc vào năng lực để tự chủ Năng lực của một trường để tự chủ không phải chỉ là thầy giáo giỏi và phương tiện dạy học tốt, nó còn phụ thuộc vào nhiều yếu tố khác thí dụ định hướng của Hội đồng trường, và đàng sau Hội đồng trường là các cổ đông nếu là trường tư, hoắc là thế lực tiềm ẩn nếu là trường công Việc xác định xu thế ưa thích của các thế lực tiềm ẩn tại trường công, hay các cổ đông chủ chốt tại trường tư là một trách nhiệm của quản lý Nhà nước nhằm có sự hỗ trợ thích hợp cho phát triển Việc hỗn loạn của một số trường có thể có nguyên nhân từ các cổ đông hay các thế lực tiềm ản này Quản lý Nhà nước một hệ thống giáo dục đại học có cả trường công và trường tư cần quan tâm đến một khoa học nữa là kinh tế giáo dục Có thể coi kinh tế giáo dục là một phần của nghiên cứu hệ thống giáo dục, hoặc coi kinh tế giáo dục là một khoa học luôn đi cạnh, song hành với khoa học nghiên cứu
hệ thống giáo dục Và nói đến kinh tế giáo dục đòi hỏi phải nói ngay tài chính cho giáo dục Trong giáo dục, tài chính cho giáo dục và kinh tế giáo dục gắn với nhau vì giáo dục phải có tiền để sau đó sử dụng tiền như thế nào cho hiệu quả nhất Giáo dục không phải là một lĩnh vực làm ra tiền Vì vậy, những chính sách liên quan đến tài chính giáo
dục cần được rõ ràng Việc thu phí tại các đại học công lập và chi tại các đại học
này, cũng như cái gọi là quỹ chung không chia cho các trường đại học tư thục cần được nghiên cứu toàn diện Thực hiện quỹ chung không chia có thể làm cho các nhà
đầu tư, các cổ đông không sẵn sàng mở rộng hoạt động đào tạo, có thầy giỏi, có phương tiện tốt để có đủ năng lực tự chủ học thuật
Việc sử dụng khoa học nghiên cứu hệ thống giáo dục và khoa học kinh tế giáo dục (là một bộ phận của khoa học nghiên cứu hệ thống giáo dục, hoặc là một khoa học song hành với khoa học nghiên cứu hệ thống giáo dục) để giải quyết một số trắc trở và hỗn loạn trong thực hiện tự chủ đại học trước hết đòi hỏi định nghĩa hệ thống giáo dục đại học là gđ, và sau đó định nghĩa tự chủ đại học là gì Nghiên cứu cũng phải phân loại các hệ thống giáo dục đại học, và hệ thống giáo dục đại học việt Nam là hệ thống
gì, thiết kế và phương pháp nghiên cứu hệ thống giáo dục là gì Nhiều vấn đề về hệ thống giáo dục và phân loại giáo dục đã được Clark Burton 10839, và nhiều tác giả