Phương pháp nghiên cứu Các số liệu thứ cấp về đặc điểm địa bàn nghiên cứu, số liệu liên quan đến công tác quản lý Nhà nước về bảo vệ môi trường Kết quả phân tích chất lượng môi trường:
Cơ sở lý luận và cơ sở thực tiễn về quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường
Cơ sở lý luận
2.1.1 Khái niệm, đặc điểm và vai trò của quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường tại địa phương
2.1.1.1 Một số khái niệm cơ bản a Môi trường
Theo Điều 3, Luật Bảo vệ môi trường 2014 của Việt Nam quy định: Môi trường là hệ thống các yếu tố vật chất tự nhiên và nhân tạo có tác động đối với sự tồn tại và phát triển của con người và sinh vật (khoản 1)
Môi trường theo nghĩa rộng là tất cả các nhân tố tự nhiên và xã hội cần thiết cho sự sinh sống, sản xuất của con người, như tài nguyên thiên nhiên, không khí, đất, nước, ánh sáng, cảnh quan, quan hệ xã hội
Môi trường theo nghĩa hẹp không xét tới tài nguyên thiên nhiên, mà chỉ bao gồm các nhân tố tự nhiên và xã hội trực tiếp liên quan tới chất lượng cuộc sống con người Ví dụ: môi trường của học sinh gồm nhà trường với thầy giáo, bạn bè, nội quy của trường, lớp học, sân chơi, phòng thí nghiệm, vườn trường, tổ chức xã hội như Đoàn, Đội với các điều lệ hay gia đình, họ tộc, làng xóm với những quy định không thành văn, chỉ truyền miệng nhưng vẫn được công nhận, thi hành và các cơ quan hành chính các cấp với luật pháp, nghị định, thông tư, quy định
Tóm lại, môi trường là tất cả những gì có xung quanh ta, cho ta cơ sở để sống và phát triển b Bảo vệ môi trường
Theo Điều 3 Luật bảo vệ môi trường 2014: “Hoạt động bảo vệ môi trường là hoạt động giữ gìn, phòng ngừa, hạn chế các tác động xấu đến môi trường; ứng phó sự cố môi trường; khắc phục ô nhiễm, suy thoái, cải thiện, phục hồi môi trường; khai thác, sử dụng hợp lý tài nguyên thiên nhiên nhằm giữ môi trường trong lành”
Bảo vệ môi trường là những hoạt động giữ cho môi trường trong lành, sạch đẹp, cải thiện môi trường, đảm bảo cân bằng sinh thái, ngăn chặn, khắc phục các hậu quả xấu do con người và thiên nhiên gây ra cho môi trường, khai thác, sử dụng hợp lý và tiết kiệm tài nguyên thiên nhiên
Nhà nước bảo vệ lợi ích quốc gia về tài nguyên và môi trường, thống nhất quản lý bảo vệ môi trường trong cả nước, có chính sách đầu tư, bảo vệ môi trường, có trách nhiệm tổ chức thực hiện việc giáo dục, đào tạo, nghiên cứu khoa học và công nghệ, phổ biến kiến thức khoa học và pháp luật về bảo vệ môi trường Luật Bảo vệ Môi trường của Việt Nam ghi rõ trong Điều 6: "Bảo vệ môi trường là sự nghiệp của toàn dân Tổ chức, cá nhân phải có trách nhiệm bảo vệ môi trường, thi hành pháp luật về bảo vệ môi trường, có quyền và có trách nhiệm phát hiện, tố cáo hành vi vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường" c Quản lý Nhà nước
Xuất phát từ những góc độ nghiên cứu khác nhau, rất nhiều học giả trong và ngoài nước đã đưa ra giải thích không giống nhau về quản lý Cho đến nay, vẫn chưa có một định nghĩa thống nhất về quản lý và các quan niệm về quản lý lại ngày càng phong phú Theo Phạm Thành Nghị (2000): “ Quản lý là tác động có định hướng, có chủ đích của chủ thể quản lý (người quản lý) đến khách thể quản lý (người bị quản lý) trong một nhóm tổ chức nhằm làm cho tổ chức vận hành và đạt được mục đích của tổ chức” Harol Koontz (1993) lại cho rằng:
"Quản lý là một nghệ thuật nhằm đạt được mục tiêu đã đề ra thông qua việc điều khiển, chỉ huy, phối hợp, hướng dẫn hoạt động của những người khác" Nguyễn Minh Đạo (1997): "Quản lý là sự tác động chỉ huy, điều khiển, hướng dẫn các quá trình xã hội và hành vi hoạt động của con người nhằm đạt tới mục tiêu đã đề ra"
Một khái niệm khác về quản lý đó là :"Quản lý là việc đạt tới mục đích của tổ chức một cách có kết quả và hiệu quả thông qua quá trình lập kế hoạch, tổ chức, lãnh đạo và kiểm tra các nguồn lực của tổ chức" (Đoàn Thị Thu Hà, 2001)
Từ những quan niệm này cho thấy, quản lý là một hoạt động liên tục và cần thiết khi con người kết hợp với nhau trong tổ chức Đó là quá trình tạo nên sức mạnh gắn liền các hoạt động của các cá nhân với nhau trong một tổ chức nhằm đạt được mục tiêu chung
Sơ đồ 2.1 Quá trình tác động của quản lý
- Khái niệm quản lý nhà nước
Theo Giáo trình quản lý hành chính nhà nước: “Quản lý nhà nước là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực Nhà nước đối với các quá trình xã hội và hành vi hoạt động của con người để duy trì và phát triển các mối quan hệ xã hội và trật tự pháp luật nhằm thực hiện những chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước trong công cuộc xây dựng CNXH và bảo vệ tổ quốc XHCN” (Nguyễn Hữu Hải, 2010)
Như vậy, quản lý nhà nước là hoạt động mang tính chất quyền lực nhà nước, được sử dụng quyền lực nhà nước để điều chỉnh các quan hệ xã hội Quản lý nhà nước được xem là một hoạt động chức năng của nhà nước trong quản lý xã hội và có thể xem là hoạt động chức năng đặc biệt quản lý nhà nước được hiểu theo hai nghĩa
Theo nghĩa rộng, quản lý nhà nước là toàn bộ hoạt động của bộ máy nhà nước, từ hoạt động lập pháp, hoạt động hành pháp, đến hoạt động tư pháp.Theo nghĩa hẹp, quản lý nhà nước chỉ bao gồm hoạt động hành pháp
Quản lý nhà nước được đề cập trong đề tài này là khái niệm quản lý nhà nước theo nghĩa rộng; quản lý nhà nước bao gồm toàn bộ các hoạt động từ ban hành các văn bản luật, các văn bản mang tính luật đến việc chỉ đạo trực tiếp hoạt động của đối tượng bị quản lý và vấn đề tư pháp đối với đối tượng quản lý cần thiết của Nhà nước Hoạt động quản lý nhà nước chủ yếu và trước hết được thực hiện bởi tất cả các cơ quan nhà nước, song có thể các tổ chức chính trị - xã hội, đoàn thể quần chúng và nhân dân trực tiếp thực hiện nếu được nhà nước uỷ quyền, trao quyền thực hiện chức năng của nhà nước theo quy định của pháp luật
Chủ thể quản lý Đối tượng quản lý
Mục tiêu Khách thể d Quản lý Nhà nước về bảo vệ môi trường
Quản lý Nhà nước về bảo vệ môi trường xác định rõ chủ thể là Nhà nước, bằng chức trách, nhiệm vụ và quyền hạn của mình đưa ra các biện pháp, luật pháp, chính sách Kinh tế, kỹ thuật, xã hội thích hợp nhằm bảo vệ chất lượng môi trường sống và phát triển bền vững kinh tế - xã hội quốc gia (Lê Hồng Hạnh và cs., 2011)
Cơ sở thực tiễn
2.2.1 Kinh nghiệm quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường ở một số nước trên thế giới
Việc phân công trách nhiệm giữa các cơ quan quản lý các cấp trên thế giới thường đi theo hai con đường: tập trung và phân quyền Lựa chọn thứ hai thường được sử dụng nhiều hơn trong quản lý môi trường do tận dụng tốt hơn các hiểu biết và nguồn lực địa phương Tuy nhiên, cũng có khi phải cần tới tiếp cận tập trung hóa, nhất là các chương trình tập trung ở cấp độ quốc gia Các nước trên thể giới thường tiếp cận hỗn hợp hai cách thức, song có những đặc thù riêng của mỗi nước trong vấn đề này
Bảng 2.1 Cách tiếp cận trong quản lý tài nguyên và bảo vệ môi trường của một số quốc gia
-Hóa học/Chất thải độc hại
-Chất thải hóa học xuyên biên giới
-Chất thải hóa học nguy hại
2.1.1.1 Hợp chủng quốc Hoa Kỳ
Hoa Kỳ sử dụng một hệ thống trách nhiệm song hành, theo đó trách nhiệm chính thuộc về chính quyền ở các bang, song chính phủ vẫn duy trì thẩm quyền và trách nhiệm song hành và có thể can thiệp nếu như hoạt động của bang không đáp ứng được các tiêu chuẩn định sẵn Các tiêu chuẩn này được ban hành bởi một cơ quan có tên gọi là Cục Bảo vệ Môi trường Hoa Kỳ (U.S Environmental Protection Agency), bao trùm cả ba khía cạnh thẩm quyền, nguồn lực và con người Đây là cơ quan có thẩm quyền toàn diện nhất về các vấn đề môi trường ở
Mỹ, chịu trách nhiệm ban hành các tiêu chuẩn môi trường quốc gia và đảm bảo sự thực thi của các đạo luật về môi trường Cơ quan này cũng có thể can thiệp vào hoạt động của chính quyền các bang trong một số trường hợp nhất định Mặt khác, cơ quan này cũng hỗ trợ cho chính quyền các bang về mặt nhân sự và trang thiết bị, và phối hợp chặt chẽ với các bang trong việc phát triển các ưu tiên công việc và các vấn đề có liên quan khác
Bảng 2.2 Cơ chế phân công trách nhiệm trong các lĩnh vực quản lý môi trường của Hoa Kỳ
Khí thải động cơ và nhiên liệu X
Kiểm tra chất độc hóa học X Đăng kí thuốc trừ sâu X
Tăng cường sử dụng thuốc trừ sâu X
Tạo/ xử lý/ phân hủy chất thải độc hại X
Cơ chế song hành trách nhiệm với vai trò trọng tâm của một cơ quan của Hoa Kỳ bộc lộ một số ưu điểm như nâng cao chất lượng quản lý do đảm bảo sự hiện diện ở cấp quốc gia và các tiêu chuẩn tối thiểu; hỗ trợ cho các khả năng về mặt kĩ thuật từ EPA, đảm bảo sự thống nhất trong phạm vi cả nước; tạo ra sự cạnh tranh lành mạnh giữa các bang do hiệu quả từ các chương trình được báo cáo lại; cũng như chia xẻ được các gánh nặng tài chính Tuy nhiên, vấn đề chính đối với cơ chế này là trách nhiệm song song dễ dẫn tới sự chồng chéo, lãng phí nỗ lực do bị trùng lặp và những nhầm lẫn về vai trò của các bên Trong nỗ lực để tăng cường sự cộng tác giữa các cơ quan, năm 1984 một ủy ban được thành lập để đề ra chính sách phối hợp giữa các cơ quan, trong đó làm rõ vai trò của EPA như một cơ quan chịu trách nhiệm đánh giá và can thiệp nếu cần Báo cáo hàng năm về hoạt động của EPA và các bang sẽ được ủy ban này xem xét Vì thế, EPA đóng vai trò rất quan trọng cho hoạt động quản lý chung của quốc gia
Hà Lan lại áp dụng một cơ chế mang tính phân chia trách nhiệm Tại quốc gia mà phần lớn diện tích dưới mực nước biển này, chất lượng môi trường được quản lý chủ yếu thông qua một hệ thống cấp phép do nhiều luật về môi trường qui định Trách nhiệm cấp phép và đảm bảo được phân chia qua ba cấp độ quản lý: trung ương, cấp tỉnh, và cấp làng Theo đó, cấp trung ương chịu trách nhiệm về các nhà máy điện hạt nhân và các lò xử lý chất thải hóa học; cấp tỉnh chịu trách nhiệm cấp phép cho các cơ sở công nghiệp lớn như các nhà máy hóa chất, vốn là các nguồn ô nhiễm chính Cấp làng thì chịu trách nhiệm chính về các công ty Ba cấp độ quản lý này phân định rõ vai trò và trách nhiệm của mỗi cấp và thường phối hợp với nhau trong nhiệm vụ của mình, trong đó chính phủ thường cung cấp các nguồn lực ban đầu về tài chính, kĩ thuật, nhân sự để trợ giúp cho các cấp quản lý bên dưới Mục đích chính là để làm sao chuyển giao càng nhiều càng tốt trách nhiệm thi hành cho cấp làng Trong việc phân chia vai trò, chính phủ trung ương đóng vai trò thiết lập ra các ưu tiên nhưng có tham khảo với các cấp tỉnh và làng Mỗi một làng sẽ chịu trách nhiệm về việc xử lý các vi phạm xảy ra trong địa hạt của mình Cấp làng sẽ chịu trách nhiệm trước các hội đồng cấp làng và Ban Thanh tra Bảo vệ Môi trường, và được trợ giúp về tài chính từ chính phủ Để khắc phục gánh nặng cấp phép cho bất kì cơ sở sản xuất nào có tác động tới môi trường của cơ quan cấp làng, Hà Lan cũng đã tiến hành sửa đổi, theo đó với các cơ sở sản xuất thủ công thì sẽ được điều chỉnh bằng những qui định chung ở cấp trung ương Đối với lĩnh vực chất thải hóa học, cơ quan quản lý cấp trung ương sẽ chịu trách nhiệm đối với các nhà máy thu gom và xử lý, còn cấp làng sẽ giám sát các nhà máy tạo ra chất thải Các cơ quan quản lý ở cấp làng được khuyến khích phối hợp với nhau trong các hoạt động giám sát và điều tra Như vậy, có thể thấy đối với lĩnh vực cấp phép, Hà Lan áp dụng phương pháp phân cấp (decentralization), trong khi đối với hoạt động quản lý chất thải, trách nhiệm ở đây được phân chia giữa các cấp Điều này làm giảm nhẹ gánh nặng quản lý cho từng cấp(INECE, 2009)
2.2.2 Kinh nghiệm quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường ở một số địa phương
2.2.2.1 Tại thành phố Đà Nẵng
Về công tác xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật; tuyên truyền, phổ biến pháp luật và tổ chức bộ máy quản lý nhà nước về môi trường: Trong thời gian qua, thành phố Đà Nẵng đã quan tâm, chỉ đạo các cơ quan chuyên môn đẩy mạnh công tác xây dựng, ban hành các văn bản nhằm cụ thể hóa các văn bản pháp luật về bảo vệ môi trường, nâng cao trách nhiệm quản lý môi trường ở các cấp, các ngành, và trách nhiệm của cộng đồng trong việc xây dựng Thành phố có môi trường xanh - sạch - đẹp Tăng cường tổ chức đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ cho đội ngũ cán bộ làm công tác quản lý các cấp, phối hợp với các đơn vị, tổ chức tuyên truyền, phổ biến Luật BVMT 2014 cho các tổ chức, cá nhân Tổ chức bộ máy quản lý nhà nước về môi trường thành phố Đà Nẵng đã được tập trung kiện toàn Lực lượng cán bộ phụ trách lĩnh vực môi trường được phân bổ cho Sở Tài nguyên và Môi trường, các Ban quản lý, UBND cấp huyện, UBND cấp xã
Về công tác tổ chức thẩm định, phê duyệt báo cáo đánh giá tác động môi trường (ĐTM): Công tác thẩm định, phê duyệt báo cáo ĐTM được quan tâm thực hiện, đảm bảo đúng trình tự, quy định của Bộ Tài nguyên và Môi trường Hội đồng nhân dân Thành phố đã ban hành Nghị quyết số 70/2014/NQ-HĐND ngày 11/12/2014 quy định mức thu, đối tượng thu, nộp, chế độ quản lý, sử dụng phí thẩm định báo cáo ĐTM trên địa bàn thành phố Đà Nẵng Tính đến hết năm
2015, Thành phố đã có 575 dự án, cơ sở được phê duyệt báo cáo ĐTM Tuy nhiên, tỷ lệ kiểm tra, xác nhận hoàn thành các nội dung của báo cáo ĐTM của các Dự án còn thấp, đạt khoảng 20%
Về công tác kiểm soát ô nhiễm và quản lý chất thải: Công tác thu gom, xử lý nước thải công nghiệp hiện nay, Thành phố có 06/06 hệ thống xử lý nước thải tập trung, tổng công suất khoảng 15.250 m 3 /ngày đêm; đã cắt giảm hơn 9.000 m 3 nước thải mỗi ngày thải trực tiếp ra môi trường so với trước đây Đã có 02/06 khu công nghiệp (KCN Liên Chiểu và Hòa Cầm) lắp đặt thiết bị quan trắc tự động; 02 KCN (KCN Hòa Khánh và Đà Nẵng) đang đầu tư lắp đặt trạm quan trắc nước thải tự động Tuy nhiên, chưa có KCN nào có kết nối dữ liệu online đến cơ quan quản lý cấp địa phương
Về công tác xử lý chất thải, Thành phố bố trí quỹ đất cho 02 bãi rác (cũ và mới), 09 trạm trung chuyển rác trong có 06 trạm đang hoạt động, 04 khu vực được bố trí rửa thùng phục vụ thu gom theo giờ và tập kết chất thải xây dựng (trung bình 1.000 m 2 /khu vực) Hoạt động thu gom rác thải cũng được nâng cao hiệu quả, trên 41 tuyến đường chính của Thành phố đã triển khai Đề án thu gom rác thải theo giờ; đặt thùng rác 24/24 giờ/ngày và thu gom theo giờ trong 6/24 giờ
Công tác xử lý nước thải đô thị được UBND thành phố Đà Nẵng quan tâm triển khai thực hiện Hoạt động giám sát chất lượng môi trường của Thành phố cũng triển khai thực hiện, phục vụ kịp thời công tác quản lý, theo dõi diễn biến chất lượng môi trường Chương trình quan trắc môi trường tổng hợp trên địa bàn với
47 điểm quan trắc, tần suất quan trắc 6 lần/năm Ngoài ra, đã thu thập, quản lý dữ liệu quan trắc tại các hệ thống xử lý nước thải tập trung đô thị và công nghiệp
Về công tác thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm về bảo vệ môi trường: Công tác thanh tra, kiểm tra được UBND Thành phố chỉ đạo Sở Tài nguyên và Môi trường chủ trì, phối hợp với Ban Quản lý các KCN và Chế xuất, Phòng Cảnh sát phòng chống tội phạm về môi trường (PC49), Phòng Tài nguyên và Môi trường các quận, huyện thực hiện Kết quả thanh tra, kiểm tra đã xử lý các hành vi vi phạm, chấn chỉnh công tác bảo vệ môi trường đối với các cơ sở vi phạm, góp phần nâng cao nhận thức, trách nhiệm bảo vệ môi trường trên địa bàn Công tác thanh tra, kiểm tra đã có sự phối hợp giữa Sở Tài nguyên và Môi trường với Công an Thành phố và Tổ liên ngành kiểm tra công tác BVMT tại các cơ sở khai thác khoáng sản, theo phản ánh cử tri
Về chỉ đạo, xử lý các cơ sở gây ô nhiễm môi trường nghiêm trọng: Theo Quyết định số 64/2003/QĐ-TTg ngày 22/4/2003 của Thủ tướng Chính phủ, Thành phố Đà Nẵng đã chỉ đạo triển khai xử lý Đến nay đã có 18/19 cơ sở đã hoàn thành việc thực hiện các biện pháp xử lý triệt để hoặc đã di dời, chuyển đổi ngành nghề hay ngừng hoạt động, đã hoàn thành các biện pháp xử lý ô nhiễm môi trường, chỉ còn Khu chất độc hóa học Dioxin phía Bắc Sân bay Đà Nẵng đang được Bộ Quốc phòng triển khai xử lý Theo Quyết định số 1788/2013/QĐ- TTg ngày 01/10/2013 của Thủ thướng Chính phủ, Thành phố Đà Nẵng đã chỉ đạo triển khai thực hiện về cơ bản đảm bảo tiến độ Có 04 cơ sở gây ô nhiễm môi trường nghiêm trọng phải xử lý triệt để có thời hạn xử lý từ năm 2013-2018, đến nay, có 01 cơ sở đã được Sở Tài nguyên và Môi trường thành phố Đà Nẵng xác nhận hoàn thành (Xí nghiệp chế biến thủy sản Thanh Khê thuộc Công ty cổ phần Procimex); Thành phố đang trong quá trình triển khai thực hiện các biện pháp xử lý ô nhiễm môi trường triệt để cho 03 cơ sở còn lại
Ta có thể thấy những tồn tại trong công tác quản lý môi trường tại thành phố Đà Nẵng như sau:
Công tác kiểm tra, xác nhận hoàn thành công trình xử lý môi trường theo nội dung báo cáo ĐTM được phê duyệt chưa được quan tâm thực hiện một cách thích hợp, tỷ lệ các dự án được xác nhận hoàn thành còn thấp Cơ quan quản lý Nhà nước chưa làm tốt công tác hậu kiểm nên dẫn đến nhiều doanh nghiệp xem nhẹ công tác thực hiện nội dung báo cáo ĐTM cũng như các quy định pháp luật về bảo vệ môi trường;