Luận án Tiến sĩ Quản lý kinh tế: Quản lý nhà nước về hợp tác công tư trong đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông của Thành phố Hà Nội

Luận án trình bày tổng quan nghiên cứu quản lý nhà nước về hợp tác công tư trong đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông; Cơ sở lý luận và kinh nghiệm quản lý nhà nước cấp tỉnh về hợp tác công tư trong đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông; Thực trạng quản lý nhà nước về hợp tác công tư trong đầu tư các công trình kết cấu hạ tầng giao thông của Thành phố Hà Nội; Phương hướng và giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nước về hợp tác công tư trong đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông của Thành phố Hà Nội.

HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH

PHẠM THỊ KIM THÀNH

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ HỢP TÁC CÔNG TƯ TRONG ĐẦU TƯ KẾT CẤU HẠ TẦNG GIAO THÔNG

CỦA THÀNH PHỐ HÀ NỘI

LUẬN ÁN TIẾN SĨ NGÀNH: QUẢN LÝ KINH TẾ

HÀ NỘI - 2021

HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH

PHẠM THỊ KIM THÀNH

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ HỢP TÁC CÔNG TƯ TRONG ĐẦU TƯ KẾT CẤU HẠ TẦNG GIAO THÔNG

CỦA THÀNH PHỐ HÀ NỘI

LUẬN ÁN TIẾN SĨ NGÀNH QUẢN LÝ KINH TẾ

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các số liệu, kết quả nêu trong luận án là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng và được trích dẫn đầy đủ theo quy định

Tác giả

Phạm Thị Kim Thành

Chương 2 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC CẤP TỈNH VỀ HỢP TÁC CÔNG TƯ TRONG ĐẦU TƯ KẾT CẤU HẠ TẦNG GIAO THÔNG 34

2.1 Hợp tác công tư trong đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông 34 2.2 Quản lý nhà nước về hợp tác công tư trong đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông 43 2.3 Kinh nghiệm quản lý nhà nước về hợp tác công tư ở một số tỉnh, thành phố ở nước ta và bài học rút ra 73

Chương 3 THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ HỢP TÁC CÔNG TƯ TRONG ĐẦU TƯ CÁC CÔNG TRÌNH KẾT CẤU HẠ TẦNG GIAO THÔNG CỦA THÀNH PHỐ HÀ NỘI 80

3.1 Điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội và kết cấu hạ tầng giao thông của Thành phố Hà Nội 80 3.2 Khái quát về các dự án hợp tác công tư trong đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông của Thành phố Hà Nội giai đoạn 2008-2020 84 3.3 Thực trạng quản lý nhà nước về hợp tác công tư trong đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông của Thành phố Hà Nội 95 3.4 Phân tích định lượng mối quan hệ giữa các nhân tố ảnh hưởng đến thành công và tiêu chí đánh giá thành công của hợp tác công tư trong đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông của Thành phố Hà Nội 112 3.5 Đánh giá chung về quản lý nhà nước về hợp tác công tư trong đầu

tư kết cấu hạ tầng giao thông của Thành phố Hà Nội 124

Chương 4 PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ HỢP TÁC CÔNG TƯ TRONG ĐẦU TƯ KẾT CẤU HẠ TẦNG

GIAO THÔNG CỦA THÀNH PHỐ HÀ NỘI 132

4.1 Dự báo phát triển kinh tế - xã hội và nhu cầu đầu tư hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông của Thành phố Hà Nội tới năm 2025, tầm nhìn đến năm 2030 132

4.2 Phương hướng quản lý nhà nước về hợp tác công tư để phát triển kết cấu hạ tầng giao thông của Thành phố Hà Nội đến năm 2025, tầm nhìn đến năm 2030 139

4.3 Giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nước về hợp tác công tư trong đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông Thành phố Hà Nội 140

KẾT LUẬN 155

DANH MỤC CÔNG TRÌNH CÔNG BỐ CỦA TÁC GIẢ 158

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 159

PHỤ LỤC 1

Phụ lục 1 CÁC VĂN BẢN PHÁP LUẬT CÓ LIÊN QUAN ĐẾN HỢP TÁC CÔNG TƯ 1

Phụ lục 2 CÁC VĂN BẢN LIÊN QUAN ĐẾN HỢP TÁC CÔNG TƯ CỦA THÀNH PHỐ HÀ NỘI 5

Phụ lục 3 KẾT QUẢ PHÂN TÍCH ĐỊNH LƯỢNG 7

Phụ lục 4 PHIẾU KHẢO SÁT 33

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

1 Từ tiếng Việt

Chữ viết tắt Nội dung viết tắt

Nội dung viết tắt

BOT Build - Operation - Transfer Hợp đồng Xây dựng - Kinh

doanh - Chuyển giao

Chuyển giao

CFA Confirmatory factor analysis Phân tích nhân tố khẳng định CSF Critical Success Factor Các nhân tố ảnh hưởng đến

thành công EFA Exploratory factor analysis Phân tích nhân tố khám phá ODA Official Development Assistance Hỗ trợ phát triển chính thức PPP Public Private Partnership Hợp tác công tư

SEM Structural Equation Model Mô hình cấu trúc tuyến tính

DANH MỤC CÁC BẢNG

Trang

Bảng 2.1: Các tiêu chí đánh giá thành công của dự án hợp tác công tư 61

Bảng 2.2: Các nhân tố ảnh hưởng đến thành công của dự án hợp tác công tư 65

Bảng 3.1: Thống kê các dự án hợp tác công tư của Thành phố Hà Nội (Số liệu cập nhật ngày 01/8/2020) 85

Bảng 3.2: Thống kê các dự án giao thông của Thành phố Hà Nội giai đoạn 2016-2020 86

Bảng 3.3: Danh mục các dự án đường sắt đô thị thực hiện theo hình thức hợp đồng - chuyển giao 87

Bảng 3.4: Thống kê thời gian thực hiện của các dự án PPP giao thông đã đang tổ chức triển khai thực hiện 88

Bảng 3.5: Tỷ lệ diện tích đất dành cho giao thông qua các năm của Hà Nội 97 Bảng 3.6: Quy định vể thẩm định năng lực tài chính các nhà đầu tư tham gia dự án hợp tác công tư 108

Bảng 3.7: Giả thuyết nghiên cứu 114

Bảng 3.8: Kết quả kiểm định độ tin cậy Cronbach’s Alpha 116

Bảng 3.10: Ma trận đặc trưng của các nhân tố (Pattern Matrix) 117

Bảng 3.11: Kết quả kiểm định quan hệ giữa các khái niệm trong phân tích CFA 119

Bảng 3.12: Bảng kết quả kiểm định tính hội tụ, tính phân biệt và sự tin cậy trong phân tích CFA 120

Bảng 3.13: Kết quả kiểm định mối quan hệ nhân quả giữa các khái niệm trong mô hình SEM 121

DANH MỤC CÁC HÌNH

Trang Hình 1 : Quy trình nghiên cứu quản lý nhà nước về hợp tác công tư trong

đầu tư các công trình kết cấu hạ tầng giao thông của Thành phố

Hà Nội 6 Hình 1.1: Khung phân tích quản lý nhà nước về hợp tác công tư trong

đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông của Thành phố Hà Nội 33 Hình 3.1: Mô hình nghiên cứu mối quan hệ giữa các nhân tố thành công

và thành công của dự án hợp tác công tư 113 Hình 3.2: Kết quả phân tích mô hình SEM 122 Hình 4.1 Bản đồ quy hoạch giao thông Thành phố Hà Nội 139

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Quá trình đô thị hóa đang diễn ra nhanh chóng và mạnh mẽ ở Việt Nam nói chung và Thành phố Hà Nội nói riêng Ở Hà Nội, những năm qua đã hình thành nhiều khu đô thị mới hiện đại, tốc độ dân số cơ học tăng cao tạo áp lực lớn về hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội Mặc dù đã được quan tâm đầu tư, nhưng nguồn lực hạn chế nên việc đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng, nhất là hạ tầng giao thông còn chưa đồng bộ và tương xứng với quá trình đô thị hóa Hệ thống đường giao thông đô thị ở Hà Nội trong những năm qua luôn trong tình trạng quá tải, ách tắc, chưa đáp ứng được nhu cầu phát triển kinh tế xã hội và

đô thị của thành phố

Theo Quy hoạch giao thông vận tải Thủ đô Hà Nội đến năm 2030 tầm nhìn đến năm 2050 đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt tại Quyết định số 519/QĐ-TTg ngày 31/3/2016, dự kiến nhu cầu vốn đầu tư để thực hiện các dự án giao thông giai đoạn 2016-2020 là 476.569 tỷ đồng, giai đoạn 2020-2030 là 554.709 tỷ đồng [28, tr.11] Nhu cầu về vốn đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông của Thành phố Hà Nội là rất lớn Trong khi đó, nguồn vốn ngân sách nhà nước (NSNN) cho các dự án kết cấu hạ tầng đô thị giai đoạn 2016-2020 của Thành phố Hà Nội chỉ đạt 42.151 tỷ đồng [16, tr.2], phần còn lại là huy động từ PPP, ODA Bên cạnh đó, khả năng huy động vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ưu đãi đã giảm khi Việt Nam bước vào ngưỡng quốc gia có mức thu nhập trung bình và trần nợ công bị khống chế Việc tìm kiếm những nguồn vốn khác để đầu tư phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông là nhiệm vụ cấp thiết của các cấp chính quyền hiện nay Do vậy, Thành phố Hà Nội đã có chủ trương huy động các nguồn lực xã hội trong đầu tư xây dựng và phát triển hệ thống hạ tầng giao thông theo hình thức hợp tác công tư

Hợp tác công tư (PPP) là một phương thức sử dụng phổ biến trên thế giới để giúp nhà nước huy động sự tham gia của các nguồn vốn khu vực kinh tế

tư nhân vào việc đầu tư các công trình kết cấu hạ tầng Ở Việt Nam, từ những

năm 1990, chủ trương hợp tác giữa Nhà nước và tư nhân vào việc tài trợ và quản lý cơ sở hạ tầng đã được đề cập trong Cương lĩnh xây dựng đất nước thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội từ năm 1991 Thông qua đầu tư theo hình thức PPP, các địa phương đã thu hút được vốn đầu tư từ khu vực tư nhân vào các dự án kết cấu hạ tầng giao thông trong bối cảnh nhu cầu đầu tư lớn, nguồn vốn ngân sách và các nguồn có tính chất ngân sách chỉ đáp ứng một phần khá khiêm tốn, đã đem lại hiệu quả tích cực về phát triển kinh tế - xã hội Hình thức đầu tư PPP cũng đã tận dụng được công nghệ, năng lực quản lý của các nhà đầu tư (NĐT) tư nhân, không phải bố trí bộ máy trực tiếp quản lý điều hành thực hiện dự án, rút ngắn được thời gian thực hiện một số công việc trong quá trình triển khai đầu tư (lựa chọn nhà thầu thực hiện các gói thầu dự

án, giải phóng mặt bằng (GPMB), thanh toán chi phí…) Trong bối cảnh khả năng cân đối ngân sách để đầu tư các công trình giao thông bị hạn hẹp, nguồn vốn ODA và vốn vay bị thu hẹp, áp dụng hình thức PPP để phát triển hệ thống hạ tầng giao thông của Thành phố Hà Nội là một lựa chọn cần được quan tâm thực hiện

Là trung tâm kinh tế, chính trị, văn hóa - xã hội của cả nước, Thành phố Hà Nội đã sớm quan tâm và ứng dụng hình thức PPP để phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng, trong đó có kết cấu hạ tầng giao thông Lãnh đạo thành phố đã có nhiều chủ trương, chính sách, biện pháp quản ý nhà nước (QLNN) nhằm thúc đẩy PPP trong đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông trên địa bàn Cho đến nay, Hà Nội đã hoàn thành một số công trình kết cấu hạ tầng giao thông, một số tuyến đường đô thị sử dụng PPP (Cầu Chui - Long Biên, đường Tố Hữu, Vành đai 2 đoạn Vĩnh Tuy - Ngã Tư Sở…) bước đầu giúp giảm tải áp lực giao thông, góp phần nâng cao năng lực kết cấu hạ tầng giao thông của Thủ đô Để đạt được những kết quả ban đầu như trên, công tác QLNN của Thành phố Hà Nội đối với hình thức PPP trong đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông đã được quan tâm từng bước cập nhập theo hướng phù hợp với nền kinh tế thị trường, chủ trương của Đảng và Chính phủ và tiếp thu các kinh nghiệm trong và ngoài nước Mặc dù vậy, hoạt động QLNN của

Thành phố Hà Nội đối với hình thức PPP trong đầu tư các công trình kết cấu

hạ tầng giao thông còn tồn tại nhiều bất cập, còn nhiều lúng túng; chưa phát huy được tính ưu việt của hình thức đầu tư này cũng như chưa giải quyết hài hòa được mối quan hệ lợi ích giữa khu vực công, khu vực tư nhân và người thụ hưởng dịch vụ sau đầu tư Từ đó, đặt ra yêu cầu cấp thiết cần một nghiên cứu phân tích thực trạng quản lý nhà nước về PPP trong đầu tư các công trình giao thông của Thành phố Hà Nội, đề xuất các giải pháp hoàn thiện hoạt động quản lý nhà nước nhằm thúc đẩy thực hiện thành công các dự án PPP giao thông của thành phố

Hiện nay, các công trình nghiên cứu về đầu tư theo hình thức PPP đã được nhiều nhà khoa học quan tâm, nội dung nghiên cứu tập trung phân tích

cơ chế chính sách, huy động và quản lý hiệu quả các dự án PPP, hoạt động quản lý nhà nước về PPP ở cấp độ quốc gia Mặc dù vậy, chưa có nghiên cứu đánh giá khách quan và nghiên cứu, đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quả QLNN về đầu tư các công trình kết cấu giao thông theo hình thức PPP ở một địa phương cụ thể - Thành phố Hà Nội Việc lựa chọn đề tài nghiên cứu của

luận án “Quản lý nhà nước về hợp tác công tư trong đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông của Thành phố Hà Nội” là rất cấp thiết, cả về mặt lý thuyết lẫn

thực tiễn, nhất là trong bối cảnh phát triển kinh tế - xã hội, đô thị hóa nhanh đang diễn ra ở Việt Nam nói chung và ở Thành phố Hà Nội nói riêng

2 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

2.1 Mục đích nghiên cứu

Trên cơ sở xây dựng khung lý thuyết về QLNN cấp chính quyền địa phương về PPP trong đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông, luận án tập trung khảo sát đánh giá thực tiễn nội dung QLNN đối với hình thức PPP trong đầu

tư kết cấu hạ tầng giao thông của Thành phố Hà Nội Kết hợp với kết quả phân tích định lượng xác định các nhân tố ảnh hưởng đến thành công của dự

án PPP giao thông của Hà Nội, luận án đề xuất phương hướng và các giải pháp hoàn thiện QLNN về PPP trong đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông của Thành phố Hà Nội trong giai đoạn sắp tới

2.2 Nhiệm vụ nghiên cứu

Để thực hiện được mục đích nghiên cứu trên đây, luận án tập trung thực hiện các nhiệm vụ chính sau đây:

- Tổng quan về tình hình nghiên cứu có liên quan đến đề tài luận án để khẳng định những vấn đề đã được giải quyết, những vấn đề còn chưa được làm rõ Dưới góc độ tiếp cận của QLNN về kinh tế, luận án chỉ ra những vấn

đề cần tập trung giải quyết

- Hệ thống hóa, làm rõ cơ sở lý luận QLNN đối với hình thức PPP trong đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông và phân tích, rút ra bài học cho Thành phố Hà Nội từ kinh nghiệm một số tỉnh thành phố trong thực hiện PPP để đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông

- Phân tích, đánh giá thực trạng QLNN đối với hình thức PPP trong đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông, xác định các nhân tố ảnh hưởng đến thành công của dự án PPP giao thông của Thành phố Hà Nội, rút ra những kết quả đạt được, những hạn chế và phân tích nguyên nhân của những hạn chế trong QLNN đối với hình thức PPP trong đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông của Thành phố Hà Nội

- Đề xuất hệ thống giải pháp hoàn thiện QLNN đối với hình thức PPP trong đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông của Thành phố Hà Nội để đáp ứng yêu cầu phát triển của thành phố

3 Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu

3.1 Đối tượng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của luận án là những vấn đề lý luận và thực tiễn

về QLNN về hợp tác công tư trong đầu tư các công trình kết cấu hạ tầng giao thông của Thành phố Hà Nội

3.2 Phạm vi nghiên cứu

- Về nội dung: luận án nghiên cứu QLNN về PPP trong đầu tư kết cấu

hạ tầng giao thông của Thành phố Hà Nội bao gồm: xây dựng quy hoạch, kế hoạch phát triển các dự án giao thông theo hình thức PPP, lựa chọn dự án PPP giao thông phù hợp, tổ chức thẩm định dự án PPP, tổ chức lựa chọn

NĐT, và tổ chức quản lý và thực hiện hợp đồng dự án PPP Các dự án PPP giao thông của Thành phố Hà Nội là các dự án do UBND Thành phố Hà Nội được phân cấp QLNN về đầu tư

Đồng thời, luận án cũng tập trung nghiên cứu các nhân tố ảnh hưởng đến thành công của dự án PPP giao thông của Thành phố Hà Nội

- Về không gian: luận án nghiên cứu quản lý nhà nước về PPP đối với đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông trên địa bàn Thành phố Hà Nội mà Thành phố Hà Nội được phân cấp quản lý về đầu tư theo hình thức PPP

- Về thời gian: luận án nghiên cứu thực trạng quản lý nhà nước về PPP đối với đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông của Thành phố Hà Nội từ khi điều chỉnh địa giới hành chính Thành phố Hà Nội năm 2008 đến năm 2020 và đề xuất giải pháp đến năm 2025, tầm nhìn đến năm 2030

4 Phương pháp nghiên cứu

4.1 Cách tiếp cận nghiên cứu

Luận án sử dụng kết hợp cả cách tiếp cận phân tích định tính và phân tích định lượng thông qua điều tra, phân tích mô hình cấu trúc tuyến tính SEM (structural equation modelling)

Phân tích định tính được sử dụng để nghiên cứu nội dung QLNN về PPP đối với các dự án kết cấu hạ tầng giao thông ở cấp chính quyền tỉnh, thành phố Trên cơ sở tổng quan các tài liệu nghiên cứu, luận án tổng hợp các nhân tố ảnh hưởng đến thành công và các tiêu chí đánh giá thành công của dự

án PPP

Nghiên cứu điều tra khảo sát hoạt động QLNN về PPP của Thành phố

Hà Nội, luận án tập trung phân tích định lượng mối quan hệ giữa tiêu chí thành công và các nhân tố ảnh hưởng đến sự thành công của dự án PPP nhằm xác định rõ các nhân tố chủ yếu cần quan tâm tập trung thực hiện để hoàn thiện công tác QLNN về PPP Mô hình SEM cho phép kiểm định một tập hợp phương trình hồi quy cùng một lúc, qua đó kiểm tra mối quan hệ phức hợp trong mô hình: các mối quan hệ nhân quả giữa các khái niệm tiềm ẩn, các mối quan hệ ổn định và không ổn định Phối hợp với kỹ thuật phân tích nhân tố

khẳng định CFA, mô hình SEM cho phép linh động tìm kiếm mô hình phù hợp nhất trong các mô hình đề nghị

Trên cơ sở cách tiếp cận nghiên cứu trên, luận án nghiên cứu đề xuất các giải pháp hoàn thiện QLNN đối với PPP trong đầu tư các dự án kết cấu hạ tầng giao thông của Thành phố Hà Nội

Để đạt được mục đích nghiên cứu đã đề ra, quy trình nghiên cứu của luận án được tiến hành theo các bước cụ thể như sau:

Hình 1 : Quy trình nghiên cứu quản lý nhà nước về hợp tác công tư trong đầu tư các công trình kết cấu hạ tầng giao thông của Thành phố Hà Nội

Nguồn: Tác giả xây dựng và tổng hợp

Nghiên cứu tài liệu

trong và ngoài nước

Điều tra bằng phiếu

khảo sát đối với các

giao thông - Phân tích thực trạng các dự

án PPP giao thông của thành phố Hà Nội

- Phân tích thực trạng QLNN

về PPP các công trình kết cấu hạ tầng giao thông của Thành phố Hà Nội

- Phân tích, kiểm định và xác định các nhân tố chính ảnh hưởng đến thành công của

dự án PPP giao thông của Thành phố Hà Nội

Đề xuất giải pháp hoàn thiện công tác QLNN đối với các dự

án PPP giao thông của Thành phố Hà Nội

- Nội dung QLNN đối với các

dự án kết cấu hạ tầng giao thông theo hình thức PPP

- Các tiêu chí đánh giá sự thành công của các dự án PPP

- Các nhân tố ảnh hưởng đến thành công của các dự án PPP

4.2 Phương pháp thu thập dữ liệu

* Phương pháp thu thập dữ liệu thứ cấp

Nghiên cứu được bắt đầu bằng việc hệ thống và tìm ra những khoảng trống lý thuyết liên quan đến mối quan hệ giữa các nhân tố tác động và nội dung QLNN của chính quyền cấp tỉnh đối với PPP trong đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông Trong đó, các nhóm nhân tố được sắp xếp và lý giải một cách hợp lý và khoa học nhằm phù hợp với hoạt động QLNN về PPP giao thông Các tài liệu thu thập chủ yếu là các tài liệu, công trình nghiên cứu trong và ngoài nước đã được công bố liên quan đến PPP và QLNN đối với PPP, bao gồm các bài báo khoa học, báo cáo hội thảo, các hội thảo khoa học, sách, luận án tiến sĩ, chính sách, quy định, văn bản pháp luật liên quan đến PPP của các quốc gia trên thế giới và của Việt Nam Các từ khóa tìm kiếm chủ yếu là: PPP, PPP governance, PPP practice, PPP transportation, Critical Success Factors of PPP, PPP success criteria… Trên cơ sở đó, tác giả thống kê, so sánh, tổng hợp, xác định các nội dung đã được thống nhất, các nội dung chưa được thống nhất, khoảng trống nghiên cứu về PPP và QLNN về PPP để luận án có thể bổ sung, đóng góp

Ngoài ra, dữ liệu thứ cấp từ niên giám thống kê, báo cáo và tổng hợp số liệu của các cơ quan QLNN và các tổ chức, báo cáo tiến độ của từng dự án PPP giao thông Hà Nội, kết quả nghiên cứu từ các nghiên cứu đi trước góp phần cung cấp thông tin để đánh giá thực trạng QLNN về PPP giao thông của Thành phố Hà Nội

* Phương pháp thu thập dữ liệu sơ cấp

Dữ liệu sơ cấp của luận án được thu thập bằng phương pháp phỏng vấn chuyên gia và điều tra bằng phiếu khảo sát

với bối cảnh nghiên cứu tại Việt Nam cũng như phù hợp với môi trường đầu tư của các dự án PPP giao thông của Thành phố Hà Nội, tác giả thực hiện phỏng vấn 30 chuyên gia Nội dung phỏng vấn là các tiêu chí đánh giá thành công của một dự án PPP giao thông đô thị và các nhân tố ảnh hưởng đến sự thành công của một dự án PPP giao thông, thực trạng QLNN về PPP và đề xuất hoàn thiện QLNN về PPP trong đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông của Thành phố Hà Nội Kết quả phỏng vấn giúp tác giả hoàn thiện phiếu khảo sát và nhận thức rõ hơn

về tình hình thực trạng các dự án và công tác QLNN đối với các dự án PPP giao thông của Thành phố Hà Nội

Đối tượng phỏng vấn là 30 chuyên gia bao gồm 17 cán bộ QLNN về PPP thuộc cơ quan trung ương và các sở, ban, ngành Thành phố Hà Nội, 05 nhà nghiên cứu thuộc các trường đại học, 05 NĐT tham gia PPP, 03 tổ chức tín dụng cho PPP Đối tượng phỏng vấn có kinh nghiệm tham gia vào các dự án PPP từ các góc nhìn và nội dung công việc khác nhau, giúp tác giả hoàn chỉnh phiếu khảo sát và hoàn thiện nội dung nghiên cứu của luận án

- Điều tra bằng phiếu khảo sát

Mục đích của điều tra, khảo sát nhằm thu thập, đánh giá, xác định các nhân tố ảnh hưởng đến sự thành công của PPP, qua đó đưa ra các đề xuất để hoàn thiện công tác QLNN về PPP giao thông của Thành phố Hà Nội

Phiếu khảo sát gồm 3 phần Phần A bao gồm 06 câu hỏi liên quan đến đánh giá mức độ quan trọng của các tiêu chí thành công của dự án, được xây dựng theo thang đo Likert 5 điểm từ 1= hoàn toàn không đồng ý đến 5= Hoàn toàn đồng ý Phần B bao gồm 4 phần với 24 câu hỏi, đánh giá mức độ quan trọng của từng nhân tố ảnh hưởng đến thành công của dự án (CSFs), được xây dựng theo thang đo Likert 5 điểm từ 1= hoàn toàn không quan trọng đến 5= cực kỳ quan trọng Phần C là thông tin của người được khảo sát

Đối tượng khảo sát: thực hiện theo phương pháp lấy mẫu có mục đích (Purposive Sampling Method), chỉ chọn ra những cá thể trong quần thể phù hợp nhất với mục đích nghiên cứu Đối với nghiên cứu này, đối tượng khảo sát phải là người có am hiểu và kinh nghiệm về PPP, đáp ứng hai điều kiện:

+ Có hiểu biết và quan tâm đến hoạt động của các dự án thực hiện theo phương thức PPP

+ Đã từng tham gia trực tiếp ít nhất 01 dự án PPP hoặc có kinh nghiệm nghiên cứu về PPP

Do vậy, đối tượng khảo sát bao gồm các cá nhân làm việc tại Ban quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình giao thông Thành phố Hà Nội, Sở

Kế hoạch và Đầu tư, Sở Xây dựng, Sở Tài nguyên và Môi trường, Sở Tài chính, UBND các quận huyện, các nhà đầu tư, các tổ chức tín dụng và các nhà nghiên cứu về PPP

Cách thức khảo sát: Phiếu khảo sát được gửi đến các đối tượng khảo sát bằng nhiều phương thức như: liên hệ trực tiếp, gửi email, google docs link https://docs.google.com/forms/d/1T1XuI0Cam5w5T68eYOMN5MkH5V0AqrYzEblcDYemcCU/edit Kết quả, số phiếu thu được là: 178 phiếu, trong đó

có 38,20% (68/178) là cán bộ công chức của cơ quan nhà nước; 20,79% (37/178) là nhà đầu tư; 27,53% (49/178) là nhà nghiên cứu, và 13,48% (24/178) là tổ chức tín dụng

4.3 Phương pháp phân tích số liệu

* Phương pháp phân tích định tính

- Phương pháp phân tích và tổng hợp các tài liệu trong và ngoài nước như tạp chí, báo cáo khoa học, sách chuyên khảo, luận án, các thông tin trên internet về lý luận, thực tiễn về PPP và hoạt động QLNN về PPP đối với các dự

án kết cấu hạ tầng giao thông Trên cơ sở tổng hợp các kết quả nghiên cứu của các tác giả đi trước, tác giả đánh giá các nội dung đã thống nhất và chưa thống nhất, từ đó đưa ra định hướng nghiên cứu của luận án

- Phương pháp phân tích thống kê: Tổng hợp các số liệu, thông tin phục

vụ cho quá trình phân tích, đánh giá các nội dung nghiên cứu, từ đó nắm bắt được thực trạng QLNN về PPP trong đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông của Thành phố Hà Nội; những kết quả và những bất cập trong thu hút nguồn lực khu vực tư nhân làm cơ sở để đối chứng, phân tích và đề xuất các giải pháp hoàn thiện QLNN đối với hình thức đối tác công-tư trong đầu tư các công trình kết cấu hạ tầng giao thông của Thành phố Hà Nội

- Phương pháp so sánh: So sánh chủ trương, phương thức tổ chức thực hiện và thực trạng tổ chức QLNN của Thành phố Hà Nội với các địa phương khác trong QLNN về PPP các công trình kết cấu hạ tầng giao thông Từ đó

đề xuất các giải pháp hoàn thiện công tác QLNN về PPP trong đầu tư các công trình giao thông của Thành phố Hà Nội

* Phương pháp phân tích định lượng

Bên cạnh phân tích định tính, luận án sử dụng phân tích định lượng với kiểm định Cronbach’s Alpha, phân tích nhân tố khám phá EFA, phân tích nhân

tố khẳng định CFA và phân tích mô hình cấu trúc tuyến tính SEM nhằm phân tích các nhân tố ảnh hưởng đến thành công của dự án PPP, để từ đó có giải pháp quản lý, can thiệp đạt kết quả cao nhất

Kích thước mẫu trong nghiên cứu định lượng được xác định theo Hair và cộng sự (1998) [59] Với phân tích nhân tố khám phá EFA, cỡ mẫu phải tối thiểu gấp 5 lần tổng số biến quan sát, bảng hỏi trong nghiên cứu này gồm 30 biến quan sát dùng cho phân tích nhân tố, do đó, cỡ mẫu tối thiểu là 30 x 5 =

150 Với hồi quy bội, theo Tabachnick và Fidell (2013) [94], cỡ mẫu tối thiểu phải là 50 + 8 x m (m là số biến độc lập), trong nghiên cứu này là 5 biến độc lập, do đó, cỡ mẫu tối thiểu là 90 Như vậy, cỡ mẫu nghiên cứu này

là 178 đảm bảo yêu cầu về kích thước tối thiểu

Mô hình cấu trúc tuyến tính (SEM) được sử dụng rộng rãi trong nghiên cứu và thực hành, giúp kiểm định cùng môt lúc một loạt các mối quan hệ lý thuyết giữa các khái niệm, các biến có thể là tiềm ẩn hoặc biến quan sát, đồng thời phân tích sai số đo lường trong cùng một mô hình So với các phương pháp truyền thống như hồi quy đa biến, việc sử dụng mô hình SEM là có lợi thế hơn vì nó có thể tính được sai số đo lường Trong nghiên cứu này, các biến phụ thuộc là các tiêu chí đánh giá thành công của dự án PPP, các biến độc lập

là các nhân tố ảnh hưởng đến thành công của dự án PPP Các biến trong mô hình nghiên cứu được xây dựng trên cơ sở kế thừa kết quả của các nghiên cứu trước đây Để tiến hành kiểm định mô hình SEM, các biến quan sát được đánh giá theo thang đo Likert 5 mức độ, kiểm định độ tin cậy bằng hệ số Cronbach’s Alpha, đánh giá giá trị hội tụ và giá trị phân biệt qua phân tích nhân tố khám phá (exploratory factor analysis - EFA), kiểm định tính đại diện của các biến quan sát đối với các nhân tố qua phân tích nhân tố khẳng định (confirmatory factor analysis - CFA)

5 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án

Ý nghĩa lý luận:

Luận án đã hệ thống hóa và bổ sung cơ sở lý luận, từ đó đóng góp vào hệ thống các nghiên cứu về QLNN trong hợp tác công tư để đầu tư các công trình kết cấu hạ tầng giao thông Trên cơ sở kế thừa các nghiên cứu đi trước, luận án

đã phân tích, làm rõ cơ sở lý luận, xây dựng khung phân tích quản lý nhà nước

về PPP trong đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông ở cấp chính quyền địa phương

Ý nghĩa thực tiễn:

Trên cơ sở nghiên cứu, phân tích, đánh giá thực trạng QLNN về PPP các công trình giao thông của Thành phố Hà Nội, kết quả định lượng xác định các nhân tố chủ yếu ảnh hưởng đến thành công của dự án PPP, cùng phân tích bối cảnh thực tế và các dự báo phát triển kinh tế xã hội, luận án đã cung cấp những luận cứ khoa học và thực tiễn để đề xuất hệ thống giải pháp hoàn thiện công tác QLNN đối với PPP trong đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông của Thành phố Hà Nội phù hợp với bối cảnh hiện nay và trong thời gian tiếp theo

6 Những đóng góp mới của luận án

Thứ nhất, luận án đã hệ thống hóa và bổ sung cơ sở lý luận, từ đó đóng

góp vào hệ thống các nghiên cứu về QLNN về PPP trong đầu tư các công trình kết cấu hạ tầng giao thông Luận án đã xác định các tiêu chí đánh giá thành công của dự án PPP, các nhân tố ảnh hưởng đến thành công của dự án PPP, và đánh giá mức độ ảnh hưởng của các nhân tố này đối với trường hợp các dự án giao thông của Thành phố Hà Nội

Thứ hai, nghiên cứu áp dụng mô hình cấu trúc tuyến tính (structural

equation modelling - SEM) như một cách tiếp cận mới để kiểm định sự phù hợp của mô hình nhằm đánh giá các nhân tố ảnh hưởng đến thành công của

dự án PPP giao thông Hiện nay, đã có một số nghiên cứu sử dụng mô hình SEM xác định các nhân tố thành công đối với dự án đầu tư công, tuy nhiên sử dụng mô hình SEM trong PPP là một nội dung mới Trên cơ sở kế thừa các biến đã được khẳng định ở các nghiên cứu trước, nghiên cứu này đề xuất bổ sung các biến mới và các nhân tố mới nhằm tăng khả năng giải thích đối với đối tượng nghiên cứu Do đó, nghiên cứu sẽ có những kết quả mới, đóng góp vào các lý luận nghiên cứu về PPP và QLNN về PPP

Thứ ba, trên cơ sở phân tích thực trạng các dự án đầu tư PPP giao thông

của Thành phố Hà Nội, đánh giá hoạt động QLNN về hợp tác công tư trong đầu tư các công trình kết cấu hạ tầng giao thông của Thành phố Hà Nội giai đoạn 2008-2020, kết hợp với kết quả phân tích mô hình SEM, luận án xác định các thành tựu đạt được, các hạn chế, nguyên nhân Qua đó đề xuất các nhóm giải pháp để hoàn thiện QLNN về hợp tác công tư trong đầu tư các công trình kết cấu hạ tầng giao thông của Thành phố Hà Nội, đó là: hoạch định chiến lược và quy hoạch phát triển; hoàn thiện thể chế, chính sách QLNN về hợp tác công tư trong đầu tư các công trình kết cấu hạ tầng giao thông đô thị; hoàn thiện bộ máy QLNN về hợp tác công tư trong đầu tư các công trình kết cấu hạ tầng giao thông của Thành phố Hà Nội; nâng cao năng lực đội ngũ cán bộ công chức quản lý nhà nước về PPP trong xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông của Thành phố Hà Nội; quan tâm đẩy mạnh công khai các thông tin của dự án hợp tác công tư; xây dựng cơ chế giám sát, kiểm tra

và thanh tra; nâng cao chất lượng lập, thẩm định, phê duyệt hồ sơ đề xuất và báo cáo nghiên cứu khả thi dự án đầu tư phát triển các công trình kết cấu hạ tầng giao thông theo hình thức hợp tác công tư; và nâng cao chất lượng lựa chọn nhà đầu tư dự án đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông theo hình thức hợp tác công tư

7 Cấu trúc luận án

Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận án gồm 4 chương, 14 tiết

Chương 1: Tổng quan nghiên cứu quản lý nhà nước về hợp tác công tư

trong đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông

Chương 2: Cơ sở lý luận và kinh nghiệm quản lý nhà nước cấp tỉnh về

hợp tác công tư trong đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông

Chương 3: Thực trạng quản lý nhà nước về hợp tác công tư trong đầu

tư các công trình kết cấu hạ tầng giao thông của Thành phố Hà Nội

Chương 4: Phương hướng và giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nước về

hợp tác công tư trong đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông của Thành phố Hà Nội

Chương 1 TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC

VỀ HỢP TÁC CÔNG TƯ TRONG ĐẦU TƯ KẾT CẤU HẠ TẦNG

GIAO THÔNG

1.1 NGHIÊN CỨU CÁC NỘI DUNG LIÊN QUAN ĐẾN HỢP TÁC CÔNG

TƯ TRONG ĐẦU TƯ KẾT CẤU HẠ TẦNG GIAO THÔNG

Hợp tác công tư đã có lịch sử hình thành và phát triển lâu dài trên thế giới và trở nên phổ biến từ những năm 1990 Trong những năm qua, các nghiên cứu liên quan đến PPP đã được nhiều tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước nghiên cứu với nội dung phong phú, đa dạng, bao gồm cả các nghiên cứu về lý luận và thực tiễn Các kết quả nghiên cứu đã được công bố dưới nhiều hình thức khác nhau, có thể kể đến một số kết quả nghiên cứu như sau:

1.1.1 Các nghiên cứu chung về hợp tác công tư

Tổng quan kết quả các nghiên cứu chung về PPP cho thấy khái niệm về PPP được định nghĩa dưới nhiều khía cạnh, có nhiều phiên bản khác nhau, tùy theo bối cảnh của từng quốc gia Hội đồng quốc gia về đối tác Công - Tư Hoa

Kỳ định nghĩa PPP là một thỏa thuận hợp đồng giữa một cơ quan nhà nước và NĐT tư nhân, qua đó chia sẻ các nguồn lực và rủi ro, hướng đến mục tiêu phát triển cơ sở hạ tầng công cộng và/hoặc cung cấp dịch vụ công Theo Hội đồng Quan hệ đối tác Công - Tư Canada (2004), PPP là một sự hợp tác giữa công chúng và tư nhân, được tạo dựng trên cơ sở chuyên môn của mỗi đối tác thông qua phân bổ nguồn lực, rủi ro và lợi nhuận, với mục tiêu đáp ứng tốt nhất nhu cầu công cộng [49, tr.6] Ngân hàng thế giới khẳng định PPP là việc chuyển giao cho khu vực tư nhân các dự án đầu tư mà theo truyền thống do nhà nước đầu tư và vận hành, bao gồm việc cùng hợp tác vận hành giữa nhà nước và khu vực tư nhân Theo đó, NĐT nhận trách nhiệm cung cấp dịch vụ thông qua đầu

tư dự án; rủi ro liên quan đến dự án sẽ được chuyển giao một phần từ khu vực nhà nước sang khu vực tư nhân [12, tr.97] Ngân hàng phát triển châu Á (2012) định nghĩa: Quan hệ PPP được hiểu là một cơ chế hợp đồng giữa các đơn vị

công (cấp quốc gia, bang, tỉnh, hoặc địa phương) với các đơn vị thuộc khu vực

tư nhân, qua đó các kỹ năng, tài sản và/hoặc nguồn lực tài chính của mỗi bên trong khu vực công và tư nhân được phân bổ theo cách bổ sung cho nhau, rủi

ro và lợi ích được chia sẻ, nhằm cung cấp dịch vụ công tối ưu và giá trị tốt đẹp cho công dân [13, tr.2] Theo Kappleler và Nemoz (2010), PPP bao gồm mối quan hệ đối tác lâu dài giữa đối tác công và tư; các nội dung chính của dự án PPP bao gồm “thiết kế, xây dựng, vận hành hoặc/và bảo trì”, gắn liền với nguồn tài chính từ đối tác tư nhân; đối tác công trả công cho đối tác tư trong suốt vòng đời của dự án PPP, căn cứ vào chất lượng dịch vụ cung cấp [66, tr.4] Theo nhóm học giả Mai Thị Thu và cộng sự (2013) PPP là một hình thức hợp tác giữa Nhà nước và khu vực tư nhân, nhằm tích hợp được những điểm mạnh/lợi thế nhất của cả hai khu vực này trong việc thực hiện một dự án nào

đó Trong giai đoạn đầu mới xuất hiện, PPP chủ yếu hướng đến các dự án phát triển cơ sở hạ tầng, hiện nay mở rộng hơn sang các lĩnh vực khác như y tế, giáo dục… [29, tr.210] Các nghiên cứu này, với cách diễn giải khác nhau, nhưng đều tựu chung định nghĩa PPP là phương thức đầu tư trên cơ sở hợp tác giữa nhà nước và nhà đầu tư tư nhân dưới hình thức hợp đồng để thực hiện đầu tư xây dựng một dự án cơ sở hạ tầng hoặc cung cấp dịch vụ công cho cộng đồng, trong đó có sự chia sẻ trách nhiệm, lợi ích và rủi ro giữa các bên

Nghiên cứu về PPP còn có những nghiên cứu về vai trò, lợi ích và ưu điểm mà PPP mang lại để phát triển hệ thống cơ sở hạ tầng Theo nhà nghiên cứu của Delmon (2010), có ba tác động chính thúc đẩy khu vực công quan tâm đến đầu tư theo hình thức PPP: (i) các dự án xây dựng hạ tầng kỹ thuật kém hiệu quả được đầu tư từ nguồn vốn NSNN thường liên quan đến việc xác định

cơ cấu vốn không rõ ràng hoặc phương thức mua sắm không minh bạch, (ii) khu vực Nhà nước còn hạn chế về nguồn lực về kỹ thuật và khả năng quản lý,

và (iii) nhu cầu đầu tư vượt xa so với khả năng nguồn lực của Nhà nước, đặc biệt là các chi phí đầu tư trực tiếp các công trình đầu tư cơ sở hạ tầng lớn, có các yêu cầu về bảo trì định kỳ [55, tr.13] Theo Ngân hàng phát triển châu Á (2012), sự tham gia của khu vực tư nhân vào các dự án kết cấu hạ tầng đem lại

tiềm năng nâng cao hiệu quả hoạt động nhờ sự đầu tư vào công nghệ mới, đem lại các giải pháp sáng tạo, và được khuyến khích áp dụng các cơ cấu tổ chức minh bạch hơn Đầu tư theo hình thức PPP sẽ đem lại các lợi ích đáng kể trong hình thành tài sản và cung cấp các dịch vụ công như: nâng cao hiệu suất sử dụng nguồn lực, cải thiện chất lượng tài sản và dịch vụ, hoàn thiện năng lực quản lý và quy trình đầu tư của khu vực công [13, tr.6-7] Trong lĩnh vực phát triển cơ sở hạ tầng, triển khai mô hình PPP sẽ giúp chính phủ thu hút vốn đầu

tư tư nhân, tăng năng suất và tính hiệu quả của các nguồn lực có sẵn, đồng thời hài hòa trách nhiệm và lợi ích giữa các đối tác thông qua việc phân bổ vai trò, động lực và trách nhiệm[14, tr.76] Như vậy, bên cạnh huy động nguồn lực tài chính, hợp tác công tư giúp thúc đẩy sự tham gia của khu vực tư nhân cùng với thế mạnh về khoa học công nghệ tiên tiến và năng lực quản lý của mình cùng khu vực nhà nước trong đầu tư hoàn thiện và phát triển hệ thống cơ sở hạ tầng

và cung cấp dịch vụ công

1.1.2 Các nghiên cứu về rủi ro của dự án hợp tác công tƣ

Các rủi ro của dự án PPP dẫn đến nguy cơ tăng chi phí, giảm doanh thu, hoặc trì hoãn thanh toán Những rủi ro phổ biến nhất khi xây dựng các dự

án PPP là rủi ro do nhu cầu biến động, rủi ro do tỷ giá và biến động giá, rủi ro gắn với bản thân các chủ thể liên quan tới dự án, rủi ro gắn với việc chuẩn bị, tiếp nhận và vận hành các công trình do dự án PPP tạo ra, rủi ro do chưa đồng nhất về nhận thức, quan niệm và kinh nghiệm về các nội dung đề cập trong hồ

sơ dự án PPP [29, tr.122] Nghiên cứu của Delmon (2011) cũng chỉ ra các loại rủi ro chủ yếu bao gồm: rủi ro chính trị, rủi ro pháp lý, rủi ro hoàn thành, rủi

ro hoạt động, rủi ro tài chính, rủi ro tỷ giá, rủi ro bao tiêu và rủi ro ảnh hưởng đến môi trường và xã hội [55, tr.98 Ở Việt Nam, theo báo cáo của Bộ Kế hoạch và Đầu tư năm 2017, một số rủi ro thường gặp trong dự án PPP bao gồm: rủi ro về mặt bằng; rủi ro về thiết kế, xây dựng và cung cấp dịch vụ; rủi

ro vận hành; rủi ro về nhu cầu và rủi ro thương mại khác; rủi ro chính trị và pháp lý; rủi ro về vi phạm; rủi ro kinh tế hoặc tài chính và sự kiện bất khả kháng [2] Đối với các dự án PPP giao thông, rủi ro thường đến từ các yếu tố:

các vấn đề về mặt bằng, tổ chức thẩm định và phê duyệt, năng lực của đối tác

tư nhân, nghiên cứu khả thi thiếu tổng thể, thị trường tài chính, khung pháp lý

và ý chí thực hiện dự án của nhà nước Trong đó, các dự án PPP giao thông đường bộ có 8 loại rủi ro với 51 yếu tố rủi ro bao gồm: rủi ro chính trị và chính sách; rủi ro pháp lý; rủi ro tài chính; rủi ro phát triển dự án; rủi ro trong hoàn thành dự án; rủi ro quản lý vận hành dự án; rủi ro điều phối [21, tr.5]

Phân bổ rủi ro là sự phân phối cân bằng về trách nhiệm và rủi ro giữa đối tác nhà nước và đối tác tư nhân để giảm thời gian và chi phí thỏa thuận hợp đồng [67, tr.491] Do vậy, phân bổ rủi ro được coi là chìa khóa để quản lý rủi

ro đối với các dự án PPP Tùy tính chất của từng loại rủi ro mà xây dựng các phương án phân bổ và chia sẻ cho đối tác phù hợp để giảm thiểu chi phí Đối với các rủi ro gắn liền với trách nhiệm cố hữu của Nhà nước để duy trì dịch

vụ, thì nhà nước không thể chuyển cho đối tác tư nhân [79, tr.14] Theo kết quả nghiên cứu các dự án PPP ở Trung Quốc, trong 37 rủi ro phổ biến của dự

án PPP có 01 rủi ro mà đối tác Nhà nước không thể chuyển giao cho đối tác tư nhân, đó là rủi ro “sung công và quốc hữu hóa”; 12 rủi ro liên quan đến cán bộ công chức phân bổ chủ yếu cho đối tác Nhà nước; 14 rủi ro yêu cầu sự phối hợp cao được phân bổ đều cho hai bên đối tác; 10 rủi ro liên quan đến cấp độ

dự án được phân bổ chủ yếu cho đối tác tư nhân, không có rủi ro nào chỉ phân

bổ cho đối tác tư nhân [67, tr.487-491]

Cơ cấu phân bổ rủi ro tối ưu giữa các bên tham gia PPP đóng vai trò cốt lõi để vận hành thành công dự án PPP Nghiên cứu các dự án PPP ở Malaysia chỉ ra 03 rào cản lớn nhất trong việc phân bổ rủi ro của dự án PPP

là sự khác nhau giữa các hệ thống thông tin về rủi ro dự án, thiếu cơ chế phân bổ rủi ro hiệu quả và thiếu nhận thức về lợi ích của sự phân bổ rủi ro tối ưu Để đánh giá sự phân bổ rủi ro tối ưu, cần dựa trên 03 tiêu chí là sự chịu đựng rủi ro ở mức chi phí thấp nhất, sự kiểm soát các nguy cơ xảy ra rủi ro và quan điểm về rủi ro [100, tr.2028-2029] Thực tế, theo kết quả điều tra các dự án PPP đường bộ ở Anh của Ahadzi và Bowles (2004), sự phân chia rủi ro không hợp lý đã khiến cho thời gian chuẩn bị đầu tư của 98% các

dự án PPP dài hơn các dự án khác khoảng 11-66% và chi phí đàm phán cũng lớn hơn từ 25-200% [40, tr.971]

Các rủi ro cần được chuyển giao ở mức tối ưu, không phải tối đa SMEC (2011) đã xây dựng các nguyên tắc phân bổ rủi ro cho các dự án PPP giao thông đường bộ là: phân bổ trách nhiệm và rủi ro cho bên đối tác có khả năng quản lý tốt nhất các nhiệm vụ và rủi ro này; duy trì tính đơn giản và minh bạch để bảo đảm có thể quản lý được các rủi ro; đối tác tư nhân yêu cầu

bù đắp cho rủi ro chuyển giao, mức bù đắp phụ thuộc vào chi phí tài trợ; phân

bổ rủi ro cho đối tác tư nhân với mức giá phù hợp [92, tr.97-116] Phân bổ rủi

ro cho các dự án PPP giao thông đường bộ phải đảm bảo tính minh bạch Với nhiều trường hợp, Nhà nước có trách nhiệm giải quyết những rủi ro liên quan tới cộng đồng, môi trường hoặc bảo lãnh vay vốn, chịu trách nhiệm với các rủi ro nằm ngoài khả năng kiểm soát của khu vực tư nhân Ngược lại, khu vực

tư nhân ưu việt hơn trong việc xử lý những rủi ro liên quan đến quản lý, sử dụng đồng vốn… do vậy thường đảm nhận các rủi ro về lạm phát và tỷ giá, tiến độ dự án kéo dài, vượt chi phí xây dựng…

Nghiên cứu cụ thể về rủi ro trong QLNN các dự án BOT giao thông đường bộ ở Việt Nam, tác giả Lê Hương Linh (2018) chỉ ra có 3 rủi ro chính, bao gồm: rủi ro định hướng QLNN về BOT đường bộ chưa rõ ràng; rủi ro công cụ QLNN thiếu/chưa hoàn thiện, việc sử dụng công cụ QLNN chưa tốt;

và rủi ro QLNN tập trung vào một số đối tượng mà ít tính đến các bên liên quan khác [10, tr.49]

Rủi ro là yếu tố tất yếu trong quá trình thực hiện dự án PPP để phát triển

cơ sở hạ tầng, do vậy chính quyền địa phương trước tiên phải quan tâm đến nhận dạng rủi ro và phân loại, xếp hạng và đánh giá mức độ ảnh hướng của nó đến các dự án PPP Nghiên cứu quản lý rủi ro các dự án PPP giao thông của thành phố Đà Nẵng, các nhà nghiên cứu đã đề xuất 03 kiến nghị với chính quyền thành phố, bao gồm: nâng cao nhận thức về PPP và nhận dạng được các yếu tố rủi ro và đánh giá được mức độ ảnh hưởng của nó đến PPP; xây dựng hệ thống

cơ sở dữ liệu về các yếu tố rủi ro và chú trọng hoạt động thu thập số liệu liên quan đến yếu tố rủi ro để đảm bảo quản lý rủi ro được hiệu quả [32, tr.119]

1.1.3 Nghiên cứu về các nhân tố ảnh hưởng đến thành công của dự

án hợp tác công tư trong đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng

Nghiên cứu các nhân tố ảnh hưởng đến thành công (CSFs: Critical Success Factors) của PPP là một chủ đề thu hút nhiều các nghiên cứu trên thế giới về PPP Tổng hợp các nghiên cứu về các nhân tố ảnh hưởng đến thành công của PPP từ năm 1990 đến năm 2013, Osei-Kyei và Chan đã chỉ ra các nhân tố chủ yếu là: sự phân bổ và chia sẻ rủi ro, năng lực của các NĐT tư nhân, sự ủng hộ của nhà nước, sự ủng hộ của cộng đồng và tổ chức đấu thầu minh bạch [80, tr.1342-1343]

Nghiên cứu về CSFs được nhiều trích dẫn nhất với 864 trích dẫn theo Google Scholar (tính đến tháng 12 năm 2020) là nghiên cứu của Bing Li và cộng sự (2005) thực hiện năm 2001 về các nhân tố thành công chủ yếu của các

dự án PPP ở Vương quốc Anh Tác giả đã xác định 18 nhân tố thành công chủ yếu của các dự án PPP [68, tr.462-466], bao gồm: điều kiện kinh tế vĩ mô ổn định, khung pháp lý thuận lợi, chính sách kinh tế phù hợp, sự ủng hộ của Nhà nước, sự đồng thuận và ủng hộ của cộng đồng dân cư, năng lực và tổ chức của

bộ máy nhà nước, quy trình đấu thầu cạnh tranh, công khai quá trình thực hiện

dự án, sự bảo đảm của Nhà nước, xác định hài hòa lợi ích của các bên, sự chia

sẻ và phân bổ rủi ro hợp lý, tuân thủ trách nhiệm cam kết công - tư, sự liên kết mạnh mẽ trong khu vực tư nhân, quản trị tốt, tính khả thi về kỹ thuật của dự án,

sự phân quyền rõ ràng giữa hai đối tác công - tư, phân tích chi phí - lợi ích toàn diện và thực tế, khả năng huy động vốn của thị trường tài chính Danh mục 18 nhân tố ảnh hưởng đến thành công của PPP này đã được nhiều nghiên cứu sử dụng để thực hiện nghiên cứu các dự án PPP ở nhiều quốc gia khác, như Trung Quốc [51], Malaysia [63], Hongkong với Úc [52]

Ngoài ra có một số nghiên cứu khác như: Nghiên cứu của Zhang (2005) chỉ ra 47 nhân tố, nhóm thành 05 nhóm nhân tố: môi trường đầu tư thuận lợi, phân bổ rủi ro hợp lý thông qua thỏa thuận hợp đồng, sự phát triển kinh tế bền vững, đối tác tư nhân tin cậy có thế mạnh về kỹ thuật, và cơ cấu tài chính dự

án phù hợp [111, tr.4-8] Đồng thời, để thực hiện thành công dự án PPP, cần

quan tâm đến các nội dung: lập kế hoạch kỹ càng; ước tính chặt chẽ các chi phí và nguồn thu; khả năng sẵn sàng chi trả của người sử dụng và kế hoạch truyền thông tốt; nghiên cứu khả thi được triển khai kỹ càng có sự tham vấn ý kiến chuyên gia về PPP; tuân thủ các điều khoản đã ký kết trong hợp đồng; khung pháp lý và thể chế phù hợp; cấu trúc tổ chức chặt chẽ với đầy đủ các nguồn lực; quá trình đấu thầu cạnh tranh và minh bạch; và sự tinh giản và linh hoạt trong quản trị các rủi ro vĩ mô (môi trường vĩ mô ổn định) [47, tr.22]

Đối với các nhân tố ảnh hưởng đến thành công từ phía Nhà nước, Wibowo (2015) đã tổng hợp được năm nhân tố bao gồm: cơ sở pháp lý thuận lợi, đảm bảo hợp đồng dự án không hủy ngang, chia sẻ rủi ro phù hợp và dễ quản lý, sử dụng phương pháp phù hợp để xác định chuẩn xác nhu cầu PPP,

và sự hỗ trợ lớn từ nhà nước Trong quá trình dự án PPP, phải đảm bảo thực thi nghiêm túc các quy định pháp luật về quy hoạch không gian, đảm bảo sự tích hợp giữa quy hoạch địa phương và quốc gia, hướng đến tính bền vững của dự án [106, tr.128-131] Nghiên cứu của Koen Verhoest cùng cộng sự (2015) chỉ ra 03 (ba) nhóm nhân tố quan trọng của Nhà nước tác động đến thành công của PPP: (1) sự ủng hộ PPP thể hiện qua chính sách và các cam kết chính trị, (2) khung pháp lý, (3) các hành động cụ thể hỗ trợ PPP (bao gồm sự hình thành một cơ quan chuyên trách về PPP, quy trình thẩm định dự

án PPP, quản lý hợp đồng và triển khai PPP) [101, tr.122]

Đối với các dự án giao thông đô thị, có 05 nhóm nhân tố quyết định thành công của dự án: vai trò và trách nhiệm của Nhà nước, lựa chọn đối tác tư nhân phù hợp, nhận dạng và phân bổ rủi ro tối ưu, cơ cấu tài chính cho PPP và thực hiện phân tích chi phí - lợi ích [24, tr.62-64] Nghiên cứu cụ thể các dự án giao thông đô thị ở thành phố Hồ Chí Minh cho thấy 4 nhóm nhân tố ảnh hưởng đến thành công của dự án BT là cơ chế, chính sách của Nhà nước, năng lực của NĐT, dự án thực hiện và dự án đối ứng, và thị trường [4, tr.220-221]

Để đảm bảo tính khả thi các dự án PPP giao thông ở Việt Nam, đối tác nhà nước và đối tác tư nhân cần phải chú trọng các yếu tố: hoạt động tài chính

và môi trường kinh tế; trình độ kỹ thuật công nghệ và môi trường pháp luật

[62, tr.203] Trong đó, yếu tố hoạt động tài chính và môi trường kinh tế bao gồm: “lãi suất tài chính cho đối tác tư nhân”, “khả năng sinh lời của dự án”,

“chính sách kinh tế của nhà nước”, và “nhu cầu dài hạn của dịch vụ cung ứng” Yếu tố trình độ kỹ thuật công nghệ và môi trường pháp luật bao gồm:

“chất lượng dịch vụ”, “tính linh động của hợp đồng với sự thay đổi trong đầu ra”, “phù hợp với pháp luật hiện hành” và “khuôn khổ pháp luật thuận lợi” [61; tr.47]

Các phương pháp nghiên cứu được sử dụng phổ biến để xác định các nhân tố ảnh hưởng đến thành công (CSFs) của các dự án PPP là: nghiên cứu tình huống, điều tra khảo sát, và sự kết hợp hai phương pháp này [80, tr.1343-1344]

1.1.4 Nghiên cứu về tiêu chí đánh giá thành công của các dự án PPP

Tiêu chí đánh giá sự thành công của các dự án PPP là một nội dung quan trọng nhưng thu hút rất ít các nghiên cứu Dự án PPP là tổng hợp các yếu tố: năng lực, kỹ thuật và nguồn lực từ nhiều tổ chức khác nhau tham gia

dự án, do vậy thành công của dự án PPP cần được nhìn nhận từ việc đánh giá khả năng đạt được mục đích và kỳ vọng của các thành viên tham gia dự án (bao gồm: nhà nước, NĐT, người sử dụng dịch vụ) Các đối tượng tham gia

dự án PPP có các tiêu chí đánh giá thành công khác nhau, nhưng tựu chung lại bao gồm các tiêu chí: sự hài lòng của người sử dụng dịch vụ, quy trình thực hiện dự án đảm bảo tiết kiệm và hiệu quả, đảm bảo tiến độ, dự toán dự án và đáp ứng các yêu cầu về tiêu chuẩn chất lượng công trình [54, tr.417-420]

Tiếp cận từ việc đánh giá mục tiêu, thành công của dự án PPP được đánh giá trên cơ sở thực hiện ba mục tiêu: thứ nhất là hướng đến các mục đích ngắn hạn là việc thực hiện dự án PPP bao gồm nội dung thiết kế và thi công, thứ hai là hướng đến việc đạt được mục tiêu của các thành viên tham gia dự

án PPP khi thực hiện chuyển giao công trình và thứ ba là khả năng mang đến lợi ích cho sự phát triển kinh tế xã hội của địa phương [69, tr.7]

Tiếp cận từ việc đánh giá giá trị mang lại cho người sử dụng dịch vụ từ

dự án PPP, thành công của dự án được nhìn nhận ở 05 tiêu chí: động lực tài chính của dự án, tối ưu hóa lợi ích của đối tác nhà nước, nâng cao năng lực kỹ thuật và năng lực quản lý vận hành dự án, tận dụng công nghệ và năng lực quản lý của các đối tác tư nhân, và mở rộng phạm vi tham gia của các NĐT tư nhân vào các dự án ưu tiên của địa phương [110, tr.962]

Đối với cộng đồng xã hội, thành công của dự án PPP được nhìn trên góc độ lợi ích cộng đồng dài hạn cùng với các tiêu chí đánh giá thành công về kinh tế và môi trường, bao gồm 04 nhóm tiêu chí: nâng cao chất lượng cuộc sống cùng với sự vào cuộc của cộng đồng; cung cấp dịch vụ chất lượng và tạo điều kiện tiếp cận công bằng với hàng hóa công cộng; tạo sự bình yên, và đảm bảo sự thuận lợi và tuân thủ các quy định [90, tr.39-41] Dự án PPP chỉ thực

sự tạo ra các lợi ích xã hội cho cộng đồng khi nó giảm thiểu các bất đồng giữa các thành viên tham gia PPP, tăng sự ủng hộ của cộng đồng với sự phát triển của dự án và đảm bảo sự thành công của dự án trong suốt chiều dài dự án Tương tự, theo Osei-Kyei và Chan, thành công của dự án PPP được nhìn nhận trên 05 tiêu chí: sự phát triển của địa phương, giảm các bức xúc dân sinh, đảm bảo lợi nhuận cho khu vực tư nhân, hiệu quả chi phí cho nhà nước và đảm bảo các yêu cầu kỹ thuật của dự án PPP [82, tr.8-9] Hai tác giả này cũng đã chỉ ra các góc nhìn khác nhau về tiêu chí đánh giá thành công của các dự án PPP của các thành viên tham gia dự án PPP trong một nghiên cứu năm 2017 [83, tr.137] Ví dụ, tiêu chí “dự án hoàn thành đáp ứng đầy đủ nhu cầu của cộng đồng dân cư, quá trình thực hiện dự án ít gây ra bức xúc trong nhân dân” có sự khác nhau rõ rệt giữa khu vực công và khu vực tư nhân, giữa các nhà nghiên cứu và các NĐT tư nhân Tác giả đã chỉ ra nguyên nhân là

do quy trình thực hiện dự án PPP, việc xác định sự cần thiết, địa điểm và thời gian dự kiến thực hiện dự án PPP được thực hiện ở giai đoạn nghiên cứu tiền khả thi Do các nhà nghiên cứu/chuyên gia làm việc với các địa phương có dự án PPP trong quá trình xây dựng báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, có sự chia sẻ thảo luận ngay từ khi bắt đầu dự án Trong khi đó, các

NĐT tư nhân có vai trò hạn chế khi xây dựng kế hoạch và chuẩn bị dự án PPP, do đó, họ ít quan tâm hơn đến tiêu chí hướng đến sự phục vụ cộng đồng dân cư

Khi so sánh tiêu chí đánh giá sự thành công của PPP giữa quốc gia có kinh nghiệm thành công về PPP như Hồng Kông và quốc gia đang phát triển như Ghana, cho thấy có chung 03 tiêu chí là 03 tiêu chí của một dự án đầu tư xây dựng thông thường, đó là: đảm bảo tiến độ dự án, đảm bảo dự toán dự án

và đảm bảo các tiêu chuẩn đầu ra [84, tr.88] Đối với Hồng Kông thì cần thêm

4 tiêu chí: quản lý rủi ro hiệu quả, chất lượng và sự tin cậy trong vận hành công trình, giảm chi phí vòng đời dự án, giảm chi phí quản lý dự án của khu vực nhà nước Đối với Ghana thì cần thêm 06 tiêu chí đánh giá sự thành công của dự án PPP: Đảm bảo lợi nhuận, Chất lượng và sự tin cậy trong vận hành công trình, quản lý rủi ro hiệu quả, môi trường sống, sự phát triển kinh tế địa phương, và giảm khiếu nại tố cáo [84, tr.89]

Theo Ngân hàng phát triển châu Á, ba nguyên nhân chính khiến dự án BOT không thành công là: (1) Chính phủ không xác định rõ ràng dự án mà để cho tư nhân quyết định, (2) Nhiều doanh nghiệp tư nhân không nhận được sự giúp đỡ từ Nhà nước, (3) Khó đưa ra ra mức thu phí và tăng phí đối với những con đường thường được coi là miễn phí [37, tr.13]

1.2 NGHIÊN CỨU QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ HỢP TÁC CÔNG TƯ TRONG ĐẦU TƯ KẾT CẤU HẠ TẦNG GIAO THÔNG

1.2.1 Sự cần thiết của quản lý nhà nước về hợp tác công tư trong đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông

Hợp tác công tư mặc dù đã được biết đến rộng rãi từ những năm 1990, QLNN về PPP đến nay vẫn là một khái niệm mới Theo Wilson và cộng sự (2010), QLNN về PPP bên cạnh những đặc điểm tương tự như QLNN đối với

dự án đầu tư công truyền thống, nó có những đặc trưng riêng, nổi bật là giai đoạn chuyển nhượng Trong khi quản lý một dự án đầu tư công truyền thống

sẽ kết thúc khi dự án được nghiệm thu đưa vào hoạt động, thì đối với các dự

án PPP, hoạt động QLNN sẽ tiếp diễn cho đến khi kết thúc giai đoạn chuyển

nhượng [105, tr.211] Hợp đồng PPP có thời gian thực hiện dài (trung bình trên 20 năm), có sự tham gia của nhiều đơn vị, tổ chức, liên quan đến trách nhiệm của nhà nước, xã hội và cộng đồng, do vậy đòi hỏi sự minh bạch đối với từng quyết định và cơ chế thông tin đặc thù cho từng thành viên tham gia

So với hoạt động đầu tư công truyền thống, hình thức PPP phức tạp hơn, đòi hỏi nhà nước luôn phải chủ động dự báo và xây dựng kế hoạch dự phòng cho các tình huống bất ngờ, đồng thời kiểm soát và thúc đẩy các thỏa thuận dài hạn [95, tr.348]

Dự an PPP được xác lập trên nền tảng hai đối tác: đối tác nhà nước và đối tác tư nhân, mặc dù vậy, hai đối tác này không ngang hàng nhau Zhang xác định nhà nước luôn giữ vai trò quan trọng hơn để kiến tạo môi trường đầu

tư thuận lợi cho các đối tác tư nhân tham gia phát triển hệ thống hạ tầng công cộng, trong khi các đối tác tư nhân đóng vai trò trọng yếu trong thực hiện thành công các dự án PPP [111, tr.7] Đối tác nhà nước luôn là đối tác chủ trì

vì họ có trách nhiệm cao nhất với các điều khoản cung ứng dịch vụ hạ tầng cho nhân dân Các công trình kết cấu hạ tầng giao thông có đặc tính độc quyền, do vậy cần thiết phải có sự QLNN để đảm bảo sự tham gia của các NĐT tư nhân vẫn đảm bảo được lợi ích cho cộng đồng dân cư Theo đó, nhà nước cần phải lựa chọn được NĐT tư nhân có năng lực, công khai các thông tin liên quan đến dự án và giám sát thực hiện hợp đồng PPP

Kinh nghiệm quốc tế cho thấy không tồn tại một mô hình PPP chuẩn mực và mỗi quốc gia có chiến lược riêng tùy thuộc bối cảnh, thể chế, nguồn tài trợ và tính chất dự án Nhà nước đóng vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy, phát triển hình thức PPP, thể hiện vai trò là chủ thể thiết lập môi trường đầu tư thuận lợi nhất để giải phóng nguồn lực và thu hút sự tham gia các thành phần, lực lượng khác trong xã hội [31, tr.68] Theo đó, nhà nước cần phải quản lý tốt và xuyên suốt đối với các hợp đồng PPP đảm bảo mục tiêu ban đầu là cung cấp dịch vụ công, tối đa hóa lợi ích cho cộng đồng, thu hút sự tham gia và trách nhiệm thực hiện hợp đồng của khu vực tư nhân, và đảm bảo tính công khai và minh bạch trong quá trình tổ chức thực hiện

1.2.2 Một số vấn đề đặt ra với quản lý nhà nước về hợp tác công tư

Theo Skelcher (2010), thách thức lớn nhất của QLNN về PPP là đảm bảo PPP được thực hiện đúng với bản chất của nó, không bị ảnh hưởng bởi các lợi ích thương mại hóa hay một hình thức quản lý thay thế phát sinh từ thực tiễn do các NĐT tham gia vào PPP [91, tr.300] Với một dự án thông thường, việc QLNN đối với dự án sẽ kết thúc cùng với thời điểm dự án kết thúc, nghiệm thu và bàn giao đưa vào sử dụng Đối với dự án PPP, việc QLNN đối với dự án sẽ kết thúc khi thời hiệu của hợp đồng dự án kết thúc, thông thường, hợp đồng của một dự án PPP khoảng trên 20 năm [105, tr.210-212] Nhóm tác giả Wei Xiong và cộng sự (2018) đã xác định 21 vấn đề đặt ra với QLNN về PPP để thực hiện thành công các dự án PPP, trong đó có 08 nội dung quan trọng theo thứ tự tần suất giảm dần bao gồm: sự hợp tác, niềm tin, thông tin, năng lực, sự phân bổ và chia sẻ rủi ro, tính cạnh tranh và sự minh bạch Trong

đó tam giác vàng các yếu tố: sự hợp tác, niềm tin và thông tin trong các vấn

đề tổ chức đóng vai trò quan trọng nhất trong tất cả các vấn đề quản lý của PPP Các vấn đề này được phân thành 04 nhóm vấn đề liên quan đến hoạt động QLNN về PPP bao gồm: nhóm vấn đề về thể chế, nhóm vấn đề về tổ chức, nhóm vấn đề về hợp đồng, và nhóm vấn đề về quản lý [107, tr.11-12]

Hệ thống kết cấu hạ tầng phần lớn được xem là hàng hóa dịch vụ công, các công cụ QLNN và cách thức vận hành các dự án hạ tầng PPP cần được nghiên cứu sâu hơn Để giải quyết các vấn đề của QLNN đối với các dự án PPP, hoàn thiện các chính sách và các quy định pháp luật của nhà nước là một công cụ hữu hiệu để củng cố hiệu quả quản lý [89, tr.1-2]

Riêng đối với các dự án PPP giao thông, theo Diễn đàn quốc gia về lập pháp nhà nước của Hoa Kỳ (2010), QLNN về PPP cần lưu ý các vấn đề sau: (i) Khả năng dự báo không chính xác và không kiểm soát được nhu cầu và hành vi của người dân; (ii) Nguy cơ mục tiêu lợi nhuận của doanh nghiệp gây tổn hại cho cộng đồng; (iii) Rủi ro phá sản hoặc nợ quá hạn của NĐT; (iv) Trách

nhiệm giải trình và công khai; (v) Tác động môi trường; (vi) Các vấn đề liên quan đến NĐT nước ngoài; (vii) Các vấn đề liên quan đến lao động; (viii) Các tranh cãi liên quan đến trạm thu phí; và (ix) Thỏa thuận và quản lý thực hiện hợp đồng [87, tr.11-13] Ở các quốc gia đang phát triển khu vực Châu Á - Thái Bình Dương, việc thực hiện các dự án PPP phải đối mặt thêm với thách thức là khu vực công chưa đủ năng lực thực thi dự án PPP, các công chức khó khăn trong việc triển khai dự án do thiếu khung pháp lý và các kiến thức về PPP, trong khi cộng đồng dân cư có nhiều hiểu lầm về PPP [96, tr 2]

Thực tế triển khai các dự án PPP giao thông đường bộ ở Việt Nam những năm qua đã cho thấy một số hạn chế trong QLNN đối với PPP trong đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ, bao gồm: (i) chất lượng công tác quy hoạch phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ chưa cao do thiếu sự gắn kết đồng bộ giữa các loại quy hoạch, chưa có quy hoạch đối với những dự án PPP trong đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ; (ii) việc xây dựng và ban hành văn bản QLNN còn nhiều bất cập do chưa có văn bản thống nhất về QLNN đối với PPP; (iii) tổ chức bộ máy QLNN còn nhiều vướng mắc do chưa có quy chế phối hợp giữa các cơ quan QLNN và tổ chức đầu mối quản lý đối với các dự án xây dựng cơ sở hạ tầng theo PPP; chất lượng đội ngũ cán bộ QLNN chưa đáp ứng yêu cầu quản lý do hạn chế

về năng lực tham mưu và thực thi chính sách; quy trình, tài liệu đào tạo bài bản ở Việt Nam chưa có; (iv) thu hút vốn đầu tư vào những công trình giao thông đường bộ theo hình thức PPP còn chưa đạt hiệu quả cao do cơ chế hỗ trợ về tài chính chưa khả thi, chưa rõ ràng, chưa tính đến tính đặc thù thị trường PPP ở Việt Nam; (v) hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát và xử lý

vi phạm trong QLNN chưa phát huy hiệu quả chủ yếu là do chưa có khung pháp lý thống nhất và toàn diện cho hoạt động kiểm toán đối với các dự án PPP giao thông; hoạt động giám sát thuộc các cơ quan dân cử còn mang tính hình thức; việc giám sát của công dân chưa thực sự hiệu quả do thiếu điều

kiện thực hiện; (vi) cơ chế hợp tác quốc tế chưa thu hút nguồn vốn nước ngoài đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ theo hình thức PPP do thiếu hành lang pháp lý [31, tr.119]

Các vấn đề chủ yếu của QLNN đối với PPP là sự hợp tác, trung thực, thông tin, năng lực, phân bổ và chia sẻ rủi ro, cạnh tranh và công khai [107]

Do vậy, theo Ủy ban kinh tế châu Âu Liên hiệp quốc, QLNN đối với PPP cần đảm bảo các nguyên tắc sau: (1) Mức độ tham gia của các bên liên quan, (2) Tính đúng đắn, (3) Tính công khai rộng rãi với từng quyết định đưa ra, (4) Trách nhiệm giải trình (5) Tính công bằng (6) Tính hiệu quả [97, tr.13-14]

1.2.3 Nội dung quản lý nhà nước đối với hợp tác công tư

Trong PPP, Nhà nước là đối tác chịu trách nhiệm sau cùng đối với dự

án, tiếp nhận tham vấn các ý kiến thẩm định, sự điều hành và tư vấn từ các bộ phận chuyên môn Đối tác nhà nước chịu trách nhiệm công tác chuẩn bị, thương thảo và thực hiện hợp đồng; điều hành và đánh giá tình hình thực hiện hợp đồng trong suốt quá trình thi công và các giai đoạn thực hiện dự án, đảm bảo nguyên tắc giữ nguyên giá trị sử dụng của công trình trong suốt vòng đời của hợp đồng [79, tr.9] Trong khi đó, đối tác tư nhân chịu trách nhiệm về công tác thiết kế thi công và phân phối các dự án hạ tầng Đối tác nhà nước luôn tìm cách tạo điều kiện khuyến khích các NĐT tham gia dự án PPP hướng đến sự phát triển bền vững chung Theo đó, nhà nước sử dụng các công cụ điều hành của mình để gây ảnh hưởng đến hành vi của các thành viên từ phía nhà nước và các tổ chức kinh tế tư nhân tham gia dự án PPP cùng hướng đến mục tiêu phát triển bền vững [99, tr.201]

Trách nhiệm của nhà nước trong PPP là tạo một môi trường đầu tư đảm bảo khoản lợi nhuận hấp dẫn thu hút các NĐT tư nhân, đồng thời đảm bảo dự

án sau khi hoàn thành sẽ vận hành hiệu quả, cung cấp các dịch vụ công cộng chất lượng tốt Do vậy, nhà nước cần phải tổ chức thẩm định chi tiết báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, BCNCKT để đảm bảo từng dự án cụ thể phù hợp với

từng loại hình PPP Quy trình đấu thầu cần được tổ chức hợp lý để lựa chọn NĐT có năng lực tốt nhất và phù hợp nhất cho dự án Nhà nước cũng cần theo dõi toàn bộ quy trình dự án và đóng vai trò chủ động để đảm bảo mối quan hệ PPP hài hòa (win-win) Điều này đòi hỏi sự tham gia của nhà nước ngay từ đầu và liên tục cũng như cơ chế thông tin kịp thời và quản lý chất lượng phù hợp [65, tr.204]

Tiếp cận theo quá trình quản lý, nội dung QLNN theo hình thức PPP bao gồm: (i) hoạch định phát triển dự án PPP (xây dựng chiến lược, quy hoạch, kế hoạch), (ii) xây dựng và tổ chức thực hiện các chính sách, quy định

và pháp luật cho dự án PPP, (iii) xây dựng và tổ chức bộ máy QLNN đối với

dự án PPP, (iv) giám sát và đánh giá dự án PPP [9; tr.11] Tiếp cận theo chu

trình dự án, nội dung QLNN về PPP theo quy định của Luật đầu tư theo

phương thức đối tác công tư 2020 bao gồm: (i) Ban hành, tuyên truyền, phổ biến và tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật về PPP; (ii) Tổng kết, đánh giá, báo cáo tình hình thực hiện hoạt động PPP; (iii) Kiểm tra, thanh tra

và giám sát việc thực hiện quy định của pháp luật về PPP; (iv) Giải quyết khiếu nại, tố cáo, xử lý vi phạm liên quan đến PPP; giải quyết kiến nghị trong lựa chọn NĐT; (v) Tổ chức và thực hiện hoạt động xúc tiến đầu tư, hợp tác quốc tế về PPP; (vi) Hướng dẫn, hỗ trợ, giải quyết vướng mắc về thủ tục theo

đề nghị của NĐT, doanh nghiệp dự án PPP khi thực hiện PPP [15, tr.5]

1.2.4 Quản lý nhà nước ở cấp chính quyền địa phương đối với hợp tác công tư trong đầu tư các công trình kết cấu hạ tầng giao thông

Ở các quốc gia phát triển, hoạt động quản lý đầu tư các công trình kết cấu hạ tầng giao thông được phân cấp mạnh cho chính quyền địa phương Ở Hoa Kỳ, các chính quyền tiểu bang sở hữu, vận hành và tài trợ các công trình giao thông Do vậy, các chính quyền địa phương có thể quy định các chính sách đối với dự án PPP, có quyền quyết định áp dụng thực hiện thu lệ phí giao thông hoặc phí tắc đường Vai trò của chính quyền liên

bang ở Hoa Kỳ chỉ tác động đến việc thực hiện PPP ở các tiểu bang thông qua các phương hướng về quỹ liên bang, các đường cao tốc do liên bang tài trợ, các công cụ tài chính phức hợp, các chương trình thí điểm thực nghiệm

và cung cấp thông tin [87, tr.14] Do vậy, Hoa Kỳ không có khung pháp lý PPP cấp độ liên bang, khung pháp lý do các tiểu bang xây dựng Tương tự như vậy, ở Australia, hầu hết các dự án phát triển hạ tầng quy mô lớn là trách nhiệm của chính quyền địa phương Các bang New South Wales và Victoria dẫn đầu lộ trình PPP, phát triển khung PPP cấp độ tiểu bang đầu những năm 2000 Chính sách cấp quốc gia được chuẩn bị và chứng thực từ chính quyền tất cả các tiểu bang, các vùng lãnh thổ và cộng đồng như một khung thống nhất thực hiện các dự án PPP Canada cũng trao trách nhiệm phát triển hạ tầng cho các chính quyền địa phương, các tỉnh thành phố thành lập cơ quan chuyên biệt có sự tham gia của các chuyên gia, người có thẩm quyển của các cơ quan chịu trách nhiệm các dự án PPP, để đánh giá,

cơ cấu và thu mua các dự án PPP Do vậy, khung pháp lý PPP được phát triển từ cấp độ tỉnh thành, không có sự giám sát của liên bang Mặc dù vậy, chính quyền liên bang có thể gây ảnh hưởng đến sự phân phối các chương trình PPP địa phương thông qua chính sách tài chính cho các dự án PPP đô thị và địa phương qua Quỹ P3 Canada (P3 Canada Fund) [49, tr.8]

Trong khi đó, ở các quốc gia đang phát triển, các NĐT thường đặt chính quyền địa phương ít tin cậy hơn chính quyền trung ương, cả vì mức độ tin cậy thấp hơn và sự hạn chế các nguồn lực Điều này đã đặt ra vai trò cho chính quyền trung ương trong việc hỗ trợ về tài chính và chuyên môn cho chính quyền địa phương Khi thực hiện hỗ trợ chính quyền địa phương, sẽ xuất hiện yêu cầu với chính quyền trung ương trong việc kiểm soát các hoạt động của chính quyền địa phương

Thách thức mà chính quyền địa phương ở các quốc gia phải đối mặt có thể khác nhau Nếu các khó khăn của các địa phương ở Anh là các chính sách

của chính quyền trung ương cùng với các chính sách thu hút doanh nghiệp thì các khó khăn của các địa phương ở Hoa Kỳ lại là sự linh hoạt trong sắc thuế nhưng lại giảm sự trợ cấp từ chính quyền trung ương [104, tr.9]

Nghiên cứu các thách thức QLNN về PPP ở cấp chính quyền địa phương, Bloomfield (2006) đã đi sâu phân tích các trở ngại thực tiễn hướng đến cạnh tranh theo quy luật thị trường, phân bổ rủi ro công bằng, vận hành hiệu quả và minh bạch trong hợp đồng; đồng thời kiểm tra sự bất hợp lý của

mô hình PPP, các rủi ro trong các trường hợp không kiểm soát được, ảnh hưởng của sự thiếu hụt nguồn lực địa phương và các rào cản hướng đến minh bạch trong các hợp đồng dài hạn Do đó tác giả đã đưa ra các giải pháp: thứ nhất, các chính quyền địa phương nên chú trọng thuê các chuyên gia cao cấp độc lập ngay từ khi khởi đầu dự án để phân tích các phương án và tư vấn đưa

ra các quyết định đúng đắn, đảm bảo các lợi ích công cộng một cách tỉ mỉ và tích cực như cách mà đối tác tư nhân cố gắng bảo vệ lợi ích của doanh nghiệp khi thỏa thuận các hợp đồng dài hạn với chính quyền địa phương Thứ hai, các chính quyền địa phương cần có đủ các nguổn lực để quản lý, kiểm soát và yêu cầu thực thi các hợp đồng Thứ ba, các chính quyền địa phương cần có cấu trúc minh bạch và trách nhiệm giải trình để bảo đảm những quyết định dài hạn của họ là đúng đắn và sẽ mang lại lợi ích cộng đồng lâu dài kể cả khi người ra quyết định không còn phụ trách công việc [45, tr.409]

Thực tiễn triển khai mô hình PPP tại Thành phố Hồ Chí Minh cho thấy các khó khăn trong công tác QLNN về PPP bao gồm: (i) hành lang pháp lý và

cơ chế áp dụng chưa đầy đủ, chưa minh bạch, tồn tại nhiều vướng mắc, các điều khoản hướng dẫn không rõ ràng và không như thông lệ quốc tế; (ii) chưa

có bộ chỉ tiêu và phương pháp đánh giá khoa học để thẩm định dự án cơ sở hạ tầng; (iii) sự thiếu nhất quán về chính sách của Chính phủ đối với đầu tư tư nhân, kỳ vọng không thực tế vào hiệu quả mà khu vực này mang lại; (iv) cách thức tiến hành PPP của Việt Nam không theo chuẩn mực và tập quán quốc tế,

không dựa trên cơ sở đấu thầu cạnh tranh, công khai và minh bạch nên không thu hút được những NĐT tư nhân, đặc biệt là các NĐT tư nhân quốc tế Từ những khó khăn này, tác giả Phan Thị Bích Nguyệt (2013) đã đề xuất một số giải pháp: (i) Hoàn thiện hành lang pháp lý theo hướng đầy đủ và minh bạch; (ii) Phân bổ rủi ro hợp lý đảm bảo rủi ro sẽ được phân chia cho bên có khả năng tài chính và kỹ thuật tốt nhất để xử lý chúng; (iii) Lựa chọn dự án để tiến hành PPP; (iv) Tiến hành PPP theo chuẩn mực và tập quán quốc tế; (v) Phân tích chi phí - lợi ích để thẩm định tính khả thi của dự án [14, tr.77] Nghiên cứu thực tế triển khai PPP ở Thành phố Hà Nội, tác giả Đoàn Minh Huấn (2015) đã chỉ ra 05 đặc điểm cơ bản chi phối sự lựa chọn mô hình và cơ chế hợp tác công - tư của Thành phố Hà Nội: quan hệ thị trường phát triển chưa thành thục; khu vực doanh nghiệp nhà nước đang cổ phần hóa và tham gia tích cực vào các dự án BT, BOT; khu vực tư nhân phát triển yếu ớt, quy mô nhỏ và trình độ thấp, còn nhiều hạn chế khi tham gia đầu tư và quản lý các dự

án BT, BOT; Chính phủ và chính quyền Thành phố Hà Nội còn thiếu nhiều khung khổ pháp lý để đảm bảo cho PPP không bị biến dạng [8, tr.327]

Luận án tiến sĩ của tác giả Ngô Thế Vinh (2015), đề tài “Nghiên cứu ứng dụng hình thức đối tác công tư trong quản lý đầu tư xây dựng công trình giao thông đô thị” đã đề xuất 03 nhóm giải pháp đồng bộ chính cho việc ứng dụng hình thức PPP trong quản lý đầu tư xây dựng công trình giao thông đô thị gắn liền với điều kiện thực tiễn của Thành phố Hà Nội, đó là (i) bộ máy QLNN chuyên trách về đối tác công tư (kiến nghị thành lập Văn phòng đối tác công tư trực thuộc UBND Thành phố Hà Nội), (ii) hoàn thiện cơ chế chính sách trong đó tập trung vào bốn nội dung (quy trình đề xuất dự án; chính sách

ưu đãi đầu tư; hướng dẫn Hợp đồng đối tác công tư và phân bổ rủi ro), (iii) nâng cao chất lượng nguồn nhân lực về đối tác công tư [36, tr.158]

Ở tầm quốc gia, Nguyễn Thu Thủy (2017) đề xuất hệ thống các giải pháp bảo đảm tính toàn diện, khả thi và bền vững nhằm góp phần hoàn thiện

QLNN đối với hình thức PPP trong đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông ở Việt Nam bao gồm: (i) nâng cao chất lượng công tác lập và tổ chức thực hiện quy hoạch, (ii) hoàn thiện thể chế và nâng cao hiệu lực thực hiện thể chế QLNN, (iii) hoàn thiện chức năng, nhiệm vụ của tổ chức bộ máy QLNN đối với hình thức đối tác công tư trong xây dựng cơ sở hạ tầng theo hướng thành lập cơ quan đầu mối trung ương, (iv) nâng cao chất lượng đội ngũ cán

bộ, công chức, (v) hoàn thiện công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát, (vi) hoàn thiện cơ chế hợp tác quốc tế để thu hút vốn đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông theo hình thức PPP [31, tr.154]

1.3 KHOẢNG TRỐNG NGHIÊN CỨU

1.3.1 Những nội dung đã đƣợc thống nhất

Các công trình nghiên cứu về PPP đã cung cấp cơ sở lý luận khá toàn diện và sâu sắc về PPP và QLNN đối với PPP trong đầu tư xây dựng phát triển hệ thống hạ tầng giao thông

Các kết quả nghiên cứu về PPP đã làm rõ các khái niệm và đặc điểm của dự án PPP, rủi ro và phân bổ rủi ro của dự án PPP, các nhân tố thành công của dự án PPP, và tiêu chí đánh giá sự thành công của dự án PPP

Các nghiên cứu về QLNN đối với PPP đã nêu rõ sự cần thiết và các nguyên tắc QLNN đối với các dự án PPP, nội dung QLNN về PPP, các thách thức và yêu cầu đặt ra với hoạt động QLNN về PPP và một số kinh nghiệm thực tiễn về QLNN ở cấp chính quyền địa phương

1.3.2 Những nội dung chƣa thống nhất hoặc chƣa đƣợc nghiên cứu

Các nghiên cứu trước đây về PPP và QLNN về PPP còn một số nội dung chưa thống nhất và ít được quan tâm nghiên cứu, bao gồm:

Các nhà nghiên cứu còn ít quan tâm đến việc phân tích mối quan hệ giữa các nhân tố ảnh hưởng thành công của dự án PPP và các tiêu chí đánh giá thành công của dự án PPP [8, tr.327] Nội dung này đã được đề xuất bởi nhiều nhà nghiên cứu cho các nghiên cứu tương lai về PPP [69, tr.9] Kiểm

định mối quan hệ này sẽ đóng góp khoa học vào các nghiên cứu về PPP [81, tr.96-97] đồng thời góp phần chuẩn xác lại tác động của các nhân tố thành công của dự án PPP giúp nhà quản lý định hướng được các nội dung cần tập trung triển khai để thực hiện thành công các dự án PPP

Các nghiên cứu về PPP ở Việt Nam trước đây chủ yếu dừng ở mô tả, nêu thực trạng khó khăn, chủ yếu tập trung nghiên cứu QLNN về PPP đối với các công trình hạ tầng kỹ thuật thuộc thẩm quyền của Bộ Giao thông vận tải, đặc biệt chưa có nghiên cứu nào tổng thể về QLNN đối với PPP của cấp chính quyền địa phương cấp tỉnh

Các công trình nghiên cứu về QLNN về PPP đã được thực hiện chủ yếu phân tích nội dung QLNN theo chức năng QLNN, do vậy chưa nhận định chi tiết được các vấn đề thực tế triển khai của dự án PPP

1.3.3 Định hướng nghiên cứu của luận án

Luận án nghiên cứu các nội dung QLNN về PPP để phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông của Thành phố Hà Nội theo quy trình dự án đồng thời phân tích đánh giá các nhân tố thành công của dự án PPP giao thông của Thành phố Hà Nội, từ đó đưa ra các kiến nghị đề xuất để tăng cường hiệu quả QLNN về PPP của Thành phố Hà Nội cùng các giải pháp để có được nhiều dự

án PPP thành công

Trên cơ sở tiếp thu có chọn lọc các kết quả nghiên cứu có giá trị trước đây trong và ngoài nước, nghiên cứu sinh sẽ tiếp tục nghiên cứu, làm rõ các vấn đề liên quan chưa được các công trình đề cập tới, cụ thể như sau:

- Nghiên cứu và hệ thống hóa cơ sở lý luận về QLNN đối với hình thức PPP trong đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông của cấp chính quyền địa phương

- Nghiên cứu, phân tích, đánh giá thực trạng QLNN về PPP trong đầu

tư các công trình kết cấu hạ tầng giao thông của Thành phố Hà Nội từ thời điểm mở rộng địa giới hành chính

- Nghiên cứu, phân tích và xác định các nhân tố ảnh hưởng đến thành