Trách nhiệm bồi thường thiệt hại do người thi hành công vụ trong hoạt động quản lý hành chính gây ra (luận văn thạc sỹ luật)

Trách nhiệm BTTH do hành vi vượt quá thẩm quyền, trái pháp luật và gâythiệt hại của cán bộ, công chức Nhà nước trong khi thi hành công vụ luôn đượcĐảng, Nhà nước và xã hội quan tâm, điều

ĐẠI HỌC QUỐC GIA THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH

TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ - LUẬT

NGUYỄN THANH LÂM

TRÁCH NHIỆM BÔI THƯỜNG THIỆT HẠI

DO NGƯỜI THI HÀNH CÔNG VỤ TRONG HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ HÃNH CHÍNH GÂY RA

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

TP.HỒ CHÍ MINH - NĂM 2020 ĐẠI HỌC QUỐC GIA THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH

TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ - LUẬT

NGUYỄN THANH LÂM

TRÁCH NHIỆM BÔI THƯỜNG THIỆT HẠI

DO NGƯỜI THI HÀNH CÔNG VỤ TRONG HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ HÃNH CHÍNH GÂY RA

Chuyên ngành: Dân sự và Tố Tụng Dân Sự

Mã số: 8380103

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS NGUYỄN THỊ HOÀI PHƯƠNG

TP.HỒ CHÍ MINH - NĂM 2020

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi Những thông tin, số liệu, kết quả được sử dụng trong luận văn này là trung thực và có nguồn gốc, xuất xứ rõ ràng.

TÁC GIẢ LUẬN VĂN

NGUYỄN THANH LÂM

DANH MỤC NHỮNG TỪ VIẾT TẮT

CQQLHC Cơ quan quản lý hình chính

TNBTTH Trách nhiệm bồi thường thiệt hại

TNBTCNN Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước

MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN

DANH MỤC NHỮNG TỪ VIẾT TẮT

LỜI MỞ ĐẦU 1

1 Tính cấp thiết của đề tài 1

2 Tình hình nghiên cứu đề tài 2

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4

4 Phương pháp nghiên cứu đề tài 5

5 Mục đích nghiên cứu luận văn 5

6 Ý nghĩa lý luận và giá trị thực tiễn của luận văn 6

” d • 9 • • • 7 Kết cấu của luận văn 6

CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TRÁCH NHIỆM BỒI THƯỜNG THIỆT HẠI DO NGƯỜI THI HÀNH CÔNG VỤ TRONG HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH GÂY RA 7

1.1 Khái quát chung về trách nhiệm bồi thường thiệt hại do người thi hành công vụ trong hoạt động quản lý hành chính gây ra 7

1.1.1 Khái niệm người thi hành công vụ trong hoạt động quản lý hành chính 7

1.1.2 Khái niệm bồi thường thiệt hại do người thi hành công vụ trong hoạt động quản lý hành chính gây ra 9

1.1.3 Khái niệm trách nhiệm bồi thường thiệt hại do người thi hành công vụ trong hoạt động quản lý hành chính gây ra 11

1.2 Đặc điểm của trách nhiệm bồi thường thiệt hại do người thi hành công vụ trong hoạt động quản lý hành chính gây ra 16

1.3 Các nguyên tắc cơ bản về trách nhiệm bồi thường thiệt hại do người thi hành công vụ trong hoạt động quản lý hành chính gây ra 21

1.4 Ý nghĩa của chế định trách nhiệm bồi thường thiệt hại do người thi hành công

vụ trong hoạt động quản lý hành chính gây ra 24

CHƯƠNG 2 PHÁP LUẬT HIỆN HÀNH VỀ TRÁCH NHIỆM BỒI THƯỜNG THIỆT HẠI DO NGƯỜI THI HÀNH CÔNG VỤ TRONG HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH GÂY RA VÀ KIẾN NGHỊ 28

2.1 Các căn cứ làm phát sinh trách nhiệm bồi thường thiệt hại do người thi hành công vụ trong hoạt động quản lý hành chính gây ra 28

2.1.1 Hành vi gây thiệt hại là hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ trong hoạt động quản lý hành chính gây ra 29

2.1.2 Có thiệt hại thực tế của người bị thiệt hại 31

2.1.3 Có mối quan hệ nhân quả giữa hành vi gây thiệt hại của người thi hành công vụ trong hoạt động quản lý hành chính và thiệt hại thực tế 32

2.2 Phạm vi trách nhiệm bồi thường thiệt hại do người thi hành công vụ trong hoạt động quản lý hành chính gây ra 33

2.3 Xác định thiệt hại được bồi thường do người thi hành công vụ trong hoạt động quản lý hành chính gây ra 37

2.3.1 Bồi thường thiệt hại về vật chất do tài sản bị xâm phạm 38

2.3.2 Bồi thường thiệt hại về vật chất do thu nhập thực tế bị mất hoặc bị giảm sút40 2.3.3 Thiệt hại về vật chất do sức khỏe vị xâm phạm, người bị thiệt hại chết 40

2.3.4 Thiệt hại về tinh thần được bồi thường 41

2.3.5 Thiệt hại khác được bồi thường 43

2.3.6 Thiệt hại không được bồi thường 43

2.4 Cơ quan giải quyết bồi thường thiệt hại do người thi hành công vụ trong hoạt động quản lý hành chính gây ra 45 2.5 Thủ tục giải quyết yêu cầu bồi thường thiệt hại do người thi hành công vụ trong

hoạt động quản lý hành chính gây ra 48

2.6 Kinh phí bồi thường và thủ tục chi trả bồi thường thiệt hại do người thi hành công vụ trong hoạt động quản lý hành chính gây ra 51

2.7 Trách nhiệm hoàn trả của người thi hành công vụ 53

2.8 Kiến nghị 55

KẾT LUẬN 60 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

PHỤ LỤC

LỜI MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Trong Nhà nước pháp quyền mối quan hệ giữa Nhà nước và cá nhân, tổ chức

là quan hệ trách nhiệm qua lại, bình đẳng Nhà nước phải có trách nhiệm bồi thườngthiệt hại (BTTH) cho cá nhân, tổ chức khi những người được Nhà nước giao nhiệm

vụ mà trong quá trình thực thi công vụ có những quyết định, hành vi gây thiệt hại vềvật chất hay tổn hại về tinh thần cho cá nhân, tổ chức, đó được xem là một dạngnghĩa vụ dân sự, là sự khôi phục lại những tổn thất về tài sản, tổn thất về tính mạng,sức khỏe, uy tín, danh dự, nhân phẩm phát sinh do hành vi trái pháp luật gây ra bằnggiá trị vật chất hoặc những cách thức và tiêu chí do pháp luật quy định Vì vậy, khicán bộ, công chức thực hiện công vụ gây thiệt hại cho các cá nhân, tổ chức thì cũngphải BTTH bằng cách khôi phục những thiệt hại về tài sản, bù đắp những tổn thất vềtinh thần trong trường hợp có hành vi trái pháp luật trong khi thi hành công vụ gâyra

Trách nhiệm BTTH do hành vi vượt quá thẩm quyền, trái pháp luật và gâythiệt hại của cán bộ, công chức Nhà nước trong khi thi hành công vụ luôn đượcĐảng, Nhà nước và xã hội quan tâm, điều này được thể hiện rõ qua nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24 tháng 5 năm 2005 của Bộ chính trị về chiến lược xây dựng và hoànthiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 của Bộ

Chính trị, Nghị quyết xác định: ”Hoàn thiện chế độ bảo hộ của Nhà nước đối với

các quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, chế độ trách nhiệm của Nhà nước, nhất

là Tòa án trong việc bảo vệ các quyền đó; xử lý nghiêm mọi hành vi vi phạm quyền

và lợi ích hợp pháp của công dân; khắc phục việc xử lý oan sai, khẩn trương ban hành Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước”.1

Nhằm thực hiện Nghị quyết 48 NQ/TW của Bộ chính trị, ngày 18/06/2009Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã thông qua Luật trách nhiệmbồi thường của Nhà nước (TNBTCNN) năm 2009, qua đó nâng cao trách nhiệm của

1 Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về chiến lược xây dựng và hoàn thiện

hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020.

Nhà nước trong việc bồi thường những thiệt hại gây ra trong quá trình thi hành công

vụ của người thi hành công vụ Qua 06 năm thi hành, Luật TNBTCNN năm 2009 đãtrở thành công cụ pháp lý quan trọng để cá nhân, tổ chức bị thiệt hại bảo vệ quyền,lợi ích hợp pháp của mình, phòng chống các hành vi vi phạm pháp luật, góp phầnnâng cao ý thức trách nhiệm trong thực thi công vụ của đội ngũ cán bộ, công chức vàchất lượng hoạt động của bộ máy Nhà nước, tuy nhiên, trước yêu cầu của thực tiễnphát triển đất nước, Luật TNBTCNN năm 2009 đã bộc lộ nhiều hạn chế, bất cập.Luật TNBTCNN năm 2017 được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa ViệtNam khóa XIV, kỳ họp thứ 3 thông qua ngày 20 tháng 6 năm 2017 và có hiệu lực thihành từ ngày 01 tháng 07 năm 2017 đã hoàn thiện hơn khuôn khổ pháp luật về tráchnhiệm bồi thường của Nhà nước, phù hợp với Hiến pháp năm 2013, đồng bộ, thốngnhất với hệ thống pháp luật hiện hành, thiết lập cơ chế pháp lý minh bạch, khả thi đểbảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức bị thiệt hại và quyền, lợi ích củaNhà nước, từng bước nâng cao trách nhiệm của người thi hành công vụ, hiệu lực,hiệu quả nền công vụ, đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ViệtNam và hội nhập quốc tế

Với mong muốn đi sâu nghiên cứu nhằm làm rõ các vấn đề về lý luận và quyđịnh của pháp luật liên quan đến Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước(TNBTCNN) năm 2017 để có cơ chế áp dụng thống nhất, kiến nghị các vấn đề tráchnhiệm BTTH trong hoạt động quản lý hành chính (QLHC) do hành vi trái pháp luậtgây ra trong quá trình thực thi công vụ Với những lý do nêu trên, tôi lựa chọn đề tài

“Trách nhiệm bồi thường thiệt hại do người thi hành công vụ trong hoạt động quản

lý hành chính gây ra” để làm đề tài nghiên cứu cho luận văn tốt nghiệp chương trình

đào tạo thạc sĩ luật học của mình

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

Qua nghiên cứu có nhiều công trình khoa học nghiên cứu các vấn đề liên

quan về “Trách nhiệm bồi thường thiệt hại do người thi hành công vụ trong hoạt

đông quản lý hành chính gây ra”, ở những khía cạnh khác nhau về trách nhiệm

BTTH của Nhà nước, trách nhiệm BTTH do người thi hành công vụ trong hoạt động

QLHC gây ra, điển hình một số công trình nghiên cứu có liên quan như sau:

- Sách chuyên khảo “Tìm hiểu pháp luật về Trách nhiệm bồi thường của Nhà

nước”, tác giả Nguyễn Thanh Tịnh chủ biên Cuốn sách đã cung cấp một số thông

tin, kiến thức pháp luật về TNBTCNN dưới góc độ phổ biến để cho cán bộ, côngchức nói chung, cán bộ, công chức làm công tác bồi thường nói riêng nắm bắt, hiểubiết để thực hiện công việc trong thực tế Mặc dù chưa đề cập sâu những vấn đề này,nhưng cuốn sách cũng có nhiều nội dung có giá trị tham khảo đối với luận văn

- Đề tài nghiên cứu khoa học cấp trường “Trách nhiệm dân sự của cơ quan tổ

chức về thiệt hại do hành vi của cán bộ, công chức gây ra - vấn đề lý luận và thực tiễn”, chủ nhiệm đề tài Nguyễn Minh Tuấn Đề tài đã khẳng định Nhà nước và các tổ

chức thành viên của mình thực hiện nhiệm vụ theo quy định của pháp luật phải thôngqua hành vi của cán bộ, công chức Khi thực thi công vụ, cơ quan Nhà nước có thể

có nhiều tư cách: tư cách pháp nhân, tư cách cơ quan Nhà nước hoặc với tư cách của

cơ quan tiến hành tố tụng Đề tài cũng đề cập thực trạng khó khăn trong thi hành ánliên quan tới tài sản của các vụ, việc BTTH, trên cơ sở đó đã đề xuất cơ chế thi hành

án đặc thù với loại vụ việc này

- Luận văn thạc sĩ luật học “Một số vấn đề lý luận và thực tiễn của trách

nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước”, tác giả Lê Thái Phương Luận văn đã

khái quát một số nội dung về TNBTCNN, thực trạng pháp luật Việt Nam về BTTH,trong đó tác giả đã so sánh một số chế định cụ thể của pháp luật BTTH của ViệtNam với chế định tương ứng của một số nước trên thế giới

- Đinh Trung Tụng chủ biên (2009), “Những vấn đề cơ bản của Luật trách

nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2009”, Nxb Tư pháp, Hà Nội Cuốn sách

chuyên khảo đã đề cập các quy định pháp luật về trách nhiệm bồi thường của nhànước nói chung và giới thiệu Luật trách nhiệm bồi thường của nhà nước nói riêng,trong đó tập trung nêu ra sự cần thiết, mục tiêu ban hành và quan điểm chỉ đạo xâydựng Luật trách nhiệm bồi thường của nhà nước dựa trên số liệu phân tích khái quáttình hình thực hiện trách nhiệm bồi thường của các cơ quan Nhà nước theo Nghịquyết số 388/2003/NQ-UBTVQH Đồng thời, công trình này đã giới thiệu khái quát

pháp luật một số nước trên thế giới về trách nhiệm bồi thường của nhà nước nhưphạm vi, cách thức xác định, thủ tục, cơ quan giải quyết, trách nhiệm hoàn trả Cuốnsách đã cung cấp cho tác giả những kiến thức pháp lý cơ bản về Luật trách nhiệm bồithường của Nhà nước năm 2009 Từ đó, làm nền tảng cho tác giả sử dụng phươngpháp so sánh Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2009 và Luật tráchnhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017 trong toàn luận văn

- Luận văn thạc sĩ luật học “Một số vấn đề trách nhiệm bồi thường thiệt hại

của Nhà nước trong hoạt động quản lý hành chính”, tác giả Nguyễn Khả Phúc Luận

văn này chủ yếu nêu, phân tích khái niệm về trách nhiệm BTTH, TNBTCNN, cơquan QLHC Nhà nước, hoạt động QLHC Nhà nước, căn cứ phát sinh và các đặcđiểm của trách nhiệm BTTH của Nhà nước trong hoạt động QLHC Tác giả cũng đãnêu khái quát quy định pháp luật về trách nhiệm BTTH của Nhà nước trong hoạtđộng QLHC dựa trên Luật TNBTCNN năm 2009, trên cơ sở đó đã đề xuất một sốkiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật về TNBTCNN

Ngoài ra còn nhiều chuyên đề, bài viết, bài nghiên cứu của một số tác giảđược công bố trên các báo, tạp chí chuyên ngành pháp luật, các tác giả làm công tácxây dựng pháp luật với nội dung đề cập đến nhiều vấn đề cơ bản phục vụ cho việcsoạn thảo Luật TNBTCNN năm 2017, những chủ đề được các tác giả đề cập lànguồn tài liệu tham khảo quan trọng việc nghiên cứu và thực hiện đề tài

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Luật TNBTCNN năm 2017 được Quốc hội thông qua ngày 20 tháng 06 năm

2017, có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 7 năm 2018, do thời gian thi hành cònngắn, thực tiễn áp dụng vào giải quyết các vụ việc chưa nhiều, nên trong phạm vinghiên cứu của luận văn, với đề tài nêu ở trên, tác giả tập trung nghiên cứu các vấn

đề về cơ sở lý luận và quy định pháp luật từ đó đưa ra kiến nghị trong quá trình thựchiện và hoàn thiện pháp luật

4 Phương pháp nghiên cứu

Trong quá trình thực hiện đề tài này, tác giả sử dụng một số phương phápnghiên cứu:

- Phương pháp phân tích, được sử dụng trong toàn bộ luận văn Phương phápnày được áp dụng để làm rõ những vấn đề lý luận, quy định của pháp luật về tráchnhiệm bồi thường thiệt hại do người thi hành công vụ trong hoạt động quản lý hànhchính gây ra

- Phương pháp tổng hợp cũng được sử dụng trong toàn bộ luận văn Trên cơ

sở các tài liệu đã phân tích, tác giả sử dụng phương pháp này để tổng hợp những vấn

đề đã nêu ra, từ đó rút ra những nhận định, kiến nghị nhằm hoàn thiện các quy địnhcủa pháp luật về trách nhiệm bồi thường thiệt hại do người thi hành công vụ tronghoạt động quản lý hành chính gây ra

- Phương pháp so sánh được thực hiện khi so sánh quy định pháp luật của một

số nước với quy định của pháp luật Việt Nam về trách nhiệm bồi thường thiệt hại dongười thi hành công vụ trong hoạt động quản lý hành chính gây ra Từ đó, đề xuất,kiến nghị hoàn thiện quy định của pháp luật về trách nhiệm bồi thường thiệt hại dongười thi hành công vụ trong hoạt động quản lý hành chính gây ra

5 Mục đích nghiên cứu luận văn

Luận văn hướng đến mục đích như sau:

Thứ nhất, làm sáng tỏ những vấn đề lý luận về trách nhiệm BTTH do người

thi hành công vụ trong hoạt động QLHC gây ra

Thứ hai, phân tích các quy định của pháp luật về trách nhiệm BTTH do người

thi hành công vụ trong hoạt động QLHC gây ra, có so sánh quy định pháp luật củacác nước như: Trung Quốc, Nhật Bản

Thứ ba, trên cơ sở lý luận và thực tiễn pháp luật đã được nghiên cứu, nêu kiến

nghị quy định pháp luật về trách nhiệm BTTH do người thi hành công vụ trong hoạtđộng QLHC gây ra

6 Ý nghĩa lý luận và giá trị thực tiễn của luận văn

- Về lý luận, luận văn đã nghiên cứu có hệ thống cơ sở lý luận và quy địnhpháp luật về trách nhiệm BTTH do người thi hành công vụ trong hoạt động QLHCgây ra

về trách nhiệm BTTH do người thi hành công vụ trong hoạt động QLHC gây ra.

7 Kết cấu của Luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung củaluận văn gồm 02 chương:

Chương 1: Cơ sở lý luận về trách nhiệm bồi thường thiệt hại do người thihành công vụ trong hoạt động quản lý hành chính gây ra

Chương 2: Pháp luật hiện hành về trách nhiệm bồi thường thiệt hại do ngườithi hành công vụ trong hoạt động quản lý hành chính gây ra và kiến nghị

CHƯƠNG 1 : CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TRÁCH NHIỆM BỒI THƯỜNG THIỆT HẠI DO NGƯỜI THI HÀNH CÔNG VỤ

TRONG HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH GÂY RA

1.1 Khái quát chung về trách nhiệm bồi thường thiệt hại do người thi hành công vụ trong hoạt động quản lý hành chính gây ra

1.1.1 Khái niệm về người thi hành công vụ trong hoạt động quản lý hành chính

Cách hiểu người thi hành công vụ theo nghĩa rộng đã được cụ thể hóa theokhoản 2 Điều 3 Luật TNBTCNN năm 2017 quy định:

Người thi hành công vụ là người được bầu cử, phê chuẩn, tuyển dụng hoặc

bổ nhiệm theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức và pháp luật có liên quan vào một vị trí trong cơ quan Nhà nước để thực hiện nhiệm vụ quản lý hành chính, tố tụng hoặc thi hành án hoặc người khác được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền giao thực hiện nhiệm vụ có liên quan đến hoạt động quản lý hành chính, tố tụng hoặc thi hành án.

“Công vụ” theo quy định tại Điều 2 Luật Cán bộ, Công chức là: “Việc thực

hiện nhiệm vụ, quyền hạn của cán bộ, công chức theo quy định của Luật này và các quy định khác có liên quan” Như vậy, hoạt động công vụ, hay nói một cách đầy đủ

là hành vi công quyền, là những hành vi trực tiếp hoặc nhằm thực hiện chức năngchính của Nhà nước là chức năng quản lý xã hội Chỉ những hành vi mang tính chấtquyền lực nào trực tiếp hoặc nhằm chức năng quản lý Nhà nước được thực hiệnkhông vì lợi ích cá nhân mà thực hiện vì lợi ích cộng đồng tập thể, xã hội mới đượccoi là công vụ

Về nguyên tắc, nói đến hoạt động của CQQLHC Nhà nước cũng tức là nóiđến việc hoạt động của người thi hành công vụ của cơ quan đó Chức năng hoạt độngcủa người thi hành công vụ là do sự phân công cụ thể từng CQQLHC Nhà nước Vềmặt Nhà nước, những người này được bổ nhiệm vào các chức danh khác nhau vàđược phân công trực tiếp tham gia giải quyết các vụ việc theo chức năng, nhiệm vụ

và quyền hạn

Cơ sở để xem xét phân biệt trách nhiệm của CQQLHC Nhà nước và người thihành công vụ là dựa vào chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn do pháp luật quy định đốivới CQQLHC Nhà nước và người thi hành công vụ Song, xuất phát từ những yêucầu vì nhiệm vụ chung thì mọi CQQLHC Nhà nước và người thi hành công vụ cónhững trách nhiệm chung là bảo đảm sự thật khách quan, tính dân chủ, công bằngtrong hoạt động, bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp cho công dân Trách nhiệm đó xuấtphát từ đặc thù của quyền lực Nhà nước trong hệ thống của Nhà nước pháp quyềnXHCN Do đó, trong mối quan hệ với Nhân dân, CQQLHC Nhà nước chịu tráchnhiệm về những sai sót trong hoạt động do người đại diện của mình gây ra và giảiquyết hậu quả đó không phải bằng mệnh lệnh hành chính, mà là bằng sự thẳng thắn,công khai, bình đẳng, tôn trọng quyền lợi hợp pháp của công dân và tôn trọng phápluật.

Yếu tố “công vụ” trong quan hệ về trách nhiệm người thi hành công vụ chỉđiều chỉnh trong trường hợp người thi hành công vụ gây thiệt hại trái pháp luật cho

cá nhân, tổ chức khi nhân danh quyền lực công, tức là chịu trách nhiệm bồi thườngcho trường hợp gây ra thiệt hại khi công chức thực thi công vụ Tuy nhiên, hiểu thếnào về khái niệm “công vụ” có ý nghĩa quan trọng vì đây là một trong những yếu tốquyết định việc có phát sinh hay không phát sinh trách nhiệm BTTH của người thihành công vụ trong hoạt động QLHC gây ra Ngoài ra, “công vụ” có gì khác với

“công việc” trong chế định trách nhiệm bồi thường của pháp nhân đối với thiệt hạigây ra khi thực hiện “công việc” của pháp nhân thì xét ở góc độ xã hội hóa hoạt độngquản lý Nhà nước, theo đó nhiều tổ chức không phải là cơ quan, tổ chức của Nhànước trong xã hội được Nhà nước giao một số nhiệm vụ quản lý nhất định thì liệunhững hành vi này có được coi là công vụ hay không.? Bản thân cho rằng cần phảicoi những hành vi mang tính chất hành vi công quyền do các cơ quan và tổ chứckhông phải là bộ phận hữu cơ của bộ máy Nhà nước nếu gây thiệt hại thì cũng phátsinh trách nhiệm BTTH của Nhà nước

Từ những phân tích trên có thể nhận định, người thi hành công vụ trong hoạtđộng QLHC là người được bầu cử, phê chuẩn, tuyển dụng hoặc bổ nhiệm theo quy

định của pháp luật về cán bộ, công chức và pháp luật có liên quan vào một vị trítrong cơ quan Nhà nước để thực hiện nhiệm vụ QLHC hoặc người khác được cơquan Nhà nước có thẩm quyền giao thực hiện nhiệm vụ có liên quan đến hoạt độngQLHC.

1.1.2 Khái niệm bồi thường thiệt hại do người thi hành công vụ trong hoạt động quản lý hành chính gây ra

Nghĩa vụ BTTH từ hành vi xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của chủ thểkhác là nghĩa vụ pháp lý chung, không có ngoại lệ, được xác định đối với mọi chủthể Sự tồn tại tất yếu của khả năng để xảy ra thiệt hại từ hoạt động của cá nhân, tổchức, Nhà nước đặt ra yêu cầu có sự quy định nghĩa vụ BTTH cho các loại chủ thểkhi tiến hành hoạt động của mình, nhất là khi có hành vi trái pháp luật để xảy ra thiệthại cho chủ thể khác Trên thực tế, tuy thiệt hại xảy ra có cùng tính chất nhưng nếu

do cơ quan công quyền, mà cụ thể là do người thi hành công vụ trong hoạt độngQLHC gây ra thì tổn thất bao giờ cũng nặng nề hơn về nhiều phương diện

Chính vì vậy, việc giải quyết BTTH do người thi hành công vụ trong hoạtđộng QLHC gây ra phải được đặc biệt quan tâm, chứ không thể xem xét và giảiquyết như các vụ BTTH dân sự thông thường Cơ quan QLHC là cơ quan Nhà nướchoạt động nhân danh quyền hành pháp Chức năng chủ yếu của cơ quan QLHC là sửdụng công cụ pháp luật, áp dụng các biện pháp do pháp luật quy định nhằm giảiquyết đúng đắn, kịp thời các vụ việc, các tranh chấp xảy ra trong xã hội mang tínhcưỡng chế của Nhà nước, nhằm bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức,bảo vệ pháp luật và pháp chế XHCN Hoạt động chức năng của người thi hành công

vụ trong hoạt động QLHC, tuy có nhiệm vụ bảo vệ và thực hiện pháp luật, nhưnghoạt động này vẫn có thể trở thành tác nhân gây thiệt hại cho công dân từ các hành vitrái pháp luật Thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra và việc giải quyết bồithường này về bản chất phải dựa trên cơ sở các quy định của pháp luật dân sự, tứcđược nhìn nhận là một loại quan hệ pháp luật có tính chất dân sự, song không thuầntúy là quan hệ dân sự thông thường Đây được xem là trường hợp BTTH có tính đặcthù của luật dân sự và chế định BTTH ngoài hợp đồng, bởi quan hệ giải quyết bồithường tuy là quan hệ có tính chất dân sự nhưng phát sinh giữa chủ thể đặc biệt của

luật dân sự là Nhà nước với công dân trong hoạt động QLHC.

Do đó, khác với BTTH dân sự thông thường, BTTH do người thi hành công

vụ trong hoạt động QLHC gây ra là trách nhiệm của Nhà nước phải khắc phục hậuquả mà người có thẩm quyền của cơ quan QLHC gây ra do xâm phạm nền hành phápbằng cách bù đắp, đền bù những tổn thất về vật chất, tinh thần và khôi phục danh dự,

uy tín, nhân phẩm cho công dân Việc bồi thường này một mặt mang tính chất dân sự

vì tổn thất mà người thi hành công vụ trong hoạt động QLHC gây ra cho cá nhân, tổchức trong hoạt động QLHC thường là thiệt hại vật chất hoặc thiệt hại tinh thần dodanh dự, uy tín, nhân phẩm hoặc sức khỏe, tính mạng, tài sản cá nhân bị xâm phạm

Về nguyên tắc, để kịp thời khắc phục hậu quả xảy ra, pháp luật buộc chủ thể

đã gây ra thiệt hại có nghĩa vụ đối với người bị thiệt hại Yêu cầu này chỉ có thể đạtđược khi việc BTTH đó được giải quyết trong khuôn khổ của trách nhiệm pháp lýdân sự Song mặt khác, mặc dù về hình thức, thiệt hại xảy ra là thiệt hại vật chất hoặctinh thần như các thiệt hại dân sự thông thường, nhưng vì do người thi hành công vụtrong hoạt động QLHC gây ra nên mức độ, diễn biến của tổn thất thực tế trong nhiềutrường hợp trở nên rất phức tạp, nếu không được kịp thời khắc phục bằng các giảipháp mang tính dân sự thì có thể còn dẫn đến việc phát sinh nhiều vấn đề phức tạp,

mà một trong số tác động tiêu cực của trường hợp thiệt hại do người thi hành công

vụ trong hoạt động QLHC gây ra đối với trật tự xã hội, đó là sự xói mòn, giảm sútlòng tin của nhân dân vào Nhà nước, vào nền pháp chế dân chủ XHCN, vào công lý,

sự công bằng của pháp luật Các biện pháp khắc phục mang tính chất dân sự, BTTH

là giải pháp kịp thời để giảm đến mức thấp nhất tác động tiêu cực mà hành vi gâythiệt hại do người thi hành công vụ trong hoạt động QLHC gây ra

Bên cạnh đó, sự đặc thù của BTTH do người thi hành công vụ trong hoạtđộng QLHC gây ra xuất phát từ một điều kiện thực tế khác, đó là vì thiệt hại phátsinh trong các hoạt động QLHC khác nhau, một thiệt hại có thể do nhiều nguyênnhân, nhiều người, nhiều cơ quan QLHC khác nhau gây ra Vì vậy, việc đánh giámức độ thiệt hại, xác định phạm vi trách nhiệm và nội dung các thiệt hại được bồithường đặt trong điều kiện hoạt động của cơ quan QLHC để giải quyết BTTH không

thể chỉ dựa trên các quy định của Luật Dân sự mà còn dựa trên quy phạm pháp luật

áp dụng riêng cho trường hợp BTTH do người thi hành công vụ trong hoạt độngQLHC gây ra Điều này cho thấy, BTTH do người thi hành công vụ trong hoạt độngQLHC gây ra, ngoài những đặc điểm của BTTH trong dân sự như sự bù đắp, sự đền

bù tổn thất thực tế, còn có đặc điểm quan trọng khác thể hiện bản chất quyền hànhpháp Nhà nước, đó là để khẳng định tính đúng đắn, nghiêm minh, công bằng củapháp luật và tăng cường sự dân chủ của Nhà nước pháp quyền thông qua chính việcgiải quyết bồi thường

1.1.3 Khái niệm trách nhiệm bồi thường thiệt hại do người thi hành công vụ trong hoạt động quản lý hành chính gây ra

Do nhiều nguyên nhân, người thi hành công vụ hoạt động QLHC có thể đểxảy ra sai sót, gây ra tổn thất cho công dân Những sai sót này làm phát sinh nhiềuloại trách nhiệm pháp lý khác nhau, theo quy định của pháp luật, người thi hành công

vụ là cán bộ, công chức Nhà nước được trao quyền hạn để thực hiện các quyền hạnliên quan đến hoạt động QLHC Đi đôi với quyền hạn đó, người thi hành công vụtrước hết phải có nghĩa vụ gánh vác trách nhiệm của mình, đó là nghĩa vụ của cán

bộ, công chức gánh chịu những hậu quả của việc không thực hiện hay thực hiệnkhông đúng những yêu cầu của pháp luật và đền bù trong khả năng, thiệt hại gây ra,phù hợp với trách nhiệm pháp lý của người thi hành công vụ, tùy vào tính chất, mức

độ của hành vi sai sót thực tế mà người thi hành công vụ có thể phải chịu tráchnhiệm hình sự, trách nhiệm dân sự, trách nhiệm hành chính, trách nhiệm kỷ luật haynhiều trách nhiệm pháp lý trong số các trách nhiệm đã nêu Đây là những tráchnhiệm được xác định cho cá nhân người thi hành công vụ với tư cách là cán bộ, côngchức Nhà nước

Nhưng khi đặt ra vấn đề xem xét trách nhiệm của cơ quan Nhà nước trongmối quan hệ với công dân khi người thi hành công vụ trong hoạt động QHLC thì đâykhông phải là mối quan hệ giữa cá nhân với cá nhân mà là quan hệ giữa công dân vớiNhà nước diễn ra trong hoạt động QLHC Vì vậy, sai sót và những tổn thất mà ngườithi hành công vụ trong hoạt động QLHC gây ra cho công dân, về pháp lý thuộc tráchnhiệm của Nhà nước, đối với những tổn thất mang tính chất là thiệt hại dân sự thì

biện pháp thực hiện trách nhiệm này sẽ là việc Nhà nước phải đứng ra chịu tráchnhiệm BTTH do người thi hành công vụ trong hoạt động QLHC gây ra Xác địnhtrách nhiệm Nhà nước BTTH do người thi hành công vụ trong hoạt động QLHC gây

ra dựa trên bản chất pháp lý của mối quan hệ giữa Nhà nước với công dân nói chung

và bản chất mối quan hệ pháp luật giữa người thi hành công vụ với công dân nóiriêng Đây là một dạng quan hệ pháp luật phát sinh từ mối quan hệ giữa Nhà nước vàcông dân trong hoạt động QLHC, so với nhiều mối quan hệ pháp luật khác, mối quan

hệ pháp luật giữa các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền QLHC với công dân phảnánh trực tiếp và sâu sắc bản chất dân chủ của Nhà nước, đồng thời cụ thể các quyền,nghĩa vụ cơ bản mang tính hai chiều giữa Nhà nước và công dân

Quyền và nghĩa vụ pháp lý của cá nhân con người là giá trị của xã hội màNhà nước, bằng pháp luật bảo đảm cho giá trị đó được thừa nhân chung, trong mốiquan hệ pháp luật giữa Nhà nước và công dân, hệ thống các quyền và nghĩa vụ cơbản của Nhà nước tương ứng với các quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân Nghĩa

là, Nhà nước coi quyền của công dân là nghĩa vụ pháp lý của mình và cũng là nghĩa

vụ của các cơ quan Nhà nước, đến lượt mình, công dân cũng coi quyền của Nhànước là nghĩa vụ pháp lý bắt buộc của công dân Trong mối quan hệ đó, Nhà nướcvừa có tư cách là tổ chức quyền lực quản lý công dân bằng pháp luật, vừa là công cụnhằm bảo đảm và bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, ở tư cách thứnhất, Nhà nước thực hiện quyền với công dân còn ở tư cách thứ hai, Nhà nước phải

có nghĩa vụ đối với công dân Các quyền và nghĩa vụ pháp lý này của Nhà nước đốivới công dân do Hiến pháp và pháp luật quy định Sự quy định này tạo điều kiệnthực tế để các quyền và nghĩa vụ của công dân trở thành hiện thực và cũng là tạođiều kiện thực tế để công dân thoát khỏi sự lộng quyền từ phía các cơ quan Nhànước, gây cản trở hoặc xâm phạm các quyền cá nhân của công dân trong mối quan

hệ với Nhà nước

Về phía mình, công dân trong mối quan hệ với Nhà nước cũng đồng thời cóhai tư cách là chủ thể của quyền lực Nhà nước (nói theo nghĩa rộng làm chủ thôngqua các cơ quan đại diện) và là đối tượng chịu sự tác động của quyền lực đó Ở tưcách thứ nhất, ngoài quyền tham gia quản lý Nhà nước, quản lý xã hội, công dân còn

có quyền giám sát mọi hoạt động của Nhà nước và yêu cầu Nhà nước tôn trọng vàbảo đảm thực hiện các quyền, lợi ích hợp pháp của mình Như vậy, giữa Nhà nước

và công dân đã tồn tại mối quan hệ pháp luật hai chiều và phù hợp với quan hệ này,công dân có được những quyền rất cơ bản từ sự bảo đảm thực hiện bằng pháp luậtcủa Nhà nước, như quyền bình đẳng trước pháp luật, quyền được pháp luật bảo vệ vàbảo hộ tính mạng, sức khỏe, tài sản, danh dự, uy tín nhân phẩm, quyền được bìnhđẳng Mối quan hệ hai chiều này về bản chất là quan hệ thống nhất về quyền vànghĩa vụ cũng như trách nhiệm pháp lý, đây thực sự là nhận thức đúng đắn về mốiquan hệ pháp luật giữa Nhà nước và công dân, khi đã tồn tại dưới dạng của một quan

hệ pháp luật thì không thể có việc Nhà nước ban, tặng quyền cho công dân, vì đặctrưng cơ bản của quan hệ pháp luật là, quyền và nghĩa vụ của chủ thể này bao giờcũng tương ứng với quyền và nghĩa vụ của chủ thể khác Trong quan hệ với côngdân, nghĩa vụ của Nhà nước là phải thể chế mối quan hệ này thành hệ thống cácquyền và nghĩa vụ pháp luật, không những thế, Nhà nước còn phải quy định cơ chế

đa dạng, hữu hiệu để đảm bảo cho việc thực hiện các quyền cơ bản của công dân,trong đó chế định trách nhiệm pháp lý được sử dụng rất phổ biến với tư cách làphương tiện pháp lý hợp pháp Dù Nhà nước là chủ thể tạo ra cơ chế đảm bảo choviệc thực hiện các quyền của công dân nhưng Nhà nước không đặt mình ra ngoàiquỹ đạo hoạt động của cơ chế đó mà chính Nhà nước cũng đã tự xác định cho mìnhnghĩa vụ thực hiện: trách nhiệm pháp lý trước công dân, vì bản chất của trách nhiệmđược thể hiện trong quá trình thực thi pháp luật Cơ sở của trách nhiệm pháp lý lạichính là các đạo luật và văn bản quy phạm pháp luật do Nhà nước ban hành và tráchnhiệm được coi như cốt lõi của pháp luật

Việc Nhà nước quy định trách nhiệm pháp lý của mình hoàn toàn không phải

là sự hạn chế quyền lực hay chủ quyền trong mối quan hệ với công dân, mà chínhviệc nâng cao trách nhiệm của Nhà nước là biện pháp để bảo đảm cho các quyền tự

do của công dân, bảo đảm sự thực thi những chủ trương, chính sách pháp luật mangtính cải cách trong xã hội, góp phần nâng cao uy tín, vị thế của Nhà nước, làm tăng

sự tin tưởng của công dân vào bộ máy công quyền của Nhà nước, đáp ứng yêu cầu

do Nhà nước đặt ra là công dân và Nhà nước đều hành xử theo pháp luật Nhữngnhận thức và xác định trách nhiệm trước công dân của Nhà nước không thể chỉ được

đề cập một cách chung chung, phi thực tế mà phải có cơ chế rõ ràng như cơ chế thựcthi dân chủ, hay cơ chế pháp lý, trong đó bao gồm một hệ thống các chế định và bộmáy mang tính quyền lực Nhà nước để thực hiện đầy đủ trách nhiệm trước công dân

Xác định TNNN BTTH do người thi hành công vụ trong hoạt động QLHCgây ra là xuất phát từ bản chất của mối quan hệ pháp lý biện chứng, thống nhất,không tách rời giữa Nhà nước với công dân, từ bản chất của việc thực thi quyền hànhpháp trong hoạt động QLHC Từ nền tảng cơ bản này, phạm vi quyền hạn của cơquan QLHC được pháp luật quy định để bảo đảm hoạt động chức năng của các cơquan QLHC không đi ngược lại lợi ích của Nhà nước và của công dân, vì mỗi hành

vi vi phạm pháp luật xâm hại tới hoạt động QLHC đều đồng thời liên quan đến cảhai khách thể của pháp luật là tính đúng đắn trong hoạt động QLHC (là quyền lợi củaNhà nước) và tài sản, sức khỏe, tính mạng, danh dự uy tín, nhân phẩm cá nhân (làquyền lợi của công dân) Yêu cầu của chức năng bảo vệ pháp luật, bảo vệ quyền, lợiích hợp pháp của cá nhân, tổ chức, của cơ quan QLHC tạo cơ sở để xác định chếđịnh TNNN BTTH do người thi hành công vụ trong hoạt động QLHC gây ra

Vấn đề xác định cơ sở pháp lý của TNNN BTTH do người thi hành công vụtrong hoạt động QLHC gây ra dựa trên các quy định pháp luật Trước hết, trong đạoluật cơ bản của Nhà nước là Hiến pháp 2013 đã thống nhất quy định những quyền cơbản mà công dân được Nhà nước bảo đảm thực hiện như: Quyền bình đẳng trướcpháp luật (Điều 16); quyền được Nhà nước bảo hộ, công dân có quyền bất khả xâmphạm về thân thể, được pháp luật bảo hộ về sức khoẻ, danh dự và nhân phẩm, không

bị tra tấn, bạo lực, truy bức, nhục hình hay bất kỳ hình thức đối xử nào khác xâmphạm thân thể, sức khỏe, xúc phạm danh dự, nhân phẩm (Điều 20) Điều 30 Hiếnpháp 2013 quy định:

Mọi người có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân; Cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền phải tiếp nhận, giải quyết khiếu nại, tố cáo Người bị

thiệt hại có quyền được bồi thường về vật chất, tinh thần và phục hồi danh dự theo quy định của pháp luật.

Trên cơ sở quy định của Hiến pháp, có nhiều văn bản pháp luật khác của ViệtNam đã quy định và được áp dụng để giải quyết các vấn đề trách nhiệm BTTH dongười thi hành công vụ trong hoạt động QLHC gây ra Theo Điều 598 BLDS năm

2015 quy định đối với trách nhiệm BTTH do người thi hành công vụ gây ra: “Nhà

nước có trách nhiệm bồi thường thiệt hại do hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ gây ra theo quy định của Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước”.

Như vậy, BLDS năm 2015 đã dẫn chiếu đến Luật TNBTCNN để xác định tráchnhiệm của Nhà nước trong việc BTTH do hành vi trái pháp luật của người thi hànhcông vụ gây ra 2

Thông qua văn bản pháp luật cũng như thực tiễn pháp lý và trên cơ sở lý luận,chúng ta có thể hiểu: Trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước là trách nhiệmpháp lý dân sự thể hiện việc Nhà nước phải gánh chịu hậu quả bất lợi mang tính tàisản mà cụ thể là bồi thường thiệt hại cho cá nhân, tổ chức bị thiệt hại xuất phát từhành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ gây ra trong quá trình thực hiệnnhiệm vụ được Nhà nước giao

Ở đây, người làm phát sinh trách nhiệm BTTH chính là người thi hành công

vụ (người được Nhà nước giao thực hiện nhiệm vụ), và chủ thể chịu trách nhiệm bồithường thiệt hại chính là Nhà nước Như vậy, chủ thể làm phát sinh trách nhiệmBTTH và chủ thể chịu trách nhiệm bồi thường thiệt hại là hai chủ thể khác nhau.Trách nhiệm này cũng tương tự như trách nhiệm bồi thường thiệt hại do người củapháp nhân, người làm công, người học nghề gây ra, nhưng có một số đặc thù riêng3

Từ những phân tích trên, trách nhiệm BTTH do người thi hành công vụ tronghoạt động QLHC gây ra là TNNN trong việc người thi hành công vụ có lỗi gây thiệthại và phải bồi thường, nhằm bù đắp, đền bù thiệt hại vật chất, tinh thần và khôiphục danh dự, uy tín cho người bị thiệt hại

2Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh (2013), Giáo trình pháp luật về hợp đồng và bồi

thường thiệt hại ngoài hợp đồng, Nxb Hồng Đức - Hội Luật gia Việt Nam Tr.433.

3Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh (2013), Giáo trình pháp luật về hợp đồng và bồi

thường thiệt hại ngoài hợp đồng, Nxb Hồng Đức - Hội Luật gia Việt Nam Tr.434.

1.2 Đặc điểm của trách nhiệm bồi thường thiệt hại do người thi hành công vụ trong hoạt động quản lý hành chính gây ra

Thứ nhất, trách nhiệm bồi thường thiệt hại do người thi hành công vụ trong

hoạt động quản lý hành chính gây ra là một dạng cụ thể của trách nhiệm bồi thườngthiệt hại ngoài hợp đồng

Người thi hành công vụ là thực thi quyền lực của Nhà nước, cho nên côngdân và tổ chức có nghĩa vụ phục tùng các quyết định của Nhà nước Đây là quan hệmang tính quyền lực công Tuy nhiên, nếu người thi hành công cụ cố ý ra các quyếtđịnh vượt quá thẩm quyền hoặc trái pháp luật gây thiệt hại cho cá nhân, tổ chức,hành vi gây thiệt hại đó không thuộc phạm vi thi hành công vụ Hành vi gây thiệt hại

là phát sinh quan hệ pháp luật mới là quan hệ BTTH Do đó, về nguyên tắc người thihành công vụ phải tự mình BTTH cho người bị thiệt hại, nhưng vì là người thực thichức trách của Nhà nước vì lợi ích Nhà nước, bởi vậy Nhà nước phải có trách nhiệmbồi thường

Qua phân tích trên, việc xác định quan hệ bồi thường do người thi hành công

vụ gây ra, trong đó Nhà nước có trách nhiệm bồi thường Người thi hành công vụcũng như các chủ thể khác, phải bồi thường khi gây thiệt hại cho các cá nhân, tổchức Do đó, quan hệ bồi thường người thi hành công vụ là quan hệ pháp luật dân sự.Người thi hành công vụ khi tham gia vào các quan hệ pháp luật thì có thể mang mộttrong hai tư cách (tư cách chủ thể thông thường và tư cách chủ thể của quyền lựccông) Theo đó, những quan hệ pháp luật mà người thi hành công vụ tham gia với tưcách là chủ thể mang quyền lực công không phải là những quan hệ hợp đồng Nhữngquan hệ pháp luật mà người thi hành công vụ tham gia và nhân danh quyền lực côngphải là những quan hệ pháp luật có liên quan đến việc thực hiện những hoạt độngthuộc về chức năng chính của Nhà nước, cũng như trong quá trình thực hiện nhữnghoạt động QLHC mà người thi hành công vụ gây thiệt hại cho cá nhân, tổ chức thì sẽphải bồi thường

Giữa người thi hành công vụ và bên bị thiệt hại không có quan hệ hợp đồng,việc bồi thường không phải do vi phạm các nghĩa vụ về hợp đồng Chính vì vậy,

trách nhiệm BTTH do người thi hành công vụ trong hoạt động QLHC gây ra là mộtdạng cụ thể của trách nhiệm BTTH ngoài hợp đồng, nó mang đầy đủ các đặc điểmcủa trách nhiệm BTTH ngoài hợp đồng, đó là trách nhiệm của chủ thể đã thực hiệnhành vi trái pháp luật có lỗi cố ý hoặc vô ý xâm phạm đến tính mạng, sức khỏe, danh

dự nhân phẩm, uy tín, tài sản, các quyền và lợi ích hợp pháp khác của công dân Đểxác định trách nhiệm BTTH của người thi hành công vụ trong hoạt động QLHC về

cơ bản vẫn cần phải căn cứ vào ba yếu tố cấu thành trách nhiệm BTTH ngoài hợpđồng theo quy định của BLDS năm 2015, cụ thể như:

- Có thiệt hại xảy ra, thiệt hại là một yếu tố cấu thành trách nhiệm BTTHngoài hợp đồng Trách nhiệm BTTH chỉ phát sinh khi có sự thiệt hại về tài sản hoặc

sự thiệt hại về tinh thần Sự thiệt hại về tài sản là sự mất mát hoặc giảm sút về mộtlợi ích vật chất được pháp luật bảo vệ, thiệt hại về tài sản có thể tính toán được thànhmột số tiền nhất định Thiệt hại về tinh thần được hiểu là do tính mạng, sức khỏe,nhân phẩm, danh dự, uy tín bị xâm phạm mà người bị thiệt hại phải chịu đau thương,buồn phiền, mất mát về tình cảm, giảm sút hoặc mất uy tín, tín nhiệm, lòng tin vàcần phải được bồi thường một khoản tiền bù đắp tổn thất mà họ phải chịu

- Hành vi gây thiệt hại là hành vi trái pháp luật, hành vi trái pháp luật trongtrách nhiệm dân sự là những xử sự cụ thể của chủ thể được thể hiện thông qua hànhđộng hoặc không hành động xâm phạm đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi íchhợp pháp của người khác, bao gồm: làm những việc mà pháp luật cấm, không làmnhững việc mà pháp luật buộc phải làm, thực hiện vượt quá giới hạn pháp luật chophép hoặc thực hiện không đầy đủ nghĩa vụ mà pháp luật quy định

- Có mối quan hệ nhân quả giữa hành vi trái pháp luật và thiệt hại xảy ra.Thiệt hại xảy ra phải là kết quả tất yếu của hành vi trái pháp luật và ngược lại hành vitrái pháp luật là nguyên nhân gây ra thiệt hại Hành vi trái pháp luật sẽ là nguyênnhân của thiệt hại nếu giữa hành vi đó và thiệt hại có mối quan hệ tất yếu có tính quyluật chứ không phải ngẫu nhiên Thiệt hại sẽ là kết quả tất yếu của hành vi nếu trongbản thân hành vi cùng với những điều kiện cụ thể khi xảy ra

Thứ hai, trách nhiệm bồi thường thiệt hại do người thi hành công vụ trong

hoạt động quản lý hành chính gây ra là trách nhiệm bồi thường thiệt hại do xâmphạm các quyền cơ bản của công dân gắn liền với quá trình thực thi công vụ tronghoạt động quản lý hành chính

Khác với trách nhiệm BTTH trong các trường hợp thông thường, trách nhiệmBTTH do người thi hành công vụ trong hoạt động QLHC gây ra bắt nguồn từ nhữnghành vi trái pháp luật trong quá trình thực thi công vụ Thực thi công vụ là việc thựchiện những công việc của Nhà nước, phù hợp với chức năng nhiệm vụ của cơ quanNhà nước đã được pháp luật quy định Nếu việc gây thiệt hại của người thi hànhcông vụ trong hoạt động QLHC Nhà nước không liên quan đến việc thực thi công

vụ, tiến hành hoạt động công vụ thì sẽ không làm phát sinh trách nhiệm bồi thường.Trên thực tế, việc xác định hành vi gây thiệt hại của người thi hành công vụ có phảixảy ra trong khi thi hành công vụ hay không thì không hề đơn giản Các yếu tố cầnxem xét là: thiệt hại gây ra có phải trong phạm vi thời gian, không gian diễn ra hoạtđộng công vụ, có mối liên hệ giữa hành vi gây thiệt hại với công vụ được giao

Khách thể bị hành vi trái pháp luật xâm hại trong quan hệ BTTH này là cácquyền cơ bản và quan trọng của công dân như quyền được tự do, được bảo vệ về tínhmạng, sức khỏe, danh dự, nhân phẩm, uy tín, tài sản Chủ thể gây thiệt hại ở đây lànhững người được giao những quyền hạn, trọng trách nhất định Chính vì vậy, tuythiệt hại xảy ra có cùng tính chất giống như thiệt hại về nhân thân, tài sản thôngthường khác, nhưng nếu thiệt hại đó do những người thực thi công vụ gây ra thì hậuquả bao giờ cũng nặng nề hơn về nhiều phương diện Nó không chỉ gây ra những tổnthất, mất mát đối với bản thân người bị thiệt hại và gia đình của họ mà còn đem đếnnhững tác động tiêu cực đối với cơ quan và cán bộ, công chức có hành vi trái phápluật trong khi thi hành công vụ gây thiệt thiệt hại, nghiêm trọng hơn nữa là nó làmxói mòn và giảm sút lòng tin của nhân dân vào pháp luật và cơ quan công quyền.Việc giải quyết BTTH do người thi hành công vụ gây ra cần phải được đặc biệt quantâm chứ không thể xem xét giải quyết như các vụ việc BTTH thông thường khác

Thứ ba, trách nhiệm bồi thường thiệt hại do người thi hành công vụ trong

hoạt động quản lý hành chính gây ra là dạng trách nhiệm thay thế.

Theo quy định của pháp luật nhiều nước trên thế giới về trách nhiệm BTTH

thì về cơ bản có hai loại trách nhiệm: trách nhiệm trực tiếp và trách nhiệm thay thế.4

Trách nhiệm bồi thường thiệt hại do người thi hành công vụ trong hoạt động QLHCgây ra là dạng trách nhiệm thay thế do:

- Hành vi thực hiện công vụ của người thi hành công vụ là hành vi của Nhànước và vì vậy nếu người thi hành công vụ có hành vi gây thiệt hại thì chính Nhànước gây thiệt hại (hay hành vi sai của công chức là hành vi sai của Nhà nước) Vậyđương nhiên trong trường hợp này trách nhiệm thuộc về Nhà nước

- Nhà nước là bên gánh chịu trách nhiệm thay cho người thi hành công vụ,người thi hành công vụ thực hiện các hoạt động công vụ là vì lợi ích Nhà nướckhông vì bản thân họ, vì vậy mà Nhà nước là bên có trách nhiệm Bên cạnh đó, hành

vi của người thi hành công vụ là hành vi công vụ, thực hiện quyền lực Nhà nướcluôn tiềm ẩn sự rủi ro, vậy thì Nhà nước với tư cách là người quy định việc thực hiệncác hoạt động tiềm ẩn rủi ro cũng phải gánh chịu rủi ro và phải BTTH

- Ngoài ra, nếu quy trách nhiệm cho người thi hành công vụ thì với khả năngtài chính của mình thì người thi hành công vụ không thể bồi thường Như vậy, người

bị thiệt hại không bảo đảm được quyền lợi Nhà nước với trách nhiệm hiến định làphải bảo vệ công dân nên Nhà nước phải bồi thường và cần chú ý nếu quy địnhngười thi hành công vụ phải bồi thường thì sẽ gây ảnh hưởng tiêu cực đến tính lànhmạnh trong hoạt động của Nhà nước, đó là người thi hành công vụ sẽ lo ngại việcthực hiện công vụ nếu gây thiệt hại và mình phải bồi thường, vì vậy họ sẽ khôngthực hiện công việc của mình

Điều 1 Luật TNBTCNN năm 2017 đã khẳng định:

“Luật này quy định trách nhiệm bồi thường của Nhà nước đối với cá nhân, tổ chức bị thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra trong hoạt động quản lý hành chính, tố tụng và thi hành án; thiệt hại được bồi thường; quyền, nghĩa vụ của cá nhân, tổ chức bị thiệt hại; cơ quan giải quyết bồi thường; thủ tục giải quyết yêu cầu

4 Taro Morinaga (2006), Báo cáo kết quả tọa đàm về Luật Bồi thường Nhà nước tháng 5 năm

2006, dự án Jica, Nhật Bản và Bộ Tư pháp Việt Nam, tr.4.

bồi thường; phục hồi danh dự; kinh phí bồi thường; trách nhiệm hoàn trả; trách nhiệm của các cơ quan Nhà nước trong công tác bồi thường Nhà nước.”

Như vậy, với việc khẳng định trách nhiệm BTTH của Nhà nước do người thihành công vụ trong hoạt động QLHC gây ra là tất yếu và phù hợp, có thể nhận địnhtrách nhiệm BTTH do người thi hành công vụ trong hoạt động QLHC gây ra là tráchnhiệm gián tiếp

1.3 Các nguyên tắc cơ bản về trách nhiệm bồi thường thiệt hại do người thi hành công vụ trong hoạt động quản lý hành chính gây ra

Nguyên tắc pháp luật nói chung và nguyên tắc BTTH do người thi hành công

vụ trong hoạt động QLHC gây ra nói riêng được hiểu như một tư tưởng chỉ đạo vàkhông thể làm trái Vì nguyên tắc pháp luật thể hiện rõ tinh thần và bản chất củapháp luật Mọi sự đánh giá khách quan đối với nội dung của pháp luật nói chung vàđạo luật cụ thể nói riêng đều phải dựa vào nguyên tắc để nhận định, đánh giá và còn

có thể bình luận Cho nên nguyên tắc của trách nhiệm BTTH do người thi hành công

vụ trong hoạt động QLHC gây ra là một tư tưởng chỉ đạo nghiêm ngặt, thể hiện rõlinh hồn của pháp luật Do vậy, nguyên tắc về trách nhiệm BTTH do người thi hànhcông vụ trong hoạt động QLHC gây ra có những điểm chung của nguyên tắc phápluật BTTH ngoài hợp đồng, nó còn có những đặc điểm riêng đặc thù vì chủ thể bồithường là Nhà nước Điều 4 Luật TNBTCNN năm 2017 quy định cụ thể các nguyêntắc giải quyết bồi thường Những nguyên tắc này đã thể hiện rõ bản chất của Nhànước Việt Nam và “linh hồn” Nhà nước của dân, do dân và vì dân luôn được nhậnthức và xác định rõ trách nhiệm của mình trong việc BTTH cho các chủ thể kháckhông có lợi thế về quyền lực như là Nhà nước, nhưng quyền bình đẳng vẫn đượcđảm bảo thực hiện triệt để khi Nhà nước là một bên chủ thể của quan hệ pháp Cácnguyên tắc cơ bản về trách nhiệm BTTH do người thi hành công vụ trong hoạt độngQLHC gây ra chính là các nguyên tắc trách nhiệm BTTH của Nhà nước, cụ thể gồmcác nguyên tắc sau:

Thứ nhất, việc bồi thường của Nhà nước được thực hiện theo quy định của

Luật TNBTCNN năm 2017 (khoản 1 Điều 4) Quy định này khẳng định phạm vi luậtđiều chỉnh liên quan đến trách nhiệm BTTH của Nhà nước

Thứ hai, việc giải quyết yêu cầu bồi thường được thực hiện kịp thời, công

khai, bình đẳng, thiện chí, trung thực, đúng pháp luật, được tiến hành trên cơ sởthương lượng giữa cơ quan giải quyết bồi thường và người yêu cầu bồi thường theoquy định của luật (khoản 2 Điều 4 Luật TNBTCNN năm 2017) Nguyên tắc tráchnhiệm BTTH do người thi hành công vụ trong hoạt động QLHC gây ra, cũng tuântheo các nguyên tắc BTTH được quy định trong BLDS năm 2015 Theo đó, thiệt hạithực tế phải được bồi thường toàn bộ và kịp thời Các bên có thể thoả thuận về mứcbồi thường, hình thức bồi thường bằng tiền, bằng hiện vật hoặc thực hiện một côngviệc, phương thức bồi thường một lần hoặc nhiều lần, trừ trường hợp pháp luật cóquy định khác Đây là nguyên tắc được áp dụng nhất quán trong trách nhiệm BTTH.Bồi thường toàn bộ thiệt hại được hiểu là thiệt hại xảy ra bao nhiêu xác định đượctrên thực tế và những thiệt hại gián tiếp chắc chắn xảy ra, Nhà nước có trách nhiệmbồi thường Nguyên tắc bồi thường toàn bộ thiệt hại là một nguyên tắc chung, nhưngtrách nhiệm BTTH do người thi hành công vụ trong hoạt động QLHC gây ra cũng cónhững đặc điểm riêng của trách nhiệm BTTH ngoài hợp đồng do Luật Dân sự điềuchỉnh Vì vậy, người bị thiệt hại, thân nhân hoặc đại diện hợp pháp người bị thiệt hại

và cơ quan giải quyết bồi thường có thể thương lượng về mức bồi thường Nếuthương lượng được, thì Nhà nước phải bồi thường theo mức các bên đã thươnglượng đó Trong trường hợp các bên không thể thương lượng được, thì cơ quan cóthẩm quyền sẽ tiến hành giải quyết theo yêu cầu của người bị thiệt hại Người bị thiệthại được bồi thường kịp thời để nhằm khắc phục những thiệt hại một cách nhanhnhất và có hiệu quả nhất, từ đó giúp người bị thiệt hại khắc phục những khó khăn do

bị thiệt hại Nguyên tắc này thể hiện đặc điểm của trách nhiệm BTTH ngoài hợpđồng Nhưng nguyên tắc này trong trách nhiệm BTTH do người thi hành công vụtrong hoạt động QLHC gây ra thực hiện được trọn vẹn và kịp thời nhất so với tráchnhiệm BTTH ngoài hợp đồng đối với các loại chủ thể khác ngoài Nhà nước Các chủthể BTTH ngoài hợp đồng không thuộc trách nhiệm BTTH của Nhà nước có thểkhông thực hiện được đúng nguyên tắc này do điều kiện kinh tế (đặc biệt là đối với

cá nhân)

Vì vậy, nguyên tắc bồi thường kịp thời trong trách nhiệm BTTH do người thihành công vụ trong hoạt động QLHC gây ra luôn được thực hiện một cách triệt đểnhất Nhà nước không thể viện lý do khó khăn về tài sản mà vi phạm nguyên tắc bồithường kịp thời cho người bị thiệt hại Nhà nước thực hiện đúng nguyên tắc này cũng

là sự thể hiện trách nhiệm của Nhà nước đối với các thiệt hại của cá nhân, tổ chứcđồng thời cũng thể hiện rõ tư cách chủ thể trong BTTH

Công khai trong bồi thường nghĩa là công khai về cơ quan gây thiệt hại,người trực tiếp gây thiệt hại trong hoạt động QLHC phải được thông báo công khaibằng văn bản Ai là người được hưởng tiền bồi thường, người bị thiệt hại hay thânnhân của họ thuộc hàng thừa kế thứ nhất, hoặc người đã trực tiếp nuôi dưỡng, hoặcđược người bị thiệt hại về tính mạng khi còn sống nuôi dưỡng phải xác định cụ thể

họ tên, nơi cư trú, quan hệ với người bị thiệt hại Khoản tiền BTTH là bao nhiêu ?Phương thức bồi thường được thực hiện một lần và toàn bộ hay bồi thường nhiềulần, theo định kỳ đã xác định và số tiền bồi thường mỗi định kỳ Việc bồi thườngphải tuân theo những thủ tục, hình thức và trình tự do pháp luật về trách nhiệm bồithường của Nhà nước quy định về người phải bồi thường, người được bồi thườngphải được xác định cụ thể Thực hiện việc bồi thường và nhận bồi thường phải côngkhai, rõ ràng không thể bất minh và lén lút Công khai về khoản tiền bồi thường vàngười được hưởng khoản tiền bồi thường đó

Bồi thường đúng pháp luật được thể hiện ở việc xác định đúng quy phạm ápdụng trong việc giải quyết bồi thường Nếu có thương lượng trong bồi thường thìphải có biên bản về thương lượng và các chủ thể đã thương lượng Nguyên tắc bồithường này căn cứ vào trình tự, thủ tục giải quyết bồi thường theo quy định của phápluật về giải quyết bồi thường thuộc trách nhiệm của Nhà nước trong hoạt độngQLHC Nhà nước căn cứ vào những nguyên tắc và cơ sở pháp lý để bồi thường chongười bị thiệt hại Thực hiện nguyên tắc này là thực hiện đúng với những thủ tục vềhình thức, thời hạn khi có đơn yêu cầu BTTH Đơn yêu cầu BTTH do người bị thiệthại gửi đến cơ quan có thẩm quyền giải quyết bồi thường Nhà nước và cơ quan này

đã xác minh thể hiện trách nhiệm bồi thường Việc giải quyết bồi thường khi có đầy

đủ các tài liệu, chứng cứ có liên quan đến việc bồi thường đã được xác minh đúng

thời hạn bồi thường cũng phải tuân theo quy định của pháp luật.

Căn cứ vào đặc điểm của trách nhiệm BTTH do người thi hành công vụ tronghoạt động QLHC gây ra, thì nguyên tắc thương lượng hay thỏa thuận giữa cơ quangiải quyết BTTH và người bị thiệt hại hoặc thân nhân hoặc người đại diện của người

bị thiệt hại có quyền thỏa thuận về mức bồi thường Điều này bảo đảm quyền tự dođịnh đoạt ý chí của bên bị thiệt hại và cơ quan giải quyết BTTH của Nhà nước, mộtmặt nó bảo đảm quyền bình đẳng của các chủ thể trong quan hệ trách nhiệm BTTHcủa Nhà nước, mặt khác nhằm giải quyết thỏa đáng việc bồi thường cho người bịthiệt hại, đồng thời cũng nhằm giảm thiểu tối đa việc khiếu nại, yêu cầu nhiều lầncủa bên bị thiệt hại gây ra những hậu quả không chỉ về mặt kinh tế Tòa án giải quyếttranh chấp bồi thường của Nhà nước là một thủ tục tố tụng quan trọng, nhưng đượchiểu biện pháp này chỉ là biện pháp cuối cùng và không phải là duy nhất để giảiquyết việc BTTH của Nhà nước

Thứ ba, yêu cầu bồi thường thiệt hại tại một trong các cơ quan giải quyết bồi

thường Người yêu cầu bồi thường đã yêu cầu một trong các cơ quan giải quyết bồithường và đã được cơ quan đó thụ lý giải quyết thì không được yêu cầu cơ quan cóthẩm quyền khác giải quyết yêu cầu bồi thường (khoản 3 Điều 4 Luật TNBTCNNnăm 2017)

Thứ tư, Nhà nước giải quyết yêu cầu bồi thường sau khi có văn bản làm căn

cứ yêu cầu bồi thường hoặc kết hợp giải quyết yêu cầu bồi thường trong quá trình tốtụng hành chính tại Tòa án đối với yêu cầu bồi thường trong hoạt động quản lý hànhchính (khoản 4 Điều 4 Luật TNBTCNN năm 2017)

Thứ năm, trường hợp người bị thiệt hại có một phần lỗi trong việc gây ra thiệt

hại thì Nhà nước chỉ bồi thường phần thiệt hại sau khi trừ đi phần thiệt hại tương ứngvới phần lỗi của người bị thiệt hại (khoản 5 Điều 4 Luật TNBTCNN năm 2017)

1.4 Ý nghĩa của chế định trách nhiệm bồi thường thiệt hại do người thi

” • • ” • • ”

hành công vụ trong hoạt động quản lý hành chính gây ra

Chế định trách nhiệm BTTH do người thi hành công vụ trong hoạt độngQLHC gây ra có ý nghĩa rất quan trọng về lý luận cũng như thực tiễn, thể hiện ởnhững nội dung sau:

Thứ nhất, mục đích là bù đắp tổn thất, khôi phục quyền và lợi ích chính đáng

của cá nhân, tổ chức Pháp luật bảo hộ tài sản, tính mạng, sức khoẻ của cá nhân vàtài sản của tổ chức nên khi có hành vi gây thiệt hại cho các cá nhân hoặc người của

tổ chức thì người bị thiệt hại có quyền yêu cầu BTTH hoặc yêu cầu Toà án giải quyếtnhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình Do vậy, khi người thi hành công

vụ gây thiệt hại thì người bị thiệt hại cần phải được bảo vệ như các trường hợp khác.Đúng như tên gọi của nó, trách nhiệm BTTH do người thi hành công vụ trong hoạtđộng QLHC gây ra trước hết là để bù đắp lại những tổn thất, mất mát về nhân thân,tài sản, đồng thời khôi phục lại các quyền, lợi ích hợp pháp cho người bị thiệt hại

Sở dĩ việc BTTH có ý nghĩa là một sự bù đắp tổn thất về tài sản, sức khoẻ,tính mạng, danh dự, uy tín, nhân phẩm là vì không phải trong mọi trường hợp đều cóthể xác định chính xác mức độ thiệt hại, nhất là đối với những thiệt hại về tinh thầnvốn dĩ không thể định lượng để “quy ra tiền” được Ngay cả đối với những thiệt hại

về tài sản, trong nhiều trường hợp, sự bù đắp không thể ngang bằng được với nhữngmất mát, tổn thất mà chỉ là tương đối Với những tổn thất về tinh thần, sự bù đắp củaviệc BTTH thực chất chỉ có tính chất tượng trưng, mang ý nghĩa động viên an ủi,chia sẻ nỗi đau đớn, mất mát mà người bị thiệt hại hoặc người thân của họ phải gánhchịu, góp phần giúp cho người bị thiệt hại ổn định lại cuộc sống sau những gì đã phảichịu đựng

Bên cạnh đó, việc BTTH cho người bị thiệt hại không chỉ đơn thuần là bùđắp, đền bù tổn thất về vật chất hoặc tinh thần mà bằng việc thực hiện trách nhiệmBTTH này, Nhà nước phải có các biện pháp khôi phục kịp thời các quyền, lợi íchhợp pháp cũng như danh dự, uy tín cho công dân, làm sao để người bị thiệt hại có thểquay trở lại với tình trạng trước khi thiệt hại xảy ra với đầy đủ các quyền, lợi íchhợp pháp của họ Dĩ nhiên, cũng như việc bù đắp thiệt hại về nhân thân và tài sản,việc khôi phục quyền và lợi ích hợp pháp cho người bị thiệt hại cũng chỉ mang tínhchất tương đối, mang ý nghĩa động viên, an ủi bởi trên thực tế có những quyền bịmất đi thì không thể khôi phục lại được

Thứ hai, bảo đảm quyền bình đẳng giữa cơ quan QLHC và cá nhân, tổ chức

trong quan hệ pháp luật dân sự Khi thi hành công vụ của cơ quan QLHC thực hiệnnhiệm vụ vì lợi ích quốc gia, cho dù người này có lỗi hay không có lỗi trong việc gâythiệt hại cho chủ thể khác, thì trách nhiệm bồi thường thuộc về Nhà nước Nguyêntắc này bảo đảm quyền bình đẳng của các chủ thể trong quan hệ xã hội và pháp luật.Nhà nước không thể không có trách nhiệm đối với những thiệt hại của chủ thể khác

do người đại diện của mình gây ra Trong trường hợp này, Nhà nước với tư cách chủthể chịu trách nhiệm bồi thường, người bị thiệt hại là người có quyền yêu cầu Nhànước BTTH Đây là nguyên tắc bình đẳng giữa các chủ thể trong quan hệ dân sự

Thứ ba, nâng cao trách nhiệm của cơ quan QLHC trong hoạt động thực thi

pháp luật Hoạt động QLHC được tạo thành bởi các hoạt động cụ thể của nhữngngười thi hành công vụ trong từng cơ quan hành chính, với tư cách là con ngườitrong cuộc sống không thể tránh khỏi sai lầm Do nhiều nguyên nhân chủ quan,khách quan khác nhau, việc thực hiện không đúng các quy định của pháp luật củangười thi hành công vụ rất dễ xảy ra Xác định trách nhiệm của người thi hành công

vụ trong việc BTTH là nhằm nâng cao trách nhiệm của các cơ quan QLHC tronghoạt động nghiệp vụ phải tôn trọng quyền lợi ích hợp pháp, chính đáng của cá nhân,

tổ chức Đồng thời, xác định trách nhiệm BTTH do người thi hành công vụ tronghoạt động QLHC gây ra còn nhằm củng cố lòng tin của nhân dân, nâng cao tráchnhiệm và hiệu quả hoạt động của các cơ quan chịu trách nhiệm trước dân, bảo vệNhà nước của dân, do dân và vì dân Qua đó, loại bỏ được hành vi lạm dụng chức vụquyền hạn, cố ý làm trái gây mất lòng tin trong nhân dân của các cá nhân ra khỏi cơquan công quyền

Thứ tư, góp phần xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam của dân, do dân

và vì dân Một trong những đặc điểm quan trọng, cơ bản nhất của Nhà nước phápquyền xã hội chủ nghĩa là “tính tối thượng của pháp luật”, hay nói cách khác, mọi cơquan, tổ chức và cá nhân công dân đều bình đẳng trước pháp luật, pháp luật là thước

đo cơ bản quyết định địa vị pháp lý cũng như các quyền và nghĩa vụ của các chủ thểkhi tham gia vào các quan hệ pháp luật Trong Nhà nước pháp quyền, không có hiệntượng người dân làm sai thì phải gánh chịu hậu quả, còn người thi hành công vụ làm

sai lại được miễn trừ trách nhiệm Những thiệt hại về nhân thân, tài sản mà một cánhân công dân nào đó phải gánh chịu dù là hậu quả của những hành vi vi phạm phápluật của một cá nhân công dân khác hay người thi hành công vụ thì đều phải đượcxem xét bồi thường thoả đáng theo những nguyên tắc bồi thường mà pháp luật quyđịnh.

Xét ở góc độ mối quan hệ giữa Nhà nước với công dân, việc cơ quan Nhànước công khai xin lỗi dân, BTTH về vật chất và tinh thần cho người bị thiệt hại dohành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ trong hoạt động QLHC gây ra, phảigánh chịu chứng tỏ Nhà nước tôn trọng dân hơn Những hành động bồi thường vàxin lỗi này của Nhà nước sẽ thúc đẩy ý thức dân chủ của người dân, động viên tinhthần trách nhiệm của người dân trong việc củng cố xây dựng Nhà nước, khắc phụctình trạng dân bàng quan, né tránh cơ quan Nhà nước Chính vì vậy, việc xây dựng

và hoàn thiện chế định trách nhiệm bồi thường của Nhà nước sẽ góp phần tăngcường dân chủ trong các hoạt động công quyền, bảo đảm nguyên tắc mọi chủ thể đềubình đẳng trước pháp luật về quyền và nghĩa vụ, thực hiện dân chủ và công bằng xãhội, góp phần xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhândân, do nhân dân và vì nhân dân

CHƯƠNG 2 : PHÁP LUẬT HIỆN HÀNH VỀ TRÁCH NHIỆM

BỒI THƯỜNG THIỆT HẠI DO NGƯỜI THI HÀNH CÔNG VỤ TRONG

HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH GÂY RA

VÀ KIẾN NGHỊ 2.1 Các căn cứ làm phát sinh trách nhiệm bồi thường thiệt hại do người thi hành công vụ trong hoạt động quản lý hành chính gây ra

Mục đích của xem xét trách nhiệm dân sự (TNDS) là buộc chủ thể vi phạmpháp luật phải gánh chịu những hậu quả xấu, bất lợi về tài sản, qua đó bảo vệ quyền

và lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức Theo Khoản 1 Điều 584 BLDS năm 2015

quy định: “Người nào có hành vi xâm phạm tính mạng, sức khoẻ, danh dự, nhân

phẩm, uy tín, tài sản, quyền, lợi ích hợp pháp khác của người khác mà gây thiệt hại thì phải bồi thường, trừ trường hợp Bộ luật này, luật khác có liên quan quy định khác.”.

Nhưng việc xác định trách nhiệm và giải quyết bồi thường phải trên cơ sở cáccăn cứ nhất định Pháp luật dân sự đã quy định việc giải quyết trách nhiệm BTTH dongười thi hành công vụ gây ra là một dạng của BTTH ngoài hợp đồng và mang tínhchất TNNN Khác với TNDS theo hợp đồng, TNDS ngoài hợp đồng là quan hệ tráchnhiệm được hình thành giữa hai bên không có quan hệ khế ước mà chỉ ràng buộc lẫnnhau bởi những bổn phận chung theo quy định của pháp luật, đó là bổn phận tôntrọng quyền và lợi ích hợp pháp của nhau Tuy nhiên, bên cạnh những đặc điểmchung của trách nhiệm BTTH ngoài hợp đồng, trách nhiệm BTTH do người thi hànhcông vụ trong hoạt động QLHC gây ra còn mang nhiều nét đặc thù và phải dựa trênnhững căn cứ nhất định, cụ thể: Theo Luật TNBTCNN năm 2017, Nhà nước có tráchnhiệm bồi thường thiệt hại khi có đủ các căn cứ sau đây5:

Căn cứ thứ nhất: Có một trong các căn cứ xác định hành vi trái pháp luật củangười thi hành công vụ gây thiệt hại và yêu cầu bồi thường tương ứng;

Căn cứ thứ hai: Có thiệt hại thực tế của người bị thiệt hại thuộc phạm vi tráchnhiệm bồi thường của Nhà nước;

5Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh (2013), Giáo trình pháp luật về hợp đồng và bồi

thường thiệt hại ngoài hợp đồng, Nxb Hồng Đức - Hội Luật gia Việt Nam Tr.439.

Căn cứ thứ ba: Có mối quan hệ nhân quả giữa thiệt hại thực tế và hành vi gâythiệt hại.

2.1.1 Hành vi gây thiệt hại là hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ trong hoạt động quản lý hành chính gây ra

Trách nhiệm BTTH của người thi hành công vụ trong hoạt động QLHC gây

ra phát sinh khi có hành vi gây thiệt hại của người thi hành công vụ trong hoạt độngQLHC Hành vi gây thiệt hại là hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ lànhững xử sự cụ thể của người thi hành công vụ được thể hiện thông qua hành độnghoặc không hành động xâm phạm đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợppháp của người khác, bao gồm: làm những việc mà pháp luật cấm, không làm nhữngviệc mà pháp luật buộc phải làm, thực hiện vượt quá giới hạn pháp luật cho phéphoặc thực hiện không đầy đủ nghĩa vụ mà pháp luật quy định

Hành vi gây thiệt hại này phải là những hành vi thuộc phạm vi công vụ dochính người thi hành công vụ thực hiện và là hành vi trái pháp luật do thực hiệnkhông đúng hoặc không thực hiện theo các yêu cầu của pháp luật [18, tr.30] Đối vớicác hoạt động QLHC, phạm vi thi hành công vụ có thể bao gồm các hoạt động trongquá trình phát hiện xử lý các vi phạm hành chính và các biện pháp kiểm tra, giám sátđối với hoạt động QLHC

Theo điểm a khoản 1 Điều 7 Luật TNBTCNN năm 2017, căn cứ đầu tiên đểxác định trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước là có một trong các căn cứxác định hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ gây thiệt hại và yêu cầubồi thường tương ứng quy định tại khoản 2 Điều này Dựa vào căn cứ vừa nêu,chúng ta thấy có hai nội dung chính được nêu ra là: có hành vi trái pháp luật củangười thi hành công vụ và có yêu cầu bồi thường thiệt hại tương ứng

Thực ra hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ mới chính là mộttrong những căn cứ xác định trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước Ở đây,

“hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ là hành vi không thực hiện hoặcthực hiện nhiệm vụ, quyền hạn không đúng quy định của pháp luật” (khoản 4 Điều 3Luật TNBTCNN năm 2017) Còn căn cứ xác định hành vi trái pháp luật của ngườithi hành công vụ là vấn đề liên quan đến chứng cứ, đánh giá chứng cứ, nội dung cần

phải chứng minh, cách thức chứng minh để có được căn cứ là hành vi trái pháp luậtcủa người thi hành công vụ Bên cạnh đó, yêu cầu bồi thường tương ứng của chủ thểliên quan dường như không phải là căn cứ xác định trách nhiệm bồi thường mà làquyền yêu cầu bồi thường cũng như việc thực hiện quyền yêu cầu bồi thường củachủ thể có quyền trong việc yêu cầu Nhà nước phải chịu trách nhiệm bồi thường thiệthại.

Điều khoản trên dẫn chiếu đến khoản 2 Điều 7 Luật TNBTCNN trong khi đóđiều khoản này xác định căn cứ xác định hành vi trái pháp luật của người thi hànhcông vụ gây thiệt hại và yêu cầu bồi thường tương ứng bao gồm: a) Có văn bản làmcăn cứ yêu cầu bồi thường6 theo quy định của Luật này và có yêu cầu cơ quan trựctiếp quản lý người thi hành công vụ gây thiệt hại hoặc Tòa án có thẩm quyền giảiquyết vụ án dân sự giải quyết bồi thường; b) Tòa án có thẩm quyền giải quyết vụ ánhành chính đã xác định có hành vi trái pháp luật của người bị kiện là người thi hànhcông vụ gây thiệt hại thuộc phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước và có yêucầu bồi thường trước hoặc tại phiên họp kiểm tra việc giao nộp, tiếp cận, công khaichứng cứ và đối thoại; c) Tòa án có thẩm quyền giải quyết vụ án hình sự đã xác định

có hành vi trái pháp luật của bị cáo là người thi hành công vụ gây thiệt hại thuộcphạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong hoạt động QLHC, tố tụng dân

sự, tố tụng hành chính, thi hành án dân sự, thi hành án hình sự và có yêu cầu bồithường trong quá trình giải quyết vụ án hình sự

2.1.2 Có thiệt hại thực tế của người bị thiệt hại

Thiệt hại là một yếu tố cấu thành trách nhiệm BTTH do người thi hành công

vụ trong hoạt động QLHC gây ra Trách nhiệm BTTH chỉ phát sinh khi có sự thiệthại về tài sản hoặc sự thiệt hại về tinh thần Sự thiệt hại về tài sản là sự mất mát hoặcgiảm sút về một lợi ích vật chất được pháp luật bảo vệ, thiệt hại về tài sản có thể tínhtoán được thành một số tiền nhất định Thiệt hại về tinh thần được hiểu là do tính

6 Văn bản làm căn cứ yêu cầu bồi thường là văn bản đã có hiệu lực pháp luật do cơ quan Nhà nước, người có thẩm quyền ban hành theo trình tự, thủ tục pháp luật quy định, trong đó xác định rõ hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ hoặc bản án, quyết định của cơ quan, người có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự xác định rõ người bị thiệt hại thuộc trường hợp được Nhà nước bồi thường (khoản 5, Điều 3 Luật TNBTCNN năm 2017) các loại văn bản làm căn cứ yêu cầu bồi thường trong hoạt động quản lý hành chính, tố tụng hình sự, tố tụng dân sự, tố tụng hành chính, thi hành án hình sự, thi hành án dân sự được quy định cụ thể từ Điều 8 đến Điều 12 Luật TNBTCNN năm 2017.