Cơ sở lý luận về quản lý vốn trong đầu tư xây dựng công trình thủy lợi từ trái phiếu chính phủ
Những vấn đề lý luận chung về quản lý vốn trong đầu tư xây dựng công trình thủy lợi từ trái phiếu chính phủ
2.1.1 Một số khái niệm cơ bản
2.1.1.1 Khái niệm đầu tư xây dựng công trình thủy lợi
Thủy lợi là nghiên cứu và ứng dụng khoa học công nghệ nhằm khai thác, sử dụng và bảo vệ nguồn tài nguyên nước và môi trường, đồng thời phòng tránh và giảm nhẹ thiên tai Nó bao gồm các hoạt động có ý thức của con người trong việc sử dụng tài nguyên nước để phục vụ lợi ích cá nhân, với các biện pháp khai thác nước mặt và nước ngầm thông qua hệ thống bơm hoặc cung cấp nước tự chảy.
Thủy lợi đóng vai trò quan trọng trong việc tưới tiêu nông nghiệp và ứng phó với biến đổi khí hậu, góp phần ổn định và nâng cao đời sống của người dân Đây là một hạ tầng thiết yếu, tạo tiền đề cho sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước và tạo ra môi trường thuận lợi cho sự phát triển bền vững.
* Khái niệm công trình thủy lợi
Công trình thủy lợi là một phần quan trọng của kết cấu hạ tầng, có vai trò khai thác và bảo vệ nguồn nước, đồng thời phòng chống tác hại từ nước Các công trình này bao gồm hồ chứa, đập, cống, trạm bơm, giếng, đường ống dẫn nước, kênh và các công trình khác trên kênh cùng với bờ bao, nhằm bảo vệ môi trường và duy trì cân bằng sinh thái.
Hệ thống công trình thủy lợi bao gồm các công trình liên quan đến khai thác và bảo vệ nước trong một khu vực nhất định, có vai trò quan trọng trong việc phát triển kinh tế và ổn định đời sống nhân dân Đầu tư cho thủy lợi không chỉ kích cầu mà còn giúp sản xuất nông nghiệp phát triển, đồng thời cung cấp nước cho sinh hoạt nông thôn Thủy lợi thực hiện các biện pháp sử dụng hiệu quả nguồn nước trên và dưới mặt đất, hạn chế tác hại của nước đối với sản xuất Quá trình thủy lợi hóa, mặc dù kéo dài, mang lại ý nghĩa to lớn cho sự phát triển nền nông nghiệp Việt Nam.
Việt Nam vẫn chủ yếu là một nước nông nghiệp, với các hoạt động như trồng trọt, chăn nuôi, chế biến, lâm nghiệp và ngư nghiệp đều cần nước Nền kinh tế nước ta phụ thuộc nhiều vào thiên nhiên; thời tiết thuận lợi giúp nông nghiệp phát triển, trong khi thiên tai như hạn hán và bão lụt có thể gây ảnh hưởng nghiêm trọng đến đời sống nhân dân và sự phát triển của ngành nông nghiệp, đặc biệt là cây lúa - mặt hàng xuất khẩu quan trọng Do đó, hệ thống thuỷ lợi đóng vai trò thiết yếu trong việc duy trì và phát triển nền kinh tế Việt Nam.
* Đầu tư xây dựng công trình thủy lợi
Đầu tư được hiểu theo nhiều cách khác nhau, nhưng theo Luật Đầu tư năm 2005, đầu tư là việc nhà đầu tư sử dụng vốn từ các tài sản hữu hình hoặc vô hình để tạo ra tài sản và thực hiện các hoạt động đầu tư theo quy định pháp luật Nói chung, đầu tư là việc hy sinh nguồn lực hiện tại để đạt được kết quả lớn hơn trong tương lai Các nguồn lực cần hy sinh có thể bao gồm tiền, tài nguyên thiên nhiên, sức lao động và trí tuệ.
Đầu tư phát triển đóng vai trò quan trọng trong việc nâng cao tiềm lực kinh tế và cải thiện đời sống xã hội Đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB) là hình thức đầu tư tạo ra các công trình xây dựng phục vụ cho nhu cầu của nhà đầu tư, đồng thời góp phần tạo ra tài sản cố định và cơ sở vật chất kỹ thuật cho xã hội Hoạt động đầu tư XDCB là một phần thiết yếu của đầu tư phát triển trong nền kinh tế quốc dân, giúp tái sản xuất giản đơn và mở rộng các tài sản cố định.
Đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB) đóng vai trò quan trọng trong phát triển kinh tế - xã hội, tạo ra tài sản cố định cho các cơ sở sản xuất kinh doanh Hoạt động này bao gồm nhiều hình thức như xây dựng mới, cải tạo, mở rộng và hiện đại hóa tài sản cố định Đặc biệt, đầu tư xây dựng công trình thủy lợi là một phần thiết yếu trong XDCB, nhằm khai thác hiệu quả nguồn nước, bảo vệ môi trường và cân bằng sinh thái.
Hoạt động đầu tư xây dựng công trình thủy lợi mang đầy đủ các đặc điểm của hoạt động đầu tư XDCB như:
Đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB) đòi hỏi một lượng vốn lớn và thường ứ đọng trong thời gian dài, khác với đầu tư vào tài sản lưu động Hoạt động này mang tính tích lũy, quy mô lớn và thời gian thu hồi vốn kéo dài Do đó, việc lập kế hoạch huy động và sử dụng nguồn vốn hợp lý là rất quan trọng, cùng với việc phân bổ nguồn lao động và vật tư thiết bị phù hợp để đảm bảo công trình hoàn thành kịp thời, tránh lãng phí nguồn lực.
Một công cuộc đầu tư thường cần nhiều năm để phát huy tác dụng, và trong suốt thời gian đó, có thể xảy ra nhiều biến động.
Các công trình thủy lợi mang lại giá trị sử dụng lâu dài nhờ vào đặc điểm và yêu cầu trong quá trình sử dụng của chúng.
Các thành quả từ hoạt động đầu tư xây dựng công trình thủy lợi phụ thuộc nhiều vào điều kiện địa lý và địa hình của khu vực Việc các công trình này hoạt động ngay tại vị trí được xây dựng cho thấy tầm quan trọng của việc xem xét các yếu tố tự nhiên trong quá trình thực hiện đầu tư và phát huy hiệu quả đầu tư.
Hoạt động đầu tư xây dựng công trình thủy lợi là một quá trình phức tạp, liên quan đến nhiều ngành và lĩnh vực, với tác động không chỉ giới hạn trong một địa phương mà còn lan rộng ra nhiều vùng khác Để đảm bảo hiệu quả trong quản lý đầu tư, cần thiết phải có sự liên kết chặt chẽ giữa các ngành và các cấp, đồng thời quy định rõ ràng trách nhiệm của các bên tham gia Quan trọng là phải duy trì tính tập trung dân chủ trong suốt quá trình thực hiện đầu tư.
2.1.1.2 Ngồn vốn đâu tư xây dựng công trình thủy lợi Đầu tư xây dựng công trình thủy lợi là một hoạt động của đầu tư XDCB, do đó nguồn vốn đầu tư xây dựng công trình thủy lợi cũng thuộc các nguồn vốn đầu tư XDCB, bao gồm:
Thứ nhất là nguồn vốn của nhà nước Nguồn vốn này bao gồm:
+ Ngân sách nhà nước cấp phát
Vốn của doanh nghiệp nhà nước chủ yếu xuất phát từ ngân sách nhà nước, bao gồm khấu hao cơ bản, lợi nhuận sau thuế và tài sản như đất đai, nhà xưởng chưa sử dụng Những nguồn vốn này được huy động để đầu tư phát triển sản xuất kinh doanh, đồng thời bao gồm cả vốn góp của nhà nước trong các liên doanh và liên kết với các thành phần kinh tế trong và ngoài nước.
Cơ sở thực tiễn về quản lý vốn trong đầu tư xây dựng công trình thủy lợi từ trái phiếu chính phủ
2.2.1 Thực trạng quản lý vốn trong đầu tư xây dựng công trình thủy lợi từ Trái phiếu Chính phủ ở Việt Nam
Việc huy động và sử dụng vốn ngân sách Nhà nước và vốn TPCP đã góp phần quan trọng vào đầu tư hạ tầng kinh tế - xã hội, thúc đẩy sản xuất và cải thiện đời sống nhân dân Tuy nhiên, việc phân cấp quản lý quá rộng và thiếu đồng bộ dẫn đến phê duyệt nhiều dự án vượt khả năng cân đối vốn, kéo dài thời gian thi công và gây lãng phí nguồn lực Hơn nữa, tình hình thu ngân sách khó khăn và hạn chế trong phát hành vốn TPCP đã ảnh hưởng xấu đến an toàn nợ công và tăng trưởng kinh tế bền vững.
Giai đoạn 2006-2012, lĩnh vực giao thông, thủy lợi, y tế, giáo dục, ký túc xá sinh viên và di dân tái định cư đã thực hiện 2.682 dự án với tổng mức đầu tư ban đầu hơn 409.400 tỷ đồng, và đến năm 2012, tổng mức đầu tư đã điều chỉnh lên gần 684.800 tỷ đồng Đến cuối năm 2012, 2.029 dự án đã hoàn thành, góp phần quan trọng vào việc hoàn thiện hệ thống cơ sở hạ tầng kinh tế-xã hội thiết yếu của quốc gia, đồng thời thúc đẩy công tác xóa đói, giảm nghèo tại các tỉnh khó khăn.
Giai đoạn 2014-2016, Quốc hội đã thông qua Nghị quyết số 65/2013/QH13 cho phép phát hành bổ sung 170.000 tỷ đồng, trong đó có 85,094 tỷ đồng chuyển vào dự phòng TPCP giai đoạn 2012-2015 Thủ tướng Chính phủ đã báo cáo và phân bổ cho các ngành, lĩnh vực, trong đó đầu tư xây dựng công trình thủy lợi nhận 17.386,363 tỷ đồng (Chính phủ, 2015).
Việc điều chỉnh tăng tổng mức đầu tư ở nhiều dự án đã dẫn đến mất cân đối nguồn vốn, đặc biệt trong giai đoạn 2006-2012, khi phân bổ vốn TPCP còn dàn trải Nhiều dự án phải cắt giảm, hoãn tiến độ, gây lãng phí nguồn lực Cơ chế phân bổ vốn TPCP thiếu tính hợp lý và tiêu chí cụ thể, dễ tạo ra tình trạng "xin-cho" Tuy nhiên, các biện pháp thực hành tiết kiệm và chống lãng phí trong quản lý vốn TPCP đã được triển khai đồng bộ, tập trung vào tiết kiệm trong thẩm định dự toán, đấu thầu và quyết toán công trình Điều này không chỉ giúp tiết kiệm chi phí mà còn nâng cao kỷ luật tài chính trong quản lý vốn Nhà nước Một số địa phương đã chú trọng giải phóng mặt bằng, thúc đẩy tiến độ thi công, tiết kiệm thời gian và nâng cao hiệu quả sử dụng công trình Công tác thanh tra, kiểm tra và kiểm toán cũng được thực hiện tích cực, góp phần chống lãng phí.
Nhiều dự án đầu tư xây dựng công trình thủy lợi chưa xác định rõ nguồn vốn đầu tư trước khi quyết định, dẫn đến tình trạng thiếu vốn nghiêm trọng, nợ đọng và lãng phí Một số địa phương và bộ, ngành đã phê duyệt điều chỉnh quy mô dự án quá mức, làm tăng tổng mức đầu tư và vốn bố trí Hệ quả là nhiều dự án dở dang, kéo dài, không đảm bảo tiến độ thi công và chậm đưa vào sử dụng Công tác quản lý và phân bổ vốn ở một số nơi còn lỏng lẻo, không tuân thủ quy định, gây khó khăn trong thanh toán và quyết toán vốn.
2.2.2 Kinh nghiệm quản lý vốn trong đầu tư xây dựng công trình thủy lợi từ Trái phiếu Chính phủ ở một số địa phương trong nước
2.2.2.1 Kinh nghiệm tỉnh Hưng Yên
Kế hoạch vốn đầu tư phát triển năm 2016 của tỉnh Hưng Yên được giao hơn 1.680 tỷ đồng, trong đó vốn ODA là trên 227 tỷ đồng Tỉnh Hưng Yên đã đạt tỷ lệ giải ngân cao, với 573 tỷ đồng được giải ngân tính đến hết tháng 5/2016, đạt 34,12%, vượt xa mức trung bình cả nước là 21,85% Đặc biệt, Hưng Yên đã thực hiện quyết toán vốn đầu tư một cách quyết liệt, giúp quản lý dự án từ khâu giao kế hoạch đến quyết toán trở nên nề nếp Tuy nhiên, tỷ lệ giải ngân nguồn vốn TPCP của tỉnh chỉ đạt 2,7% kế hoạch, thấp hơn so với mức 14,1% của cả nước, với chỉ hơn 16 tỷ đồng được giải ngân trong tổng số 612 tỷ đồng được giao.
UBND tỉnh Hưng Yên đã thực hiện nghiêm túc việc quản lý vốn NSNN, bao gồm vốn TPCP, theo đúng quy định của Nhà nước Tỉnh đã ban hành nhiều văn bản nhằm đôn đốc và hướng dẫn quản lý nguồn vốn này, trong đó Sở Tài chính và Sở Kế hoạch và Đầu tư cũng đã hỗ trợ UBND bằng các văn bản hướng dẫn quyết toán vốn đầu tư Nhờ đó, quy trình quản lý dự án đầu tư từ giao kế hoạch đến quyết toán đã được cải thiện đáng kể Ngoài nguồn vốn hỗ trợ từ ngân sách trung ương, tỉnh Hưng Yên còn chủ động bố trí thêm nguồn vốn địa phương để đảm bảo tiến độ đầu tư cho các dự án.
UBND tỉnh Hưng Yên đã yêu cầu các chủ đầu tư đẩy nhanh tiến độ thi công và hoàn thiện thủ tục thanh toán nhằm giải ngân vốn đầu tư hiệu quả hơn Tỉnh cũng cần tăng cường kiểm tra tình hình thực hiện dự án để xác định nguyên nhân chậm giải ngân, đồng thời rà soát và điều chuyển vốn từ các dự án không khả thi sang những dự án có khả năng hoàn thành, nhằm đảm bảo giải ngân hết kế hoạch vốn được giao.
2.2.2.2 Kinh nghiệm tỉnh Lào Cai
Lào Cai, một tỉnh miền núi còn nhiều khó khăn, đang tận dụng nguồn vốn TPCP để nâng cấp hệ thống hạ tầng kỹ thuật thiết yếu, từ đó thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội Trong những năm qua, tỉnh đã nhận được sự quan tâm từ Trung ương với nhiều nguồn vốn đầu tư, bao gồm TPCP, nhằm xây dựng các công trình cấp thiết như giao thông, thủy lợi, kiên cố hóa trường lớp học, xây dựng nhà công vụ cho giáo viên, và nâng cấp bệnh viện tuyến tỉnh, huyện.
Dưới sự lãnh đạo của tỉnh, các dự án đầu tư được thực hiện đúng theo chương trình và mục tiêu của Quốc hội, Chính phủ, đảm bảo tính khả thi và phù hợp với quy hoạch xây dựng Công tác giải ngân và quyết toán nguồn vốn TPCP hàng năm được thực hiện đúng kế hoạch, với việc cân đối ngân sách và huy động xã hội hóa đảm bảo cơ cấu nguồn vốn hợp lý Cơ chế quản lý và nguyên tắc phân bổ vốn TPCP ngày càng hoàn thiện, góp phần quan trọng nâng cấp hệ thống hạ tầng kỹ thuật thiết yếu, từ đó tác động tích cực đến sự phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh.
Từ năm 2006 - 2012, tỉnh được bố trí trên 2.619 tỷ đồng (trong đó: Vốn TPCP 2.591 tỷ đồng, vốn lồng ghép 28,579 tỷ đồng) đầu tư cho 4 lĩnh vực, gồm:
Dự án tập trung vào các lĩnh vực giao thông, thủy lợi, kiên cố hóa trường học và nhà công vụ cho giáo viên, y tế Kết quả giám sát cho thấy việc phân bổ nguồn vốn TPCP được thực hiện đúng danh mục và kịp thời từ đầu năm kế hoạch, giúp các chủ đầu tư và nhà thầu triển khai nhanh chóng Tỉnh đã ưu tiên vốn cho các địa bàn khó khăn và các công trình sớm hoàn thành Công tác đấu thầu được thực hiện công khai, minh bạch, và thanh toán vốn đầu tư phù hợp với tổng mức đầu tư đã duyệt Các công trình đầu tư bằng nguồn vốn TPCP đã nâng cao chất lượng cuộc sống người dân và góp phần vào công cuộc xóa đói, giảm nghèo.
Trong quá trình thực hiện các dự án đầu tư công tại Lào Cai, việc điều chuyển nguồn vốn giữa các dự án còn hạn chế và công tác giải phóng mặt bằng diễn ra chậm, ảnh hưởng đến tiến độ và giải ngân Năng lực thiết kế và thẩm định dự án còn yếu, dẫn đến nhiều lần điều chỉnh khảo sát và phê duyệt Để khắc phục, UBND Lào Cai đã chỉ đạo kiểm tra và đánh giá kết quả đầu tư công, nhằm rút kinh nghiệm cho các dự án trong tương lai Tỉnh cũng sẽ huy động đủ vốn, xử lý các nhà thầu chậm tiến độ, và giải quyết các vướng mắc liên quan đến giải phóng mặt bằng và đền bù Bên cạnh đó, cần đẩy mạnh xã hội hóa và chuyển đổi hình thức đầu tư cho những dự án có khả năng thực hiện, đồng thời xây dựng cơ chế quản lý và bảo trì công trình hiệu quả.
2.2.2.3 Kinh nghiệm tỉnh Bắc Giang
Từ năm 2006 đến 2012, tỉnh đã thu hút 30 dự án đầu tư từ nguồn vốn TPCP, bao gồm 09 dự án giao thông, 04 dự án thủy lợi, 16 dự án y tế, 01 dự án nhà ở sinh viên và cải tạo trường lớp học, với tổng mức đầu tư ban đầu đạt 2.261,815 tỷ đồng (không tính vốn ứng trước).
Đến cuối năm 2013, tỉnh Bắc Giang đã hoàn thành 21 dự án đưa vào sử dụng, với các công trình thi công đúng thiết kế và đảm bảo chất lượng Những dự án này không chỉ cải thiện cơ sở vật chất và phát triển hạ tầng kinh tế - xã hội, mà còn nâng cao năng lực sản xuất, giải quyết các vấn đề xã hội và đáp ứng nguyện vọng của người dân.
Các dự án phát triển hạ tầng giao thông tại các xã khó khăn như Xa Lý, Thạch Sơn và Tân Lập - Đèo Gia đã hoàn thành và mang lại hiệu quả cao, góp phần cải thiện điều kiện sống và phát triển kinh tế địa phương.