Tuy nhiên, cơ chế quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN của tỉnh ThừaThiên Huế thời gian qua đã được cải tiến theo hướng tăng cường phân công, phâncấp cho các ngành và địa phương, nhưng công t
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC… 6 1.1 Tổng quan về vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước
Khái niệm về vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước
1.1.1.1- Khái ni ệm chung v ốn đầu tư xây dựng cơ bản
Xây dựng cơ bản xét về bản chất nó là ngành sản xuất vật chất có chức năng tái sản xuất giản đơn và tái sản xuất mở rộng các tài sản cố định cho nền kinh tế quốc dân thông qua hình thức xây dựng mới, xây dựng lại hay hiện đại hoáhay khôi phục lại tài sản đã có, vì thế để tiến hành được các hoạt động này thì cần phải có nguồn lực hay còn gọi là vốn Vậy, vốn đầu tư xây dựng cơ bản là những chi phí bằng tiền để xây dựng mới, mở rộng, xây dựng lại hoặc khôi phục năng lực sản xuất của tài sản cố định trong nền kinh tế.
Có rất nhiều khái niệm vốn đầu tư xây dựng cơ bản khác nhau,tại Điều 5 Điều lệ quản lý đầu tư xây dựng cơ bản kèm theo Nghị định 385-HĐBT ngày 07/11/1990 của Hội đồng Bộ trưởng đã khái niệm về vốn đầu tư xây dựng cơ bản như sau:
“Vốn đầu tư xây dựng cơ bản chính là toàn bộ chi phí để đạt được mục đích đầu tư, bao gồm chi phí cho việc khảo sát, quy hoạch xây dựng, chuẩn bị đầu tư, chi phí về thiết kế và xây dựng, chi phí mua sắm và lắp đặt thiết bị và các chi phí khác ghi trong tổng dự toán”[28]
1.1.1.2- Khái ni ệm v ốn đầu tư xây dựng cơ bản từ n gân sách nhà nước Đứng trên khía cạnh vai trò của nền kinh tế quốc dân để cho rằng: Vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước là một bộ phận quan trọng của vốn đầu tư trong nền kinh tế quốc dân, đồng thời là một nguồn lực tài chính công rất quan trọng của quốc gia Dưới giác độ một nguồn lực tài chính quốc gia,vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nướclà một bộ phận của quỹ ngân sách nhà nước trong khoản chi đầu tư của ngân sách nhà nước hàng năm được bố trí cho đầu tư vào các công trình, dự án xây dựng cơ bản của Nhà nước.
Như vậy, có thể hiểukhái niệm vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước như sau: Vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước là vốn của ngân sách nhà nước được cân đối trong dự toán ngân sách nhà nước hàng năm,được Nhà nước dành cho việc đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạtầng, kinh tế, xã hội mà không có khả năng thu hồi vốn cũng như các khoản chi đầu tư khác theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước cho sự phát triển nền kinh tế của một địa phương, của một quốcgia.
Đặc điểm của vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ Ngân sách nhà nước
Từkhái niệm về vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước, có thể thấy nguồn vốn nàynó mang các đặc điểm sau:
Thứ nhất, Vốn đầu tư XDCB từ NSNN gắn với hoạt động ngân sách nhà nước nói chung và hoạt động chi ngân sách nhà nước nói riêng, gắn với quản lý và sử dụng vốn theo phân cấp về chi ngân sách nhà nước cho đầu tư phát triển Do đó, việc hình thành, phân phối, sử dụng và thanh quyết toán nguồn vốn này được Quốc hội phê chuẩn và các cấp chính quyền (chủ yếu làHĐND tỉnh) phê duyệt hàng năm.
Thứ hai:Quyền sở hữu và quyền sử dụng vốn đầu tưXDCB bị tách rời nhau. Vốn đầu tư XDCB từNSNN là thuộc quyền sở hữu Nhà nước Nhà nước là chủ thể có quyền chi phối và định đoạt nguồn vốn ngân sách nhà nước dành cho đầu tư xây dựng cơ bảnvà là người đề ra chủ trương đầu tư, có thẩm quyền quyết định đầu tư, phê duyệt thiết kế dự toán Nhưng quyền sử dụng vốn đầu tư XDCB từ NSNN lại giao cho một tổ chức bằng việc thành lập các chủ đầu tư, các Ban quản lý dự án. Chủ đầu tư và các Ban quản lý dự án là người được Nhà nước giao trách nhiệm trực tiếp quản lý và sử dụng vốn để thực hiện đầu tư theo quy định của pháp luật Xuất phát từ đặc điểm này mà trong quản lý vốn đầu tưXDCB từNSNN dễ bị thất thoát.
Thứ ba: Vốn đầu tư XDCB từ NSNN thường có quymô lớn Các công trình được đầu tư xây dựng từ nguồn vốn này đa số là các công trình lớn, có phạm vi ảnh hưởng sâu rộng đến sự phát triển kinh tế- xã hội; tạo ra sự chuyển dịch cơ cấu kinh tế của các vùng, địa phương hoặc ngành của nền kinh tế.Vì vậy, quản lý và cấp vốn đầu tưXDCB từ NSNN phải thiết lập các biện pháp quản lý và cấp vốn đầu tư phù hợp nhằm đảm bảo tiền vốn được sử dụng đúng mục đích, tránh ứ đọng, thất thoát vốn, đảm bảo quá trình đầu tư xây dựng các công trình được thể hiện liên tục đúng kế hoạch và tiến độ đãđược xác định.
Thứ tư: Khả năng thu hồi vốn thấp hoặc không thể thu hồi vốn trực tiếp Mặc dù tất cả các công trình XDCB từ NSNN đều là những công trình có ý nghĩa quan trọng đối với toàn bộ nền kinh tế nhưng khả năng thu hồi vốn lại rất thấp, thậm chí không có khả năng thu hồi vốn trực tiếp Do vậy, các dự án này thường không hấp dẫn các thành phần kinhtế khác.
Thứ năm: Nhà nước quản lý toàn bộ quá trình đầu tư xây dựng từ việc xác định chủ trương đầu tư, lập dự án, quyết định đầu tư, lập thiết kế, dự toán, lựa chọn nhà thầu, thi công xây dựng đến khi nghiệm thu, bàn giao và đưa công trình vào khai thác sử dụng Người quyết định đầu tư có trách nhiệm bố trí đủ vốn theo tiến độ thực hiện dự án, nhưng không quá 3 năm đối với dự án nhóm C, không quá 5 năm đối với dự án nhóm B.
Từ những đặc điểm trên đây cho thấy: Nếu các chủ đầu tư, các Ban quản lý dự án không ngừng nâng cao tinh thần trách nhiệm, trìnhđộ chuyên môn nghiệp vụ không đáp ứng yêu cầu quản lý; Nhà nước không tăng cường công tác thanh tra,kiểm tra bằng những cơ chế chính sách ràng buộc trách nhiệm thì thất thoát lãng phí trong đầu tưXDCB từ NSNNlà không thể tránh khỏi.
Vai trò của vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước
Từ những vấn đề nêu trên cho thấyvốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước là nguồn động lực để phát triển kinh tế, vừa là công cụ để điều tiết, điều chỉnh nền kinh tế và định hướng trong xã hội,vai trò đó thể hiện trên các mặt sau:
Một là, Vốn đầu tư XDCB từ NSNNgóp phần quan trọng vào việc xây dựng và phát triển cơ sở vật chất kỹ thuật, hình thành kết cấu hạ tầng chung cho đất nước như giao thông, thủy lợi, điện, trường học, trạm y tế… Tốc độ và quy mô tăng đầu tưxây dựng cơ bảngóp phần quan trọng vào việc thúc đẩy sự phát triển nền kinh tế quốc dân, tái tạo và tăng cường năng lực sản xuất, tăng năng suất lao động, tăng thu nhập quốc dân và tổng sản phẩm xã hội, cải thiện và nâng cao đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân.
Hai là, Vốn đầu tư XDCB từ NSNN góp phần quan trọng vào việc chuyển dịch cơ cấu kinh tế, hình thành những ngành mới, tăng cường chuyên môn hóa và phân công lao động xã hội theo hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa tập trung vốn đầu tư vào những ngành, lĩnh vực trọng điểm, mũi nhọn như công nghiệp dầu khí, hàng không, hàng hải, đặc biệt là giao thông vận tải đường bộ, đường sắt cao tốc, đầu tư vào một số ngành công nghệ cao bố trí lại hợp lý có hiệu quả các nguồn lực, tạo thêm nhiều cơ hội việc làm cho người lao động, giảm tỷ lệ thất nghiệp trong nền kinh tế.
Ba là, Vốn đầu tư XDCB từ NSNN có vai trò định hướng hoạt động đầu tư trong nền kinh tế Việc Nhà nước bỏ vốn đầu tư vào kết cấu hạ tầng và các ngành, lĩnh vực có tính chiến lược không những có vai trò dẫn dắt hoạt động đầu tư trong nền kinh tế mà còn góp phần định hướng hoạt động của nền kinh tế Thông qua đầu tưxây dựng cơ bản vào các ngành, lĩnh vực khu vực quan trọng, vốn đầu tư XDCB từ NSNN có tác dụng kích thích các chủ thể kinh tế, các lực lượng trong xã hội đầu tư phát triển sản xuất – kinh doanh, tham gia liên kết và hợp tác trong xây dựng hạ tầng và phát triểnkinh tế- xã hội.
Bốn là, Vốn đầu tư XDCB từ NSNN có vai trò quan trọng trong việc giải quyết các vấn đề xã hội như xóa đói, giảm nghèo, phát triển vùng sâu, vùng xa.Thông qua việc đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng, các cơ sở sản xuất –kinh doanh và các công trình văn hóa, xã hội góp phần quan trọng vào việc giải quyết việc làm,tăng thu nhập, cải thiện và nâng cao đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân ở nông thôn, vùng sâu, vùng xa.
Phân loại vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước
Tuỳ theo mục tiêu quản lý của từng loại nguồn vốn đầu tư XDCB từ NSNN mà có các tiêu thứcphân loại như sau:
1.1.4.1 Theo phân c ấp quản lý ngân sách nhà nướ c:
- Vốn đầu tư của ngân sách nhà nước Trung ương (NSTW) được hình thành từ các khoản thu của NSTW nhằm đầu tư cho các dự án phục vụ cho lợi ích quốc gia. Nguồn vốn này được giao cho các bộ, ngành quản lýthực hiện;
- Vốn đầu tư của ngân sách nhà nước Địa phương (NSĐP) được hình thành từ các khoản thu của NSĐP nhằm đầu tư cho các dự án phục vụ cholợi ích của từng địa phương đó Nguồn vốn này thường được giao cho các cấp chính quyền địa phương quản lýthực hiện Hiện nay ngân sách nhà nước Địa phương bao gồm: ngân sách nhà nước cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là ngân sách cấp tỉnh) ngân sách nhà nước cấp huyện, quận, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh (gọi chung là ngân sách cấp huyện) và ngân sách nhà nước cấp xã, phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách cấp xã).
1.1.4.2 Theo m ức độ k ế hoạch v ốn đầu tư :
- Vốn đầu tư xây dựng cơ bản tập trung (vốn trong nước và vốn ngoài nước): Nguồn vốn này được hình thành theo kế hoạch với tổng mức vốn và cơ cấu vốn do Thủ tướng Chính phủ quyết định giao cho từng bộ, ngành và từng tỉnh, Thành phố trực thuộc Trung ương;
-Vốn đầu tưxây dựng cơ bảntheo thời đoạn kế hoạch:Vốn đầu tư xây dựng cơ bản ngắn hạn ( Dưới 5 năm); Vốn đầu tư xây dựng cơ bản trung hạn ( Từ 5 đến 10 năm); Vốn đầu tư xây dựng cơ bản dài hạn ( Từ 10 năm trở lên)
Qua phân loại trên đâyta thấyvốn đầu tưXDCB từ NSNNlà nguồn vốn cấp phát trực tiếp từ ngân sách Nhà nước không hoàn lại nên dễ bị thất thoát, lãng phí,đòi hỏi phải quản lý chặtchẽ.
Một số vấn đề lý luận chung quản lý nhà nước về vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách Nhà nước
1.2.1 Một số khái niệm cơ bản
1.2.1.1 Khái ni ệm về quản lý nhà nước
Theo Giáo trình quản lý hành chính nhà nước, về quản lý nhà nước được khái niệm: “Quản lý nhà nước là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lựcNhà nước đối với các quá trình xã hội và hành vi hoạt động của con người để duy trì và phát triển các mối quan hệ xã hội và trật tự pháp luật nhằm thực hiện những chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước trong công cuộc xây dựng Chủ nghĩa xã hội và bảo vệ tổquốcXã hội chủ nghĩa”.[12]( Giáo trình quản lý hành chính nhà nước, tập 1, trang 407)
1.2.1.2 Khái ni ệm quản lý Nhà nước về kinh tế
Quản lýcủa Nhà nước đối với nềnkinh tếquốc dânlà sự tác động có tổ chức và bằng pháp quyền của Nhà nước lên nền kinh tế quốc dân nhằm sử dụng có hiệu quả nhất các nguồn lực kinh tế trong và ngoài nước, các cơ hội có thể có, để đạt được các mục tiêu phát triển kinh tế đất nước đặt ra, trong điều kiện hội nhập và mở rộng giao lưu quốctế.[8](Giáo trình quản lý nhà nước về kinh tế, trang 21)
Theo nghĩa rộng, quản lý Nhà nước về kinh tế được thực hiện thông qua cả ba loại cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp của Nhà nước Theo nghĩa hẹp, quản lý Nhà nước về kinh tế được hiểu như hoạt động quản lý có tính chất Nhà nước nhằm điều hành nền kinh tế, được thực hiện bởi cơ quan hành pháp (Chính phủ).
1.2.1.3 Khái ni ệm quản lý nhà nước về v ốn đầu tư XDCB t ừ NSNN
Xuất phát từ những khái niệm cơ bản trên đây, ta có thể đưa ra khái niệm quản lý nhà nước về vốn đầu tư XDCB từ NSNN như sau: Quản lý Nhà nước về vốn đầu tư đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách Nhà nước là những tác động liên tục, có tổ chức, có định hướng của cơ quan nhà nước có chức năng, thẩm quyền tới các đơn vị và cá nhân thực hiện quá trình huyđộng, sử dụng vốn đầu tư, thông qua các cơ chế, chính sách của Nhà nước nhằm đạt được hiệu quả sử dụng vốn ngân sách Nhà nước một cách cao nhất đảm bảo việc xây dựng và phát triển cơ sở vật chất – kỹ thuật, kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội cho nền kinh tế phát triển Từkhái niệm này có một số điểm cần chú ý:
Thứ nhất, Nhà nước là cơ quan sở hữu nguồn vốn ngân sách nhà nước đồng thời là cơ quan cấp vốn Như vậy Nhà nước là chủ thể quản lý nhà nước về vốn đầu tư XDCB từ NSNN bao gồm các cơ quan chức năng của Nhà nước thực hiện quản lý vĩmôđối với vốn đầu tưXDCB từ NSNN thông qua các đơnvị:
+ Chủ đầu tư là cơ quan được Nhà nước cấp vốn đầu tư thực hiện quản lý dự ánlà cơ quan thụ hưởng vốn (có thể là cơ quan khai thác sử dụng dự án).
+ Kho bạc nhà nước là cơ quan trực tiếp quản lý luồng tiền đi ra từNSNN.
Thứ hai, Nếu xét về mặt hiện vật thì đối tượng quản lý chính là vốn ngân sách nhà nước cho đầu tư XDCB; nếu xét về cấp quản lý thì đối tượng quản lý vốn đầu tưXDCB từ NSNN chính là cơ quan sử dụng vốn đầu tưXDCB từ NSNN;
Thứ ba, Các khách thể tham gia vào hoạt động quản lý là những cơ quan liên quan đến quản lý đầu tư bao gồm, các Nhà thầu là đơn vị trực tiếp thi công thực hiện dự án và là đơn vị trực tiếp nhậnvốn.
Theo đó tất cả các chủ thể cơ quan trên đều trực tiếp quản lý vốn đầu tư XDCB phù hợp với chức năng đặc điểm của mình.
Thứ tư, Mục tiêu quản lý nhà nước về vốn đầu tư XDCB từ NSNN là bảo đảmsửdụngvốn đúngmục đích, đúngnguyên tắc, đúngtiêu chuẩn,chế độquyđịnh và nâng cao hiệu quả kinh tế- xã hội của đầu tư XDCB nhằm phục vụ lợi ích của người dân, xã hội Mục tiêu cụthể ở tầm vĩmô là phát triển kinh tế với tốc độ tăng GDP cao và ổn định với cơ cấu kinh tế phù hợp, nâng cao đời sống nhân dân Đối với từng dự án, mục tiêu cụ thể là với một số vốn nhất định của Nhà nước có thể tạorađượccông trình có chất lượng tốtnhất, thựchiệnnhanh nhấtvà rẻ nhất. Để quản lý hiệu quả cần phải có cơ chế quản lý phù hợp Một cơ chế quản lý bao gồm những quy định về nội dung, trình tự công việc; tổ chức bộ máy để thực thi công việc và những quy định về trách nhiệm khi thực hiện các quy định đó.Từ đó, cho thấy công tác quản lý nhà nước về vốn đầu tưXDCB từ NSNN là một vấn đề lớn rất nhạy cảm, nếu không được quản lý vốn chặt chẽ sẽ gây ra những thiệt hại lớn cho nền kinh tế Vì vậy, tăng cường quản lý vốn đầu tưXDCB từ NSNNlà vấn đề hết sức cấp thiết trong giai đoạn hiệnnay.
1.2.2 Các nguyên tắc cơ bản trong quản lý nhà nước về vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước Đầu tư xây dựng cơ bản là lĩnh vực mang tính đa dạng và phức tạp, những đặc điểm của nó có tác động chi phối đến sự vận động của vốn đầu tư XDCB từ NSNN và đòi hỏi cần phải có cách thức tổ chức quản lý vốn phù hợp dựa trên cơ sở tuân thủ các nguyên tắc:
Nguyên tắcthứ nhất: Đúng đối tượng
Phân bổ vốn đầu tư XDCB từ NSNN được thực hiện theo phương thức không hoàn trả nhằm đảm bảo vốn để đầu tư các dự án cần thiết phải đầu tư thuộc kết cấu hạ tầngkinh tế- xã hội, quốc phòng an ninh…Từ đó tạo ra cơ sở vật chấtkỹ thuật cần thiết cho sự phát triển toàn diện và cân đối của nền kinh tế quốc dân. Nguồn vốn đầu tư XDCB từ NSNN chỉ được sử dụng để thanh toán cho các dự án thuộc đối tượng sử dụng vốnNSNN theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước.
Nguyên tắc thứ hai: Thực hiệnnghiêm chỉnh trình tự đầu tưxây dựng, có đủ các tài liệu thiết kế và dự toán được duyệt.
Trình tự đầu tư xây dựng là trật tự các giai đoạn, các bước công việc trong từng giai đoạn của quá trình đầu tư xây dựng từng công trình Các dự án không phân biệt quy mô và mức vốn đầu tư đều phải thực hiệnnghiêm chỉnh trình tự đầu tưxây dựng gồm 3 giai đoạn : Giai đoạn chuẩn bị đầu tư thể hiện được chủ trương và quyết định đầu tư được duyệt dự án; Giai đoạn thực hiện đầu tư thể hiện công tác chuẩn bị xây dựng và thực hiện công tác xây dựng; Giai đoạn kết thúc đầu tư đưa công trình vào khai thác sử dụng.
Nguyên tắc 3: Đúng mục đích, đúng kế hoạch.
Nguồn vốn đầu tư XDCB từ NSNN được xác định trong kế hoạch vốn ngân sách nhà nước hàng năm dựa trên kế hoạch phát triển kinh tế- xã hội củatừng giai đoạn và khả năng nguồn vốn củaNSNN của tỉnh Vì vậy, quản lý và cấp phát vốn đầu tư XDCB từ NSNN phải đúng mục đích, đúng kế hoạch nhằm tuân thủ đúng nguyên tắc quản lý NSNN và đảm bảo đúng kế hoạch vàcân đối của tỉnh Nguyên tắc này đòi hỏi chỉ được cấp vốn cho những khối lượng đãđược ghi trong kế hoạch đầu tưXDCB của Nhà nước, không được sử dụng cho mục đích khác.
Nguyên tắc 4: Theo mức độ khối lượng thực tế hoàn thành kế hoạch và chỉ trong phạm vi giá dự toán được duyệt.
Một trong những nguyên tắc quan trọng trong quản lý nhà nước về vốn đầu tư XDCB từ NSNN là quản lý theo dự toán đãđược cấp có thẩm quyền phê duyệt.
Vì vậy, quản lý và cấp phát vốn chỉ trong phạm vi đã được duyệt Khối lượng xây dựng cơ bản hoàn thành được cấp vốn thanh toán phải là khối lượng đã thực hiện, đúng thiết kế, thực hiện đúng trình tự đầu tư và xây dựng, có trong dự toán, có trong kế hoạchvốn xây dựng cơ bản năm và đã được nghiệm thu bàn giao theo đúng chế độ quy định của Nhà nước.
Nguyên tắc 5: Giám đốc bằng đồng tiền.