Ô nhiễm không khí đô thị luật pháp quốc tế và thực tiễn áp dụng tại việt nam

Xét về lịch sử, sự hình thành c c quy định về phòng chống ô nhiễm nói chung và ô nhiễm không khí nói riêng đều xuất ph t từ c c thảm họa môi trường xuyên quốc gia, đặt c c quốc gia vào v

Ô NHIỄM KHÔNG KHÍ ĐÔ THỊ: LUẬT PHÁP QUỐC TẾ VÀ

THỰC TIỄN ÁP DỤNG TẠI VIỆT NAM Nguyễn Thị Mỹ Hạnh, Nguyễn Khắc Chinh và Ngô Lan Hương

Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội

TÓM TẮT

Cùng v i sự tăng trưởng mạnh về kinh tế, Hà Nội trở thành ô thị ặc biệt, v i dân số hơn

8 triệu người năm 9 Việc tăng ân số nhanh và quá trình ô thị hóa khiến Hà Nội

ối mặt v i vấn ề ô nhiễm không khí nghiêm trọng Theo báo cáo của Bộ Tài nguyên và Môi trường, cuối năm 9, nồng ộ bụi mịn PM2.5 và chỉ số chất lượng không khí AQI nhiều lúc ở mức rất xấu tại một số ô thị như Hà Nội, TP Hồ Chí Minh, gây nguy hại nghiêm trọng ến chất lượng sống và sức khỏe cộng ồng

Bài viết tập trung vào phân tích những quy ịnh của pháp luật quốc tế và khu vực iều chỉnh vấn ề ô nhiễm không khí (gồm cả các quy ịnh ràng buộc về mặt pháp lý và các thỏa thuận chính trị và ánh giá sự tương thích của các quy ịnh pháp luật Việt Nam trong việc nỗ lực cải thiện chất lượng không khí và trách nhiệm bồi thường thiệt hại do gây ô nhiễm không khí

Bài viết ưa ra một số ề xuất, tập trung vào việc hoàn thiện, thực thi các quy ịnh của pháp luật trong nư c một cách hiệu quả và ề xuất việc thực thi các cam kết quốc tế, mà Việt Nam là thành viên, nhằm kỳ vọng t i một bầu không khí trong lành và một thành phố áng sống

Từ khóa: Luật quốc tế về môi trường, luật pháp Việt Nam, bụi mịn, ô nhiễm không khí đô thị

Việt Nam

1 KHÁI QUÁT CHUNG VỀ Ô NHIỄM HÔNG HÍ ĐÔ THỊ

1.1 Khái niệm, thực trạng và nguyên nhân ô nhiễm không khí đô thị hiện nay

Con người có thể sống sót qua nhiều ngày nếu không có thức ăn, một vài ngày nếu như không có nước uống Nhưng nếu không có không khí, con người sẽ chết trong vòng 5 đến 7 phút Không khí hiện nay trên Tr i đất là hỗn hợp khí tự nhiên không màu, không mùi, chủ yếu là nitơ (78%), ôxy (21%) 1% còn lại chủ yếu là khí argon (0,93%), khí cacbon dioxit (0,032%) và dạng vết các khí neon, heli, ôzôn, xenon, hydro, metal, kripton và hơi nước Ngoài những chất nêu trên, nếu bất kỳ chất (dạng khí) nào được đưa vào không khí, ngay lập tức không khí sẽ bị ô nhiễm Nói một c ch đơn giản, ô nhiễm không khí là hiện tượng mà không khí bị nhiễm bẩn, có sự thay đổi các thành phần theo chiều hướng xấu đi, hoặc khí lạ gây ảnh hưởng đến sức khỏe con người và môi trường sống xung quanh Ô nhiễm không khí xuất hiện khi trong không khí có chứa các thành phần độc hại, như c c loại khí, bụi lơ lửng, khói, mùi Trong không khí bị ô nhiễm có chứa

các loại khí, các hạt vật chất lơ lửng và các hạt chất lỏng dưới dạng bụi (aerosol), làm thay đổi

thành phần tự nhiên của khí quyển

Có rất nhiều nguyên nhân d n đến thực trạng ô nhiễm không khí hiện nay Chất lượng không khí

bị ảnh hưởng tiêu cực bởi các yếu tố khí tượng, được x c định là đ ng kể và rõ ràng (Jacob and Winner, 2009) C c t c động của gió, mưa, nhiệt độ và sự pha trộn theo chiều dọc (thẳng đứng)

đ t c động rất nhiều đến nồng độ ô nhiễm không khí trong bầu khí quyển (Jacob and Winner, 2009) C c đợt ô nhiễm không khí thường xảy ra khi c c điều kiện khí quyển làm giảm sự phân

t n theo phương thẳng đứng và/hoặc theo phương ngang Ví dụ, gió lặng và không khí ấm trên cao tạo ra sự đảo ngược hạn chế sự phân tán theo chiều dọc (thẳng đứng) của khí thải ô nhiễm ở mặt đất ở các thành phố Hệ thống áp suất cao ổn định có thể cho phép ô nhiễm tích tụ và gia tăng trên c c khu vực rộng lớn Hoặc vào mùa hè, lượng khí thải từ c c nhà m y điện sử dụng nguyên liệu hóa thạch, như than, tăng cao do nhu cầu sử dụng điều hòa Ngoài ra, nhiệt độ lạnh

d n đến lượng khí thải cao hơn từ qu trình đốt cháy nhiên liệu dân dụng (Jung et al., 2010)

Các hoạt động công nghiệp là một trong những tác nhân lớn nhất, d n đến ô nhiễm không khí Khói, bụi, khí thải từ các nhà máy công nghiệp chiếm tỷ lệ lớn nhất trong các nguyên nhân gây

ra tình trạng ô nhiễm môi trường, trong đó, có cả ô nhiễm nước và ô nhiễm không khí Khí thải, khói, bụi được thải ra trong quá trình hoạt động của các nhà máy công nghiệp, là nguyên nhân chính gây ra tình trạng ô nhiễm môi trường, đặc biệt là ô nhiễm không khí và ô nhiễm nguồn nước C c nhà m y, cơ sở sản xuất này thường thải ra một lượng lớn các loại khí độc, như CO2,

CO, SO2, NOx…, kèm theo đó là một lượng chất hữu cơ chưa ch y hết, như muội than, bụi… Đây là những nguyên nhân chính, gây ra ô nhiễm không khí từ các hoạt động công nghiệp Nó đặc biệt ảnh hưởng đến chất lượng không khí của người dân sống gần nhà máy, cũng như cảnh quan môi trường xung quanh

Khí thải từ các hoạt động giao thông vận tải cũng là một trong những nguồn chính gây ra ô nhiễm không khí, đặc biệt là tại c c khu đô thị lớn Khí cacbon monoxit (CO) được thải ra bởi

c c phương tiện tham gia giao thông, do qu trình đốt cháy không hoàn toàn Bên cạnh đó, nitơ oxit và hydrocacbon là những sản phẩm phụ khác của qu trình đốt cháy các sản phẩm xăng, dầu Những sản phẩm này thực hiện các phản ứng quang hóa để tạo ra khói quang hóa, đây là một vấn đề nghiêm trọng ở các thành phố lớn Mặc dù ngày nay c c phương tiện giao thông, đặc biệt là ô tô, được sản xuất đều có gắn các máy chuyển đổi xúc tác, nhằm giảm lượng khí thải (CO) ra môi trường, tuy nhiên, tại các thành phố lớn, do mật độ tham gia giao thông dày đặc, nên tình trạng gia tăng lượng khí thải v n có chiều hướng tăng

Các hoạt động sinh hoạt hằng ngày của người dân là một trong những nguyên nhân d n tới ô nhiễm không khí Ví dụ, khói thuốc lá góp phần vào việc phát sinh các hợp chất hữu cơ ay hơi, các loại chất độc khác và bụi hô hấp (Bộ Y tế, 2006) Các công trình xây dựng khi thi công, tháo

dỡ, không được che chắn cẩn thận sẽ, phát tán bụi amiăng Bụi amiăng là chất gây ra những bệnh mãn tính sau nhiều năm tiếp xúc Ngoài ra, còn phải kể đến những hoạt động khác, như mùi vị khi nấu thức ăn, khói ếp do sử dụng than, rơm hoặc củi, các ống thông khí từ bể phốt hoặc hệ thống d n nước thải của mỗi hộ gia đình

1.2 Thực trạng về ô nhiễm không khí đô thị tại Việt Nam

Th ng 9 năm 2019, Tiến sĩ Kidong Park – Trưởng Đại diện Tổ chức Y tế Thế giới (WHO) tại Việt Nam nhận định rằng, chất lượng không khí tại Việt Nam xấu đi rất nhiều so với cùng kỳ năm trước (Việt Anh, 2019) Đồng thời, ông cũng nhấn mạnh rằng, ô nhiễm không khí tại Việt Nam có ảnh hưởng nghiêm trọng đến đời sống và sức khỏe con người Cụ thể, trong năm 2016, Việt Nam đ có hơn 60.000 ca tử vong do bệnh tim, đột quỵ, ung thư phổi, bệnh tắc nghẽn mãn tính và viêm phổi, đều có liên quan đến ô nhiễm không khí (WHO, 2018) Theo số liệu của Bộ Tài nguyên và Môi trường, tính đến tháng 2/2020, toàn quốc có tổng số hơn 3 triệu 500 nghìn xe

ô tô và khoảng 45 triệu xe m y đang được lưu hành Trong đó, Hà Nội có gần 6 triệu xe máy, và con số này của TP Hồ Chí Minh là hơn 8 triệu xe m y lưu thông hằng ngày, chưa tính đến các phương tiện giao thông của người dân từ c c địa phương kh c đi qua (Bộ TN&MT, 2018) Trong

số này, có nhiều phương tiện đ cũ, không còn đảm bảo, cũng như không đ p ứng được các yêu

cầu về khí thải Hơn nữa, có nhiều phương tiện đang lưu hành đ qu niên để lưu thông trong thành phố, không thường xuyên được bảo dưỡng, nên hiệu quả sử dụng nhiên liệu thấp, nồng độ chất độc hại và bụi trong khí thải cao Đây là nguyên nhân chính, gây ra ô nhiễm không khí đô thị ở các thành phố lớn ở Việt Nam, đặc biệt là Hà Nội và TP Hồ Chí Minh thời gian gần đây ngày càng gia tăng

Tính trong vòng 10 năm lại đây, riêng giai đoạn từ năm 2018 đến năm 2019, nồng độ bụi PM2.5

có xu hướng tăng hơn so với giai đoạn 2010-2017 So sánh kết quả quan trắc nồng độ bụi PM2.5 trong c c th ng qua c c năm từ 2013-2019 cho thấy, từ th ng 9 đến giữa tháng 12/2019, nồng độ bụi PM2.5 tăng mạnh so với c c th ng trước đó và tăng cao so với cùng kỳ c c năm từ

2015-2018 (Bộ TN&MT, 2015-2018) Giai đoạn từ tháng 9/2019 đến tháng 2/2020, khu vực miền Bắc đ xảy ra một số đợt cao điểm ô nhiễm không khí Chỉ số chất lượng không khí tại một số đô thị, như Hà Nội, TP Hồ Chí Minh, có nhiều thời điểm ở mức xấu, với chỉ số AQI từ 150 đến 200, có khi vượt 200, tương đương mức rất xấu (Trung tâm Thông tin và Dữ liệu môi trường, 2020)

Đ ng lo ngại nhất là bụi mịn, bao gồm những hạt nhỏ PM2.5 (dưới 2.5 micromet), ay lơ lửng trong không trung Những hạt này khi thẩm thấu thông qua đường hô hấp, sẽ d n đến hàng loạt

c c căn ệnh, gây tổn thương lên người dân, cũng như môi trường sống

Tr i ngược với hai thành phố lớn nhất của Việt Nam, các chỉ số về chất lượng không khí tại các tỉnh thành còn lại rất ít khi vượt quá mức cho phép Cụ thể, trong cùng kỳ tháng 2/2020, tại các thành phố thuộc khu vực miền Trung (Huế, Đà Nẵng, Khánh Hòa), giá trị quan trắc thông số PM2.5 về cơ ản đạt mức an toàn (Trung tâm Thông tin và Dữ liệu môi trường, 2020) Tại thành phố Hạ Long, cũng trong khoảng thời gian này, chỉ số bụi mịn PM2.5 cũng chỉ bị vượt quá ngưỡng cho phép trong khoảng 4 ngày (Trung tâm Thông tin và Dữ liệu môi trường, 2020) Từ

đó, có thể kết luận rằng, môi trường không khí tại c c đô thị lớn của Việt Nam tiếp tục bị ô nhiễm bởi thông số bụi mịn PM2.5, tuy nhiên mức độ ô nhiễm ở c c đô thị là có sự khác biệt

2 QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ Ô NHIỄM KHÔNG KHÍ

2.1 Pháp luật quốc t về ô nhiễm không khí

Ô nhiễm không khí không chỉ là một vấn đề của chỉ riêng một quốc gia vì thảm họa môi trường

không ị giới hạn chỉ ởi l nh thổ quốc gia (Cohendet et al., 2016), do vậy, việc nghiên cứu c c

quy định của quốc tế về ô nhiễm không khí là đặc iệt cần thiết Xét về lịch sử, sự hình thành c c quy định về phòng chống ô nhiễm nói chung và ô nhiễm không khí nói riêng đều xuất ph t từ c c thảm họa môi trường xuyên quốc gia, đặt c c quốc gia vào vị thế cần thúc đẩy một cơ chế hợp tác chung, để giải quyết hậu quả và ngăn ngừa thảm họa tương tự trong tương lai1 Hiện nay, c c quy định của ph p luật quốc tế về môi trường, ao gồm chống ô nhiễm, đều hướng tới một mục tiêu chung là ph t triển ền vững, tức là thiên về chiều hướng ngăn ngừa, hơn là giải quyết hậu

1

Ví dụ như Công ước về Ô nhiễm không khí xuyên biên giới tầm xa (Convention on Long-range transboundary air pollution – LRTAP Convention), được hình thành từ các nỗ lực ngoại giao, xuất phát

từ khi các nhà khoa học chứng minh mối tương quan giữa việc thải khí sulfua tại châu Âu lục địa và sự axit hóa các hồ nước và chết rừng hàng loạt tại các quốc gia ở vùng Scandinavia (Kuokkanen, 2007) Một

ví dụ khác, khủng hoảng khói mù do cháy rừng trên diện rộng vào những năm 1997-1998, đặc biệt xuất phát từ Inđônêxia và gây ảnh hưởng trực tiếp đến c c nước lân cận, như Malaixia, Xinhgapo, Brunây và với mức độ thấp hơn tại Philipin và Thái Lan, đ thúc đẩy các quốc gia ASEAN ký kết Hiệp định

ASEAN về Ô nhiễm khói mù xuyên biên giới (ASEAN agreement on Transboundary haze pollution)

(Khee-Jin Tan, 2005; Roesa, 2012)

quả Sự thay đổi này được nhận thấy rất rõ từ c c hội nghị về vấn đề môi trường1

Xét riêng về ô nhiễm không khí, hai xu hướng quy định này đều được tìm thấy trong c ch xây dựng c c quy định ph p lý quốc tế toàn cầu, cũng như khu vực

Công ước toàn cầu liên quan đến không khí và tầng khí quyển có thể kể đến Công ước về Ô

nhiễm không khí xuyên iên giới tầm xa 1979 (Convention on Long-range transboundary air pollution – LRTAP Convention) và 8 nghị định thư, Công ước về ảo vệ tầng ôzôn 1985 (Convention for the Protection of the ozone layer) và Nghị định thư Montreal, Công ước khung Liên hợp quốc về Biến đổi khí hậu (United Nations framework Convention on Climate change –

UNFCCC) và Nghị định thư Kyoto và Thỏa thuận Paris (Sands and Galizzi, 2004: pp 33-178) Công ước LRTAP được ký kết vào ngày 13/11/1979 và chính thức có hiệu lực từ ngày 16/3/1983 (Sands and Galizzi, 2004: p 36), hiện có 51 quốc gia thành viên, ao gồm hầu hết cả nước Tây

và Đông Âu, ngoài ra có thêm Mỹ và Canađa (Kuokkanen, 2007: p 162) Công ước LRTAP có

c c quy định chung về chính s ch và chiến lược, nghiên cứu, trao đổi thông tin và thiết lập c c thể chế chung, để giảm thiểu sự ph t thải c c chất gây ô nhiễm không khí Nhìn chung, Công ước LRTAP không đặt ra một giới hạn giảm ph t thải hay iện ph p kiểm so t cụ thể, nhưng tạo một khuôn khổ làm việc chung mà c c quốc gia thành viên có thể thỏa thuận và thống nhất quy định cụ thể (Kuokkanen, 2007: pp 163-164) Tuy nhiên, vấn đề này đ được ổ sung ằng c c nghị định thư đi kèm Công ước, đơn cử như Nghị định thư Helsinki 1985 về Giảm ph t thải sulfua ít nhất 30%, sau được tiếp nối ởi Nghị định thư Oslo 1994, hay Nghị định thư Sofia 1988

về kiểm so t việc ph t thải NOx…

Công ước về Bảo vệ tầng ôzôn được ký kết vào 22/3/1985, có hiệu lực vào 22/9/1989 (Kuokkanen, 2007: p 64), đạt được sự phê chuẩn toàn cầu vào năm 2009 và tính đến 31/8/2020, Công ước có 198 thành viên Nghị định thư Montreal cũng đạt được sự công nhận rộng lớn tương tự Công ước và Nghị định thư đều đặt ra mục tiêu ảo vệ con người và môi trường khỏi

c c t c động tiêu cực làm thay đổi tầng ôzôn, đặc iệt loại ỏ c c chất được cho là chịu tr ch nhiệm cho sự suy giảm tầng ôzôn thông qua việc yêu cầu c c quốc gia xây dựng c c quy định, tiêu chuẩn, khuyến khích việc trao đổi thông tin khoa học, công nghệ, x hội, kinh tế, thương mại

và ph p lý đồng thời o c o những iện ph p đ thực hiện (Kuokkanen, 2007: p 64)

Công ước khung Liên hợp quốc về Biến đổi khí hậu (UNFCCC) chính thức có hiệu lực vào 21/3/1994 và hiện có 197 quốc gia thành viên, với mục tiêu là “ổn định c c nồng độ khí nhà kính trong khí quyển ở mức có thể ngăn ngừa được sự can thiệp nguy hiểm của con người đối với hệ thống khí hậu” (Điều 2) Hội nghị về Biến đổi khí hậu là hội nghị thường niên, tổ chức trong khuôn khổ Công ước, nhằm đ nh gi qu trình c c nước thành viên đương đầu với BĐKH, đồng

1

Xu hướng này có thể thấy rõ nhất từ các Hội nghị Rio về Môi trường và phát triển 1992, từ khi đặt ra

nguyên tắc phòng ngừa, hình thành và phát triển khái niệm phát triển bền vững (xem thêm tại Cohendet et al., 2016: pp 70-72) Trong khuôn khổ Liên hợp quốc, Công ước khung Liên hợp quốc về Biến đổi khí hậu (United Nations framework Convention on Climate change – UNFCCC) cũng tiến hành các hội nghị

về BĐKH, nhằm đặt ra các mục tiêu phát triển sạch, với quy định cụ thể về giảm khí thải và giúp các nước đang ph t triển đương đầu với hậu quả của BĐKH (xem thêm tại UN, 2020) Ngoài ra, Chương trình Môi trường Liên hợp quốc (UNEP) cũng tích cực xây dựng hệ thống pháp lý quốc tế, bằng việc thúc đẩy tiến trình xây dựng c c điều ước quốc tế và đặc biệt là đóng vai trò làm Ban Thư ký cho một loạt các công ước quan trọng về môi trường, để tăng cường việc thực thi c c công ước, mà nội dung chủ yếu là để bảo tồn, ngăn ngừa suy tho i và hướng tới phát triển bền vững (Shaw, 2003: pp 755-756; UN Environmental Programme, 2020)

thời thảo luận và đưa ra c c mục tiêu cụ thể thông qua c c nghị định thư và hiệp định liên quan Nghị định thư Kyoto được thông qua vào ngày 11/12/1997 tại COP-3 và chính thức có hiệu lực vào 16/2/2005 và hiện có 192 quốc gia thành viên, đ vạch ra nghĩa vụ giảm ph t thải khí nhà kính cho c c nước ph t triển và c c nước công nghiệp, theo nguyên tắc “tr ch nhiệm chung nhưng có phân iệt” (Điều 4), với mục tiêu chung là 5% cắt giảm so với năm 1990 trong khoảng thời gian 2008-2012 (UN Climate Change, 2020) Thỏa thuận Paris được thông qua ngày 12/12/2015 tại COP-21 và chính thức có hiệu lực ngày 4/12/2016, thúc đẩy mỗi quốc gia đều phải đóng góp vào tiến trình chống lại BĐKH và giảm khí nhà kính, với sự hỗ trợ dành cho c c quốc gia đang ph t triển để đạt được c c mục tiêu quốc gia

Tại mức độ khu vực, ở châu Âu, để đảm ảo chất lượng không khí, Nghị viện châu Âu và Ủy

ban châu Âu đ an hành một loạt c c chỉ thị (directive) và quy tắc (regulation) (Sands and

Galizzi, 2006: pp 389-522), như Chỉ thị 84/360/EEC, ngày 28/6/1984 về chống ô nhiễm không khí từ c c nhà m y công nghiệp, Chỉ thị 93/76/EEC, ngày 13/9/1993 về hạn chế ph t thải CO2 ằng việc cải thiện hệ thống năng lượng, Chỉ thị 96/62/EC, ngày 27/9/1996 về quản lý và đ nh

gi chất lượng không khí sinh hoạt Ngoài ra, Cộng đồng châu Âu (sau trở thành Liên minh châu Âu) cũng tích cực thực hiện c c nghĩa vụ quốc tế đối với c c công ước đa phương đ đề cập ở trên1

Hiệp hội c c Quốc gia Đông Nam Á (Association of Southeast Asian Nations – ASEAN) đặt c c

vấn đề về môi trường lên àn thương thảo từ năm 1978, tiếp nối ởi Tuyên ố cấp Bộ trưởng đầu tiên về hợp t c trong c c vấn đề môi trường năm 1981 (Tay Simon, 1998: p 204) Xét riêng về ô nhiễm không khí, ASEAN đ phải đối phó từ rất sớm khủng hoảng khói mù ( ụi mịn), đến từ nhiều nguyên nhân kh c nhau (ví dụ như, khói mù đến từ ch y rừng (Kuokkanen, 2007: pp 202-203), hay xả thải từ nhà m y công nghiệp, làm trầm trọng thêm ởi hiện tượng El-Nino (Ng, 2017: pp 221-222) Do đó, từ 1995, ASEAN đ thông qua Kế hoạch hợp t c về Ô nhiễm xuyên iên giới, với một phần trọng tâm dành cho ô nhiễm không khí, sau đó là Chương trình hoạt động Chống khói mù tại khu vực năm 1997, tuy nhiên, đều không đạt được thành công như mong đợi (Kuokkanen, 2007: pp 204-205) ASEAN cuối cùng nhất trí thông qua Hiệp định về Ô nhiễm khói mù xuyên iên giới vào th ng 6/2002, chính thức có hiệu lực từ 25/11/2003 và đến nay, tất cả c c thành viên ASEAN đều đ phê chuẩn Dựa trên Hiệp định, ASEAN sẽ thiết lập Trung tâm Điều phối Khói mù ASEAN, nhưng đến nay v n còn đang triển khai Hiệu quả thực thi Hiệp định trên thực tế hiện v n còn giới hạn (Khee-Jin Tan, 2005: pp 649, 652-653; Roesa, 2012: pp 187-189; Ng, 2017: p 227)

1

Ví dụ như Công ước về Bảo vệ tầng ôzôn và Nghị định thư Montreal được thể hiện qua Quy tắc 2037/2000 của Nghị viện châu Âu và Ủy ban, ngày 29/6/2000 về các chất làm suy giảm tầng ôzôn, cũng như Chỉ thị số 2002/3/EC về ôzôn trong không khí sinh hoạt, tức là bảo vệ sức khỏe con người khỏi các tác hại từ việc thủng tầng ôzôn Một ví dụ khác là những nỗ lực trong việc thực thi Nghị định thư Kyoto bằng các chỉ thị, như Chỉ thị số 2002/91/EC, ngày 16/12/2002 về hiệu suất năng lượng tại các tòa nhà, Chỉ thị số 2003/30/EC, ngày 08/5/2003 về khuyến khích sử dụng xăng sinh học hoặc các nguyên liệu tái tạo khác trong giao thông, Chỉ thị số 2003/87/EC được sửa đổi bởi Chỉ thị số 2004/101/EC, ngày 27/10/2004 về xây dựng kế hoạch cho cấp phép phát thải khí nhà kính và Quyết định số 280/2004/EC, ngày 11/02/2004 về cơ chế giám sát phát thải khí nhà kính và thực thi Nghị định thư Kyoto

Việt Nam tham gia hầu hết c c công ước đa phương1

và tích cực tham dự trong khuôn khổ ASEAN Ngoài ra, vấn đề môi trường và ph t triển ền vững là một phần quan trọng trong c c hiệp định tự do thương mại kiểu mới, mà Việt Nam đang đàm ph n và đ ký kết Nhìn chung, nội dung ao gồm ảo vệ tầng ôzôn và chống BĐKH chỉ với mức độ chi tiết hay ràng uộc kh c nhau (Nguyễn Hải Yến và cs., 2017)

Nhìn chung, c c hiệp định về không khí, dù với mục tiêu kh c nhau và nhằm ứng phó với c c vấn đề kh c nhau, đều góp phần nâng cao chất lượng không khí và giảm thiểu ô nhiễm không khí Cụ thể, việc giảm trực tiếp một loại chất gây ô nhiễm (khí nhà kính với c c công ước về BĐKH, hay c c chất làm suy giảm tầng ôzôn trong Công ước Bảo vệ tầng ôzôn) đều góp phần làm không khí sạch hơn C c hiệp định về ô nhiễm xuyên iên giới cũng tạo nên một cơ chế tổng hợp, nhằm kiểm so t c c chất gây ô nhiễm và nguồn ph t thải, thể hiện sự hiệu quả trong việc đảm ảo chất lượng không khí

2.2 Pháp luật Việt Nam về ô nhiễm không khí

Hiến pháp năm 2013 đ đặt ra những quy định nền tảng về môi trường, trong đó có quyền được sống trong môi trường trong lành và nghĩa vụ phải ảo vệ môi trường (BVMT) (Điều 43), trách nhiệm của Nhà nước, tổ chức c nhân trong công t c BVMT và quản lý tài nguyên thiên nhiên (Khoản 1, 2, Điều 63), nguyên tắc người gây thiệt hại môi trường phải khắc phục hậu quả, ồi thường thiệt hại (Khoản 3, Điều 63) Đây đều là những nguyên tắc nền tảng chung, p dụng cho

ô nhiễm nói chung và ô nhiễm không khí nói riêng

Luật Bảo vệ môi trường có thể coi là đạo luật trung tâm trong hệ thống văn ản quy phạm ph p luật về BVMT Văn ản đầu tiên năm 1993, sau được thay thế ởi Luật năm 2005 và đang có hiệu lực là văn ản năm 2014 Hiện dự thảo sửa đổi v n đang được tích cực thảo luận và có thể

hy vọng những thay đổi đột ph trong thời gian tới Xét riêng về ô nhiễm không khí, Luật BVMT năm 1993 không đưa ra một quy định riêng về môi trường không khí, mà chỉ gồm c c quy định chung về phòng chống ô nhiễm môi trường (Chương II) Luật BVMT năm 2005 không trực tiếp

sử dụng từ ô nhiễm không khí, mà chỉ sử dụng cụm từ ph t t n ụi khí thải qu tiêu chuẩn cho phép (Điều 37) và ngầm định ao hàm trong kh i niệm về ô nhiễm môi trường và đặt ra tr ch nhiệm quản lý và kiểm so t ụi, khí thải, đặc iệt là khí thải gây hiệu ứng nhà kính và ph hủy tầng ôzôn (Điều 83, 84), tuy nhiên cũng chỉ dừng ở những quy định chung về khuyến khích giảm khí thải và đ p ứng c c tiêu chuẩn được đặt ra Luật BVMT năm 2014 đ có ước tiến lớn, khi dành riêng một chương cho ứng phó với BĐKH, với nội dung về quản lý ph t thải khí nhà kính

và chất làm suy giảm tầng ôzôn (Chương IV) và một mục về BVMT không khí (Mục 4, Chương VI), ngoài c c quy định chung, như tại Luật BVMT năm 2005, còn quy định quản lý chất lượng không khí, cũng như kiểm so t nguồn ô nhiễm, với yêu cầu lắp đặt thiết ị quan trắc và đ nh gi

t c động ô nhiễm không khí

Ngoài Luật BVMT, liên quan đến lĩnh vực môi trường có thể kể đến Luật Thuế BVMT năm

2010 đ nh vào việc tiêu thụ c c hàng hóa gây t c động xấu đến môi trường, ao gồm cả việc

ph t thải ra khí gây ô nhiễm môi trường và chất làm suy giảm tầng ôzôn (Điều 2, 3), các quy

1

Việt Nam đ tham gia c c công ước (ngày ký kết/gia nhập trong ngoặc): Công ước Viên về Bảo vệ tầng ôzôn (26/4/1994), Nghị định thư Montreal về Các chất làm suy giảm tầng ôzôn (26/01/1984), Công ước khung của Liên hợp quốc về Biến đổi khí hậu (16/11/1994), Nghị định thư Kyoto (25/9/2002) và Thỏa thuận Paris (03/12/2016)

định về ồi thường tr ch nhiệm ngoài hợp đồng trong Luật Dân sự năm 2015, hay việc truy cứu

tr ch nhiệm hình sự với c c tội môi trường (Chương IX, Luật Hình sự)

Chính phủ đ an hành Nghị định số 155/2016/NĐ-CP, ngày 18/11/2016 về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT; Nghị định số 38/2015/NĐ-CP, ngày 24/4/2015 về quản

lý chất thải và phế liệu; Quyết định số 249/2005/QĐ-TTg, ngày 10/10/2005 quy định lộ trình p dụng tiêu chuẩn khí thải với phương tiện giao thông cơ giới đường ộ Thủ tướng Chính phủ đ

an hành: Quyết định số 909/2010/QĐ-TTg, ngày 17/6/2010 phê duyệt Đề n Kiểm so t khí thải

mô tô, xe gắn m y tham gia giao thông tại c c tỉnh, thành phố; Quyết định số 855/QĐ-TTg, ngày 06/6/2011 phê duyệt Đề n Kiểm so t ô nhiễm môi trường trong hoạt động giao thông vận tải; Quyết định số 49/2011/QĐ-TTg, ngày 01/9/2011 về quy định lộ trình p dụng tiêu chuẩn khí thải đối với xe ô tô, xe mô tô hai nh sản xuất, lắp r p và nhập khẩu mới; Quyết định số 1216/QĐ-TTg, ngày 05/9/2012 về Chiến lược BVMT quốc gia đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030; Quyết định số 166/QĐ-TTg, ngày 21/01/2014 an hành Kế hoạch thực hiện Chiến lược BVMT quốc gia đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030; Quyết định số 985a/QĐ-TTg, ngày 01/6/2016

về phê duyệt Kế hoạch hành động quốc gia về Quản lý chất lượng không khí đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2025 Ngoài ra, còn phải kể đến c c văn ản địa phương, đơn cử như Chỉ thị số 19/CT-UBND, ngày 25/12/2019 về c c iện ph p khắc phục, hạn chế ô nhiễm, cải thiện chỉ số chất lượng không khí (AQI) trên địa àn Thành phố Hà Nội, hay c c mục tiêu không khí trong Quyết định số 5560/QĐ-UBND TP Hồ Chí Minh, ngày 4/12/2018 về an hành kế hoạch tổ chức thực hiện chương trình giảm ô nhiễm môi trường giai đoạn 2018-2020

Nhìn chung, Việt Nam hiện không có nhiều văn ản dành riêng cho ô nhiễm không khí, đặt trong tổng thể về ô nhiễm môi trường và nằm rải r c ở nhiều văn ản quy phạm ph p luật kh c nhau Ngoài ra, c c văn ản đều hướng tới việc phòng ngừa ằng đ nh gi t c động môi trường, tăng cường việc quan trắc thu thập thông tin, cũng như đưa ra c c tiêu chuẩn môi trường Tuy vậy, việc hoàn thiện c c quy định về môi trường nói chung và ô nhiễm không khí nói riêng là đặc iệt cần thiết Sự tương thích của c c quy định Việt Nam với cam kết quốc tế, cũng như c c đề xuất hoàn thiện sẽ thể hiện ở phần tiếp theo

3 SỰ TƯƠNG THÍCH CỦA PHÁP LUẬT VIỆT NAM VỚI NHỮNG CAM K T QU C T ,

K T LUẬN VÀ ĐỀ XUẤT

3.1 Sự tương thích của pháp luật Việt Nam v i những cam k t quốc t mà Việt Nam là thành viên

3.1.1 Những cam kết trong các FTA thế hệ mới, nhằm quản lý tác động môi trường không khí của FDI

Doanh nghiệp đầu tư trực tiếp nước ngoài (tiếng Anh: FDI – foreign direct investment; tiếng Pháp: IDI – investissements directs internationaux)1, góp vai trò quan trọng trong ph t triển kinh

tế Việt Nam, đồng thời cũng có nhiều FDI đ và đang tạo ra những ảnh hưởng tiêu cực đến môi trường không khí, do trình độ công nghệ sản xuất trung ình, tiêu tốn nhiều tài nguyên thiên nhiên, lượng ph t thải lớn (sản xuất xi măng, đúc đồng, luyện thép, sản xuất điện…) (Mai Thị Chúc Hạnh, 2019: tr 340-343) hoặc/và chưa tuân thủ nghiêm ngặt c c quy định về BVMT khi đầu tư, sản xuất kinh doanh tại Việt Nam, là mối tương quan chặt chễ đến lượng khí CO2 được

1

Theo thông tin từ Eurostat của Ủy ban châu Âu, FDI là đầu tư có lợi ích và kiểm soát lâu dài của nhà đầu tư trực tiếp nước ngoài (có thể là pháp nhân hoặc thể nhân) đối với doanh nghiệp ở nước khác (doanh nghiệp đầu tư trực tiếp – doanh nghiệp FDI) (OCDE, 2008: p 8)

thải từ khu vực FDI ở Việt Nam gia tăng (Nguyễn Ngọc Đạt và cs., 2017) Vì vậy, những cam kết trong c c FTA thế hệ mới có nhiệm vụ đặc iệt quan trọng trong việc: (i) quản lý c c FDI thực thi nghiêm chỉnh ph p luật về BVMT, đồng thời (ii) thúc đẩy đầu tư, thu hút c c FDI công nghệ cao tham gia vào qu trình chuyển giao công nghệ xanh và sử dụng công nghệ thân thiện với môi trường

Việt Nam không chỉ là thành viên của những thỏa thuận, công ước về môi trường, tham gia những cam kết truyền thống, mà còn tham gia cam kết ngày một sâu về môi trường trong các hiệp định tự do thương mại thế hệ mới FTA, xu hướng đưa c c nội dung về môi trường và phát triển bền vững thành một chương, từ việc chưa có cơ chế giải quyết tranh chấp, đến có cơ chế giải quyết các vấn đề phát sinh Nội dung cam kết chủ yếu mang tính hợp t c và không vượt quá những cam kết của Việt Nam trong WTO và tại c c FTA đ ký C c FTA thế hệ mới không đưa

ra tiêu chuẩn riêng về môi trường, mà chỉ khẳng định lại các tiêu chuẩn về môi trường và phát triển bền vững của Liên hợp quốc (Mai Thị Chúc Hạnh, 2019: tr 296-297) (Liên hợp quốc đề ra

6/17 mục tiêu liên quan trực tiếp đến môi trường, trong đó có Mục tiêu SDG 13 – Hành ộng khẩn cấp chống biến i khí hậu và các tác ộng của nó, bằng cách kiểm so t lượng khí thải

và thúc đẩy ngành công nghiệp năng lượng tái tạo phát triển thực hiện giai đoạn 2015-2030) Để hiểu rõ hơn, cùng tìm hiểu một vài hiệp định mà Việt Nam là thành viên

Hình 2.1 Liên hợp quốc phân chi tiêu cho từng Mục tiêu Phát tri n bền vững tại Việt Nam

Nguồn: UN Viet Nam, 2020

Hình 2.2 Tiến trình hoạt ộng của Liên hợp quốc tại Việt Nam

Thứ nhất, Hiệp định Thương mại tự do Việt Nam – Liên minh Kinh tế Á – Âu có hiệu lực vào

tháng 10/2016, mặc dù môi trường không phải điểm nhấn của Hiệp định này và cũng không có quy định cụ thể về BVMT không khí, tuy nhiên Hiệp định cũng đề cập đến việc tăng cường hợp

t c c c vấn đề về môi trường; thúc đẩy ph t triển ền vững, thông qua trao đổi kiến thức và kinh nghiệm, ằng việc tổ chức hội thảo hay hoạt động hợp t c giữa c c bộ, viện nghiên cứu và doanh nghiệp…, cụ thể, Chương 12 về Ph t triển ền vững chủ yếu mang tính hợp t c và chưa có cơ chế giải quyết tranh chấp Một ên có thể yêu cầu tham vấn với bên kia ằng c ch cung cấp văn

ản yêu cầu gửi tới đầu mối liên lạc tới bên kia để tìm kiếm một giải ph p đồng thuận Trong trường hợp không thể cùng nhau tìm giải ph p phù hợp, c c ên có thể báo cáo lên Ủy an Hỗn hợp để đạt được giải ph p thích hợp

Thứ hai, Hiệp định Đối t c toàn diện và tiến ộ xuyên Th i Bình Dương (CPTPP), Việt Nam

tham gia tháng 3/2018, là Hiệp định thương mại tự do đa phương đầu tiên đưa nội dung môi trường thành một chương trong c c cam kết, nhằm hoàn thiện hệ thống ph p luật về môi trường

và thực thi hiệu quả ph p luật trong nước ở mức cao nhất, tăng cường năng lực của c c ên, để giải quyết vấn đề về môi trường, được quy định tại Chương 20 (gồm 23 điều khoản và 2 phụ lục)

của Hiệp định C c cam kết và nghĩa vụ có thể chia thành 5 nhóm: (i) Chính sách và các quy ịnh pháp luật môi trường trong nư c: Không được giảm nh hiệu lực ph p lý của c c đạo luật

và quy định môi trường của mình, nhằm khuyến khích thương mại hay đầu tư giữa c c bên; (ii)

Cam kết về môi trường tại các hiệp ịnh a phương: Yêu cầu c c nước thực thi hiệu quả c c cam

kết trong Công ước về Môi trường không khí mà mình là thành viên, cụ thể là Nghị định thư Montreal 1987 về đảm ảo c c iện ph p sản xuất, tiêu thụ và thương mại c c chất làm suy

giảm, thay đổi tầng ôzôn, ảnh hưởng đến sức khỏe con người và môi trường; (iii) Nghĩa vụ công khai, minh ạch về thông tin thực thi ph p luật của quốc gia và tăng cường sự tham gia, tham

vấn cộng đồng trong gi m s t thực thi ph p luật BVMT trong việc ảo vệ tầng ôzôn (Điều 20.5

của Hiệp định CPTPP: Bảo vệ tầng ôzôn); (iv) Nghĩa vụ ối v i một số lĩnh vực cụ th về môi trường: Điều 20.15 Chuyển đổi sang nền kinh tế ít ph t thải và có sức chống chịu, c c ên sẽ

hợp t c để giải quyết c c vấn đề chung, trong đó có ph t triển c c công nghệ ít ph t thải, chi phí

thấp, giao thông ền vững và ph t triển cơ sở hạ tầng đô thị ền vững; (v) Cơ chế tham vấn giải quyết tranh chấp: Thông qua hai cơ chế riêng là tham vấn và giải quyết tranh chấp có sử dụng

hội đồng trọng tài hoặc tòa n quốc tế (Mai Thị Chúc Hạnh, 2019: tr 322-323)

Thứ a, Hiệp định thương mại tự do Việt Nam – EU (EVFTA) có hiệu lực tháng 8/2020 FTA

song phương có phạm vi cam kết môi trường, với mức độ cao nhất từ trước tới nay của Việt Nam Dù không đề cập trực tiếp về vấn đề BVMT không khí, EVFTA có riêng Chương 13 Thương mại và ph t triển ền vững, soạn thảo theo hướng không được nới lỏng chính s ch BVMT, để khuyến khích thương mại và đầu tư (Khoản 2, Điều 13.2 Chương 13 của EVFTA: Quyền điều chỉnh và mức độ ảo vệ) Đồng thời, c c cam kết và nghĩa vụ về môi trường của Hiệp định EVFTA cũng có thể chia làm 5 nhóm1

, giống Hiệp định CPTPP đ phân tích ên trên Tuy nhiên, EVFTA còn công nhận c c quyền tương ứng của c c ên tham gia, tức là cho phép

c c quốc gia ký kết được quyền định đoạt mục tiêu, chiến lược, chính s ch, c ch thức và nội dung c c iện ph p được an hành, không cần sự cho phép hay thủ tục tham vấn với c c thành viên khác, cũng như việc thông qua hoặc sửa đổi luật ph p và chính s ch liên quan, phù hợp với

c c tiêu chuẩn tại c c hiệp định môi trường đa phương, mà ên đó là thành viên, được quy định

cụ thể tại Khoản 1, Điều 13.2, Chương 13 của EVFTA: Quyền điều chỉnh và mức độ ảo vệ Đối với cam kết quốc tế, EVFTA t i khẳng định việc thực thi hiệu quả c c cam kết liên quan đến môi

1 Năm nhóm cam kết và nghĩa vụ về môi trường: (i) Chính sách và các quy định pháp luật môi trường trong nước; (ii) Cam kết quốc tế về môi trường; (iii) Công khai, minh bạch; (iv) Nghĩa vụ đối với một số lĩnh vực cụ thể về môi trường; (v) Cơ chế tham vấn, giải quyết tranh chấp.

trường, đảm ảo qu trình chuyển đổi sang nền kinh tế khí thải nhà kính thấp, c c ên phải tham vấn và chia sẻ kinh nghiệm trong việc xây dựng, thực thi và vận hành c c chế định định gi cac on, thúc đẩy thị trường cac on và công nghệ khí thải thấp, quy định trong c c hiệp định đa phương liên quan đến môi trường (MEAs), Công ước Khí hậu UNFCCC, Nghị định thư Kyoto

và Hiệp định Paris (Điều 13.6, Chương 13 EVFTA: Biến đổi khí hậu)

Nhìn chung, mức độ cam kết về môi trường trong c c FTA ngày càng sâu và rộng Đối với Hiệp định CPTPP và EVFTA, nội dung về môi trường có nhiều điểm tương đồng, tuy nhiên, so s nh

về tính phức tạp và mức độ ràng uộc, CPTPP cao hơn EVFTA, đó là c c nội dung cam kết về môi trường của CPTPP, là đối tượng điều chỉnh của cơ chế giải quyết tranh chấp, có sử dụng chế tài ( p dụng c c iện ph p trừng phạt hay trả đũa về thương mại) đối với c c trường hợp vi phạm

c c cam kết và nghĩa vụ (CTTĐT, 2020) Còn EVFTA, các tranh chấp thương mại liên quan đến môi trường ph t sinh được giải quyết thông qua c c quyết định của Ban Chuyên gia, được thành lập theo một quy trình riêng iệt, mà không p dụng trừng phạt hay trả đũa về thương mại Trên thực tế, c c quốc gia thành viên phải nỗ lực tìm c c giải ph p mang tính hợp t c và thỏa hiệp, để

tr nh sử dụng cơ chế tham vấn, giải quyết tranh chấp, vì đây là vấn đề phức tạp về mặt ph p lý

và quan hệ ngoại giao.Việt Nam, với điều kiện hạn chế về nguồn lực và kinh nghiệm, tham vấn, giải quyết tranh chấp, yếu tố để nước ngoài sử dụng để can thiệp sâu vào vấn đề nội ộ kh c của Việt Nam hoặc để gây p lực uộc Việt Nam phải điều chỉnh chính s ch ph p luật theo ý đồ và hướng có lợi cho đối t c

3.1.2 Đảm bảo thực hiện những cam kết quốc tế bảo vệ môi trường không khí

Tại c c khu đô thị, với mật độ dân số cao, c c hoạt động dân sinh là một trong những nguyên nhân chính ảnh hưởng đến không khí mà điển hình là hoạt động giao thông đường ộ và việc đun, đốt than, đốt vàng m Vì vậy, để đảm ảo c c cam kết quốc tế về BĐKH, trong phạm vi nghiên cứu đến ô nhiễm môi trường không khí, ph p luật Việt Nam đ có những quy định cụ thể

a Thứ nhất, ảo vệ môi trường không khí trong hoạt ộng giao thông vận tải:

Ô nhiễm không khí tại c c đô thị, đặc iệt là Hà Nội và TP Hồ Chí Minh có xu hướng gia tăng, trong đó có t c động đ ng kể từ khí thải của phương tiện giao thông cơ giới đường ộ (Bộ GTVT, 2016), trong đó, 90% nhiên liệu cho giao thông vận tải (GTVT) là xăng và dầu diesel (chỉ 0,3% là nhiên liệu sạch) Hiện nay, mỗi năm GTVT ph t thải khoảng 30 triệu tấn CO2, trong

đó giao thông đường ộ chiếm 86% (Phạm Thị Huế, 2017) Hội nghị Liên hợp quốc về Ph t triển bền vững (Rio+20) t i khẳng định tầm quan trọng của việc giải quyết những th ch thức của BĐKH, trong khi thúc đẩy chuyển dịch sang hạ tầng năng lượng, giao thông ền vững, để cải tiến việc đi lại, trong khi giảm thiểu ph t thải khí nhà kính và ô nhiễm địa phương Theo như Kế hoạch hành động S ng kiến giao thông bền vững (ADB, 2010), ADB sẽ ngày càng điều chỉnh

c c hoạt động giao thông cho phù hợp với Chiến lược 2020, để hỗ trợ giao thông ền vững (dễ dàng tiếp cận, có mức phí hợp lý, an toàn và thân thiện với môi trường) Kế hoạch này x c định

a c ch tiếp cận chính, để định hướng c c hoạt động giao thông của ADB, có tên gọi là “tr nh – chuyển đổi – cải thiện” “Tr nh” nghĩa là giảm nhu cầu đi lại; “chuyển đổi” tức là chuyển sang

c c phương thức hoặc tuyến đường giao thông hiệu quả hơn về năng lượng; còn “cải thiện” nghĩa là sử dụng c c công nghệ ít gây ô nhiễm hơn và mang lại hiệu quả năng lượng cao hơn

C c dự n giao thông đô thị (ví dụ như, c c hệ thống giao thông công cộng, giao thông phi cơ giới hóa, quy hoạch giao thông đô thị tổng hợp, quản lý nhu cầu, quản lý giao thông) sẽ được tăng cường quy mô (ADB, 2013: tr 5)