Giáo trình lý luận về nhà nước pháp quyền phần 2

Bởi vì, ngoài những thẩm quyền chắc chắn phải được Quốc hội thông qua bằng một đạo luật hoặc trong các đạo luật như quy định tổ chức và hoạt động của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ,

CHƯƠNG 2:

THỰC TIỄN XÂY DỰNG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN VIỆT NAM HIỆN NAY

1 THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG LẬP PHÁP Ở VIỆT NAM

1.1.Thực tiễn tổ chức thực hiện quyền lập pháp

1.1.1.Quyền lập pháp

Trong Hiến pháp 1992, quyền lập pháp được nhắc đến 2 lần ở Điều 2 và Điều 83 Tuy nhiên, quyền lập pháp là gì và bao gồm những nội dung gì thì không được quy định rõ Hiến pháp 1992 chỉ tuyên bố Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến, lập pháp và quy định các quyền, nghĩa vụ cụ thể của Quốc hội tại Điều 84 Vấn đề đặt ra là, nội hàm của quyền lập pháp với cách quy định như vậy quyền lập pháp có phải là bao gồm các quyền của Quốc hội quy định tại Điều 84 hay không? Để có quan điểm chính xác về quyền lập pháp cần phải xuất phát từ quan điểm về quyền lực nhà nước Quyền lực nhà nước không phải là một đại lượng được xác định một cách rạch ròi Quyền lực nhà nước về bản chất là thống nhất, không thể phân chia Việc phân định ra các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp là phương thức để tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước chứ không mang ý nghĩa quyền lực nhà nước là phép cộng của các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp Trong chế độ dân chủ và pháp quyền, quyền lực nhà nước không được coi là

tự có, không xuất phát từ lực lượng siêu nhiên hay từ một cá nhân nào đó mà là quyền lực thuộc về nhân dân, được nhân dân ủy quyền cho nhà nước thực hiện Để

tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước, thông qua văn bản Hiến pháp, nhân dân ủy quyền cho các cơ quan khác nhau thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp Ở hầu hết các nước trên thế giới, quyền lập pháp được trao cho Nghị viện (hoặc Quốc hội), quyền hành pháp được trao cho Chính phủ và quyền tư pháp được trao cho Tòa án Sự hình thành của các cơ quan được nhân dân trao quyền phản ánh tính chất và bản chất của loại quyền lực đó Theo đó, Quốc hội là cơ quan tập hợp những người được nhân dân bầu ra do phổ thông đầu phiếu Thuộc tính cơ bản, xuyên suốt mọi hoạt động của cơ quan này là tính đại diện, bảo đảm cho ý chí chung của nhân dân Phụ thuộc vào hình thức tổ chức nhà nước mà tính chất của cơ quan được trao quyền lập pháp có tính trội hay không trội so với các

cơ quan khác Hình thức để cơ quan đại diện này thực hiện quyền lực là thông qua

đạo luật thể hiện ý chí chung của nhân dân Từ đó, có thể hiểu quyền lập pháp là quyền đại diện cho nhân dân thực hiện ý chí chung của quốc gia được thể hiện thông qua hình thức biểu quyết thông qua luật Cũng có thể hiểu một cách đơn giản là, quyền lập pháp là quyền biểu quyết thông qua luật (hay không thông qua luật)

Với các phân tích trên, có thể thấy quan điểm về quyền lập pháp được thể hiện trong Hiến pháp 1992 còn tồn tại sau:

Thứ nhất, quyền lập pháp chỉ được Hiến pháp tuyên bố trao cho cơ quan

duy nhất là Quốc hội Tuy nhiên, những quyền (nghĩa vụ) của Quốc hội quy định tại Điều 84 có phải là để thực hiện quyền lập pháp không thì lại không rõ Bởi vì, ngoài những thẩm quyền chắc chắn phải được Quốc hội thông qua bằng một đạo luật (hoặc trong các đạo luật) như quy định tổ chức và hoạt động của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Toà án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân và chính quyền địa phương, quy định, sửa đổi hoặc bãi bỏ các thứ thuế… thì còn rất nhiều thẩm quyền khác mà tính chất và nội dung có thuộc thẩm quyền của quyền lập pháp hay không còn rất nhiều tranh luận, chẳng hạn như quyền quyết định kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, quyết định chính sách tài chính, tiền

tệ quốc gia; quyết định chính sách dân tộc, chính sách tôn giáo của Nhà

nướcQuyết định chính sách cơ bản về đối ngoại…

Thứ hai, với việc quy định Quốc hội có quyền làm luật, sửa đổi luật thành

một khoản độc lập thì dường như có cách hiểu là các thẩm quyền của Quốc hội ở các khoản sau có thể không cần thiết được thông qua bằng một đạo luật Hoặc cũng có quan điểm là, quyền lập pháp của Quốc hội chỉ gói gọn trong thẩm quyền làm luật, sửa đổi luật tại khoản 1

Trong bối cảnh xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, các quy định về quyền lập pháp trong Hiến pháp nước ta còn một số vấn đề tồn tại sau đây

Thứ nhất, trong mối quan hệ với nhân dân, nhân dân mới là chủ thể thống

nhất của quyền lực nhà nước Bản chất của quyền lập pháp là đại diện cho nhân dân, do nhân dân ủy quyền Phạm vi ủy quyền được thể hiện trong Hiến pháp Quyền lập pháp vì vậy không phải là một thứ quyền không giới hạn mà giới hạn của nó chính là Hiến pháp Tính dân chủ của nhà nước pháp quyền và tính chất thống nhất của quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân đòi hỏi phải có cơ chế để

nhân dân thực hiện quyền lực của mình thông qua hình thức dân chủ trực tiếp và

dân chủ đại diện chứ không phải là nhân dân sử dụng quyền lực của mình thông

qua các cơ quan đại diện là Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp Xuất phát từ

lý do đó, thiết kế của các điều khoản quy định về trưng cầu dân ý chưa được bảo đảm Bởi vì, Hiến pháp giao cho Quốc hội quyết định việc trưng cầu dân ý Sự uỷ quyền này dường như đi hơi quá xa, bởi vì, nhân dân hơn ai hết thông qua Hiến pháp phải xác lập được về cơ bản những nội dung gì bắt buộc phải thực hiện trưng cầu dân ý (chẳng hạn như những nội dung sửa đổi Hiến pháp, những vấn đề liên quan đến chủ quyền biên giới quốc gia, lãnh thổ…), những nội dung gì Quốc hội quyết định việc trưng cầu dân ý (chẳng hạn như những vấn đề quan trọng của đất nước) và giao cho Quốc hội quy định về trình tự, thủ tục, phạm vi cụ thể của các vấn đề Quốc hội quyết định việc trưng cầu dân ý Có như vậy, mới bảo đảm được tinh thần của nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở hai đặc trưng cơ bản là tính dân chủ và quyền lực nhà nước thống nhất thuộc về nhân dân

Thứ hai, Điều 83 và Điều 84 chưa phân định rõ quyền lập pháp bao gồm

các thẩm quyền gì và có bắt buộc phải được thực hiện bằng việc thông qua các đạo luật hay không, công cụ để Quốc hội thực hiện các quyền được quy định là gì và thực hiện nó như thế nào Điều này dẫn tới một thực trạng là, mặc dù được trao rất nhiều quyền nhưng dường như Quốc hội không có thực quyền quyết định Chẳng hạn như quy định về việc thông qua ngân sách Vấn đề đặt ra là, cơ chế làm thế nào để Quốc hội quyết định thông qua hay không thông qua và nếu không thông qua thì hệ quả pháp lý của việc không thông qua là gì? Trách nhiệm của Chính phủ sẽ đến đâu?

Thứ ba, Hiến pháp quy định “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” Trên thực tế, với cách quy định như hiện nay, việc phối hợp như thế nào chưa được là chưa rõ cả về thẩm quyền và về phương thức

Điều này thể hiện ở chỗ, dường như cơ quan lập pháp đang thực hiện cả quyền hành pháp và tư pháp, cơ quan hành pháp thì thực hiện cả quyền lập pháp, cả quyền tư pháp và cơ quan tư pháp thì thực hiện cả chức năng của lập pháp Từ đó dẫn đến sự lẫn lộn về tính chất các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp, làm giảm

ưu thế của cơ quan được trao quyền lập pháp mà đáng ra phải là quyền mạnh mẽ

nhất do tính chất đại diện trực tiếp của mình Trong khi đó, quyền hành pháp và tư pháp đôi khi vượt ra khỏi sự kiểm soát của pháp luật Thiết lập lại trật tự giữa các quyền đòi hỏi sự phân định, nội hàm các quyền phải rõ ràng, được thực hiện công việc gì, được uỷ quyền trong phạm vi nào, phương thức và trách nhiệm phối hợp thực hiện các quyền… Cũng có quan điểm cho rằng trên thực tế không cần quy

định về việc phối hợp, bởi vì các hoạt động mang tính quyền lực nhà nước sẽ

không thể được tiến hành thông suốt nếu không có sự phối hợp Vấn đề ở đây cần

có sự phân công rành mạch Tuy nhiên, cần thiết phải bổ sung nguyên tắc về kiểm soát quyền lực giữa các chủ thể thực hiện các quyền Kiểm soát quyền lực ở đây

không mang tính đối trọng mà mục đích chính là để bảo đảm cho việc thực hiện các quyền đã được phân công cho các chủ thể, tránh sự tiếm quyền, lạm quyền

Đồng thời, cũng tránh được sự tha hóa quyền lực của các cá nhân được trao

quyền

1.1.2.Chủ thể thực hiện quyền lập pháp

Quốc hội: Hiến pháp quy định Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước

cao nhất, là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp Với vị trí, vai trò của mình, Quốc hội đương nhiên là chủ thể quan trọng nhất trong việc thực hiện quyền

lập pháp Tuy nhiên, tính chất duy nhất còn đặt ra nhiều vấn đề cả về lý luận và

thực tiễn Bởi vì, đã là duy nhất có nghĩa là không cơ quan/chủ thể nào khác có quyền thực hiện quyền lập pháp dưới bất kỳ hình thức nào ngoại trừ Quốc hội Vấn đề đặt ra là, trong nhà nước pháp quyền, nhân dân, chủ thể của quyền lực có quyền trực tiếp thực hiện quyền lập pháp hay không và thực hiện dưới hình thức nào Hiến pháp có quy định về trưng cầu dân ý nhưng không có quy định về nội dung, hình thức, thủ tục quyết định việc trưng cầu dân ý Một câu hỏi nữa đặt ra

khi Quốc hội được quy định là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp thì Quốc hội

có thể thể ủy quyền cho cơ quan khác thực hiện quyền lập pháp được không Điều

91 Hiến pháp cho phép Ủy ban thường vụ Quốc hội được “ra pháp lệnh về những vấn đề được Quốc hội giao”, tức là Ủy ban thường vụ Quốc hội được ban hành những vấn đề thuộc quyền của Quốc hội khi Quốc hội ủy quyền Bên cạnh đó, từ luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 đến khi sửa đổi năm 2003 và luật năm 2008 đều có điều khoản quy định cho phép Chính phủ ban hành nghị định “không đầu” quy định những vấn đề cần thiết nhưng chưa đủ điều kiện xây

dựng thành luật hoặc pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý kinh tế, quản lý xã hội Xung quanh việc ủy quyền lập pháp và các chủ thể thực hiện ủy quyền lập pháp hiện nay có rất nhiều vấn đề pháp lý cần được giải quyết như phạm vi ủy quyền, nguyên tắc ủy quyền, từ đó xác định rõ ranh giới của việc thực hiện quyền lập pháp, ủy quyền lập pháp và quyền lập quy Qua các phân tích trên, có thể nhận thấy các quy định trong Hiến pháp còn có các mâu thuẫn trong

quan điểm về tính duy nhất của chủ thể thực hiện quyền lập pháp

Một vấn đề nữa trong việc thực hiện quyền lập pháp của Quốc hội là quan

điểm về thẩm quyền làm luật của Quốc hội Quốc hội thực hiện quyền lập pháp chủ yếu thông qua việc làm luật Tuy nhiên, công việc làm luật là một chuỗi các

hoạt động lập pháp như lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, soạn thảo, trình, thẩm tra, cho ý kiến, chỉnh lý, hoàn thiện và thông qua Mỗi hoạt động thuộc quyền và do các cơ quan, tổ chức, cá nhân khác nhau thực hiện Vì vậy, quan điểm đồng nghĩa quyền lập pháp là quyền làm luật, sửa đổi luật là chưa hoàn toàn chính xác Bởi vì, quyền làm luật của Quốc hội suy cho cùng chỉ là việc thông qua hay không thông qua các đạo luật chứ không thể bao hàm tất cả các hoạt động nói trên

Tính trội của Quốc hội, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, cơ quan đại biểu

của nhân dân cũng thể hiện qua điểm này

Một vấn đề khác liên quan tới Quốc hội là, với tính chất là một cơ quan đại

diện của nhân dân thì Quốc hội có đặc điểm trội hơn so với các cơ quan hành pháp

và tư pháp Điều này thể hiện ở việc Quốc hội quyết định các vấn đề quan trọng liên quan đến tổ chức, bộ máy thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước, thông qua các quy phạm điều chỉnh các mối quan hệ trong toàn xã hội Để làm được điều này đòi hỏi phải thiết lập một cơ chế hợp lý hơn nữa trong mối quan hệ với các thiết chế như Đảng cầm quyền và các cơ quan khác, tránh tình trạng quyền lập pháp chỉ mang tính hình thức thông

qua những quyết định đã được quyết từ trước Chẳng hạn như quyền bầu, phê

chuẩn, miễn nhiệm, cách chức các chức danh lãnh đạo trong bộ máy nhà nước, quyền quyết định ngân sách nhà nước, quyền quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước Với những thẩm quyền nói trên, dường như Quốc hội đang chỉ là cơ quan thông qua về mặt hình thức Các vấn đề thảo luận tại nghị trường chỉ gây sức

ép đối với các cơ quan chứ chưa thật sự mang tính chất thực hiện quyền quyết ở Quốc hội

Ủy ban thường vụ Quốc hội: Ủy ban thường vụ Quốc hội theo Hiến pháp

1992 là cơ quan thường trực của Quốc hội Hiến pháp cũng quy định rõ về địa vị pháp lý và thẩm quyền của cơ quan này Tuy nhiên, cần phải khẳng định rằng, Ủy ban thường vụ Quốc hội không phải là một thiết chế quyền lực độc lập mà chỉ là

cơ quan của Quốc hội, được Quốc hội bầu ra và giải quyết các công việc theo thẩm quyền khi Quốc hội không họp Và như vậy, không thể đặt Ủy ban thường

vụ Quốc hội trong mối quan hệ mang tính quyền lực tương ứng với Chính phủ (hành pháp) và tòa án (tư pháp) Trong mối quan hệ với Hội đồng dân tộc, các ủy ban của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội cũng không phải là cơ quan cấp trên của các cơ quan này, bởi vì Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các ủy ban của Quốc hội đều là các cơ quan của Quốc hội, được Quốc hội thành lập và giao cho các nhiệm vụ, quyền hạn nhất định, giúp cho Quốc hội thực hiện quyền của mình theo quy định của Hiến pháp Tuy nhiên, trong tổ chức bộ máy nhà nước ta hiện nay, với vị trí của mình, Ủy ban thường vụ Quốc hội là một chủ thể quan trọng trong việc thực hiện quyền lập pháp, thể hiện ở hai vị trí sau:

Thứ nhất, Ủy ban thường vụ Quốc hội thực hiện quyền lập pháp đối với

những vấn đề được Quốc hội giao Ở vị trí này, Ủy ban thường vụ Quốc hội không phải là chủ thể đầy đủ của quyền lập pháp mà chỉ là chủ thể thực hiện quyền lập pháp khi được Quốc hội ủy quyền Tuy nhiên, ngay cả với tư cách là một chủ thể thực hiện quyền lập pháp không đầy đủ thì có một vấn đề khó lý giải Đó là, Ủy ban thường vụ Quốc hội với tư cách là một cơ quan thường trực không mang tính đại diện (của Quốc hội) và không có chức năng điều hành (của Chính phủ) lại được giao một nhiệm vụ quan trọng, có tác động và ảnh hưởng tới toàn xã hội Trong thời gian gần đây, số lượng pháp lệnh ban hành đã được giảm đáng kể Một

số pháp lệnh liên quan đến quyền công dân, thuế được ban hành không đúng thẩm quyền đã được thay thế bằng các đạo luật Tuy nhiên, vẫn còn rất nhiều pháp lệnh quy định những nội dung liên quan đến quyền công dân, thuế không phù hợp với thẩm quyền của Ủy ban thường vụ Quốc hội như pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính; pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính; mới đây nhất là quy định

giao Ủy ban thường vụ Quốc hội “quyết định mức thuế suất cụ thể đối với từng

loại tài nguyên trong từng thời kỳ” (khoản 3, Điều 7 Luật thuế tài nguyên năm 2009)

Thứ hai, với vai trò là cơ quan thường trực của Quốc hội, Ủy ban thường vụ

Quốc hội đang được giao nhiều thẩm quyền có ảnh hưởng, thậm chí là quyết định đến việc thực hiện quyền lập pháp của Quốc hội Chẳng hạn như, theo quy trình xây dựng luật, pháp lệnh hiện nay thì Ủy ban thường vụ Quốc hội là cơ quan trình

dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh để Quốc hội quyết định Với thẩm quyền này, Ủy ban thường vụ Quốc hội về lý thuyết có thể không đưa đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của một chủ thể có quyền vào dự kiến mà không có cơ chế nào để các chủ thể có quyền bảo vệ đề xuất, kiến nghị của mình Theo quy định tại Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 thì thậm chí Ủy ban thường

vụ Quốc hội có quyền “quyết định điều chỉnh chương trình xây dựng luật, pháp lệnh và báo cáo Quốc hội tại kỳ họp gần nhất” Thí dụ thứ hai là về việc quyết

định Chương trình làm việc của kỳ họp Quốc hội Theo quy định của khoản 1

Điều 10 Nội quy kỳ họp Quốc hội được ban hành năm 2002 thì “Chương trình làm việc của kỳ họp Quốc hội do Quốc hội thông qua tại phiên họp trù bị theo đề nghị của Uỷ ban thường vụ Quốc hội” Vấn đề đặt ra ở đây là quy định nói trên không

đưa ra được những nguyên tắc, tiêu chí bắt buộc để Ủy ban thường vụ Quốc hội xây dựng dự kiến chương trình Vì vậy, khi quyết định chương trình kỳ họp thì các đại biểu Quốc hội cũng không có căn cứ để đồng ý hay không đồng ý với Chương trình do Ủy ban thường vụ Quốc hội đề xuất Trong khi đó, Quốc hội nước ta hoạt động không thường xuyên, một năm hai kỳ, trung bình mỗi kỳ chỉ diễn ra trong khoảng 1 tháng đến 1 tháng rưỡi Một thí dụ thứ ba về về ảnh hưởng của Ủy ban thường vụ Quốc hội đối với việc thực hiện quyền lập pháp của Quốc hội là việc xem xét, cho ý kiến đối với các dự án luật trước khi trình Quốc hội lần đầu Câu hỏi được đặt ra là, Ủy ban thường vụ Quốc hội có quyền xem xét về thủ tục hay cả nội dung đối với các dự án luật trước khi trình Quốc hội? Hệ quả pháp lý của việc xem xét cho ý kiến là gì? Ủy ban thường vụ Quốc hội có quyền không đưa một dự

án luật nằm trong Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh đã được thông qua vào trong Chương trình của kỳ họp hay không? Đối với hoạt động chỉ đạo các cơ quan trong việc tiếp thu, chỉnh lý dự án luật, dự thảo nghị quyết trình Quốc hội trước khi trình Quốc hội thông qua thì thẩm quyền của Ủy ban thường vụ Quốc hội đến

đâu? Có được quyết định các vấn đề còn có ý kiến khác nhau giữa các cơ quan hay không?

Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội: Cũng như Ủy ban thường vụ

Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các ủy ban của Quốc hội là các cơ quan của Quốc hội, được Quốc hội thành lập ra để giúp Quốc hội phục vụ trực tiếp cho các hoạt động của Quốc hội Hội đồng dân tộc, các ủy ban của Quốc hội không phải là các thiết chế quyền lực, không phải là chủ thể thực hiện quyền lập pháp Tuy nhiên, với mô hình Quốc hội hoạt động không thường xuyên, Ủy ban thường vụ Quốc hội là cơ quan chỉ đạo, điều hòa thì trên phương diện nào đó có thể coi Hội đồng dân tộc, các ủy ban của Quốc hội là cơ quan gián tiếp thực hiện quyền lập pháp Thể hiện rõ nhất ở đây là vai trò chủ trì của Hội đồng dân tộc, các ủy ban trong quá trình chỉnh lý, tiếp thu các dự án luật giữa hai kỳ họp Thực tế cho thấy hoạt động của các hội đồng dân tộc, các ủy ban cũng có vấn đề về cách thức tổ chức Một số quyền trong quá trình thẩm tra, tiếp thu, chỉnh lý giao cho tập thể ủy ban nhưng thực chất do bộ phận thường trực đảm nhận Mối quan hệ giữa thường trực

ủy ban và tập thể ủy ban vì vậy cũng là vấn đề được nghiên cứu

Chính phủ: Chính phủ không phải là cơ quan được ủy quyền lập pháp

trong Hiến pháp, nhưng luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật từ năm 1996

cho đến nay đều giao cho Chính phủ quyền “quy định những vấn đề cần thiết nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý kinh tế, quản lý xã hội” Trên thực tế, việc ban hành

“nghị định không đầu” là không nhiều Điều này không có nghĩa là Chính phủ hiện nay hoàn toàn không thực hiện quyền lập pháp mà trái lại, Chính phủ đang thực hiện khá nhiều thẩm quyền thuộc quyền lập pháp Rất dễ nhận thấy trong các đạo luật hiện nay các nội dung giao Chính phủ quy định được thể hiện dưới nhiều

hình thức như “Chính phủ quy định chi tiết điều này” hoặc “Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật này” hoặc thậm chí là “Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành các điều … và các nội dung cần thiết khác của Luật này theo yêu cầu quản lý” Luật đang giao cho Chính phủ những thẩm quyền quá

rộng trong việc ban hành văn bản pháp quy nhưng lại chưa có quy định về nguyên tắc giới hạn thẩm quyền và phạm vi của việc quy định chi tiết hay hướng dẫn thi

hành Điều này dẫn tới hai khả năng, một là Chính phủ sẽ lạm quyền, quy định

những nội dung thuộc quyền lập pháp; hai là Chính phủ sẽ phớt lờ những nội dung

đáng ra thuộc trách nhiệm của mình phải quy định Và hệ quả của việc không phân định rõ các nội dung liên quan đến vấn đề ủy quyền lập pháp, thẩm quyền lập quy

sẽ dẫn tới tình trạng lẫn lộn giữa quyền lập pháp và quyền lập quy, không thể hiện

được tính thứ bậc trong tổ chức quyền lực nhà nước

Hội đồng thẩm phán: Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008

giao cho Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao thẩm quyền ban hành nghị quyết để hướng dẫn các tòa án áp dụng thống nhất pháp luật Một điểm lưu ý là trong Hiến pháp cũng có quy định về thẩm quyền ban hành văn bản của các cơ quan nhà nước như Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, các bộ, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân nhưng không có bất cứ quy định nào cho phép tòa án được ban hành một loại văn bản quy phạm pháp luật Việc Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật giao cho Hội đồng thẩm phán tòa án thẩm quyền ban hành nghị quyết để hướng dẫn các tòa án áp dụng thống nhất pháp luật mặc dù không phải là ủy quyền lập pháp nhưng mang nhiều tính chất và yếu tố của ủy quyền lập pháp Bởi vì, thứ nhất, hướng dẫn là một hoạt động rất rộng, có thể bao gồm cả việc đặt ra các quy phạm mới có giá trị áp dụng trực tiếp đối với công dân và các

tổ chức trong xã hội Thứ hai, thuật ngữ pháp luật ở đây không giới hạn các loại

văn bản mà có thể hiểu là nếu trong quá trình xét xử, Hội đồng thẩm phán có thể hướng dẫn mọi loại văn bản quy phạm pháp luật có liên quan Việc trao cho tòa án thẩm quyền này cần được xem xét trên quan điểm có cho phép cơ quan tòa án ban hành văn bản giải thích hiến pháp, pháp luật hay không

Có thể nhận thấy rằng các quy định trong Hiến pháp cũng như Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật thể hiện sự lúng túng trong việc quy định cụ thể nguyên tắc quyền lực nhà nươc là thống nhất, có sự phân công, phối hợp giữa các

cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp Chính vì thế,

sự phân vai của giữa các thiết chế nhà nước, mà cụ thể ở đây là Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao trong việc thực hiện quyền lập pháp là chưa rõ ràng Vì vậy, cần thiết phải có quy định rõ ràng hơn nữa

về quyền lập pháp trong Hiến pháp

1.1.3.Hình thức văn bản của Quốc hội và Ủy ban thường vụ Quốc hội

Theo quy định của Hiến pháp và luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì Quốc hội có quyền ban hành Hiến pháp, luật, nghị quyết; Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành pháp lệnh, nghị quyết

Trên thực tế, cả Quốc hội lẫn Ủy ban thường vụ Quốc hội hiện đều đang ban hành hai loại nghị quyết: nghị quyết chứa quy phạm và nghị quyết không chứa quy phạm Hiến pháp và luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện chưa quy định về vấn đề này và thực tế cũng không có tiêu chí nào xác định khi nào Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành nghị quyết chứa quy phạm, khi nào ban hành nghị quyết không chứa quy phạm Hiện nay, cách phân biệt rõ nhất là nếu nghị quyết được đưa vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm thì chắc chắn nó sẽ là nghị quyết có chứa quy phạm Bởi vì, quy trình trình, soạn thảo, thẩm tra tương đương với quy trình của luật Tuy nhiên, nó lại không được Chủ tịch nước công bố vì quy định về các trường hợp cụ thể cần công bố nghị quyết không rõ ràng, do đó, gây khó khăn cho quá trình thực thi văn bản Vấn đề đặt ra

là, có nên giữ hình thức ban hành nghị quyết có chứa quy phạm như hiện nay hay không trong khi đối tượng điều chỉnh, trình tự, thủ tục soạn thảo, trình, thẩm tra, sửa đổi, ban hành của loại nghị quyết này là tương tự với các quy trình của một đạo luật

1.2.Thực tiễn hoạt động xây dựng luật, pháp lệnh của các chủ thể

Hoạt động lập pháp (hay hoạt động xây dựng luật, pháp lệnh, nghị quyết) là một chuỗi các công việc được các chủ thể tiến hành theo quy định của Hiến pháp

và luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật Trong giới hạn phạm vi bài viết này chỉ xin được trình bày những hoạt động liên quan đến quy trình, thủ tục soạn thảo, thông qua các văn bản thuộc thẩm quyền của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội

1.2.1.Trình sáng kiến lập pháp

Điều 87 của Hiến pháp năm 1992 quy định:

“Chủ tịch nước, UBTVQH, HĐDT và các Uỷ ban của Quốc hội, Chính phủ, TANDTC, VKSNDTC, MTTQVN và các tổ chức thành viên của Mặt trận có quyền trình dự án luật ra trước Quốc hội

ĐBQH có quyền trình kiến nghị về luật và dự án luật ra trước Quốc hội

Thủ tục trình Quốc hội dự án luật, kiến nghị về luật do luật định”

Quy định về việc thực hiện quyền trình sáng kiến lập pháp và thực tiễn áp dụng các quy định này có một số vấn đề như sau:

Thứ nhất, quy định trong luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật hạn

chế quyền trình dự án luật, đề nghị về luật của các chủ thể Hiến pháp không

“giao” Luật quy định làm thế nào để có được một đạo luật, kiến nghị về luật trình Quốc hội mà chỉ giao Luật quy định về thủ tục trình dự án luật, kiến nghị về luật

ra trước Quốc hội Theo quy định hiện hành, một dự thảo luật, pháp lệnh chỉ chính thức được soạn thảo khi đã nằm trong CTXDLPL, đồng thời sẽ chỉ được trình ra trước Quốc hội khi dự thảo luật, kiến nghị về luật đó có tên trong CTXDLPL nhiệm kỳ và hàng năm Quy định này làm cho CTXDLPL trở thành “rào cản” đối với quyền trình dự án luật, kiến nghị về luật của các chủ thể ra trước Quốc hội

Thứ hai, ta có thể dễ dàng nhận thấy nội dung lời văn của Hiến pháp và luật

ban hành văn bản quy phạm pháp luật có sự khác biệt Hiến pháp quy định các chủ thể có quyền trình dự án luật ra trước Quốc hội, trong khi đó luật quy định các chủ thể có quyền gửi kiến nghị về luật, pháp lệnh đến Ủy ban thường vụ Quốc hội Về bản chất, quyền trình dự án luật ra trước Quốc hội khác hẳn với quyền đề nghị

Quyền trình dự án luật, pháp lệnh là quyền chủ động của chủ thể trong việc trình

ra trước Quốc hội một dự thảo luật đã được chuẩn bị để Quốc hội xem xét, quyết

định; còn quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh mang tính chất hỏi ý kiến xem

có được phép xây dựng dự án luật, pháp lệnh theo đề xuất hay không Hơn nữa, luật đã giới hạn việc thực hiện quyền sáng kiến lập pháp của các chủ thể bằng quy định các chủ thể chỉ được trình đề nghị ra trước Ủy ban thường vụ Quốc hội Ủy ban thường vụ Quốc hội trên cơ sở các đề nghị sẽ tập hợp và trình ra trước Quốc hội Về lý thuyết hoàn toàn có thể xảy ra trường hợp Ủy ban thường vụ Quốc hội loại bỏ sáng kiến của một chủ thể nào đó vì cho rằng sáng kiến đó không hợp lý và chủ thể có sáng kiến cũng không có cơ hội bảo vệ sáng kiến của mình trước Quốc hội

1.2.2.Soạn thảo các dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết

Phân công cơ quan soạn chủ trì soạn thảo, cơ quan chủ trì thẩm tra: Việc

phân công cơ quan chủ trì soạn thảo, cơ quan chủ trì thẩm tra do Ủy ban thường

vụ Quốc hội quyết định Về cơ bản, cơ quan nào trình sáng kiến lập pháp sẽ đương nhiên là cơ quan chủ trì soạn thảo, có đến 95% là các sáng kiến xuất phát từ phía

Chính phủ Tuy nhiên, cũng có một số trường hợp cơ quan trình sáng kiến lập pháp lại không được phân công Chẳng hạn như sáng kiến xây dựng luật trọng tài thương mại xuất phát từ Chính phủ nhưng Ủy ban thường vụ Quốc hội quyết định giao cho Hội luật gia là cơ quan chủ trì soạn thảo, trình dự án Thực tiễn không xảy ra nhiều vướng mắc khi thực hiện các quy định về phân công cơ quan soạn thảo Tuy nhiên, cũng cần phải bổ sung các nguyên tắc bảo đảm cho việc phân công đúng, phù hợp với năng lực và thẩm quyền của các cơ quan Việc phân công

cơ quan thẩm tra thường căn cứ vào lĩnh vực thuộc thẩm quyền của Hội đồng dân tộc, các ủy ban của Quốc hội Trong luật hiện nay cũng chưa có quy định cụ thể về việc phân công này Thực tế xảy ra trường hợp trong một kỳ họp có thể một Ủy ban có nhiều dự án luật thuộc lĩnh vực của mình, có ủy ban không có dự án luật nào và Ủy ban thường vụ Quốc hội sẽ phải điều tiết công việc của các Ủy ban

Đây cũng là vấn đề cần được quy định rõ trong luật để tránh tình trạng tùy nghi

trong việc phân công của Ủy ban thường vụ Quốc hội

Ban soạn thảo, tổ biên tập dự án luật, pháp lệnh

Chất lượng của dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết phụ thuộc rất nhiều vào chất lượng hoạt động của Ban soạn thảo và tổ biên tập các dự án đó Mặc dù nhiệm vụ của Ban soạn thảo, tổ biên tập đều được quy định khá rõ ràng nhưng có một thực tế mà trong hầu hết các Báo cáo thẩm tra dự kiến Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm của Ủy ban pháp luật đều nêu là Ban soạn thảo hoạt động không có hiệu quả Nguyên nhân xuất phát ở chỗ thành viên Ban soạn thảo thường là lãnh đạo các bộ, do đó việc tham gia chỉ đạo trong Ban soạn thảo rất hạn chế Dự thảo luật thường được giao khoán cho tổ biên tập và trong không ít trường hợp là do các chuyên viên soạn thảo Hơn nữa, việc không xác định được chính sách một cách minh bạch, rõ ràng làm cho việc dịch chính sách ra các điều luật gặp nhiều khó khăn Không ít dự thảo luật, pháp lệnh rơi vào tình trạng vừa soạn thảo vừa mày mò đi tìm chính sách Vì thế, chất lượng của các dự thảo còn hạn chế Tình trạng cơ quan chủ trì soạn thảo là các bộ cũng dẫn tới hiện tượng cục bộ trong việc xây dựng và soạn thảo dự án luật, pháp lệnh

1.2.3.Thẩm tra dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết

Hoạt động thẩm tra dự án luật, pháp lệnh là hoạt động chính của Hội đồng dân tộc, các ủy ban của Quốc hội Theo quy định của Luật ban hành văn bản quy

phạm pháp luật thì một dự án luật, dự thảo nghị quyết trước khi được Quốc hội xem xét cho ý kiến phải được các ủy ban thẩm tra Thông thường sẽ có hai lần thẩm tra là thẩm tra sơ bộ và thẩm tra chính thức tương ứng với các lần trình Ủy ban thường vụ Quốc hội và trình Quốc hội cho ý kiến Trong quá trình thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết trình Ủy ban thường vụ Quốc hội, Quốc hội cho ý kiến, Hội đồng dân tộc, các ủy ban của Quốc hội thường gặp phải một thực tiễn là các cơ quan trình dự án không bảo đảm đúng thời gian gửi tài liệu như quy định của pháp luật Điều này ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng của báo cáo thẩm tra Bên cạnh đó, phương thức thẩm tra hiện nay cũng đang được thực hiện khác nhau do quy định của Luật chưa chặt chẽ Luật ban hành quy phạm pháp luật quy định đốiv với dự án luật, dự thảo nghị quyết trình Quốc hội thì các ủy ban được phân công sẽ phải tiến hành phiên họp toàn thể ủy ban để thẩm tra Đối với

dự án luật, pháp lệnh trình Ủy ban thường vụ Quốc hội cho ý kiến thì có thể tổ chức phiên họp thường trực ủy ban để thẩm tra sơ bộ Điều đó có nghĩa là đối với lần trình Ủy ban thường vụ Quốc hội cho ý kiến cũng có thể trình báo cáo thẩm tra chính thức của toàn thể ủy ban Tuy nhiên, luật không quy định sau khi Ủy ban thường vụ Quốc hội cho ý kiến, ban soạn thảo tiếp thu thì Ủy ban có phải họp phiên toàn thể để thẩm tra lại hay không hay có thể giao cho thường trực ủy ban chỉnh lý báo cáo thẩm tra trình Quốc hội Bên cạnh đó, luật cũng quy định đối với một dự án luật thì Ủy ban thường vụ Quốc hội có thể xem xét cho ý kiến một lần hoặc nhiều lần Trong trường hợp xem xét nhiều lần thì liệu mỗi lần xem xét Thường trực ủy ban đều phải tổ chức thẩm tra sơ bộ lại dự án luật, dự thảo pháp lệnh hay có thể chỉ là báo cáo của thường trực ủy ban

1.2.4.Việc cho ý kiến của Ủy ban thường vụ Quốc hội đối với các dự án luật, dự thảo nghị quyết trước khi trình Quốc hội

Giá trị pháp lý của việc cho ý kiến của Ủy ban thường vụ Quốc hội đối với

dự án luật, dự thảo nghị quyết trước khi trình Quốc hội là điều được quan tâm nhất Vấn đề đặt ra là, giá trị kết luận của của chủ tọa phiên họp sau khi Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét, cho ý kiến Liệu Ủy ban thường vụ Quốc hội có thể kết luận dự án luật chưa đủ điều kiện trình Quốc hội hay không? Thực chất, việc

Ủy ban thường vụ Quốc hội cho ý kiến đối với các dự án luật, dự thảo nghị quyết trình Quốc hội chỉ mang tính chất khuyến nghị với cơ quan trình chứ không quyết

định việc cơ quan đó có trình hay không trình dự án luật ra trước Quốc hội Bởi vì,

luật quy định rằng “trong trường hợp cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự

án luật, dự thảo nghị quyết của Quốc hội có ý kiến khác với ý kiến của Uỷ ban thường vụ Quốc hội thì báo cáo Quốc hội xem xét, quyết định”.Vấn đề đặt ra là hệ

quả pháp lý sẽ như thế nào nếu cơ quan trình tiếp thu những khuyến nghị của Ủy ban thường vụ Quốc hội nhưng khi trình ra Quốc hội thì những tiếp thu đó lại

không được Quốc hội nhất trí Trong trường hợp có ý kiến khác nhau như trên thì

ai sẽ là cơ quan trình những ý kiến khác nhau đó? Ủy ban thường vụ Quốc hội có thể chỉ đạo Ủy ban chủ trì thẩm tra trình quan điểm của mình không hay cơ quan trình sẽ phải trình quan điểm của Ủy ban thường vụ Quốc hội?

1.2.5.Chỉnh lý dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết

Quá trình chỉnh lý dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết của Quốc hội,

Ủy ban thường vụ Quốc hội hiện nay có rất nhiều điểm đáng lưu ý Thứ nhất là vai trò chỉ đạo của Ủy ban thường vụ Quốc hội và vai trò chủ trì của cơ quan chủ trì thẩm tra Với quan điểm Quốc hội là cơ quan “làm luật” và do đó phải trực tiếp tiếp thu, chỉnh lý dự thảo luật đã làm cho Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội lấn sân vào hoạt động đáng ra phải thuộc về chủ thể trình dự án Có những dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết sau khi tiếp thu đã thay đổi cơ bản cả về chính sách, nội dung, kỹ thuật so với dự thảo trình Quốc hội Trong trường hợp cơ quan trình

dự án không đồng ý với dự thảo do Ủy ban thường vụ Quốc hội chỉ đạo việc tiếp thu thì sẽ giải quyết thế nào; và trong trường hợp Quốc hội không thông qua dự thảo thì trách nhiệm của Ủy ban thường vụ Quốc hội, ủy ban chủ trì sẽ được xem xét thế nào

1.2.6.Thông qua dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết

Dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết có thể được thông qua tại một kỳ hoặc hai kỳ họp với những quy trình khác nhau Tiêu chí để xác định dự án nào được thông qua tại một kỳ, dự án nào được thông qua tại hai kỳ họp hiện nay là chưa rõ ràng, dẫn đến việc có những dự án có thể thông qua tại một kỳ (trong trường hợp dự án được chuẩn bị tốt, khi ra Quốc hội cơ bản được đồng ý và không phải chỉnh sửa nhiều) có thể vẫn phải thông qua trong hai kỳ; trong khi đó, có những dự án chưa được chuẩn bị tốt, còn nhiều vấn đề cần có thời gian để hoàn thiện thì lại được đưa vào chương trình thông qua tại một kỳ họp Quy trình thông

qua tại hai kỳ họp cũng có vấn đề là, mặc dù luật không quy định phải thông qua

dự án luật trong kỳ họp tiếp theo kỳ họp cho ý kiến nhưng sẽ không lý giải được đối với những dự án luật Quốc hội đã xem xét hai lần nhưng vẫn chưa được thông qua (luật biển Việt Nam là một ví dụ) hoặc đã xem xét, cho ý kiến, chỉnh lý, hoàn thiện nhưng không được trình để thông qua (ví dụ luật về hội) Đây là những vấn

đề pháp lý đặt ra cần được tiếp tục nghiên cứu hoàn thiện trong quy trình thông qua luật, pháp lệnh Bên cạnh đó, thực tiễn hoạt động thông qua luật hiện nay cũng khiến nhiều đại biểu không yên tâm khi bấm nút Đó là việc biểu quyết từng điều (theo dự kiến của Ủy ban thường vụ Quốc hội) và biểu quyết toàn bộ nội dung Trong trường hợp nhiều đại biểu nhất trí với dự thảo luật nhưng không đồng ý với một hoặc một số điều mà các điều này lại không nằm trong các điều được đưa ra biểu quyết thì sẽ xử lý thế nào? Hoạt động thông qua luật được diễn ra rất nhanh chóng, đại biểu không có cơ hội trao đổi lại với những nội dung đã được chỉnh lý nhưng chưa cảm thấy hài lòng Để nâng cao vai trò đại diện của các đại biểu Quốc hội thì cần thiết cần xây dựng một quy trình thông qua luật, nghị quyết tại các kỳ họp bảo đảm các đại biểu phải có quyền thể hiện chính kiến của mình đối với từng điều luật Điều này đòi hỏi Quốc hội phải hoạt động với thời gian dài hơn, chuyên nghiệp hơn, đồng thời cũng phải nâng cao chất lượng soạn thảo, chỉnh lý các dự án luật, dự thảo Nghị quyết

3 THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG CỦA NỀN HÀNH PHÁP VIỆT NAM

3.1 Yêu cầu của nền hành pháp trong Nhà nước pháp quyền: vững mạnh, trong sạch, có trách nhiệm

3.1.1 Nền hành pháp trong Nhà nước pháp quyền

Những đổi mới về chính trị nước ta thể hiện tập trung ở sự đổi mới Nhà nước Đến cuối năm 2001, bản Hiến pháp 1992 được sửa đổi, tại Điều 2 của bản Hiến pháp đã ghi nhận: “Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà

nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công

nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức…” Nhà nước pháp quyền là nhà

nước trong đó quan hệ qua lại giữa nhà nước và công dân là quan hệ bình đẳng về

quyền và nghĩa vụ pháp luật Những cơ sở thực tế cho việc xây dựng nhà nước pháp quyền đã hiện diện trong xã hội tư bản và nhà nước pháp quyền đang được

các quốc gia tiến bộ trên thế giới theo đuổi và thể hiện trên thực tế Nhà nước pháp quyền trước hết là giá trị có tính phổ quát, đó là nhà nước bảo đảm quyền con người, quyền công dân và là nhà nước dân chủ Quan niệm về Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam theo quan điểm trên đây có ý nghĩa phương pháp luận to lớn cho việc xác định bản chất cũng như các đặc điểm của nền hành chính nhà nước, theo đó yếu tố hết sức quan trọng của nó là nền hành chính phải thể hiện được khả năng bảo đảm, bảo vệ được quyền con người, quyền công dân, phải thể hiện được tinh thần dân chủ vì dân chủ là tổ hợp của các quyền tự do của con người Bên cạnh đó, nền hành chính thể hiện các thuộc tính, đặc điểm có tính chất nguyên tắc của nền hành chính:

 Bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng;

 Tập trung dân chủ;

 Hướng vào khách hàng là công dân, doanh nghiệp, tổ chức;

 Nhân dân tham gia rộng rãi vào nền hành chính nhà nước;

 Thích ứng với điều kiện kinh tế thị trường định hướng XHCN

 Gọn nhẹ và gần dân;

 Tuân thủ nguyên tắc pháp chế

Tuy nhiên, cần thấy rằng, nền hành chính nhà nước không phải chỉ là vấn

đề tương quan giữa nó với quyền hành pháp trong Nhà nước pháp quyền bản thân

nó còn phải thể hiện được các yếu tố vốn có và các yếu tố mới của quản lý hành chính nhà nước trong bối cảnh mới Những yếu tố đó là:

Các yếu tố vốn có của nền hành chính nhà nước:

ý là lý thuyết quản lý công mới vào đầu thập kỷ 80 đến nay là lý thuyết Quản lý

công mới Theo lý thuyết này, thì nền hành chính dựa vào kinh tế thị trường (hay

còn gọi là hành chính hiện đại) có các đặc điểm:

 Tập trung vào việc đạt được kết quả

 Hệ thống nhân sự và làm việc có kết quả

 Giảm bớt phạm vi can thiệp của chính phủ vào các công việc kinh doanh, sản xuất hay dịch vụ

 Tăng cường mối quan hệ giữa hành chính với chính trị

 Các nhà quản lý công phải trở thành các nhà chính trị – hành chính Ngoài ra, để tạo lập nền hành chính nhà nước có hiệu quả thì cần chú trọng các kinh nghiệm quốc tế về điều hành quốc gia Cho đến nay, để điều hành quốc gia tốt, tức là cách thức quyền lực nhà nước được thực hiện để quản lý các nguồn lực xã hội và kinh tế của một quốc gia cho sự phát triển liên quan đến tới 3 khu vực: Nhà nước, tư nhân và xã hội dân sự, người ta thừa nhận bốn trụ cột:

 Tính minh bạch – cho phép lưu thông tự do luồng thông tin với chi phí

thấp, dễ hiểu, đáng tin và kịp thời

 Trách nhiệm – có nghĩa vụ trả lời và giải thích các vấn đề liên quan tới

hành động và hoạt động của một ai đó cho người có quyền yêu cầu trả lời

và giải thích

 Khả năng có thể dự đoán - đề cập tới quy định pháp luật và các kết quả rút

ra từ luật và các quy định phải rõ ràng, có thể biết trước được và được thực hiện thống nhất và hiệu quả

 Sự tham gia của người dân – mọi người dân đều có tiếng nói trong quá

trình ra quyết định, gồm cả người nghèo và người dễ bị tổn thương (nguồn: ADB 1999)

Như vậy, có thể nói, nền hành chính nhà nước trong Nhà nước pháp quyền

xã hội chủ nghĩa Việt Nam có rất nhiều yếu tố phản ánh tính vững mạnh, tính trong sạch, tính trách nhiệm

3.1.2 Nền hành pháp vững mạnh, trong sạch và trách nhiệm

Khái quát về nền hành pháp vững mạnh

Nền hành chính nhà nước được xem là vững mạnh là nền hành chính có khả năng chịu đựng được mọi thử thách và phát huy tác dụng một cách mạnh mẽ

Như vậy, có thể nói nền hành chính nhà nước vững mạnh là nền hành chính nhà nước có khả năng chèo chống trong mọi tình huống phức tạp hay đơn giản gay cấn hay bình thường để luôn thúc đẩy khả quan sự phát triển kinh tế - xã hội và các mặt khác của đời sống xã hội Do đó, bản lĩnh vững vàng và năng lực điều hành tốt của nền hành chính là hai mặt khác nhau nhưng gắn bó với nhau của quan niệm

về nền hành chính nhà nước vững mạnh

Từ quan niệm về nền hành chính nhà nước vững mạnh như trên có thể chỉ

ra các yếu tố cơ bản cần thiết của nên hành chính nhà nước vững mạnh bao gồm:

a) Tư chất và năng lực của đảng cầm quyền Ngày nay, bằng các cách khác nhau, nền hành pháp của bất cứ quốc gia nào thì cũng có sự lãnh đạo của đảng cầm quyền đối với chính quyền, bất luận đảng đó được xác định mặc nhiên hay là qua bầu cử mà nắm quyền lãnh đạo toàn bộ chính quyền hoặc chỉ nắm được là quyền hành pháp23 Đối với đảng cầm quyền thì vấn đề tập trung nhất trong công cuộc lãnh đạo vẫn là việc sử dụng quyền lực hành pháp Điều này cũng dễ cảm nhận được Đối với đảng cầm quyền, sử dụng quyền hành pháp có hiệu quả và được thừa nhận vẫn là nơi thử thách đối với quyền lực của thực sự của họ Nếu theo dõi chính trường nước Mỹ, có thể nhận thấy khá rõ trong các cuộc bầu cử chính quyền các bang, việc nắm quyền tại các bang này của chính đảng nào sẽ phụ thuộc rất lớn vào sự điều hành đất nước của Tổng thống liên bang đương nhiệm Đảng cầm quyền sẽ có lợi thế trong bầu cử, nếu Tổng thống điều hành tốt đất nước

và ngược lại

Do chỗ sử dụng quyền hành pháp là nơi đặt cược, trọng tâm thể hiện năng lực sử dụng quyền lực nhà nước của đảng cầm quyền, đồng thời như đã nêu ở trên, hành pháp là yếu tố quan trọng nhất thể hiện vai trò của nhà nước, nên chính khách lãnh đạo chính phủ và chính khách đứng đầu các cơ quan hành pháp tại các địa phương là những người đóng vai trò hết sức quan trọng

Trong nền hành pháp hiện đại, đang có xu hướng rất rõ nét là các chính khách nắm giữ quyền hành pháp đều đồng thời là các nhà hành chính – chính trị

23

Ở nước Mỹ, tồn tại hai đảng lớn là Cộng hoà và Dân chủ hầu như thay nhau nắm chính quyền liên bang Nhưng, không phải bao giờ một chính đảng nắm được quyền hành pháp (thông qua bầu cử gián tiếp Tổng thống của các đại cử tri) cũng có thể đồng thời là người nắm quyền lập pháp Đó là không phải là trường hợp hiếm

b) Mô hình nền hành chính nhà nước

Cho đến nay, có thể chỉ ra ba mô hình tổ chức nền hành chính trên thế giới điển hình đang tồn tại như sau:

- Nền hành chính truyền thống Nền hành chính truyền thống (thường hay

gọi là mô hình hành chính Max weber) là mô hình chứa đựng một số nguyên tắc: sắp xếp các cơ quan theo hệ thống thứ bậc của bộ máy thư lại theo hình tháp; phân công lao động hợp lý và có hệ thống; có phạm vi thẩm quyền xác định; quy tắc thành văn, vô nhân xưng, trung lập; có tính pháp quyền, tính hành chính kỷ luật

Mô hình hành chính truyền thống, do đó, được nhìn nhận là tổ chức hành pháp với một bộ máy quan liêu

Nền hành chính truyền thống gần như tách biệt với kinh tế thị trường và thị trường Do chứa ít đựng yếu tố thị trường, ít chịu tác động của thị trường nên nền hành chính truyền thống được xem là nền hành chính công thuần nhất, nhưng cũng

vì vậy mà nó bị xơ cứng, quan liêu hoá, lạc hậu, tách rời cuộc sống, ít mang lại hiệu quả quản lý, càng ít mang lại hiệu quả kinh tế xã hội

Tính đến nay, nền hành chính truyền thống tồn tại đã được hơn 200 năm và đang vận hành ở nhiều nước Đó là một nền hành chính coi trọng và nghiêng về mặt giữ nghiêm phép nước, kỷ luật, hành chính đặt mình dưới pháp luật, đôi khi

nó còn được gọi là nền hành chính “pháp quyền" Đó là mặt mạnh Quan hệ giữa công dân và nhà nước ở nền hành chính này được nhấn mạnh với ý nghĩa dân là người làm chủ xã hội Vì vậy, họ phải được tham gia vào quá trình xây dựng luật pháp, tham gia vào quản lý xã hội và giám sát nền hành chính Nhà nước Tuy nhiên, nền hành chính truyền thống còn có xu hướng nặng về “cai trị", "siết chặt quản lý" không thích hợp với một giai đoạn mà nhận thức về việc chuyển nền hành chính từ trọng tâm từ hành chính “cai trị” sang hành chính phục vụ đã trở

nên rõ rệt

- Nền hành chính “dân chủ” Nền hành chính “dân chủ” lấy chuẩn mực là ý

chí của dân Tiêu chí cần nhấn mạnh để xem xét, đánh giá trình độ dân chủ của nền hành chính là tính đại diện Người dân tham gia bầu ra người đại diện cho mình Trong sự phát triển của nền hành chính này, vai trò ủng hộ của nhân dân là hết sức quan trọng Nền hành chính dân chủ trong xã hội phát triển càng cao thì vị trí người đại biểu nhân dân càng quan trọng và vai trò của các tổ chức đại diện nhân dân càng có ý nghĩa

- Nền hành chính phát triển (còn gọi là nền hành chính thị trường) Khác

với hành chính truyền thống, hành chính phát triển có những đặc trưng mới: mục tiêu cơ bản là hiệu quả, dùng những chỉ tiêu cụ thể để đánh giá kết quả, cả định h-ướng và định tính; mềm dẻo hơn, linh hoạt hơn, phi quy chế hoá, giảm bớt những quy chế rườm rà; có kết hợp sự ràng buộc về pháp lý với khuyến khích cả tinh thần và vật chất; có tính chính trị và cam kết chính trị cao hơn; phân quyền mạnh hơn, phát huy cao tính chủ động, sáng tạo của bên dưới; đội ngũ cán bộ gắn bó hơn với chính trị, với nhà nước, không tách bạch nền hành chính công với hành chính tư; xu hướng quốc tế hoá

Nền hành chính phát triển là sự cố gắng từng bước tách dần các chức năng hành chính khỏi các chức năng kinh doanh, tách dần các chức năng quản lý nhà nước với chức năng dịch vụ công Đây là vấn đề rất lớn để bộ máy hành chính làm đích thực công việc nhà nước, còn các chức năng kinh doanh, chức năng dịch vụ hành chính, chức năng dịch vụ công do nhà nước thực hiện dưới nhiều hình thức khác nhau, trong đó, xã hội hoá việc thực hiện các nhiệm vụ của nhà nước là một

xu hướng rất được coi trọng

Một đặc điểm nữa không kém phần quan trọng của nền hành chính phát triển là nó quan niệm mối quan hệ giữa hành chính với công dân trên cơ sở bình đẳng, các quyền và nghĩa vụ qua lại rõ ràng, không tuyệt đối hoá hay đề cao quá mức vai trò nhà nước trước công dân Nó không xem cơ quan nhà nước như kẻ ban phát quyền, lợi ích cho công dân trong quan hệ “xin-cho” Nền hành chính phát triển coi dân là khách hàng, cơ quan hành chính là người phục vụ hay theo cách nói ở ta là “công bộc” của nhân dân

Nền hành chính phát triển lấy các quy luật của thị trường (giá trị, cung – cầu, cạnh tranh) làm chuẩn mực ứng dụng trong quản lý xã hội, chuyển từ một nền

hành chính “cai trị” sang nền hành chính “dịch vụ” phục vụ nhân dân Quy luật giá trị được coi trọng trong việc điều chỉnh các hành vi xã hội và các mối quan hệ xã hội Tiêu chí để đánh giá nền hành chính này là hiệu quả “dịch vụ” phục vụ nhân dân “chi phí thấp nhất” nhưng dịch vụ tốt nhất Mối quan hệ giữa công dân với công sở, công chức nhà nước đó là mối quan hệ “khách hàng” được dịch vụ của nền hành chính đáp ứng Với nền hành chính này, người ta luôn luôn quan tâm đến nhu cầu Nhu cầu của nhân dân đòi hỏi phải được nền hành chính đáp ứng Mức

độ thoả mãn nhu cầu của công dân là thước đo trình độ phát triển của nền hành

c) Mối quan hệ giữa hành pháp với lập pháp và tư pháp

Trong các tác phẩm “Phê phán triết học pháp quyền của Hêghen” và trong

bộ “Tư bản”, Các Mác đã thể hiện quan niệm xem chức năng hành pháp là chức năng độc lập - đó là điều mà vào thế kỷ 19 ít được thừa nhận trong các lý luận về nhà nước và về hành chính Trong tác phẩm “Tinh thần pháp luật", Montesquieu khi xây dựng nền móng và cổ vũ cho phân quyền đã có nhận định rằng khi quyền lập pháp và quyền hành pháp nhập trong tay một người thì sẽ không còn gì là tự

do nữa vì người ta sẽ đặt ra luật độc tài để thi hành một cách độc tài Cũng không

có gì là tự do nếu quyền tư pháp không tách ra khỏi quyền lập pháp và quyền hành pháp Nếu quyền tư pháp nhập lại với quyền lập pháp thì người ta sẽ độc đoán với quyền sống và quyền tự do của công dân, quan toà sẽ là người đặt ra luật Nếu quyền tư pháp nhập lại với quyền hành pháp thì quan toà sẽ có cả sức mạnh của kẻ đàn áp Tuy nhiên, ông cũng cũng nêu nhận định rằng trong ba quyền lực được nói tới thì quyền tư pháp dường như không là cái gì cả Còn hai quyền lập pháp và

hành pháp lại cần có uy lực điều chỉnh để dung hoà24

Trong các trích dẫn trên đây, có thể nhận định rằng quyền hành pháp phải cũng như các quyền khác phải là một quyền độc lập và cùng với quyền lập pháp là các quyền mà bất cứ nhà cầm quyền nào cũng muốn mơ tới và sử dụng nó Sự độc lập đó là cần thiết được xem xét trên phương diện tổ chức để thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mỗi nhà nước và độc lập để bảo đảm tự do cho con người Quyền hành pháp cũng cần thiết phải độc lập bởi lẽ hành pháp, quản lý hành chính nhà nước theo bản tính của nó phải là hoạt động sáng tạo Nếu mỗi bước đi của hành pháp, hành chính đều cần có sự chỉ dẫn thì không thể hoạt động sáng tạo với tư cách là việc tổ chức thực hiện các quy phạm luật do lập pháp ban hành luôn có tính trừu tượng cho các trường hợp cụ thể được

Nhưng, thực tiễn tổ chức quyền lực lập pháp, hành pháp và tư pháp ở các nước cho phép đi đến một kết luận rằng các quyền này trong tổ chức thực tiễn bộ máy nhà nước ở các quốc gia đều không thể là độc lập một cách tuyệt đối được Giữa các cơ quan nhà nước nắm giữ các quyền này luôn có sự phối hợp hay liên

hệ trong thực hiện các quyền này Điều đó xảy ra ở tất cả các nhà nước, kể cả các nhà nước có điển hình trong việc thực hiện thuyết phân quyền25 Ở nước ta, năm

1991, Trong Cương lĩnh xây dựng chủ nghĩa xã hội trong thời kỳ quá độ đã ghi phải có sự phân công rành mạch giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp Nhưng, thực tiễn thực hiện quyền lực

nhà nước cho thấy không thể thực hiện một việc phân công rành mạch như đã ghi

nhận Bởi vậy, hiện nay, không có sách báo hay phát biểu nào nói như vậy nữa Tại Điều 2 của Hiến pháp 1992 (sửa đổi), đã ghi nhận hai cụm từ “phân công” và

“phối hợp” giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp Tuy nhiên, cần hiểu sự phối hợp ở đây không nên hiểu là sự hoà nhập các quyền đó làm một mà vẫn cần có sự độc lập trong hành xử các quyền này

Trên cơ sở nhận thức về tính độc lập và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc sử dụng các quyền lực, sự vững mạnh của nền hành pháp trong

tương quan với các quyền lập pháp và quyền tư pháp thể hiện ở chỗ tương quan này phải bảo đảm cho quyền lực hành pháp được hành động có tính độc lập, nhưng phải có được các cơ sở pháp lý cho hành động và phải được sự kiểm soát trong việc sử dụng quyền thông qua hoạt động lập pháp (xây dựng luật và giám sát) và sự kiểm tra của tư pháp đối với hành pháp (thông qua các cơ quan tài phán hành chính và tài phán tư pháp)

d) Bảo đảm dân chủ trong việc thực thi quyền hành pháp Mặc dù dân chủ

là một nguyên tắc lớn, nếu không phải là lớn nhất trong tổ chức và hoạt động của

bộ máy nhà nước, trong đó có việc tổ chức và hoạt động của nền hành pháp Tuy nhiên, dường như đây chỉ là nguyên tắc mà việc triển khai nó trên thực tế còn rất nhiều cản trở liên quan đến các phạm trù, khái niệm thuộc dân chủ như: dân chủ trực tiếp, tự do lập hội, tự do ngôn luận, tự do biểu tình, xây dựng xã hội công dân, v.v

Một trong bốn trụ cột để điều hành quốc gia tốt được rút ra từ kinh nghiệm quốc tế, đó là sự tham gia của người dân Nội dung của sự tham gia này được hiểu thực chất là mọi người dân đều có tiếng nói trong quá trình ra quyết định, gồm cả người nghèo và những người dễ bị tổn thương Một vấn đề lớn được đặt ra hiện nay là cần xây dựng xã hội công dân (xã hội dân sự) Xã hội công dân đó là nhân

tố đặc biệt quan trọng trong xã hội hiện đại Đó là xã hội trong đó công dân tự tổ chức thành các chính đảng, hội đoàn theo các nguyên tắc nhất định Đối với nền hành chính nước ta, nó là chủ thể hợp tác để cải cách, xây dựng nền hành chính tiên tiến, hiện đại dưới các góc nhìn khác nhau: phản biện, phối hợp, gây sức ép Qua đó, làm cho nền hành chính nhà nước, các chính khách và công chức hành xử quyền hành pháp có trách nhiệm và đúng đắn hơn Đây không phải là điều gây mất ổn định xã hội mà là phương pháp làm cho quyền hành pháp tồn tại

và hoạt động có được danh nghĩa chính đáng

Tất nhiên, sẽ còn những yếu tố bảo đảm cho nền hành pháp vững mạnh Chẳng hạn, người ta có thể xem xét các dấu hiệu hay tính chất sau đây của nền hành chính để đánh giá về độ vững mạnh của nền hành pháp: Tính ổn định và thích ứng của nền hành chính; tính trách nhiệm (nghĩa vụ trả lời và giải thích các vấn đề liên quan tới hành động và hoạt động của một ai đó cho người có quyền yêu cầu trả lời và giải thích); tính chuyên nghiệp; tính trong sạch, minh bạch, khả

Trong sạch là khái niệm theo nghĩa đen của nó được hiểu là “trong, không

có vết bẩn lẫn vào” Thông thường, nền hành chính trong sạch hiểu là nền hành chính không có tham nhũng Nhưng chắc chắn là theo nghĩa đầy đủ về nền hành chính trong sạch thì nền hành chính còn có những phương diện thể hiện sự trong sạch khác như: không dối trá người dân, nền hành chính không có hiện tượng mua bán quan chức, cánh hẩu, chính khách và công chức hành xử quyền hành pháp vô

tư có đạo đức…Tuy nhiên, trong ý nghĩa thực tiễn về nền hành pháp hiện nay, báo cáo xin chỉ nói về nền hành chính trong sạch là nền hành chính không có tham

sự minh bạch, công khai là điều kiện cần thiết của sự trong sạch

Đối với nền hành chính nhà nước, tính trong sạch được thể hiện trên các mặt chủ yếu sau đây:

1 Xác lập các quy định về tiêu chuẩn tuyển dụng, bổ nhiệm viên chức nhà nước, trong đó có tiêu chuẩn về tính liêm khiết của người được tuyển dụng, bổ nhiệm Đây là sự bảo đảm “đầu vào” hết sức quan trọng nhằm tạo ra đội ngũ viên chức nhà nước bao gồm cả viên chức lãnh đạo và các viên chức nhà nước khác có được một trong những phẩm chất cần thiết của một viên chức thực sự phục vụ xã hội

2 Công tác tổ chức được thực hiện khoa học, có khả năng loại trừ tham nhũng Công tác này bao gồm nhiều công việc khác nhau như: bố trí viên chức vào

4 Quản lý chặt chẽ và khoa học đội ngũ viên chức nhà nước bảo đảm có đội ngũ viên chức liêm khiết Nội dung chủ yếu của hoạt động quản lý này bao gồm các mặt như lập quy hoạch, kế hoạch xây dựng và đào tạo bồi dưỡng viên chức; tổ chức thực hiện việc quản lý, sử dụng viên chức; đánh giá viên chức; kiểm tra hoạt động của viên chức Công tác kiểm tra đối với hoạt động của viên chức

có vai trò đặc biệt quan trọng

5 Thực hiện tốt công tác giáo dục, bồi dưỡng đối với viên chức nhà nước nhằm xây dựng ở họ ý thức về tính liêm khiết, kiên quyết đấu tranh với tệ nạn tham nhũng Ý thức, thái độ này trước hết cần có ở người lãnh đạo Bởi bản thân người lãnh đạo không có được ý thức này thì không có gì bảo đảm cho việc loại trừ các biểu hiện tham nhũng ở mỗi cơ quan nhà nước

6 Áp dụng nghiêm minh các biện pháp trách nhiệm pháp lý đối với các viên chức nhà nước có các biểu hiện tham nhũng, quấy nhiễu công dân, tổ chức ở đây có thể nói đến hai hình thức trách nhiệm pháp lý là trách nhiệm kỷ luật và trách nhiệm hình sự Đây chỉ là các biện pháp sau cùng được áp dụng khi các biện pháp khác được thực hiện mà không đưa lại kết quả Tuy nhiên, nếu thiếu các biện pháp này thì không thể bảo đảm được, giữ được liêm khiết của người viên chức nhà nước Bên cạnh tính trừng phạt, các biện pháp trách nhiệm pháp lý được áp dụng còn có tác dụng giáo dục và tác dụng phòng ngừa chung và phòng ngừa riêng các vi phạm về tính liêm khiết của viên chức trong phục vụ nhà nước, phục

vụ nhân dân

Nền hành pháp trong sạch có ý nghĩa đặc biệt quan trọng đối với hoạt động bình thường, hiệu quả của hoạt động hành pháp Bởi lẽ, chừng nào còn tham nhũng thì mọi chính sách, pháp luật của nhà nước đều có thể bị làm sai lệch, bẻ cong, các mục tiêu quản lý sẽ không đạt được hoặc đạt với kết quả không như

mong muốn Nền hành pháp tham nhũng không thể nói là nền hành pháp vững

mạnh và cũng sẽ là nền hành pháp không có trách nhiệm

Để đánh giá về tính trong sạch của nền hành pháp có thể căn cứ vàơ một số

dấu hiệu sau đây:

 Sự điều chỉnh của pháp luật về tính chặt chẽ, đầy đủ nghiêm khắc

của quy định pháp luật liên quan đến khả năng bảo đảm phòng, chống tham nhũng;

 Số lượng, mức độ, tính chất làm trái pháp luật vì lợi ích do tư lợi;

 Thực tiễn áp dụng trách nhiệm pháp lý đối với người vi phạm do

Trong tiếng Việt, trách nhiệm là khái niệm hay là từ được hiểu theo hai

nghĩa là trách nhiệm tích cực và trách nhiệm tiêu cực26 Trong khoa học pháp lý

người ta cũng hiểu theo nghĩa như vậy Khi đề cập trách nhiệm pháp lý, người ta

nói đến hai loại trách nhiệm pháp lý là trách nhiệm pháp lý tích cực và trách nhiệm

pháp lý tiêu cực Thực ra, không phải các nhà nghiên cứu tuỳ tiện đặt ra các khái

niệm này hoặc cố gắng hiểu về trách nhiệm pháp lý theo ngôn ngữ thông thường

nêu trên, mà xuất phát từ chính thực tiễn pháp lý đang hiện diện hai loại trách

nhiệm pháp lý đó Trong rất nhiều văn bản pháp luật đã xác nhận sự hiện diện hai

loại trách nhiệm trên Bản chất của trách nhiệm pháp lý tích cực là ở sự thực hiện

tự giác, chủ động các nghĩa vụ pháp lý trên cơ sở nhận thức về bổn phận của mình

trước xã hội, nhà nước và những người khác Còn bản chất của trách nhiệm pháp

lý tiêu cực là lại là phản ứng của nhà nước đối với người vi phạm pháp luật, buộc

họ phải chịu các biện pháp cưỡng chế nhà nước (hay là hậu quả pháp lý bất lợi)

nhất định Như thế, sự tồn tại hay không tồn tại vi phạm pháp luật là dấu hiệu cơ

26

Xem từ “trách nhiệm” trong Đại từ điển tiếng Việt, Nxb Văn hóa – thông tin, 1999, tr 1678 và Từ điển

tiếng Việt, Nxb Khoa học xã hội, 1992, tr 1001

bản để phân biệt trách nhiệm pháp lý tích cực và trách nhiệm pháp lý tiêu cực

Một số nhà nghiên cứu còn chỉ ra rằng trách nhiệm pháp lý tiêu cực là trách nhiệm đối với hành vi trong quá khứ, còn trách nhiệm pháp lý tích cực là trách nhiệm đối với hành vi trong hiện tại và tương lai

Nhận thức về trách nhiệm trong khoa học pháp lý trên đây cũng là nhận thức chung về trách nhiệm theo hai nghĩa trong các lĩnh vực điều chỉnh của các quy phạm xã hội khác, ví dụ, trách nhiệm đạo đức, trách nhiệm trong các tổ chức

Trách nhiệm pháp lý là hình thức trách nhiệm theo nghĩa tích cực hay trách nhiệm tiêu cực đều thể hiện một cách rõ ràng và chính thức để có thể hiện xác định trách nhiệm Đương nhiên, trách nhiệm pháp lý và trách nhiệm chính trị, trách nhiệm đạo đức thường cuốn quện, có trong nhau, khó có thể tách bạch riêng

ra được

Trong nền hành pháp, trách nhiệm của nền hành pháp cũng chính là trách nhiệm của những người nắm giữ công quyền trong nền hành pháp Trách nhiệm này trên phương diện pháp lý, nó phải được quy định trong các văn bản pháp luật của nhà nước Trong các văn bản pháp luật này, trách nhiệm của nền hành pháp thông qua những người có chức vụ của nó thể hiện trên các mặt chủ yếu sau đây:

 Trách nhiệm thi hành pháp luật với hiệu quả tốt nhất có thể được;

 Chịu trách nhiệm pháp lý do hành vi vi phạm pháp luật

Trách nhiệm của nền hành pháp trong nhà nước hiện đại ngày càng thể hiện

ở mức độ cao Các nhà hành chính ngày nay là các nhà hành chính - chính trị, có trách nhiệm trong việc thực hiện các cam kết của mình trước dân chúng, trước lịch

sử nếu không muốn sự nghiệp của bản thân mình, của đảng mình tiêu tan trong nền chính trị, trong việc nắm giữ và sử dụng quyền lực nhà nước, trong đó có quyền hành pháp

Đánh giá về tính trách nhiệm của nền hành pháp là vấn đề rất phức tạp Có thể nêu các tiêu chí đánh giá về tính trách nhiệm của nền hành pháp như sau:

 Sự điều chỉnh của pháp luật về trách nhiệm của nền hành pháp trước xã hội;

 Chí hướng và phẩm chất của viên chức nhà nước;

 Nhận thức của viên chức nhà nước về vấn đề dân chủ và sự nghiêm túc về vấn đề dân chủ;

 Đánh giá của dân chúng về trách nhiệm của nền hành pháp;

 Mức độ và tính chất thực thi trách nhiệm của nền hành pháp trong đời sống

 Cách xử lý của cán bộ, công chức khi có những sự kiện trong thực thi quyền hành pháp…

3.2 Đánh giá về tính vững mạnh, trong sạch và trách nhiệm của nền hành pháp Việt Nam

3.2.1 Tính vững mạnh, trong sạch và trách nhiệm của nền hành pháp Việt Nam hiện nay

Tính chất và mức độ vững mạnh của nền hành pháp Việt Nam

Khi thực hiện bước chuyển đổi trong nền kinh tế từ kinh tế chỉ huy sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa thì cũng đồng thời phải chuyển

do nó đã được đổi mới tích cực để đáp ứng từng bước các thay đổi trong đời sống kinh tế - xã hội thời kỳ mới Tuy nhiên, nền hành pháp chưa thể hiện được tính bền vững và có hiệu quả cao

3.2.2 Đánh giá về tính chất và mức độ trong sạch trong nền hành pháp hiện hành

Ngày 23/9/2008, Tổ chức Minh bạch Quốc tế đã công bố bảng xếp hạng năm 2008 về “cảm nhận tham nhũng” Trong 180 quốc gia và vùng lãnh thổ, Việt Nam đứng thứ 121, cải thiện được hai bậc so với năm 2007 Báo cáo năm 2009 của Tổ chức Minh bạch Quốc tế nói các lãnh đạo Hoa Kỳ và thế giới đều chưa làm

đủ để chống tham nhũng trên toàn cầu Báo cáo không xét đến Việt Nam nhưng trong phần về Nhật Bản có nhắc đến vụ PCI trong phần viết của Toru Umeda, thuộc Minh bạch Quốc tế tại Nhật Bản

Theo khảo sát mới công bố ngày 8 tháng 3 năm 2010 về tình trạng tham nhũng trên thế giới của Tổ chức Tham vấn rủi ro chính trị, kinh tế có trụ sở tại Hồng Kông thì qua hỏi ý kiến 2174 giám đốc cấp cao và cấp trung ở Châu Á, Ôxtrâylia và Hoa Kỳ thì Việt Nam là nước tham nhũng đứng thứ 3 Châu Á, sau Indonesia và Campuchia

Chúng ta chưa thể bàn về mức độ chính xác của các kết luận kể trên, nhưng điều rõ rệt là ở nước ta, nạn tham nhũng đã ở mức trầm trọng Giả định rằng đánh giá trên là đúng đắn thì điều đó không có gì là lạ Bởi lẽ, sau những cân nhắc thận trọng và xét đến đòi hỏi về đánh giá đúng tình trạng tham nhũng, Nhà nước Việt Nam đã chính thức gọi tham nhũng là quốc nạn Có lẽ cũng không cần nói gì nhiều hơn về độ trong sạch trong bộ máy hành pháp nước ta Trong thực tế, cuộc đấu tranh chống tham nhũng ở Việt Nam là kết quả không khả quan, kém hiệu quả Xin nêu một số dẫn chứng

Ngày 8-7, Ban Chỉ đạo trung ương về phòng, chống tham nhũng đã họp phiên thứ 10 nhằm đánh giá kết quả công tác phòng chống tham nhũng 6 tháng đầu năm 2009 và chỉ đạo nhiệm vụ 6 tháng cuối năm 2009

Thanh tra Chính phủ đã ban hành 8 kết luận thanh tra; phát hiện giá trị sai phạm trên 11.100 tỷ đồng, gần 150.000 USD và 21.500 cổ phần (cổ phần của Công ty Y dược phẩm Vimedimex), các sai phạm chủ yếu là hạch toán sai, lãng phí, thất thoát; kiến nghị thu hồi về ngân sách Nhà nước 1.164 tỷ đồng, gần 150.000 USD và 21.500 cổ phần; đề nghị xử lý hành chính đối với 11 tập thể, 24

cá nhân và kiến nghị chuyển cơ quan điều tra tiếp tục làm rõ 3 vụ việc

Thanh tra các bộ, ngành và địa phương đã triển khai 6.909 cuộc thanh tra, kết thúc trên 5.000 cuộc, phát hiện sai phạm gần 9.150 tỷ đồng, trên 8.247.900m² đất

Đặc biệt, 8 vụ án tham nhũng trọng điểm đã cơ bản kết thúc việc xử lý (7

vụ đã được xét xử phúc thẩm và 1 vụ xét xử sơ thẩm) Hiện còn tồn tại một số nội dung cần giải quyết dứt điểm là: mảng kinh tế trong vụ PMU 18, cơ quan điều tra

Bộ Công an và Viện Kiểm sát nhân dân tối cao đang phối hợp để làm rõ một số vấn đề của vụ án theo yêu cầu của Tòa án Nhân dân TP Hà Nội; mảng tội danh tham ô trong dự án cầu Bãi Cháy; việc xử lý tài sản của Nguyễn Đức Chi ở tỉnh Khánh Hòa trong vụ án Nguyễn Đức Chi

Đối với 17 vụ án khác mà Ban Chỉ đạo đang theo dõi, chỉ đạo đã có 3 vụ được đưa ra xét xử gồm vụ Nguyễn Thị Ngọc Liên và đồng phạm buôn lậu, đưa và nhận hối lộ xảy ra tại Công ty Thiên Lợi Hòa, Lào Cai; vụ Chu Minh Tuấn và đồng phạm lợi dụng chức vụ quyền hạn, cố ý làm trái, thiếu trách nhiệm trong thực hiện dự án đất Quán Nam-Hải Phòng; Vụ Dương Xuân Túy cố ý làm trái xảy

ra tại Tổng Công ty Dâu tầm tơ Việt Nam ở Bảo Lộc, Lâm Đồng

Trong 17 vụ án nói trên, có 10 vụ đã kết thúc điều tra và đang điều tra bổ sung; 4 vụ đang được tiếp tục điều tra và mở rộng điều tra Ban chỉ đạo cũng nêu

rõ, 6 tháng cuối năm, tiếp tục đẩy mạnh công tác tuyên truyền giáo dục về PCTN; hoàn thiện các đề án và ban hành các văn bản nhằm thể chế hóa công tác PCTN; tăng cường công tác kiểm tra, thanh tra, kiểm toán và truy tố

Phát biểu tại cuộc họp, Thủ tướng Nguyễn Tấn Dũng đã chỉ ra những tồn tại, hạn chế như việc tổ chức thực hiện các quy định về phòng ngừa tham nhũng ở

lĩnh vực kê khai tài sản, quản lý đất đai hiệu quả còn thấp; công tác phát hiện, xử

lý các vụ việc tham nhũng còn bất cập; việc xử lý trách nhiệm người đứng đầu tại các đơn vị xảy ra tham nhũng còn hạn chế 27

Ngày 14 tháng 1 năm 2010, Ban chỉ đạo trung ương về phòng chống tham nhũng họp phiên thứ 12 về phòng chống tham nhũng năm 2009 Thủ tướng Nguyễn Tấn Dũng, trưởng ban chỉ đạo, khẳng định hiện nay thất thoát tài sản nhà nước nhiều nhất là trong lĩnh vực đất đai Tổng Kiểm toán nhà nước Vương Đình Huệ phát biểu: “Qua công tác kiểm toán cho thấy thu chi ngân sách có chuyển biến tích cực, trong đó có chi thường xuyên và chi đầu tư, việc sử dụng ngân sách đảm bảo đúng mục đích hơn Ví dụ trước đây sử dụng tiền của chương trình mục tiêu quốc gia sang việc khác tương đối nhiều nay có giảm, trước đây dùng ngân sách cho vay, tạm ứng tràn lan nay số phát hiện thấp hơn ” Tuy nhiên, Tổng thanh tra Chính phủ Trần Văn Truyền cho biết trong lĩnh vực đất đai thì thanh tra

ở đâu cũng thấy sai phạm hoặc về quản lý khoáng sản, cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước thì sai phạm cũng khá phổ biến Thủ tướng Nguyễn Tấn Dũng bày tỏ bức xúc đối với những tiêu cực trong việc thu hồi đất đai để thực hiện các dự án xây dựng đô thị, đồng thời lưu ý những tiêu cực trong lĩnh vực thuế, hải quan28

Thực trạng tham nhũng trên đây cho thấy bộ máy hành pháp đã không tuyển chọn, không quản lý tốt đội ngũ cán bộ, công chức trong bộ máy của nó Và,

nó cũng chứng tỏ pháp luật Việt Nam còn có những lổ hổng trong đấu tranh chống tham nhũng cũng như việc phòng chống tham nhũng hiệu quả thấp Có thể cảm nhận được tình trạng tham nhũng mỗi khi người dân, ngay cả chúng ta thôi có công việc phải đến các cơ quan nhà nước để giải quyết công việc của mình

3.2.3 Đánh giá về tính chất và mức độ thực hành trách nhiệm của nền hành pháp

Trách nhiệm của nền hành pháp được hiểu là trách nhiệm đối với nhân dân, đối với Tổ quốc Trách nhiệm này thể hiện cụ thể trong chức trách của từng cán bộ, công chức phù hợp với từng vị trí, vai trò được giao trong bộ máy hành pháp Trách nhiệm được trên các phương diện cơ bản:

- Tận tuỵ, trung thực trong việc thực hành công vụ;

- Trách nhiệm giải trình khi có yêu cầu có thông tin về hoạt động của hành pháp;

- Thực hiện việc giải quyết các hậu quả do việc thực hiện hành thiếu trách nhiệm trong công vụ hành pháp

Nghiên cứu thực trạng thực thi trách nhiệm hiện nay cho thấy đây là vấn đề mặc dù chúng ta nói nhiều về trách nhiệm trước nhân dân của Nhà nước nói chung, hành pháp nói riêng, nhưng đây vẫn là vấn đề mới Điều dễ nhận thấy nhất

là chúng ta nói chính quyền là của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân nhưng dân chúng lại không biết được các thông tin cần thiết về hoạt động của nó hoặc trong các vụ việc cụ thể một cách chủ động, theo yêu cầu mà chỉ do khi được ban tặng

Để cụ thể hơn về thực trạng theo chủ đề trách nhiệm của công vụ hành pháp đối với xã hội, xin dẫn ra một số minh chứng sau:

1 Nói về trách nhiệm hay là bổn phận thực thi công vụ của cán bộ, công chức hành chính nhà nước hiện nay thì cần khẳng định rằng các quy định và tinh thần của hệ thống pháp luật Việt Nam hoàn toàn thể hiện đòi hỏi đó Nhưng trong thực tế, thực hiện điều này thật khó khăn Do nhiều yếu tố khác nhau như: ý thức trách nhiệm, chế độ lương thấp, sự phổ biến của tình trạng tham nhũng, sự kiểm tra, kiểm soát hoạt động của cán bộ công chức kém hoặc không hiệu quả, việc xử

lý trách nhiệm cán bộ, công chức qua loa, nền công vụ hành pháp không chính quy…mà việc thực hiện chế độ trách nhiệm đối với cán bộ, công chức trong thực thi công vụ chưa tốt

2 Về trách nhiệm giải trình khi có các yêu cầu của bộ máy hành pháp: Mấy năm qua, vấn đề trách nhiệm giải trình trong hoạt động điều hành đã được sách báo, các diễn đàn pháp lý và quản lý hành chính nhắc đến theo hướng tôn vinh, trọng vọng Đó là do chính các giá trị xã hội lớn lao thể hiện tinh thần dân chủ thực sự (không chỉ bằng lời nói, lời hứa)

Ngày 28 tháng 5 năm 2007, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quy chế phát ngôn và cung cấp thông tin cho báo chí kèm theo Quyết định số 77/2007/QĐ-TTg Người phát ngôn hiện diện ở các bộ, ngành, Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh Rất đáng chú ý là gần đây, khi bàn về vấn đề giải quyết khiếu nại, để bảo đảm quyền

công dân, người ta đã đặt vấn đề (chưa có quy định pháp luật điều chỉnh) về quyền

của người dân được xem các hồ sơ, văn bản Ít ra, cũng có thể xem đó như một trong những biểu hiện của hành pháp trong việc cung cấp có thể kèm theo việc giải trình đối với công dân hành vi của cán bộ, công chức hành pháp trước các hồ

sơ đó

Nhưng hiện tại, Quy chế phát ngôn và cung cấp thông tin cho báo chí, đó chỉ là dân chủ với báo chí Với người dân, theo việc giải trình hoạt động, hành động của cơ quan hành chính nhà nước mà họ phải trả lời, giải thích (tất nhiên cần

có sự phân biệt với các việc khiếu nại, kiến nghị ) vẫn là điều lạ Trong ý thức của đại đa số cán bộ, công chức, thông tin hành pháp hay hành chính chỉ là vấn đề nội bộ của bộ máy hành chính, thậm chí là tài liệu “mật” Người ta rất sợ phải cung cấp các thông tin đó Nếu có cán bộ, công chức nào đó cung cấp cho người dân thông tin về vấn đề “bếp núc” của hành chính thì đó có thể chỉ là do sự cảm kích, động lòng với người dân, do thân quen mà tiết lộ và các nguyên nhân khác

3 Bảo đảm thực hiện chế độ trách nhiệm khi xảy ra các vi phạm pháp luật liên quan đến trách nhiệm của cán bộ, công chứ là vấn đề lớn chưa thấy có triển vọng khả quan Đánh giá này dựa trên thực tế là việc kiểm tra, thanh tra hoạt động của cán bộ, công chức trong bộ máy hành pháp hiệu quả thấp, việc xử lý vi phạm khi thiếu tinh thần trách nhiệm cũng rất kỳ cục, nể nả, “nhất bên trọng nhất bên khinh” Chẳng hạn, theo báo cáo ngày 14 tháng 1 năm 2010, Ban chỉ đạo trung ương về phòng chống tham nhũng họp phiên thứ 12 về phòng chống tham nhũng năm 2009 thì có tình trạng có nơi trộm cắp 80 kg ngô thì bị xử lý hai năm tù, trong khi tham nhũng 800 triệu đồng đã khắc phục hậu quả thì chỉ bị xử lý hành chính29

4 THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG TƯ PHÁP VÀ CẢI CÁCH TƯ PHÁP Ở NƯỚC TA HIỆN NAY

4.1.Xác định phạm vi đánh giá

Cải cách tư pháp; quá trình cải cach tư pháp; Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa; tiến trình xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam XHCN, tất cả những phạm trù này đều rất trìu tượng, lại chứa đựng nhiều thông tin và tri thức pháp lý, nên sự nhận thức khác nhau về cùng một phạm trù sẽ không thể không xảy ra, thậm chí đối với cùng một tác giả Vì thế, ở đây cần phải

29

Tuổi trẻ online, ngày 15/1/2010

nói rõ đôi điều về cách tiếp cận nhằm đánh giá quá trình cải cách tư pháp trong

tiến trình xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa”

4.1.1.Cải cách và sự vận động tự nhiên của tư pháp

Cải cách tư pháp và sự vận động tự nhiên của tư pháp là hai phạm trù khác nhau, song có thể so sánh được

Ngày nay, khi nói đến tư pháp, thì điều hiển nhiên được khẳng định là đã nói ở một thời kỳ phát triển cao nhất định của xã hội loài người nói chung và của khoa học pháp lý nói riêng Nói cách khác, khi mà pháp luật đã trở thành phương tiện không thể thiếu được trong việc quản lý xã hội, tức là điều chỉnh các quá trình

xã hội, các hành vi xã hội để chúng vận động, phát triển trong vòng trật tự, bảo đảm sự phát triển hài hoà vì cuộc sống bình yên và hạnh phúc của con người, thì

sự bảo vệ pháp luật, bảo vệ công lý cũng là điều hiển nhiên được đặt ra Bởi vì có pháp luật, ắt sẽ có ngay vi phạm pháp luật, kể cả vi phạm cái pháp luật quy định

về việc làm ra luật

Vì lẽ đương nhiên đó mà quyền lực tư pháp nảy sinh vì nó phải có một vị trí nhất định trong hệ thống quyền lực nhà nước, cái vị trí mà từ xưa đến nay đều được xem là thiêng liêng nhất, giá trị cao cả nhất trong xã hội

Năm 1762, khi bàn về cơ quan tư pháp, Rousseau khẳng định rằng “Đó là

cơ quan thiêng liêng nhất và được coi trọng nhất vì nó là người bảo vệ luật, mà luật la do cơ quan quyền lực tối cao ban hành và do chính phủ chấp hành”30

Tại Tuyên bố Bắc Kinh về các nguyên tắc độc lập tư pháp vào năm 1995, các Chánh án Toà án tối cao khu vực Châu Á - Thái Bình Dương lại tái khẳng định rằng: “Các cơ quan tư pháp là tổ chức mang giá trị cao nhất của bất kỳ xã hội nào”31 Chỗ này cần thêm nghĩa của từ Rechtspflege, tức là phụng dưỡng pháp

luật

Như vậy cái gốc của quyền tư pháp, hay nói khác đi, cơ sở triết học pháp quyền của quyền tư pháp là bảo vệ pháp luật, bảo vệ - duy trì công lý Còn quyền lực này được triển khai trên thực tế như thế nào là một vấn đề khác, tuỳ thuộc vào khả năng và trình độ của mỗi quốc gia, mỗi Nhà nước cụ thể trên thế giới

Vì cũng phải tuân theo quy luật vận động của hiện tượng và sự vật mà việc triển khai thực hiện quyền tư pháp đương nhiên phải diễn ra theo một quá trình từ thấp đến cao, tức là ngày càng được hoàn thiện

Điều này lý giải tại sao, nhà nước ta, nhà nước dân chủ nhân dân, từ khi thành lập năm 1945 đến nay đã tiến hành hàng chục lần thay đổi tổ chức hệ thống toà án, hệ thống trung tâm thực hiện quyền tư pháp

Như vậy, điều gì có thể được khẳng định ở đây?

Một là, phương thức tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư pháp có sự

vận động “tự nhiên” của nó theo hướng hoàn thiện hơn, văn minh hơn vì hạnh phúc của con người, vỡ cụng lý trong xó hội

Hai là, quá trình vận động tự nhiên đó của tư pháp sẽ được đẩy nhanh khi

có sự quan tâm, tác động của lực lượng lãnh đạo xã hội bằng một chủ trương, kế hoạch cụ thể

Từ đó có thể hiểu cải cách tư pháp là sự hoàn thiện tổ chức và phương

thức hoạt động của các cơ quan tư pháp theo một chủ trương hướng đích nhất định đã được đề ra Không có chủ trương thì không có cải cách Chủ trương là

mong muốn chủ quan, song phải được đề ra trên cơ sở khỏch quan và trong phạm

vi của quyền tư pháp

4.1.2.Cải cách tư pháp và tiến trình xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa

Năm 2001, Hiến pháp năm 1992 của nhà nước ta được sửa đổi, bổ sung Tại điều 2, Hiến pháp đã chính thức ghi nhận: "Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân,

vì nhân dân

Quyền lực Nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan Nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp"

Như vậy, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân,

do nhân dân, vì nhân dân là một chủ trương lớn, được chính thức khởi động từ tháng 1 năm 2002 Từ đây, chủ trương vĩ đại và nhân văn này đã đặt ra yêu cầu cải cách đối với tất cả các mặt của đời sống Nhà nước, trong đó có tổ chức và phương thức hoạt động của các cơ quan tư pháp Nói cách khác, xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa đã đặt ra nhu cầu phải tiến hành cải cách tư

pháp, một trong ba trụ cột của Nhà nước pháp quyền Bởi lẽ, “Nhà nước pháp quyền là Nhà nước được tổ chức và quản lý theo pháp luật và đề cao các giá trị nhân văn, tôn trọng và bảo đảm quyền của con người, quyền công dân”32 Cụ thể hơn, Nhà nước pháp quyền Việt Nam XHCN là “Nhà nước bảo đảm và không ngừng phát huy quyền làm chủ về mọi mặt của nhân dân, thực hiện mục tiêu dân giầu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh, mọi người có cuộc sống

ấm no, tự do, hạnh phúc, có điều kiện phát triển toàn diện, nghiêm trị mọi hành động xâm phạm lợi ích của tổ quốc và của nhân dân”33

Do đó, yêu cầu cải cách tư pháp, tức là cải cách tỏ chức và nâng cao chất

lượng hoạt động của các cơ quan tư pháp là một yêu cầu bức xúc, một đòi hỏi

của nền công lý và dân chủ ở nước ta

Như vậy, đánh giá quá trình cải cách tư pháp không phải chỉ dựa trêncơ sở triết học làm nẩy sinh quyền tư pháp trong thể thống nhất với quyền lập pháp và

hành pháp, tức là xuất phát từ vai trò phụng dưỡng pháp luật của quyền tư pháp,

mà còn phải bám sát mục tiêu “Dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh”

4.2.Thực trạng hoạt động cải cách tư pháp ở nước ta hiện nay

Ngày 02 tháng 1 năm 2002, tức là 5 ngày trước khi Hiến pháp 1992 sửa đổi

có hiệu lực pháp luật, Bộ Chính Trị đã ban hành Nghị quyết số 08 - NQ/TW về một số nhiệm vụ trọng tâm công tác tư pháp trong thời gian tới (gọi tắt là Nghị quyết số 08)

Về mặt nhận thức, ở đây có hai vấn đề cần phải khẳng định:

Thứ nhất, Nghị quyết 08 cần được xem là một quyết tâm của Đảng nhằm

triển khai thực hiện Hiến pháp mới, Hiến pháp 1992 sửa đổi với khẳng định nhà nước ta là nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân;

Thứ hai, Nghị quyết 08 “là nghị quyết quan trọng đề ra các chủ trương lớn,

có tính đột phá nhằm tạo sự chuyển biến mạnh mẽ trong cải cách tư pháp ”34

Chính vì những đặc tính riêng có, đặc biệt là tính có hiệu lực cao của các Nghị quyết của Đảng cộng sản Việt Nam, ở đây là Nghị quyết 08, mà quá trình cải cách tư pháp ở Việt Nam được chính thức khởi động từ năm 2002 và cũng vì thế mà việc thực hiện cải cách tư pháp ở Việt Nam cũng có hai động lực: vừa để giải quyết những vấn đề bức xúc của đời sống tư pháp, vừa để thực hiện Nghị quyết của đảng cầm quyền

Như vậy, cho đến nay, trong tiến trình xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam XHCN, quá trình cải cách tư pháp đã diễn ra qua hai giai đoạn: 2002 - 2005

và từ 2006 đến nay

4.2.1 Quá trình cải cách tư pháp giai đoạn 2002 - 2005

Với quan niệm rằng, cải cách tư pháp là quá trình hoàn thiện về tổ chức và phương thức hoạt động của các cơ quan tư pháp theo một chủ trương hướng đích nhất định đã được đề ra, nên việc đánh giá quá trình cải cách tư pháp giai đoạn

2002 - 2005 phải được tiến hành trên cơ sở của chủ trương đã được đề ra đó Nói cách khác, việc đánh giá quá trình cải cách tư pháp giai đoạn 2002 - 2005 không thể thoát ly tám (8) nhiệm vụ mà Nghị quyết 08 của Bộ Chính Trị đã chủ trương

Chủ trương và kết quả thực hiện chủ trương cải cách tư pháp giai đoạn

2002 - 2005

a) Về chủ trương cải cách tư pháp

Trong thực tế lãnh đạo đất nước, lãnh đạo xã hội, Đảng cộng sản Việt Nam

đã đề ra nhiều chủ trương cụ thể về cải cách tổ chức và đổi mới hoạt động các cơ quan tư pháp Các chủ trương cụ thể này được nêu ra trong nghị quyết Trung ương

8 (Khoá VII), nghị quyết Trung ương 7 (Khoá VIII) và nghị quyết đại hội Đảng lần thứ IX Nay, các chủ trương này lại được nhắc lại trong Nghị quyết 08 thành một trong tám “nhiệm vụ trọng tâm công tác tư pháp trong thời gian tới” - Nhiệm

vụ thứ hai - bao gồm các nội dung cụ thể như sau:

34

Chỉ thị của Thủ tướng chính phủ số 10/2002/CT - TTg ngày 19 tháng 3 năm 2002 về việc triển khai thực hiện Nghị quyết số 08/NQ -TW của Bộ Chính Trị, TC Dân chủ và pháp luật số 4/2002, tr.49

án địa phương;

- Thành lập thêm một số lực lượng cảnh sát mới thuộc Bộ công an - Cảnh sát tư pháp để làm nhiệm vụ bảo vệ phiên toà, dẫn giải bị can, bị cáo, bảo vệ trại giam, trại tạm giam, nhà tạm giữ, hỗ trợ trong công tác thi hành án hình sự, dân sự ;

- Từng bước hoàn thiện tổ chức và hoạt động của các thiết chế bổ trợ tư pháp như giám định tư pháp, tổ chức luật sư, công chứng, thống kê tư pháp

Ngoài năm nội dung vừa liệt kê ở trên, chủ trương cải cách tư pháp theo Nghị quyết 08 năm 2002 còn thể hiện ở 7 (bẩy) nhiệm vụ cụ thể khác Đó là:

Thứ nhất, nâng cao chất lượng hoạt động và đề cao trách nhiệm của các cơ

quan và cán bộ tư pháp Theo tinh thần của Hiến pháp 1992 sửa đổi, nhiệm vụ này đặt ra yêu cầu nâng cao chất lượng công tác của bốn cơ quan chính là cơ quan điều tra và những cơ quan khác được giao nhiệm vụ tiến hành một số hoạt động điều tra; Viện kiểm sát nhân dân với thẩm quyền mới; Toà án và cơ quan thi hành án Điểm mới cần nhấn mạnh ở đây là: xét xử phải thực sự dân chủ; phán quyết của toà án phải căn cứ chủ yếu vào kết quả tranh tụng tại phiên toà; các cơ quan tư pháp có trách nhiệm tạo điều kiện để luật sư tham gia vào quá trình tố tụng, tham gia hỏi cung bị can, nghiên cứu hồ sơ vụ án, tranh luận dân chủ tại phiên toà Vấn

đề bồi thường thiệt hại đối với những trường hợp oan sai trong tố tụng cũng được

đề cập ở đây với một điểm nhấn là: “Nghiên cứu xây dựng quỹ bồi thường thiệt hại về tư pháp”

Thứ hai, Là xây dựng đội ngũ cán bộ tư pháp trong sạch, vững mạnh -

nhiệm vụ này yêu cầu sắp xếp lại việc đào tạo cử nhân luật tập trung vào hai trường Đại học Luật Hà Nội và Đại học Luật TP Hồ Chí Minh; yêu cầu thống

nhất chương trình, giáo trình đào tạo, yêu cầu nghiên cứu khoa học tư pháp; yêu

cầu thi sát hạch trước khi bổ nhiệm các chức danh tư pháp và yêu cầu đến năm

2005 cơ bản có đủ cán bộ làm nhiệm vụ bổ trợ tư pháp;

Thứ ba, là tăng cường đầu tư cơ sở vật chất bảo đảm cho các cơ quan tư

pháp có đủ điều kiện để hoàn thành nhiệm vụ, có chế độ chính sách hợp lý đối với cán bộ tư pháp Nhiệm vụ này đặt ra yêu cầu đến năm 2005 xây dựng đủ trụ sở và

cơ sở làm việc của các cơ quan tư pháp từ trung ương đến địa phương cấp huyện; xây dựng, cải tạo, sửa chữa các nhà tạm giữ, tạm giam, trại giam bảo đảm đúng quy định của pháp luật;

Thứ tư, là huy động sự tham gia rộng rãi và tích cực của nhân dân vào

công tác tư pháp, nâng cao hiệu quả công tác giám sát của Quốc hội, hội đồng nhân dân, các tổ chức xã hội và nhân dân đối với các cơ quan tư pháp Ở nhiệm vụ này, Bộ Chính Trị yêu cầu thu hút đông đảo nhân dân tham gia phong trào bảo vệ

an ninh tổ quốc, đấu tranh phòng chống vi phạm pháp luật, tội phạm ngay tại thôn, làng, bản, ấp, khu dân cư; yêu cầu các phương tiện thông tin đại chúng tham gia vào việc phát hiện vi phạm, tội phạm, biểu dương những cán bộ tư pháp dũng cảm bảo vệ công lý, yêu cầu xây dựng cơ chế nâng cao hiệu quả của các hình thức giải quyết tranh chấp khác như hoà giải, trọng tài để giảm nhẹ công việc cho Toà án và các cơ quan Nhà nước khác; yêu cầu nghiên cứu xã hội hoá một số hoạt động bổ trợ tư pháp; yêu cầu Quốc hội, Hội đồng nhân dân tập trung sự giám sát của mình vào việc chấp hành pháp luật trong lĩnh vực bắt, tạm giữ, tạm giam, truy tố, xét xử, thi hành án và giám sát cả việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về lĩnh vực tư pháp;

Thứ năm, là nhiệm vụ đẩy mạnh xây dựng pháp luật, giải thích, hướng dẫn,

tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật và nghiên cứu khoa học về công tác tư pháp Ở đây, Bộ chính trị lưu ý đến các luật, pháp lệnh làm cơ sở pháp lý cho hoạt động của các cơ quan tư pháp như Bộ luật tố tụng dân sự, Bộ luật tố tụng hình sự, Luật thi hành án, Pháp lệnh giám định tư pháp, Pháp lệnh Luật sư (nay là Luật luật sư)v.v Bộ Chính Trị cũng lưu ý đến công tác nghiên cứu khoa học về tư pháp để giải đáp những vấn đề bức xúc hiện nay trong công tác tư pháp, phục vụ cải cách

tư pháp có hiệu quả;

Thứ sáu, là nhiệm vụ tăng cường hợp tác quốc tế về công tác tư pháp

Trong nhiệm vụ này, Bộ chính trị yêu cầu tham khảo có chọn lọc kinh nghiệm

nước ngoài về tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư pháp, về đào tạo cán bộ,

về đấu tranh phòng, chống tội phạm và về giải quyết các loại tranh chấp trên cơ sở bảo đảm độc lập chủ quyền, an ninh quốc gia, yêu cầu phổ biến và tổ chức thực hiện tốt các công ước quốc tế, Hiệp định tương trợ tư pháp đã được ký kết và tiếp tục nghiên cứu việc ký kêt Hiệp định tương trợ tư pháp với các nước khác, yêu cầu hợp tác chặt chẽ với Trung Quốc, Lào, Căm - pu - chia trong đấu tranh tội phạm;

Thứ bẩy, là tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác tư pháp Bộ

chính trị yêu cầu khắc phục tình trạng cấp uỷ buông lỏng lãnh đạo hoặc can thiệp không đúng vào hoạt động tư pháp; yêu cầu xây dựng quy chế cấp uỷ định kỳ nghe báo cáo về hoạt động và cho ý kiến định hướng về công tác tư pháp và yêu cầu các đồng chí bí thư hoặc phó bí thư thường trực cấp uỷ địa phương trực tiếp phụ trách công tác tư pháp

b) Kết quả thực hiện chủ trương cải cách tư pháp giai đoạn 2002 - 2005

Như đã nhấn mạnh, vì là loại văn bản có hiệu lực cao nhất ở Việt nam, các nội dung cải cách tư pháp do Nghị quyết 08 đề ra đã được triển khai thực hiện trên thực tế một cách có tổ chức chặt chẽ từ trung ương đến địa phương, có tính hệ thống và liên tục

Kết quả cụ thể của quá trình cải cách tư pháp giai đoạn 2002 - 2005 được thể hiện tập trung ở những nội dung sau:

Thứ nhất, đã thực hiện (triển khai) triệt để các chủ trương của Đảng Cộng

sản Việt Nam được nêu trong Nghị quyết Trung ương 8 (Khoá VII), Nghị quyết Trung ương 3, Nghị quyết Trung ương 7 (Khoá VIII), Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX và nhắc lại trong Nghị quyết 08 ở đây xin điểm lại các chủ trương đó gồm:

- Đổi mới tổ chức và hoạt động của cơ quan điều tra trong công an, quân đội và viện kiểm sát;

- Tổ chức sắp xếp lại các đơn vị trong Viện kiểm sát các cấp để thực hiện chức năng công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp;

- Nghiên cứu để quy định về thủ tục rút gọn trong tố tụng hình sự, về mở rộng thẩm quyền xét xử của toà án hành chính, về lập thêm toà hôn nhân và gia đình, về đổi mới tổ chức của toà án nhân dân tối cao, đặc biệt là vấn đề quản lý toà

án địa phương;