Cơ sở lý luận về lập dự toán ngân sách nhà nước
Tổng quan về ngân sách nhà nươc
1.1.1 Khái niệm ngân sách nhà nước
Ngân sách nhà nước là một phần thiết yếu của tài chính công, nhưng vẫn tồn tại nhiều quan điểm khác nhau về khái niệm này Hiện nay, có ba nhóm ý kiến chính về ngân sách nhà nước.
- “Ngân sách nhà nước là bản dự toán thu – chi tài chính của nhà nước trong một khoản thời gian nhất định, thường là một năm”
- “Ngân sách nhà nước là quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước, là kế hoạch tài chiùnh cơ bản của nhà nước”
- “Ngân sách nhà nước là những quan hệ kinh tế phát sinh trong quá trình nhà nước huy động và sử dụng các nguồn lực tài chính khác nhau”
Các khái niệm về ngân sách nhà nước xuất phát từ những cách tiếp cận khác nhau, tuy có tính hợp lý nhưng chưa đầy đủ Để xây dựng một khái niệm hoàn chỉnh, cần xem xét ngân sách nhà nước một cách hệ thống và biện chứng, từ đó phản ánh cả hình thức lẫn nội dung cùng mối quan hệ của ngân sách với hệ thống tài chính quốc gia.
Ngân sách nhà nước bao gồm toàn bộ các khoản thu và chi trong các lĩnh vực kinh tế – xã hội, được liệt kê và tập hợp trong bảng dự toán Những khoản thu, chi này được thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định nhằm đảm bảo nhà nước thực hiện chức năng của mình.
Trường ĐH Tài chính kế toán Hà Nội (2000) trong cuốn "Lý thuyết tài chính" đã chỉ ra rằng nhiệm vụ của tài chính là tạo ra các quan hệ tài chính đa dạng giữa nhà nước và các chủ thể trong xã hội.
- Quan hệ kinh tế giữa ngân sách nhà nước với các tầng lớp dân cư
- Quan hệ kinh tế giữa ngân sách nhà nước với khu vực doanh nghiệp
- Quan hệ kinh tế giữa ngân sách nhà nước với các đơn vị hành chính sự nghieọp
- Quan hệ kinh tế giữa ngân sách nhà nước với thị trường tài chính
Ngân sách nhà nước là tổng hợp các khoản thu và chi của nhà nước, đồng thời phản ánh các quan hệ lợi ích kinh tế trong việc phân phối nguồn tài chính giữa nhà nước và các chủ thể khác trong nền kinh tế Nó đóng vai trò là nguồn tài chính tập trung quan trọng, thể hiện tiềm lực và sức mạnh tài chính của nhà nước Ngân sách nhà nước có mối liên hệ chặt chẽ với các khía cạnh kinh tế, chính trị, xã hội và tương tác với toàn bộ hệ thống tài chính quốc gia Do đó, việc quản lý và điều hành ngân sách nhà nước ảnh hưởng trực tiếp đến mọi lĩnh vực trong nền kinh tế.
Ngân sách nhà nước là một hệ thống quan hệ kinh tế liên quan đến việc phân phối các nguồn tài chính của xã hội, nhằm tạo lập và sử dụng quỹ tiền tệ của nhà nước để thực hiện các chức năng của nhà nước.
1.1.2 Đặc điểm của ngân sách nhà nước
Thứ nhất, ngân sách nhà nước là một đạo luật tài chính
Ngân sách nhà nước từ những ngày đầu đã phản ánh quyền lực của nhà nước khi yêu cầu các tổ chức và cá nhân đóng góp một phần thu nhập để đáp ứng nhu cầu chi tiêu Qua thời gian, với sự phát triển của kinh tế – xã hội và tính dân chủ trong hệ thống chính trị ngày càng cao, các khoản thu chi ngân sách đã được thể chế hóa bằng pháp luật Quốc hội thực hiện quyền lập pháp về ngân sách, trong khi Chính phủ đảm nhận quyền hành pháp, nhằm bảo đảm tính ổn định, thống nhất và tính cưỡng chế cần thiết cho ngân sách nhà nước.
Thứ hai, ngân sách nhà nước là dự toán thu chi của nhà nước trong một thời gian nhất định (niên hạn hay đa niên) 2
Ngân sách nhà nước chỉ thực sự có ý nghĩa khi nhà nước tư sản lập dự toán thống nhất cho các khoản thu chi Trước đó, thu chi diễn ra tách biệt, thiếu kế hoạch và căn cứ Ngân sách nhà nước là bản dự toán thu chi trong một giai đoạn nhất định, có tính pháp lý cao Mọi điều chỉnh trong dự toán cần sự chấp thuận của cơ quan lập pháp và phải đảm bảo thực tế ngân sách không thoát ly khỏi dự toán.
Thứ ba, ngân sách nhà nước là quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước nhằm phục vụ cho lợi ích cộng đồng
2 Ngân sách niên hạn là ngân sách được thực hiện gói gọn trong một năm
Ngân sáh đa niên là ngân sách được thực hiện từ hai năm trở lên
Ngân sách nhà nước là quỹ tiền tệ độc quyền của nhà nước, không ai khác có quyền sử dụng Điều này cho thấy ngân sách nhà nước gắn liền với sở hữu nhà nước Khác với các chủ thể kinh tế, khi sử dụng quỹ tiền tệ, nhà nước phải đặt lợi ích chung và lợi ích cộng đồng lên hàng đầu.
1.1.3 Vai trò của ngân sách nhà nước
Ngân sách nhà nước là công cụ quan trọng để nhà nước thực hiện chức năng và nhiệm vụ của mình, vì vậy vai trò của ngân sách không thể tách rời khỏi vai trò của nhà nước Điều này thể hiện qua việc ngân sách được quản lý và sử dụng để đáp ứng các nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo an ninh quốc phòng, cũng như cung cấp các dịch vụ công cho người dân.
Ngân sách nhà nước đóng vai trò quan trọng trong việc huy động nguồn tài chính để đáp ứng nhu cầu chi tiêu của nhà nước, đảm bảo sự tồn tại và hoạt động hiệu quả Truyền thống, thuế là nguồn thu chính để tạo lập ngân sách, bên cạnh đó, nhà nước còn thu từ hoạt động kinh tế và các khoản thu khác nhằm bù đắp thiếu hụt ngân sách.
- Thứ hai, vai trò quản lý điều tiết vĩ mô nền kinh tế xã hội
Ngân sách nhà nước đóng vai trò quan trọng trong việc điều chỉnh cơ cấu kinh tế, ổn định giá cả và thực hiện công bằng xã hội, tùy thuộc vào điều kiện kinh tế - xã hội cụ thể Đầu tiên, ngân sách giúp đảm bảo tăng trưởng ổn định và bền vững thông qua thuế và chi tiêu, kích thích chuyển dịch cơ cấu kinh tế và đầu tư vào hạ tầng Thứ hai, ngân sách nhà nước can thiệp vào thị trường để điều tiết cung cầu, ổn định giá cả và kiểm soát lạm phát bằng cách chi ngân sách mua hàng hóa, trợ giá và sử dụng thuế để tác động đến sản xuất và tiêu dùng Cuối cùng, ngân sách cũng góp phần thực hiện công bằng xã hội bằng cách điều tiết thu nhập thông qua thuế và chi tiêu phúc lợi, nhằm giảm bớt khoảng cách thu nhập giữa các tầng lớp dân cư.
Ngân sách nhà nước, ra đời cùng với sự hình thành của nhà nước, đóng vai trò quan trọng trong việc duy trì và phát triển quốc gia Thông qua hoạt động của nhà nước, ngân sách này ảnh hưởng sâu rộng đến mọi lĩnh vực kinh tế – xã hội, trở thành yếu tố chủ đạo trong hệ thống tài chính quốc gia.
Những tiếp cận cơ bản về lập dự toán ngân sách nhà nước
1.2.1 Khái niệm lập dự toán ngân sách
Quy trình ngân sách nhà nước là chu trình hoạt động của ngân sách, bắt đầu từ giai đoạn hình thành cho đến khi kết thúc, chuyển giao sang ngân sách của năm tài chính tiếp theo Quy trình này bao gồm ba khâu chính.
- Lập dự toán ngân sách nhà nước;
- Chấp hành ngân sách nhà nước;
- Kế toán, kiểm toán và quyết toán ngân sách nhà nước
Lập dự toán ngân sách nhà nước là bước đầu tiên trong quy trình xác định mục tiêu và nhiệm vụ, nhằm huy động và phân phối nguồn lực cho ngân sách Đây là kế hoạch của nhà nước về quy mô nguồn lực cần huy động từ xã hội, phục vụ cho các nhu cầu chi tiêu để thực hiện chức năng và nhiệm vụ của mình.
Ngân sách nhà nước, là một phần thiết yếu của tài chính công, phản ánh các mối quan hệ kinh tế trong xã hội và các giải pháp tài chính tiền tệ của quốc gia Do đó, việc lập dự toán ngân sách cần phải được thực hiện một cách cẩn thận và hợp lý.
Ngân sách nhà nước không chỉ là bảng tổng hợp thu chi trong một giai đoạn mà còn phản ánh rõ nét các chính sách và ưu tiên của chính phủ Nó thể hiện chương trình hành động của chính phủ trong thời kỳ đó, phù hợp với những lựa chọn chiến lược đã được xác định.
Tính hiệu quả trong chi tiêu ngân sách cần được đánh giá toàn diện về cả hiệu quả kinh tế và công bằng xã hội Tuy nhiên, việc đánh giá này không đơn giản, vì không phải mọi khoản chi đều đạt được cả hai mục tiêu và có tác động như mong muốn Do đó, trong lập dự toán ngân sách, cần phải lựa chọn thứ tự ưu tiên giữa hiệu quả kinh tế và công bằng xã hội, tùy thuộc vào từng trường hợp và hoàn cảnh cụ thể.
Dự toán ngân sách có vai trò quan trọng trong việc nâng cao hiệu quả hoạt động của khu vực công Khi ngân sách phản ánh đầy đủ các chương trình, dự án và hành động của chính phủ, đồng thời tính toán chính xác các khoản chi tiêu, nó giúp tránh tình trạng bị động trong thực hiện Việc gắn kết chi tiêu với kết quả và đầu ra của các chương trình, dự án sẽ góp phần không nhỏ vào việc cải thiện hiệu quả hoạt động của chính phủ.
1.2.2 Vai trò của lập dự toán ngân sách nhà nước
Lập dự toán ngân sách nhà nước có các vai trò cơ bản sau đây:
Lập dự toán ngân sách phản ánh quan điểm, chiến lược và mục tiêu phát triển kinh tế – xã hội của nhà nước trong từng thời kỳ Qua nội dung và cơ cấu kế hoạch thu chi được phê chuẩn bởi cơ quan lập pháp và hành pháp, ta có thể nhận diện các định hướng phát triển của nhà nước Ví dụ, nếu một quốc gia coi giáo dục – đào tạo là quốc sách, thì khoản chi cho lĩnh vực này sẽ chiếm tỷ trọng lớn trong dự toán ngân sách.
Để thiết lập kỷ luật tài khoá cho hoạt động của bộ máy nhà nước từ trung ương đến cơ sở, cần xác định các chỉ tiêu cụ thể trong dự toán ngân sách Các chỉ tiêu quan trọng bao gồm tổng thu ngân sách nhà nước, tổng chi ngân sách cùng với tỷ trọng từng khoản chi trong tổng chi ngân sách, và mức thâm hụt ngân sách (%) so với GDP.
Dự toán ngân sách thể hiện mối quan hệ giữa tiết kiệm, đầu tư và tiêu dùng, đồng thời tuân thủ nguyên tắc cân đối ngân sách, trong đó tổng thu từ thuế, phí, lệ phí cần lớn hơn tổng chi thường xuyên, góp phần vào việc gia tăng chi đầu tư phát triển.
Xác lập nhiệm vụ, trách nhiệm và quyền hạn của các cấp ngành, địa phương trong quản lý ngân sách là rất quan trọng, vì phân cấp quản lý ngân sách liên quan chặt chẽ đến phân cấp quản lý nhà nước Việc lập dự toán ngân sách cần xác định rõ nguồn thu trung ương, nguồn thu địa phương, và tỷ lệ phần trăm giữa các khoản thu phân chia, từ đó phân công nhiệm vụ chi cho từng cấp Điều này giúp làm rõ trách nhiệm và quyền hạn trong quản lý và phát triển kinh tế - xã hội giữa trung ương và các cấp ngành, địa phương.
Lập dự toán ngân sách là bước quan trọng để thiết lập khuôn khổ cho việc chấp hành ngân sách nhà nước, với các chỉ tiêu thu – chi và mức thâm hụt ngân sách được xác định Dự toán không chỉ phản ánh đường hướng và mục tiêu phát triển kinh tế xã hội, mà còn giúp chính phủ chủ động trong việc đạt được các mục tiêu này một cách hiệu quả Nhờ vai trò này, dự toán ngân sách trở thành hướng dẫn tài chính cho hoạt động của nhà nước, giúp kiểm soát tốt các khoản thu chi và đảm bảo hoạt động của nhà nước diễn ra theo đúng các mục tiêu đã đề ra.
Lập dự toán ngân sách là một công cụ quan trọng giúp chính phủ chủ động trong các hành động tài chính Bằng cách xây dựng dự toán dựa trên các chính sách, chương trình và dự án đã được đề ra, chính phủ có thể xác định các khoản chi tiêu cần thiết và quy mô nguồn thu để đáp ứng nhu cầu chi tiêu Điều này không chỉ giúp chính phủ tránh bị động mà còn tăng cường khả năng thực hiện hiệu quả các chính sách và chương trình đã hoạch định.
Lập dự toán ngân sách là công cụ quan trọng giúp chính phủ hoạch định và kiểm soát công việc tài chính trong năm ngân sách Nó không chỉ là kế hoạch tài chính mà còn cung cấp tiêu chuẩn để kiểm soát các hoạt động tài chính, đảm bảo thực hiện theo khuôn khổ và tiến trình đã định, đồng thời kịp thời điều chỉnh các sai lệch nếu có.
1.2.3 Những nội dung cơ bản của lập dự toán ngân sách nhà nước
Lập dự toán ngân sách nhà nước bao gồm ba nội dung chính: (1) lập dự toán thu ngân sách, (2) lập dự toán chi ngân sách, và (3) cân đối giữa dự toán thu và chi ngân sách.
- Lập dự toán thu ngân sách
Lập dự toán thu ngân sách là quá trình xác định quy mô tổng thu và cơ cấu các khoản thu vào ngân sách, phụ thuộc vào nhiều yếu tố Đầu tiên, mức độ phát triển của nền kinh tế, được đánh giá qua tốc độ tăng trưởng và các chỉ tiêu kinh tế vĩ mô, ảnh hưởng trực tiếp đến tổng thu ngân sách; khi kinh tế phát triển mạnh, dự toán thu sẽ tăng Thứ hai, hiệu quả của các hoạt động đầu tư cũng quyết định giá trị thặng dư, từ đó tạo điều kiện cho dự toán thu cao hơn Thứ ba, các quy định pháp luật về thuế là cơ sở pháp lý quan trọng cho việc lập dự toán Cuối cùng, một bộ máy tổ chức và đội ngũ cán bộ hành thu ngân sách hiệu quả sẽ góp phần nâng cao mức dự toán thu ngân sách.
- Lập dự toán chi ngân sách
Các phương thức lập dự toán ngân sách nhà nước
Sự phát triển vai trò của nhà nước trong kinh tế - xã hội và những thay đổi trong quan điểm về tài chính công đã dẫn đến việc lập dự toán ngân sách nhà nước qua nhiều phương thức khác nhau Mỗi phương thức đều thể hiện những điểm mạnh và điểm yếu trong từng hoàn cảnh và giai đoạn phát triển ngân sách Nghiên cứu những phương thức này sẽ cung cấp bài học kinh nghiệm quý giá cho quá trình chuyển đổi từ nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.
1.3.1 Lập dự toán ngân sách theo khoản mục (Line Item Budgeting)
Vào cuối thế kỷ XIX, ngân sách nhà nước ở nhiều quốc gia phản ánh một chính phủ còn yếu và ít can thiệp vào kinh tế – xã hội Ngân sách được lập chủ yếu để kiểm soát chi tiêu hơn là xem xét tác động của chúng đối với quốc gia Do đó, phương pháp lập dự toán theo khoản mục, phổ biến vào cuối thế kỷ XIX và đầu thế kỷ XX, tập trung vào việc nâng cao trách nhiệm sử dụng nguồn lực ngân sách và tăng cường hiệu lực kiểm soát từng khoản mục.
Trong lập dự toán ngân sách theo khoản mục, chi tiêu hàng năm được phân loại rõ ràng với mức trần chi tiêu cho từng khoản Việc xác định mức trần này là yếu tố then chốt, giúp cơ quan lập ngân sách kiểm soát chi tiêu hiệu quả qua các thủ tục chi tiết Phương pháp này nổi bật với tính đơn giản và khả năng kiểm soát cao, nhờ vào việc chi tiết hóa các khoản chi tiêu theo từng năm Tuy nhiên, khi cần tăng cường vai trò của nhà nước trong kinh tế - xã hội, phương pháp này không còn phù hợp, vì nó chỉ tập trung vào việc chi cho từng khoản mà không giải thích lý do và hiệu quả của chi tiêu Hơn nữa, phương pháp này còn có hạn chế khi chỉ chú trọng đến chi tiêu ngắn hạn, không bao quát được các khoản chi trung - dài hạn, và việc kiểm soát chi tiết cũng làm mất đi tính linh hoạt trong giai đoạn thực hiện ngân sách.
1.3.2 Lập dự toán ngân sách theo công việc thực hiện (Performance Budgeting)
Khi nhà nước ngày càng can thiệp sâu vào nền kinh tế - xã hội, việc cải cách ngân sách nhà nước trở nên cần thiết Phương thức lập dự toán ngân sách theo công việc thực hiện ra đời nhằm phản ánh hoạt động của nhà nước Theo phương thức này, quyết định ngân sách dựa trên mối quan hệ giữa hoạt động và chi tiêu ngân sách, với các khoản chi được xây dựng dựa trên khối lượng công việc và chi phí thực hiện Tuy nhiên, phương thức này chú trọng vào quản lý hoạt động hơn là kiểm soát chi tiêu, ít nhấn mạnh đến cân đối ngân sách mà tập trung vào thực hiện công việc dự tính Mặc dù nó phản ánh mối liên hệ giữa công việc và nguồn lực, nhưng vẫn chưa đủ chú trọng đến hiệu quả và lợi ích của các công việc, dẫn đến việc ngân sách không thể hiện đầy đủ tác động tích cực của chúng đối với nền kinh tế - xã hội.
1.3.3 Lập dự toán ngân sách theo chương trình (Program Budgeting)
Để khắc phục những hạn chế trong phương thức lập dự toán ngân sách theo công việc thực hiện, vào những năm 60, cải cách ngân sách nhà nước đã chú trọng vào việc lập kế hoạch sử dụng các nguồn lực ngân sách Mục tiêu chính là nâng cao tính hiệu quả của chi tiêu ngân sách Phương thức lập dự toán ngân sách theo chương trình nổi bật là một trong những mô hình cải cách quan trọng nhất trong giai đoạn này.
Lập dự toán ngân sách theo chương trình khác với lập dự toán ngân sách theo công việc thực hiện, vì nó tập trung vào việc lựa chọn các vấn đề ngân sách trong bối cảnh chính sách cạnh tranh, thay vì chỉ tìm kiếm cách thức hành động Phương pháp này nhằm kết nối chi phí thực hiện chương trình với kết quả dài hạn, đảm bảo hiệu quả tối ưu trong phân phối nguồn lực ngân sách Điểm mấu chốt của lập dự toán ngân sách theo chương trình là các chương trình và các bước thực hiện cần thiết, đồng thời yêu cầu đánh giá tính hiệu quả của các chương trình thông qua mối liên hệ giữa chi phí đầu vào và tác động tích cực mà chương trình mang lại cho nền kinh tế – xã hội Do đó, quyết định ngân sách trong phương thức này được đưa ra dựa trên việc đánh giá lợi ích tăng thêm liên quan đến việc sử dụng nguồn lực công trong dài hạn.
Mặc dù phương thức lập dự ngân sách theo chương trình có nhiều lợi ích, vẫn tồn tại những ý kiến trái chiều, đặc biệt là câu hỏi liệu có thể chương trình hóa tất cả các hoạt động của nhà nước để làm nền tảng cho việc lập dự toán hay không.
1.3.4 Lập dự toán ngân sách theo đầu ra gắn với khuôn khổ chi tiêu trung hạn
Vào những năm 90, nhiều quốc gia đã cải cách quản lý ngân sách nhà nước theo hướng lập dự toán ngân sách dựa trên đầu ra, kết hợp với khuôn khổ chi tiêu trung hạn Phương pháp này khắc phục hạn chế của lập dự toán theo chương trình và nâng cao hiệu quả trong phân bổ nguồn lực Dự toán ngân sách được xây dựng dựa trên thông tin đầu ra, giúp tối ưu hóa việc sử dụng ngân sách và đảm bảo các hoạt động của chính phủ đạt mục tiêu đề ra Để thực hiện điều này, các cơ quan chính phủ cần thiết lập hệ thống thông tin quản lý về phân bổ và sử dụng nguồn lực, bao gồm thông tin về đầu ra và đầu vào, cũng như mối quan hệ giữa chúng Hệ thống thông tin này cũng phải đánh giá tác động của đầu ra đến các mục tiêu kinh tế - xã hội Chuyển sang phương thức lập dự toán ngân sách theo đầu ra gắn với khuôn khổ chi tiêu trung hạn giúp đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước trong tài chính công, với quy trình minh bạch trong hoạch định ngân sách từ 3 đến 5 năm, đảm bảo nguồn lực công được phân bổ theo ưu tiên chiến lược và tuân thủ kỷ luật tài chính.
Khuôn khổ chi tiêu trung hạn là cấp độ thứ ba trong ba cấp độ của khuôn khổ trung hạn :
- Cấp độ đầu tiên là khuôn khổ tài chính trung hạn (Medium Term Fiscal
Khung chi tiêu trung hạn (MTFF) là bước đầu tiên và cần thiết để xây dựng một khuôn khổ tài chính vĩ mô từ 3 đến 5 năm MTFF xác định các chỉ tiêu tài chính quan trọng như tỷ lệ chi ngân sách/GDP, tỷ lệ thu ngân sách/GDP, tỷ lệ thâm hụt ngân sách/GDP, tỷ lệ nợ/GDP, tỷ lệ viện trợ/GDP và mức tăng hàng năm của tổng chi ngân sách Những chỉ tiêu này đóng vai trò quan trọng trong việc giúp chính phủ thiết lập một khung tài chính tổng thể trung hạn nhằm tối ưu hóa việc phân bổ nguồn lực.
- Cấp độ thứ hai là khuôn khổ ngân sách trung hạn (Medium Term Budget
MTBF là bước phát triển tiếp theo của MTFF nhằm xây dựng dự toán ngân sách cho các đơn vị thụ hưởng Mục tiêu của MTBF là phân bổ nguồn lực theo các ưu tiên chiến lược quốc gia, đồng thời tuân thủ các ràng buộc tài chính trong khuôn khổ kinh tế vĩ mô trung hạn Nhờ đó, các đơn vị thụ hưởng ngân sách nhận được ngân sách ổn định, tăng cường tính tự chủ mà không vi phạm kỷ luật tài chính tổng thể.
- Cấp độ thứ ba là khuôn khổ chi tiêu trung hạn (Medium Term Expenditure
MTEF (Khung ngân sách trung hạn) là bước hoàn thiện MTBF bằng cách bổ sung các yếu tố hoạt động và đầu ra vào quá trình lập dự toán ngân sách Mục tiêu của MTEF là củng cố hoạt động của các đơn vị thụ hưởng ngân sách và tăng hiệu quả sử dụng nguồn lực Trong MTEF, phân bổ nguồn lực được tính toán từ trung ương xuống cơ sở, trong khi các khoản chi phí được dự tính từ cơ sở lên cho năm hiện hành và cho từng trung hạn, dựa trên các chính sách đang thực thi, và cuối cùng là cân đối chi phí với nguồn lực sẵn có.
Mục tiêu chính của MTEF là khắc phục những yếu kém trong lập dự toán ngân sách, bao gồm việc giảm thiểu các yếu tố lịch sử, tách biệt ngân sách thường xuyên và đầu tư, nâng cao minh bạch trong phân bổ ngân sách, và cải thiện sự điều phối chiến lược ở tầm trung – dài hạn Tất cả những vấn đề này đều xuất phát từ việc thiếu kết nối giữa mục tiêu của các đơn vị thụ hưởng ngân sách và các ưu tiên quốc gia, dẫn đến tình trạng chi tiêu ngân sách vượt quá nguồn lực quốc gia hạn chế.
Quy trình MTEF được xây dựng trên cơ sở thừa nhận rằng nguồn lực là hạn chế và không thể tăng lên trong trung hạn, nhằm tối ưu hóa kết quả từ nguồn lực hiện có bằng cách kết nối mục tiêu của các đơn vị thụ hưởng ngân sách với ưu tiên quốc gia Mục tiêu của MTEF bao gồm đảm bảo ngân sách được lập để chi tiêu hướng tới các mục tiêu đã đề ra, tăng cường kỷ luật tài chính thông qua việc thiết lập các tổng mức trần trước khi ra quyết định chi tiêu, và duy trì các giới hạn này trong trung hạn hoặc dài hơn MTEF cũng tăng cường tính minh bạch và trách nhiệm giải trình trong việc sử dụng nguồn lực, giúp chính phủ đưa ra quyết định phù hợp với nguồn lực sẵn có và tránh các khởi xướng chính sách phi thực tế về tài chính Hơn nữa, nó xây dựng ngân sách thống nhất bao gồm cả chi đầu tư và chi thường xuyên từ Chính phủ và các nhà tài trợ, đồng thời chú trọng đến kết quả và hiệu quả sử dụng nguồn lực của các đơn vị thụ hưởng ngân sách, tạo ra một tầm nhìn trung hạn để lập kế hoạch chi tiêu dài hạn.
Phương thức lập dự toán ngân sách theo đầu ra gắn với khuôn khổ chi tiêu trung hạn đã cho thấy nhiều ưu việt qua thực tiễn tại các quốc gia áp dụng, bao gồm: cải thiện kỷ luật tài khoá tổng thể, phân bổ và sử dụng ngân sách dựa trên các chiến lược ưu tiên, và tăng cường tính hiệu quả cũng như hiệu lực của các hoạt động được tài trợ từ ngân sách.
Lập dự toán ngân sách theo đầu ra gắn với khuôn khổ chi tiêu trung hạn đang trở thành phương thức phù hợp nhất với tình hình kinh tế - xã hội hiện nay, đối phó với thâm hụt ngân sách gia tăng, tính cạnh tranh và toàn cầu hóa, cũng như sự thiếu tin tưởng của công chúng vào chính phủ Tuy nhiên, cải cách trong phương thức lập ngân sách vẫn chưa hoàn tất, khi những hạn chế và khiếm khuyết hiện có sẽ là động lực cho sự sáng tạo và tìm tòi, nhằm hoàn thiện hơn quy trình lập dự toán ngân sách trong tương lai, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội ngày càng cao của mỗi quốc gia và toàn cầu.
Thực trạng lập dự toán nhà nước Việt Nam giai đoạn từ năm
Thực trạng ngân sách nhà nước Việt Nam giai đoạn từ năm 1990 đến nay
Ngân sách nhà nước Việt Nam từ năm 1990 đến nay đã có những chuyển biến quan trọng về thu chi, cân đối ngân sách và quản lý tài chính.
Ngành thu ngân sách đã có những bước tiến đáng kể với việc xây dựng và áp dụng hệ thống luật, pháp lệnh thuế đồng bộ cho tất cả các thành phần kinh tế Cùng với đó, bộ máy hành thu cũng đã được cải cách toàn diện, dẫn đến việc thành lập Tổng cục Thuế vào năm 1990, tạo sự thống nhất từ trung ương đến địa phương Những thay đổi này không chỉ giúp tăng cường nguồn thu ngân sách nhà nước mà còn nâng cao hiệu quả trong công tác chống thất thu, góp phần đảm bảo sự ổn định và tính tập trung của ngân sách nhà nước.
Trong lĩnh vực thuế, Nhà nước đang tiến hành cải cách hệ thống thuế nhằm xoá bỏ cơ chế quản lý kế hoạch hoá tập trung, xây dựng khung pháp luật thuế phù hợp với nền kinh tế mới Đồng thời, việc sắp xếp lại các luật thuế theo chức năng và đồng bộ hoá hệ thống thuế sẽ khắc phục tình trạng đánh thuế chồng chéo, đáp ứng yêu cầu ngày càng cao của nền kinh tế và phù hợp với thông lệ quốc tế khi Việt Nam hội nhập vào kinh tế khu vực và thế giới.
Hệ thống pháp luật về thuế đã tạo ra cơ sở pháp lý vững chắc cho việc lập dự toán và hành thu ngân sách, biến thuế thành nguồn thu chủ yếu của ngân sách nhà nước Theo thống kê, trong giai đoạn cải cách, nguồn thu thuế chiếm hơn 50% tổng thu ngân sách, đóng vai trò quyết định trong việc cân đối ngân sách và làm lành mạnh tài chính quốc gia Ngoài ra, với tính pháp lý được nâng cao, hệ thống thuế đã hỗ trợ hiệu quả trong công tác chống thất thu thuế và gian lận thương mại.
Bảng 2.1 Thu từ thuế trong giai đoạn 1998 – 2002
Thu từ thuế (nghìn VNĐ) 46,0 49,0 50,7 55,6 69,0
(Nguoàn : Quyừ tieàn teọ quoỏc teỏ )
Trong thời kỳ đổi mới từ năm 1990 đến nay, chi ngân sách đã có những chuyển biến tích cực, chủ động cắt giảm các khoản chi bao cấp để phù hợp với cơ chế kinh tế mới Nhà nước thực hiện chi ngân sách một cách thận trọng, tuân thủ kỷ luật nhằm kiểm soát thâm hụt ngân sách và ổn định kinh tế vĩ mô Các khoản chi thường xuyên đã được ưu tiên cho chiến lược phát triển con người, thực hiện chương trình xoá đói giảm nghèo và hỗ trợ các vùng sâu, xa, đặc biệt trong các tình huống thiên tai Từ năm 1993 đến 2000, ngân sách nhà nước đã đảm bảo tăng chi cho cải cách tiền lương, nâng lương căn bản của công chức từ 120.000 đồng lên 290.000 đồng Trong lĩnh vực chi đầu tư phát triển, Nhà nước đã chuyển từ cấp phát trực tiếp sang đầu tư gián tiếp, tập trung vào cải tạo hạ tầng và xây dựng các công trình kinh tế trọng điểm như Thủy điện Hoà Bình, đường dây tải điện 500 KV, và quốc lộ 1A.
Mặc dù đã có nhiều nỗ lực, chi đầu tư phát triển vẫn là lĩnh vực kém hiệu quả trong quản lý ngân sách nhà nước, với cơ chế bao cấp chưa được loại bỏ hoàn toàn, dẫn đến lãng phí nguồn lực Trong hai năm gần đây, chi bổ sung vốn cho doanh nghiệp nhà nước đã tăng mạnh, với 700 tỷ đồng năm 1999 (tăng hơn 3 lần so với dự toán) và 1.080 tỷ đồng năm 2000 (tăng hơn 5 lần so với dự toán) Tuy nhiên, theo báo cáo của Bộ Tài chính, chỉ có 40% trong số hơn 6.000 doanh nghiệp nhà nước hoạt động hiệu quả, trong khi 60% còn lại đang thua lỗ.
Chi đầu tư phát triển của ngân sách nhà nước chưa có cơ cấu hợp lý, gây cản trở cho tăng trưởng và phát triển bền vững của nền kinh tế Cụ thể, trong lĩnh vực nông nghiệp, mặc dù chiếm 3/4 dân số cả nước, nhưng tỷ lệ chi ngân sách cho lĩnh vực này chỉ dưới 10% tổng chi trong giai đoạn 1990 – 2000 Tương tự, lĩnh vực giao thông cũng nhận được chưa đến 10% ngân sách, dẫn đến tình trạng giao thông trở thành vấn đề bức xúc của toàn xã hội.
- Về cân đối ngân sách
Từ năm 1992, Chính phủ đã ngừng phát hành tiền để bù đắp thâm hụt ngân sách, thay vào đó thực hiện vay trong nước thông qua phát hành trái phiếu, tín phiếu kho bạc và trái phiếu công trình Hình thức này nhằm huy động nguồn vốn nhàn rỗi trong dân cư và vay ưu đãi từ nước ngoài Số liệu thống kê cho thấy sự chuyển đổi này đã mang lại hiệu quả tích cực trong việc quản lý ngân sách.
Bảng 2.2 Thâm hụt ngân sách nhà nước giai đoạn 1997 – 2002
Việc vay trong và ngoài nước để bù đắp thâm hụt ngân sách hiện nay đạt tỷ lệ xấp xỉ 1:1, tập trung chủ yếu vào đầu tư phát triển, đặc biệt là hạ tầng kinh tế - xã hội, và không còn dùng để chi tiêu thường xuyên Tuy nhiên, các chuyên gia tài chính cảnh báo rằng việc xác định mức độ vay hợp lý vẫn là vấn đề mấu chốt, vì vay quá mức từ nước ngoài có thể dẫn đến khủng hoảng tài chính, như đã xảy ra ở Nam Mỹ và Đông Á Ngược lại, vay quá mức từ nguồn trong nước có thể hạn chế khả năng đầu tư của nền kinh tế, do đầu tư công thường kém hiệu quả và việc lạm dụng quyền hành pháp để vay với lãi suất cao có thể phá vỡ kỷ luật tài chính tổng thể.
- Về quản lý ngân sách nhà nước
Trước năm 1996, do thiếu Luật Ngân sách nhà nước, Chính phủ thường xuyên điều chỉnh chế độ phân cấp quản lý ngân sách, dẫn đến sự không rõ ràng trong phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi cho các cấp chính quyền Tỉ lệ điều tiết giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương thay đổi hàng năm, thậm chí trong cùng một năm, gây khó khăn trong việc quản lý Mặc dù ngân sách trung ương chiếm gần 70% tổng chi ngân sách nhà nước, nhưng không tạo ra sức mạnh tập trung, trong khi ngân sách địa phương lại nhỏ bé và thụ động, không phát huy được tính sáng tạo trong khai thác nguồn thu và bố trí chi tiêu hiệu quả.
Vào ngày 20/03/1996, Quốc hội khóa IX đã thông qua Luật Ngân sách nhà nước nhằm khắc phục những yếu kém trong quản lý ngân sách Chính phủ và Bộ Tài chính đã nhanh chóng ban hành các văn bản hướng dẫn, tập trung vào hai vấn đề cơ bản: (1) ổn định nguồn thu và nhiệm vụ chi cho mỗi cấp ngân sách theo luật; (2) ổn định tỷ lệ điều tiết và số bổ sung trong vòng 3 – 5 năm Luật Ngân sách nhà nước năm 1996 phân chia nguồn thu thành ba nhóm: thu 100% của ngân sách trung ương, thu 100% của ngân sách địa phương, và thu theo tỷ lệ phần trăm giữa ngân sách trung ương và địa phương Ngân sách trung ương giữ các nguồn thu quan trọng và đảm nhận nhiệm vụ chi chủ yếu, trong khi ngân sách địa phương được mở rộng quyền tự chủ để khai thác nguồn thu tại chỗ và bố trí chi tiêu hợp lý, đồng thời không được dùng ngân sách cấp này để chi cho nhiệm vụ ngân sách cấp khác.
Tại kỳ họp thứ 3 Quốc hội khóa X, Luật Ngân sách nhà nước đã được sửa đổi bổ sung vào ngày 20/05/1998, tiếp theo là Luật Ngân sách nhà nước mới được ban hành vào ngày 16/12/2002, có hiệu lực từ năm ngân sách 2004 Sự sửa đổi và ban hành này thể hiện một bước tiến quan trọng trong việc từ bỏ tư duy tài chính kế hoạch hóa tập trung, chuyển sang quản lý tài chính dựa trên luật pháp và các công cụ kinh tế Luật Ngân sách nhà nước đã thiết lập nguyên tắc quản lý thống nhất, dân chủ, công khai và minh bạch, đồng thời phân công, phân cấp quản lý gắn quyền hạn với trách nhiệm Điều này khẳng định vai trò của cơ quan lập pháp trong việc quyết định phân bổ dự toán và phê chuẩn quyết toán ngân sách, góp phần nâng cao tính minh bạch và trách nhiệm trong quản lý ngân sách nhà nước.
Thực trạng lập dự toán ngân sách nhà nước Việt Nam giai đoạn từ năm
Lập dự toán ngân sách nhà nước là bước khởi đầu quan trọng trong quy trình ngân sách nhà nước, phản ánh tác động của cải cách tài chính công và quản lý ngân sách Thực trạng lập dự toán ngân sách nhà nước Việt Nam có thể được chia thành hai giai đoạn: giai đoạn trước khi có Luật Ngân sách nhà nước và giai đoạn sau khi Luật được ban hành.
2.2.1 Giai đoạn từ năm 1990 đến trước khi có Luật Ngân sách nhà nước
Trong giai đoạn hiện nay, việc quản lý ngân sách nhà nước và lập dự toán ngân sách nhà nước được thực hiện theo các quy định cụ thể của Nghị quyết.
186/HĐBT (ban hành ngày 27/11/1989) và Nghị quyết 168/HĐBT (ban hành ngày
19/05/1992) của Hội Đồng Bộ Trưởng Căn cứ theo hai Nghị quyết trên, lập dự toán ngân sách nhà nước được tiến hành như sau :
Hàng năm, căn cứ vào Chỉ thị của Hội Đồng Bộ Trưởng và hướng dẫn của Bộ Tài chính, Ủy ban Nhân dân tỉnh lập dự toán ngân sách để trình Hội Đồng Bộ Trưởng và gửi Bộ Tài chính Bộ Tài chính sẽ xem xét và thảo luận về dự toán ngân sách địa phương cùng với Ủy ban Nhân dân tỉnh, đồng thời dự kiến tỷ lệ điều tiết số thu hàng năm và số trợ cấp từ ngân sách Trung ương cho ngân sách địa phương (nếu có) để trình Hội Đồng Bộ Trưởng phê duyệt.
Sau khi Quốc hội thông qua dự toán ngân sách nhà nước, Hội Đồng Bộ Trưởng đã giao cho các tỉnh, thành phố và đặc khu trực thuộc Trung ương các chỉ tiêu pháp lệnh về ngân sách Các chỉ tiêu này bao gồm tổng số thu ngân sách nhà nước trên địa bàn (không tính kết dư ngân sách địa phương), tổng số chi ngân sách địa phương với các khoản chi cho đầu tư xây dựng cơ bản và quỹ tiền lương hành chính – sự nghiệp, tỷ lệ điều tiết chung các nguồn thu cho ngân sách địa phương, cùng với số trợ cấp từ ngân sách trung ương cho ngân sách địa phương để cân đối (nếu có).
Hội Đồng Bộ Trưởng đã ủy nhiệm cho Bộ Tài chính giao chỉ tiêu và hướng dẫn cụ thể về các chỉ tiêu pháp lệch Dựa trên các chỉ tiêu ngân sách được giao, Ủy ban nhân dân tỉnh sẽ lập dự toán ngân sách địa phương để trình Hội đồng nhân dân tỉnh xem xét và quyết định.
Hai Nghị quyết này đã đánh dấu bước tiến quan trọng trong việc hoàn thiện phân cấp quản lý và lập dự toán ngân sách nhà nước, tăng quyền hạn và trách nhiệm cho ngân sách địa phương thông qua quy định cụ thể về nguồn thu và nhiệm vụ chi Tuy nhiên, việc phân chia ngân sách giữa trung ương và địa phương vẫn cần điều chỉnh hàng năm, dẫn đến thiếu ổn định và giảm tính chủ động cho ngân sách địa phương Hơn nữa, tỷ lệ phân chia này áp dụng đồng nhất cho mọi địa phương, thiếu tính thực tiễn và không khuyến khích khai thác nguồn thu từ các địa phương có lợi thế Ngoài ra, sự tồn tại của các chỉ tiêu pháp lệnh trong hai Nghị quyết cho thấy rằng quản lý ngân sách và lập dự toán vẫn chưa thoát khỏi phương thức quản lý hành chính, mệnh lệnh.
2.2.2 Giai đoạn từ khi có Luật ngân sách nhà nước cho đến nay Đến năm 1996, Luật Ngân sách nhà nước được ban hành, sau đó sửa đổi bổ sung vào năm 1998 và năm 2002 thì ban hành Luật ngân sách nhà nước mới Việc ban hành Luật Ngân sách nhà nước đã tạo một bước tiến vượt bậc trong quản lý ngân sách nhà nước và là bước ngoặc quan trọng đánh dấu một giai đoạn mới của lập dự toán ngân sách
Theo Luật Ngân sách nhà nước, việc lập dự toán ngân sách cho năm tiếp theo phải được thực hiện trong năm ngân sách hiện tại và hoàn tất trước ngày 15 tháng 11 Quy trình này bao gồm ba bước chính: lập, xét duyệt và quyết định dự toán ngân sách nhà nước.
- Quy trình lập dự toán
Quy trình lập dự toán ngân sách nhà nước Việt Nam cho năm tiếp theo bắt đầu vào giữa năm ngân sách hiện tại, bao gồm sáu bước công việc chính.
Quy trình lập dự toán ngân sách nhà nước Việt Nam
Bộ, ngành và các tỉnh, thành ẹụn vũ thụ hưởng ngân sách
Thường trực Hội đồng ND tỉnh thành
Cô quan Tài chính cuứng caỏp
Hàng năm, vào trung tuần tháng 6, Thủ tướng Chính phủ ban hành Chỉ thị về kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội và dự toán ngân sách nhà nước cho năm tiếp theo Chỉ thị này bao gồm các nội dung chính như: mục tiêu và nhiệm vụ kinh tế – xã hội cần đạt được trong năm lập dự toán ngân sách, nhiệm vụ xây dựng dự toán ngân sách nhà nước, cùng với quy định về tiến độ và phân công thực hiện để đảm bảo hoàn thành đúng thời hạn theo Luật ngân sách nhà nước.
Dựa trên Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ, Bộ Tài chính đã ban hành Thông tư hướng dẫn về yêu cầu, nội dung và thời hạn lập dự toán ngân sách nhà nước Thông tư này cũng thông báo số kiểm tra dự toán ngân sách đến các Bộ, cơ quan trung ương và các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, nhằm làm căn cứ để xây dựng dự toán thu, chi ngân sách cho năm tiếp theo.
Các Bộ, cơ quan trung ương và Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố cần quán triệt Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ cùng với Thông tư hướng dẫn của Bộ Tài chính Các đơn vị thụ hưởng ngân sách phải lập dự toán thu, chi ngân sách theo nhiệm vụ được giao.
Đơn vị thụ hưởng ngân sách phải căn cứ vào nhiệm vụ, quyền hạn và quy định pháp luật về thu ngân sách, cũng như các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu ngân sách do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành để tổ chức lập dự toán ngân sách Đồng thời, họ cần báo cáo cho cơ quan quản lý cấp trên và cơ quan tài chính cùng cấp.
Các bộ, ngành và các tỉnh thành, với vai trò là cơ quan quản lý cấp cao nhất, có trách nhiệm lập dự toán ngân sách và gửi tới Bộ Tài chính để tổng hợp vào dự toán ngân sách nhà nước Đối với các tỉnh, thành, dự toán ngân sách cần được báo cáo cho Thường trực Hội đồng nhân dân cấp tỉnh để xem xét và cho ý kiến.
Dựa trên báo cáo từ các Bộ, ngành và địa phương, Bộ Tài chính, cơ quan tài chính tối cao, sẽ xây dựng dự toán thu chi ngân sách nhà nước để trình Chính phủ xem xét và phê duyệt.
Các mặt hạn chế tồn tại trong lập dự toán ngân sách nhà nước Việt Nam
Việc lập dự toán ngân sách nhà nước hiện nay mang tính lịch sử, chủ yếu dựa vào đánh giá thực hiện ngân sách năm trước và các định mức ngân sách đầu vào Phương pháp này dẫn đến tình trạng ngân sách vừa thừa vừa thiếu: thừa do không xem xét tính cần thiết của các hoạt động tài chính hiện tại, và thiếu vì không phản ánh đầy đủ các hoạt động mới hoặc cần mở rộng trong tương lai Kết quả là, nhiều hoạt động quan trọng có thể không được cấp đủ kinh phí, trong khi những hoạt động không còn cần thiết vẫn chiếm dụng nguồn lực ngân sách, tạo ra kẽ hở gây thất thoát ngân sách nhà nước.
Dự toán ngân sách hiện nay chưa kết nối chặt chẽ giữa nguồn lực ngân sách và các kết quả mong muốn từ các chương trình, dự án và chính sách kinh tế - xã hội Trong quá trình lập dự toán, việc kiểm soát các yếu tố đầu vào được ưu tiên hơn so với việc nâng cao hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước, dẫn đến thiếu sự chú trọng vào kết quả và đầu ra của ngân sách Điều này khiến cho dự toán ngân sách trở nên thiếu thực tế và dễ bị điều chỉnh trong quá trình thực hiện, có thể dẫn đến những kết quả không như mong đợi.
Lập dự toán ngân sách nhà nước hiện nay thiếu liên kết chặt chẽ với kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội trung hạn, dẫn đến nhiều chương trình và dự án không rõ ràng về nguồn lực ngân sách trong bối cảnh kinh tế vĩ mô Điều này gây ra sự mất cân đối giữa các năm ngân sách, khiến một số dự án phải chờ kinh phí, trong khi nhiều chương trình khác lại gặp khó khăn tài chính và có thể bị bỏ dở Hơn nữa, công tác quy hoạch chưa hiệu quả đã dẫn đến tình trạng đầu tư sai hướng và thiếu căn cứ khoa học, diễn ra khá phổ biến.
Sự chồng chéo chức năng giữa Bộ Tài chính và Bộ Kế hoạch và Đầu tư trong lập dự toán ngân sách nhà nước đã dẫn đến thiếu mối liên hệ chặt chẽ giữa các chương trình, dự án trung hạn và ngân sách hàng năm Điều này gây ra tình trạng ngân sách dồn dập thực hiện nhiều chương trình, dự án lớn, ảnh hưởng đến các khoản chi tiêu khác và không có kế hoạch chi phí bảo trì hàng năm, làm giảm chất lượng và hiệu quả của các chương trình Đánh giá của Bộ Tài chính chỉ ra rằng việc mở ra nhiều công trình lớn cùng lúc, kết hợp với các công trình nhỏ lẻ, đã phân tán nguồn vốn và làm chậm hiệu quả kinh tế của các dự án đầu tư.
Tính minh bạch và trách nhiệm giải trình trong lập dự toán ngân sách nhà nước còn hạn chế, với nhiều khoản mục không được công khai và giải trình, dẫn đến tiêu cực trong đầu tư Bộ Tài chính đánh giá tỉ lệ thất thoát vốn xây dựng cơ bản lên đến 20-30%, thậm chí 50-60% ở một số công trình, ảnh hưởng tiêu cực đến kinh tế và xã hội, làm giảm lòng tin của người dân vào Nhà nước Cơ cấu hành chính hiện tại với sự chồng chéo giữa các Sở, Ngành và Uỷ ban Nhân dân gây khó khăn trong quản lý, dẫn đến sự tự do trong việc thực hiện quyền quyết định của cán bộ công chức Sự không rõ ràng trong cơ cấu tổ chức và kiểm soát yếu kém đã làm giảm tính minh bạch trong quản lý và lập dự toán ngân sách nhà nước Việt Nam.
Việc xác lập các ưu tiên chính sách và dự án trong lập dự toán ngân sách nhà nước chưa được quan tâm đúng mức và thiếu sự bàn bạc chu đáo, dẫn đến nhiều ưu tiên của Chính phủ chỉ được mô tả bằng những thuật ngữ chung chung Điều này khiến cho các hoạt động cần thiết được thực hiện một cách tự do, làm cho nguồn lực ngân sách bị phân tán vào nhiều hoạt động khác nhau, gây khó khăn cho việc hiện thực hóa các ưu tiên của Chính phủ Hơn nữa, hiện nay chưa có phương thức đánh giá hiệu quả nguồn lực ngân sách và cách thức phân bổ lại nguồn lực từ các chương trình ít quan trọng sang các chương trình cần ưu tiên hơn.
Dự báo nguồn thu ngân sách hiện nay chủ yếu dựa trên tình hình năm ngân sách hiện hành và chỉ mang tính ngắn hạn, thiếu các dự báo trung - dài hạn Điều này dẫn đến việc lập dự toán ngân sách chưa bao quát hết các đối tượng thu và nguồn thu phát sinh trong nền kinh tế, gây thất thu cho ngân sách nhà nước và làm cho nguồn thu không ổn định, bền vững Thống kê cho thấy, khu vực kinh tế ngoài nhà nước đóng góp hơn 50% GDP nhưng chỉ đóng góp khoảng 13 – 15% tổng thu ngân sách, cho thấy việc khai thác nguồn thu từ khu vực này chưa hiệu quả.
Dự toán ngân sách nhà nước hàng năm không chỉ tốn chi phí mà còn không thể dự liệu hết các biến cố trung hạn có thể ảnh hưởng đến dự toán Thời gian lập dự toán thường bị giới hạn, dẫn đến việc khó khăn trong việc phản ánh đầy đủ các yếu tố tác động.
Ba chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ về việc xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội và dự toán ngân sách nhà nước năm 2005 trong 6 tháng cuối năm hiện hành đã khiến các cơ quan lập ngân sách không có đủ thời gian để phân tích và đánh giá toàn diện các vấn đề của ngân sách, dẫn đến việc chỉ “chạy số” để kịp báo cáo lên cấp trên Điều này cũng là một trong những nguyên nhân gây ra những hạn chế trong việc kiểm soát đầu vào và tạo ra tính lịch sử nặng nề trong lập dự toán ngân sách.