Quản lý rủi ro trong công tác kiểm soát chi ngân sách nhà nước qua kho bạc nhà nước ở việt nam

Rủi ro trong công tác kiểm soát chi ngân sách nhà nước và thực trạng theo dõi, xử lý các khoản rủi ro tổn thất tài chính của hệ thống Kho bạc... Hệ thống KBNN đã trở thành một trong nhữn

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ

Mã số: 60 34 04 10

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ

CHƯƠNG TRÌNH ĐỊNH HƯỚNG ỨNG DỤNG

• • Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS Nguyễn Trúc Lê

Hà Nội - Năm 2021

LỜI CAM ĐOAN

Em xin cam kết rằng đề tài luận văn này là công trình nghiên cứu củabản thân, những kết quả nghiên cứu và số liệu được nêu trong đề tài luận vănnày là trung thực, được trích dẫn nguồn gốc tư liệu rõ ràng và chưa tuyên bốtrong các công trình nghiên cứu khác

LỜI CẢM ƠN

Em xin chân thành cảm ơn các thầy cô giáo trong khoa Kinh tế chính trịthuộc trường Đại học Kinh tế - Đại học Quốc gia Hà Nội và các thầy cô giáotrong Trường đã giúp em hoàn thành đề tài luận văn này Em xin được bày tỏ

sự biết ơn và kính trọng đến PGS.TS Nguyễn Trúc Lê, người đã tận tình hướngdẫn em hoàn thành đề tài luận văn Những ý kiến đóng góp quý báu của thầy

cô giáo, bạn bè và đồng nghiệp sẽ giúp cho luận văn của em được hoàn thiệnhơn

Em xin trân trọng cảm ơn!

Hà Nội, ngày tháng năm

A rri r _ • 2 J y • 1 _

Tác giả đề tài luận văn

MỤC LỤC

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT i

DANH MỤC BẢNG iii

DANH MỤC SƠ ĐỒ, BẢNG BIỂU 1

MỞ ĐẦU 1

Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU, CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC, RỦI RO VÀ QUẢN LÝ RỦI RO TRONG KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 5

1.1 Tổng quan tình hình nghiên cứu 5

1.2 Tổ ng quan về kiểm soát chi ngân sách nhà nước 6

1.2.1 Khái niệm về Ngân sách nhà nước 6

1.2.2 Chi ngân sách nhà nước 7

1.2.3 Kiểm soát chi ngân sách nhà nước 10

1.3 Tổng quan về Rủi ro và Quản lý rủi ro 13

1.3.1 Rủi ro 13

1.3.2 Quản lý rủi ro 20

1.4.3 Những nhân tố ảnh hưởng tới rủi ro và công tác quản lý rủi ro trong Kiểm soát chi ngân sách nhà nước 27

1.5 Kinh nghiệm về Quản lý rủi ro trong và ngoài nước 30

1.5.1 Kinh nghiệm trong nước 30

1.5.2 Kinh nghiệm quốc tế 34

Kết luận chương 1 37

Chương 2 PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU 39

2.1 Phương pháp thống kế 39

2.2 Phương pháp so sánh 40

2.3 Phương pháp phân tích, tổng hợp 40

Chương 3 THỰC TRẠNG QUẢN LÝ RỦI RO TRONG CÔNG TÁC KIỂM

SOÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC 42

3.1 Khái quát chung về chức năng, nhiệm vụ của các đơn vị thuộc hệ thốngKho bạc Nhà nước trong việc thực hiện kiểm soát chi ngân sách nhà nước 423.1.1 Giai đoạn từ 1990 - 1999 423.1.2 Giai đoạn từ 2000 - 2017 453.1.3 Giai đoạn từ 2017 đến nay (sau khi thực hiện đề án thống nhất đầu mốikiểm soát chi) 523.2 Những kết quả đạt được về công tác kiểm soát chi sau khi thực hiệnthống nhất đầu mối kiểm soát chi ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước

58

3.2.1 Thực hiện mục tiêu chiến lược Kho bạc Nhà nước đến năm 2020 và chủtrương của Đảng và Nhà nước 583.2.2 Cải cách thủ tục hành chính, giao nhận hồ sơ và giải quyết hồ sơ mộtcửa theo đúng quy định: “một cửa, một giao dịch viên” 603.2.3 Nâng cao vai trò, trách nhi ệm của công chức đối với nhiệm vụ đượcgiao 603.2.4 Đảm bảo thời gian kiểm soát thanh toán 603.2.5 Tạo điều kiện thuận lợi trong việc ứng dụng công nghệ thông tin, triểnkhai thực hiện dịch vụ công, kiểm soát chi qua mạng 613.3 Thực trạng công tác quản lý rủi ro trong công tác kiểm soát chi ngân sáchnhà nước của hệ thống Kho bạc Nhà nước 613.3.1 Cơ sở pháp lý của công tác Quản lý rủi ro 613.3.2 Bộ máy thực hiện quản lý rủi ro trong công tác kiểm soát chi ngân sáchnhà nước của Kho bạc Nhà nước 613.3.3 Những kết quả đạt được 623.3.4 Rủi ro trong công tác kiểm soát chi ngân sách nhà nước và thực

trạng theo dõi, xử lý các khoản rủi ro tổn thất tài chính của hệ thống Kho bạc

Nhà nước 65

3.3.5 Những hạn chế trong công tác kiểm soát chi và quản lý rủi ro trong kiểm soát chi ngân sách nhà nước 69

3.4 Nguyên nhân chủ yếu của những hạn chế 80

3.4.1 Nguyên nhân khách quan 80

3.4.2 Nguyên nhân chủ quan 81

3.5 Những vấn đề đặt ra cần giải quyết nhằm quản lý rủi ro trong công tác kiểm soát chi ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước 82

Kết luận chương 3 84

Chương 4 GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN HỆ THỐNG QUẢN LÝ RỦI RO TRONG KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM 85

4.1 Mục tiêu, định hướng 85

4.1.1 Mục tiêu, định hướng công tác quản lý, kiểm soát chi ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước 85

4.1.2 Mục tiêu, định hướng công tác quản lý rủi ro trong công tác kiểm soát chi ngân sách nhà nước 86

4.2 Các giải pháp quản lý rủi ro trong công tác kiểm soát chi ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước 87

4.2.1 Giải pháp đối với công tác kiểm soát chi ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước giai đoạn 2018-2020 87

4.2.2 Giải pháp đối với hệ thống Quản lý rủi ro 91

4.2.3 Giải pháp đối với công tác thanh tra kiểm tra hệ thống Kho bạc Nhà nước nhằm phát hiện và cảnh báo, ngăn ngừa rủi ro trong kiểm soát chi Ngân sách Nhà nước 100

4.2.3.1 Kiện toàn tổ chức bộ máy TTKT trong hệ thống KBNN 100

4.2.4 Bổ sung hoàn thiện cơ chế, chính sách về công tác xử phạt vi phạm

hành chính trong lĩnh vực Kho bạc Nhà nước

103 4.3 Kiến nghị 105

4.3.1 Kiến nghị đối với các cơ quan quản lý nhà nước 105

4.3.2 Kiến nghị đối với các đơn vị dự toán ngân sách nhà nước 105

KẾT LUẬN 107

TÀI LIỆU THAM KHẢO 109

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

1 CNTT Công nghệ thông tin

8 KTKS Kiểm tra kiểm soát

10 KTNN Kế toán Nhà nước

11 NH ĐT&PT Ngân hàng Đầu tư và Phát triển

12 NHTM Ngân hàng thương mại

23 TTCN Thanh tra chuyên ngành

DANH MỤC SƠ ĐỒ

2 Sơ đồ 1.2 Khung quản lý rủi ro hoạt động 24

Mô hình tổ chức Kiểm soát chi NSNN của

6 Sơ đồ 3.4

Mô hình tổ chức Kiểm soát chi NSNN củaKBNN các đơn vị KBNN tỉnh, thành phố trực thuộc TW và KBNN Quận, huyện có phòng

56

7 Sơ đồ 3.5

Mô hình tổ chức KSC NSNN của KBNN quận,

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết

Hệ thống KBNN trong những năm qua đã hông ngừng cải cách mạnh

mẽ về thể chế chính sách, hoàn thiện tổ chức bộ máy, hiện đại hóa công nghệ

và phát triển nguồn nhân lực Hệ thống KBNN đã trở thành một trong nhữngcông cụ quan trọng, hông thể thiếu trong việc thực hiện công cuộc cải cáchhành chính nhà nước, đặc biệt là cải cách tài chính công theo hướng công hai,minh bạch, từng bước phù hợp với thông lệ và chuẩn mực quốc tế; góp phầnthực hành tiết iệm, ph ng chống tham nhũng, lãng phí; nâng cao hiệu quả quản

lý, sử dụng các nguồn lực của Chính phủ, chất lượng hoạt động quản lý tàichính vĩ mô, giữ vững và phát triển nền tài chính quốc gia, phục vụ chiến lượccông nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước

Qua hoạt động kiểm tra nội bộ KBNN cho thấy: Công tác quản lý vàkiểm soát rủi ro trong hoạt động chuyên môn của hệ thống KBNN trong thờigian qua chưa được thực hiện một cách có hệ thống, còn thực hiện rời rạc theotừng nội dung cụ thể của các lĩnh vực nghiệp vụ trong từng giai đoạn nhất định,chưa hỗ trợ tốt cho công chức KBNN trong thực thi nhiệm vụ kiểm soát chi vàcông tác TTKT nội bộ hệ thống KBNN Vì vậy rủi ro trong công tác kiểm soátchi NSNN qua KBNN trong toàn hệ thống chưa được kiểm soát triệt để và có

xu hướng các tồn tại, sai sót, vi phạm vẫn bị lặp đi lặp lại, chưa khắc phục kịpthời, triệt để Rủi ro pháp lý đối với công chức làm nhiệm vụ Kiểm soát chithuộc hệ thống KBNN có chiều hướng gia tăng trong giai đoạn từ năm 2012đến nay, nhất là trong công tác Kiểm soát chi thường xuyên đối với các đơn vị

sử dụng NSNN

Luật NSNN 2015 có hiệu lực thi hành từ 01/1/2017, cùng với sự thốngnhất đầu mối Kiểm soát chi theo Quyết định phê duyệt Chiến lược phát triểnKBNN đến năm 2020, từ ngày 01/10/2017 trong toàn hệ thống KBNN đã phânđịnh rõ trách nhiệm, quyền hạn của cơ quan tài chính, cơ quan chủ quản,

KBNN và các đơn vị sử dụng NSNN Tăng cường cải cách thủ tục hành chínhtrong công tác iểm soát chi, đảm bảo rõ ràng, minh bạch về hồ sơ, chứng từ,nội dung iểm soát tiến tới hình thành Kho bạc điện tử Tuy nhiên, do đangtrong giai đoạn đầu triển hai thực hiện cơ chế chính sách; quy trình luânchuyển chứng từ trong nội bộ KBNN chưa sát với thực tế, chưa được chỉnhsửa, bổ sung sẽ tạo ra ẽ hở ở một số hâu trong quá trình iểm soát các hoản chiNSNN, có thể dẫn đến những rủi ro đối với cán bộ, công chức KBNN nói riêng

và ngành KBNN nói chung trong vai tr là cơ quan quản lý Quỹ NSNN

Chính vì vậy, yêu cầu cấp thiết đặt ra là các rủi ro trong công tác kiểmchi NSNN qua KBNN phải được quản lý, kiểm soát một cách hệ thống, khoahọc và có hiệu quả, đảm bảo chủ động trong việc nhận biết, phát hiện các tồntại, sai sót, vi phạm; quản lý và khắc phục một cách kịp thời, triệt để góp phầnnâng cao hiệu quả công tác kiểm soát chi NSNN trên nguyên tắc quản lý, kiểmsoát theo rủi ro; góp phần hoàn thiện công tác kiểm tra nội bộ, hỗ trợ hoạt độngThanh tra chuyên ngành và giảm thiểu rủi ro pháp lý, rủi ro hệ thống đối vớinhiệm vụ Kiểm soát chi NSNN của hệ thống KBNN

Việc nghiên cứu các giải pháp nhằm xây dựng hệ thống chỉ tiêu giám sát

và quản lý rủi ro trong công tác kiểm soát chi NSNN qua KBNN là hết sức cầnthiết để KBNN chuyển từ cơ chế kiểm soát toàn bộ các khoản chi sang kiểmsoát theo mức độ rủi ro, sẽ tạo điều kiện rút ngắn thời gian kiểm soát thanhtoán, tránh phiền hà cho các đơn vị sử dụng NSNN, đồng thời tránh sự kiểmsoát trùng lắp của người chuẩn chi và cán bộ kiểm soát chi

Từ những nội dung nêu trên, học viên đã lựa chọn nghiên cứu đề tài luận

văn: “Quản lý rủi ro trong công tác kiểm soát chi ngân sách nhà nước qua

Kho bạc Nhà nước ở Việt Nam”.

2 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

2.1 Mục đích nghiên cứu

Mục đích nghiên cứu của đề tài tập trung làm sáng tỏ những vấn đề cơ

bản sau:

- Làm rõ và góp phần hoàn thiện lý luận về rủi ro và QLRR trong côngtác iểm soát chi ngân sách nhà nước qua KBNN

- Đánh giá thực trạng hoạt động iểm chi NSNN qua KBNN qua các thời

ỳ, nhận dạng các rủi ro và nguyên nhân dẫn đến rủi ro trong công tác iểm soátchi NSNN qua KBNN

- Trên cơ sở lý luận và nhận dạng rủi ro trong công tác iểm soát thanhtoán các hoản chi NSNN qua KBNN, từ đó đề ra các giải pháp để QLRR, trong

đó chú trọng xây dựng hung iểm soát rủi ro trong công tác iểm soát chi NSNNqua KBNN

2.2 Nhiệm vụ nghiên cứu

Đểi thựci hiệni đượci mụci đíchi nghiêni cứu nêui trên,i đềi tài luận văn cầni thựci

hiệni nhữngi nhiệmi vụi sau:

Thứi nhất,i hệi thốngi hóai nhữngi vấni đềi lýi luận và nhận dạng rủi ro trongcông tác iểm soát thanh toán các hoản chi NSNN qua KBNN

Thứi hai,i đii sâui đánhi giái thựci trạngi quảni lý rủi ro trong công tác kiểm soátchi NSNN qua KBNN,i chỉi rai nhữngi thành mặti đạti được,i nhữngi hạni chếi còni tồni

tạii vài nguyêni nhâni củai nhữngi tồni tại,i hạni chếi đó.i

Thứi ba,i đềi xuấti cáci giảii phápi chủi yếui nhằmi hoàni thiện hệ thống QLRRtrong KSC NSNN qua KBNN

3 C u h i nghiên cứu

Luận văn tập trung giải đáp các câu hỏi nghiên cứu chủ yếu sau:

(1) Kiểm soát chi ngân sách nhà nước; rủi ro và quản lý rủi ro trongkiểm soát chi ngân sách nhà nước bao gồm những nội dung gì?

(2) Thực trạng quản lý rủi ro trong công tác kiểm soát chi ngân sáchnhà nước qua Kho bạc Nhà nước trong những năm qua như thế nào?

(3) Cần thực hiện những giải pháp gì để hoàn thiện hệ thống quản lý rủi

ro trong kiểm soát chi ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước?

4 Đối tượng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu: Rủi ro công tác KSC NSNN qua công tác iểm tra,iểm soát của KBNN, nguyên nhân dẫn đến rủi ro, các giải pháp nhằm QLRRtoàn diện và hiệu quả.

5 Giới hạn phạm vi nội dung nghiên cứu

- Phạm vi hông gian: Đề tài luận văn nghiên cứu về những rủi ro trongnội bộ KBNN đối với quy trình nghiệp vụ của cán bộ Kho bạc

- Phạm vi thời gian: Tài liệu, số liệu chứng minh từ năm 2017-2019 của

hệ thống KBNN

- Phạm vi nội dung: Đề tài luận văn nghiên cứu giữa lý luận và thực tế,nguyên nhân dẫn đến rủi ro, thực trạng về QLRR trong công tác KSC NSNNqua KBNN ở Việt Nam đến năm 2017 và đề ra các giải pháp nhằm QLRR đếnnăm 2020

6 Kết cấu của đề tài luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và danh mụccác chữ viết tắt, đề tài luận văn bao gồm 4 chương:

Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu, cơ sở lý luận về iểm soátchi ngân sách nhà nước, rủi ro và quản lý rủi ro trong iểm soát chi ngân sáchnhà nước

Chương 2: Phương pháp nghiên cứu

Chương 3: Thực trạng quản lý rủi ro trong công tác iểm soát chi ngânsách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước

Chương 4: Giải pháp hoàn thiện hệ thống quản lý rủi ro trong công táciểm soát chi ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước

Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU, CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC, RỦI RO VÀ QUẢN LÝ RỦI RO TRONG KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

1.1 Tổng quan tình hình nghiên cứu

Cùng với sự phát triển chung của hệ thống KBNN, để đáp ứng được yêucầu đổi mới theo mục tiêu và nội dung Chiến lược phát triển KBNN đến năm

2020, công tác TTKT cần thực hiện việc xây dựng hệ thống chỉ tiêu giám sát

và hệ thống QLRR nhằm cảnh báo sớm mọi rủi ro trong hoạt động của KBNN;phát hiện và ngăn chặn kịp thời các hiện tượng vi phạm chính sách, chế độ củaNhà nước; chuyển đổi mô hình TTKT nội bộ sang mô hình TTCN và kiểm tranội bộ; nâng cao tính độc lập, thống nhất về hoạt động nghiệp vụ của hệ thốngTTKT, đủ thẩm quyền cần thiết trong quá trình thực hiện nhiệm vụ nhằm pháthiện và xử lý kịp thời các dấu hiệu bất thường trong hoạt động KSC NSNN

Đối với nội dung QLRR trong công tác KSC NSNN qua KBNN, hiệnchỉ có một số đề tài, bài viết liên quan với nội dung hẹp như:

- Đề tài nghiên cứu khoa học “Tăng cường công tác thanh tra chuyênngành KBNN góp phần hạn chế rủi ro KSC NSNN qua KBNN”: Đề tài đi sâunghiên cứu về công tác thanh tra chuyên ngành, quản lý các rủi ro KSC NSNNqua KBNN, vị trí, vai trò của thanh tra chuyên ngành KBNN trong công tácquản lý cũng như hạn chế rủi ro trong KSC NSNN, thực trạng công tác thanhtra chuyên ngành tại KBNN Thanh Hóa nói riêng và hệ thống KBNN nóichung, từ đó đề xuất các giải pháp nhằm tăng cường công tác thanh tra chuyênngành KBNN để góp phần hạn chế rủi ro KSC NSNN qua KBNN Đây là đềtài nghiên cứu khoa học có phạm vi rộng, có tính phức tạp, với góc nhìn chưađược bao quát, toàn diện

- Đề tài nghiên cứu khoa học “Nâng cao hiệu quả công tác kế toán,thanh toán chi NSNN góp phần phòng ngừa, ngăn chặn rủi ro tại KBNN tỉnhQuảng Trị”: Đề tài tập trung giải quyết những nội dung quan trọng bao gồm Lýluận về kế toán, thanh toán chi NSNN; quy định pháp lý có liên quan; nhậndiện các rủi ro, các nhân tố ảnh hưởng và tiêu chí đánh giá hiệu quả công tác kếtoán, thanh toán chi NSNN; nghiên cứu thực trạng công tác kế toán, thanh toán

chi NSNN tại KBNN tỉnh Quảng Trị giai đoạn từ 2015 - 2019, chỉ ra nhữnghạn chế và nguyên nhân của những hạn chế; đề tài đưa ra các nhóm giải pháp

và đề xuất với KBNN, Bộ Tài chính, Cơ quan chính quyền địa phương nhằmnâng cao hiệu quả công tác kế toán, thanh toán chi NSNN góp phần phòngngừa, ngăn chặn rủi ro tại các đơn vị KBNN cấp tỉnh trong điều kiện đổi mới

về mô hình nghiệp vụ, quy trình kiểm soát chi NSNN trên nền chương trìnhDVC trực tuyến và cải cách thủ tục hành chính công Tuy nhiên, nội dungnghiên cứu của đề tài rộng và phức tạp, liên quan đến nhiều đối tượng, chưanêu hết được những rủi ro trong công tác KSC theo từng lĩnh vực nghiệp vụ

- Ngoài ra, một số bài báo, tạp chí, báo cáo tham luận, đề cập đến phạm

vi hẹp trong việc QLRR trong công tác KSC NSNN qua KBNN tại Việt Nam

Có thể thấy rằng, đây là đề tài luận văn đầu tiên nghiên cứu các nội dung

về công tác QLRR trong công tác kiểm soát chi ngân sách nhà nước qua Khobạc Nhà nước tại Việt Nam, không trùng lặp với các tài liệu, đề tài khác; nộidung đề tài luận văn vừa mang tính cập nhật, và mang tính cấp thiết, vừa có ýnghĩa lý luận và thực tiễn

1

.2 Tổng quan về kiểm soát chi ngân sách nhà nước

1.2.1 Khái niệm về Ngân sách nhà nước

Về hai niệm NSNN, theo Điều 4 - Luật NSNN số 83/2015/QH13 của

nước Cộng hò a xã hội chủ nghĩa Việt Nam: “NSNN là toàn bộ các khoản thu,

chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”.

Hệ thống ngân sách nhà nước Việt Nam gồm ngân sách Trung ương vàngân sách địa phương Ngân sách địa phương gồm ngân sách của các cấp chínhquyền địa phương (cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã)

1.2.2 Chi ngân sách nhà nước

1.2.2.1 Khái niệm

Chi NSNN là quá trình Nhà nước sử dụng nguồn tài chính tập trung vàoviệc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình trong công việc cụ thể theothời gian và hông gian nhất định Chi NSNN có quy mô và mức độ rộng lớn,bao gồm nhiều lĩnh vực, ở nhiều địa phương, ở tất cả các cơ quan công quyền

Quá trình chi trả, cấp phát quỹ NSNN được hiểu là quá trình cung cấpvốn từ NSNN, với đặc trưng là số vốn cung cấp đó có thể được hình thành từnhiều loại quỹ hác nhau trước hi chúng được đưa vào sử dụng, thông thườnggiữa thời gian cung cấp và thời gian sử dụng có hoảng cách nhất định

Quá trình sử dụng quỹ NSNN cũng là quá trình cung cấp vốn từ NSNNsang, nó có đặc trưng là sự cung cấp đó hông có hả năng hình thành các quỹtiền tệ hác mà nó trực tiếp sử dụng cho các công việc đã định sẵn của Nhànước

Theo Khoản 2, Điều 5, Luật NSNN 83/2015/QH13 xác định“Chi NSNN

bao gồm: Chi đầu tư phát triển; Chi dự trữ quốc gia; Chi thường xuyên; Chi trả nợ lãi; Chi viện trợ; Các khoản chi khác theo quy định của pháp luật.

Trong huôn hổ đề tài luận văn này, học viên tập trung nghiên cứu 02 nội dung

là Chi đầu tư XDCB và Chi thường xuyên

- Chi đầu tư XDCB là nhiệm vụ chi của NSNN để thực hiện các chươngtrình, dự án đầu tư ết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và các chương trình, dự ánphục vụ phát triển kinh tế - xã hội

- Chi thường xuyên là nhiệm vụ chi của NSNN nhằm bảo đảm hoạt độngcủa bộ máy nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, hỗ trợ hoạtđộng của các tổ chức khác và thực hiện các nhiệm vụ thường xuyên của Nhànước về phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh

1.2.2.2 Đặc điểm chi ngân sách nhà nước

Chi NSNN là công cụ để thực hiện chức năng và nhiệm vụ inh tế - xã

hội của Nhà nước để bổ sung thêm, các nhân tố về lực lượng sản xuất, hả năngtích luỹ của nền inh tế, để duy trì hoạt động của bộ máy quản lý nhà nước, đápứng các nhu cầu phát triển của dịch vụ xã hội; Y tế, Văn hoá, giáo dục Mỗichế độ, chi NSNN có những nội dung, cơ cấu hác nhau Song nhìn chung chiNSNN đều có những đặc điểm sau đây:

Một là: Chi NSNN gắn chặt với nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội của

Nhà nước trong từng thời kỳ

Hai là: Cơ cấu nội dung và mức độ các khoản chi NSNN do quốc hội,

cơ quan quyền lực tối cao của nhà nước quy định Chính đặc điểm này làm nổibật khía cạnh chi NSNN mang tính pháp lý cao, khắc phục tình trạng tùy tiện,phân tán quyền lực trong quá trình điều hành quản lý chi NSNN, qua đó làmcho NSNN trở thành công cụ có hiệu lực trong quá trình điều hành và quản lý

vĩ mô nền kinh tế - xã hội của Nhà nước Đồng thời mọi chế độ chi NSNN cóhiệu quả cao, tính hiệu quả đó phải được đánh giá trên tầm vĩ mô, thông quaviệc phân tích toàn diện các mục tiêu kinh tế - xã hội mà các khoản chi NSNNđảm nhận

Ba là: Chi NSNN là hình thức cấp phát trực tiếp của Nhà nước vào các

lĩnh vực của nền kinh tế - xã hội và không hoàn lại bằng việc cấp phát đó, các

cơ quan đơn vị, tổ chức kinh tế có vốn hoạt động để thực hiện nhiệm vụ đượcgiao, nhờ đó làm cho inh tế - xã hội ngày càng phát triển và tăng thêm nguồnthu cho NSNN

Bố n là: Mọi hoạt động thu, chi NSNN đều được thực hiện thông qua hệ

thống KBNN Đây là đặc điểm phổ biến hầu hết ở các quốc gia trên thế giới ỞViệt Nam, từ năm 1990 đến nay khi hệ thống KBNN được thành lập theo quyđịnh của Luật pháp thì mọi khoản chi của NSNN cho các đơn vị thụ hưởng đềuqua KBNN Tuy nhiên thực tiễn kinh tế - xã hội nước ta hiện nay đang trongquá trình đổi mới, thu, chi qua KBNN, những phát sinh mới không ít, do đóhiệu lực, hiệu quả quản lý chi qua KBNN còn nhiều vấn đề cần được giải

1.2.2.3 Điều kiện thực hiện chi ngân sách nhà nước

Chi NSNN chỉ được thực hiện hi đã có trong dự toán ngân sách đượcgiao, trừ trường hợp quy định tại Điều 51 của Luật NSNN; đã được thủ trưởngđơn vị sử dụng ngân sách, chủ đầu tư hoặc người được ủy quyền quyết định chi

và đáp ứng các điều kiện trong từng trường hợp sau đây:

- Đối với chi đầu tư XDCB phải đáp ứng các điều kiện theo quy địnhcủa pháp luật về đầu tư công và xây dựng;

- Đối với chi thường xuyên phải bảo đảm đúng chế độ, tiêu chuẩn, địnhmức chi ngân sách do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định; trường hợpcác cơ quan, đơn vị đã được cấp có thẩm quyền cho phép thực hiện theo cơ chế

tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử dụng biên chế và kinh phí thì thực hiện theoquy chế chi tiêu nội bộ và phù hợp với dự toán được giao tự chủ;

- Đối với chi dự trữ quốc gia phải bảo đảm các điều kiện theo quy địnhcủa pháp luật về dự trữ quốc gia;

- Đối với những gói thầu thuộc các nhiệm vụ, chương trình, dự án cầnphải đấu thầu để lựa chọn nhà thầu cung cấp dịch vụ tư vấn, mua sắm hànghóa, xây lắp phải tổ chức đấu thầu theo quy định của pháp luật về đấu thầu;

- Đối với những khoản chi cho công việc thực hiện theo phương thứcNhà nước đặt hàng, giao kế hoạch phải theo quy định về giá hoặc phí và lệ phí

do cơ quan có thẩm quyền ban hành

1.2.3 Kiểm soát chi ngân sách nhà nước

1.2.3.1 Khái niệm

Kiểm soát chi NSNN là việc kiểm tra, kiểm soát và thanh toán các khoảnchi NSNN như chi thường xuyên, chi đầu tư XDCB, chi hác theo các chínhsách, chế độ, định mức quy định

1.2.3.2 Chủ thể thực hiện chức năng kiểm soát chi ngân sách nhà nước

Theo Quyết định số 26/2015/QĐ-TTg ngày 08/7/2015 của Thủ tướng

Chính phủ: KBNN là cơ quan trực thuộc Bộ Tài chính, thực hiện chức năngtham mưu, giúp Bộ trưởng Bộ Tài chính quản lý nhà nước về quỹ ngân sáchnhà nước, các quỹ tài chính nhà nước; quản lý ngân quỹ nhà nước; tổng kế toánnhà nước; thực hiện việc huy động vốn cho ngân sách nhà nước và cho đầu tưphát triển thông qua hình thức phát hành trái phiếu Chính phủ theo quy địnhcủa pháp luật Như vậy, hệ thống KBNN thực hiện kiểm soát, thanh toán, chitrả các khoản chi của NSNN.

Tổ chức bộ máy KBNN thực hiện chức năng Kiểm soát chi NSNN được

tổ chức theo 3 cấp: Trung ương, Tỉnh, Huyện

1.2.3.3 Vai trò của Kho bạc Nhà nước trong công tác kiểm soát chi ngân sách nhà nước

KBNN thực hiện kiểm tra, kiểm soát các khoản chi NSNN theo cácchính sách, chế độ, định mức chi tiêu do nhà nước quy định và trên cơ sởnhững nguyên tắc, hình thức và phương pháp quản lý tài chính trong từng giaiđoạn Đối với mỗi quốc gia công tác kiểm soát chi NSNN có vai trò hết sứcquan trọng:

Thứ nhất, kiểm soát chi NSNN có vai trò trong công cuộc cái cách tài

chính công: Công cuộc đổi mới cơ chế quản lý tài chính nói chung và cơ chế

quản lý NSNN nói riêng đ i hỏi mọi khoản chi của NSNN phải đảm bảo sửdụng tiết kiệm, có hiệu quả Điều này là một tất yếu khách quan, bởi nguồn lựccủa NSNN bao giờ cũng có hạn, trong đó chủ yếu là tiền của và công sức củanhân dân đóng góp, do đó hông thể chi tiêu một cách lãng phí Vì vậy, kiểmsoát chặt chẽ các khoản chi NSNN thực sự trở thành mối quan tâm hàng đầucủa Đảng và Nhà nước, của toàn xã hội Thực hiện tốt công tác này sẽ có ýnghĩa rất to lớn trong việc thực hành tiết kiệm, tập trung mọi nguồn lực tàichính để phát triển kinh tế - xã hội, chống các hiện tượng tiêu cực, chi tiêu lãngphí, góp phần lành mạnh hóa nền tài chính Quốc gia, ổn định tiền tệ, kiềm chếlạm phát Đồng thời góp phần nâng cao trách nhiệm và phát huy được vai trò

của các ngành, các cấp, các đơn vị có liên quan đến công tác quản lý và sửdụng NSNN Hệ thống KBNN chịu trách nhiệm chính trong việc kiểm soátthanh toán các khoản chi thuộc NSNN cho các đối tượng sử dụng đúng vớichức năng, nhiệm vụ, quyền hạn đã được nhà nước giao, góp phần lập lại kỷcương, ỷ luật tài chính ngân sách đã được Luật NSNN quy định.

Thứ hai, kiểm soát chi NSNN nhằm khắc phục những hạn chế trong

quản lý chi NSNN: Cơ chế quản lý, cấp phát thanh toán tuy đã được sửa đổi

thường xuyên và từng bước hoàn thiện nhưng chỉ có thể quy định được nhữngvấn đề chung nhất, mang tính nguyên tắc, không thể bao quát hết được tất cảcác hiện tượng phát sinh trong quá trình thực hiện chi NSNN Vì vậy, khôngphải lúc nào tất cả các khoản chi NSNN cũng đủ cơ sở pháp lý để được kiểmtra, kiểm soát một cách toàn diện, chưa phát huy hết vai trò của công tác kiểmtra, kiểm soát của Cơ quan Tài chính và KBNN Hơn nữa, cùng với sự pháttriển mạnh mẽ của các hoạt động kinh tế - xã hội, công tác chi NSNN cũngngày càng đa dạng và phức tạp hơn Điều này cũng làm cho cơ chế quản lý chiNSNN nhiều khi không theo kịp với sự biến động và phát triển của hoạt độngchi NSNN, trong đó, một số nhân tố quan trọng như: Hệ thống tiêu chuẩn, địnhmức chi tiêu còn xa rời thực tế, thiếu đồng bộ, thiếu căn cứ để thẩm định; chưa

có một cơ chế quản lý chi phù hợp và chặt chẽ với một số lĩnh vực, công tác kếtoán, quyết toán cũng chưa thực hiện nghiêm túc, tạo kẽ hở cho tham nhũng

Từ đó, một số hông ít đơn vị và cá nhân đã tìm cách lợi dụng, khai thác những

kẽ hở của cơ chế, chính sách để tham ô, trục lợi, gây lãng phí tài sản và côngquỹ của Nhà nước Từ thực tế trên đ i hỏi việc kiểm tra, kiểm soát chặt chẽ quátrình chi tiêu để phát hiện và ngăn chặn kịp thời những hiện tượng tiêu cực củađơn vị sử dụng inh phí NSNN, đồng thời có những giải pháp và kiến nghịnhằm sửa đổi bổ sung kịp thời những cơ chế chính sách hiện hành, tạo nên một

cơ chế quản lý và kiểm soát chi NSNN ngày càng chặt chẽ và hoàn thiện hơn

Thứ ba, kiểm soát chi góp phần nâng cao ý thức trách nhiệm của đơn vị

sử dụng NSNN, chủ đầu tư: Một thực tế khá phổ biến là các đơn vị thụ hưởng

NSNN cấp thường có tư tưởng là tìm mọi cách sử dụng hết số kinh phí đượccấp, ít quan tâm đến việc phải sử dụng kinh phí đó có hiệu quả, đúng mục đích,đúng đối tượng và tuân thủ dự toán đã được phê duyệt Một số đơn vị lập hồ

sơ, chứng từ thanh toán hông đúng chế độ quy định Vì vậy, các khoản chi từNSNN qua KBNN được kiểm tra, kiểm soát bởi một cơ quan chức năng cóthẩm quyền độc lập, khách quan, có kỹ năng nghề nghiệp, có vị trí pháp lý sẽkịp thời chấn chỉnh, ngăn chặn các sai sót, sai phạm và lãng phí có thể xảy ratrong việc sử dụng kinh phí NSNN của các cơ quan, đơn vị, đảm bảo mọikhoản chi được tiết kiệm, hiệu quả

Thứ tư, kiểm soát chi có vai trò trong hội nhập với nền tài chính khu

vực và thế giới: Theo kinh nghiệm quản lý NSNN của các nước và khuyến

nghị của các tổ chức tài chính quốc tế, việc kiểm tra, kiểm soát các khoản chicủa NSNN chỉ thực hiện có hiệu quả trong điều kiện cơ chế chi trả trực tiếp từ

cơ quan quản lý quỹ NSNN đến đối tượng thụ hưởng, kiên quyết không chuyểnkinh phí của NSNN qua các cơ quan quản lý trung gian Có như vậy mới có thểđảm bảo kỷ cương, ỷ luật quản lý tài chính nhà nước, góp phần nâng cao hiệuquả sử dụng kinh phí của NSNN và phù hợp với thông lệ quốc tế

1.3 Tổng quan về Rủi ro và Quản lý rủi ro

1.3.1 Rủi ro

1.3.1.1 Khái niệm và cách tiếp cận rủi ro

Rủi ro là một trong những hái niệm tuy được đề cập, nghiên cứu và ápdụng nhiều trên thực tế nhưng nó được nhìn nhận dưới nhiều góc độ, trườngphái, quan điểm hác nhau dẫn tới cho đến nay vẫn chưa có được sự thống nhấttrong việc định nghĩa thế nào là rủi ro, hiện phân chia thành 02 nhóm trườngphái, quan điểm là truyền thống và hiện đại

Theo quan điểm truyền thống, rủi ro được xem là sự hông may mắn, sựtổn thất, mất mát, nguy hiểm, điều hông tốt, bất ngờ xảy đến, những bất trắc

ngoài ý muốn Như vậy, quan điểm này cho rằng rủi ro là những thiệt hại, mấtmát, nguy hiểm hoặc các yếu tố liên quan đến nguy hiểm, hó hăn hoặc điềuhông chắc chắn có thể xảy ra cho con người hoặc hoạt động hoặc sự chính xáccủa thông tin.

Theo trường phái hiện đại cho rằng:“Rủi ro là sự biến động tiềm ẩn ở

những kết quả Rủi ro có thể xuất hiện trong hầu hết mọi hoạt động của con người Khi có rủi ro, người ta không thể dự đoán được chính xác kết quả Sự hiện diện của rủi ro gây nên sự bất định Nguy cơ rủi ro phát sinh bất cứ khi nào một hành động dẫn đến khả năng được hoặc mất không thể đoán trước - L.Smith” Rủi ro được xem là sự bất trắc có thể đo lường được, nó mang cả

tính tích cực và tiêu cực vì rủi ro có thể mang đến những tổn thất, mất mátnhưng cũng có thể đem lại những lợi ích, cơ hội nhất định Đó là, nếu hiểuđược rủi ro thì người ta có thể tìm được những biện pháp ph ng ngừa, hạn chếnhững rủi ro tiêu cực cũng như có thể đón nhận những cơ hội, lợi ích tích cực

mà nó đem lại

Rủi ro thường gắn với sự hông chắc chắn, hông tuyệt đối và thường đi

èm với xác suất xảy ra theo những mức độ, hả năng nhất định (xác suất lớn hơn0% - chắc chắn hông xảy ra và nhỏ hơn 100% - chắc chắn xảy ra) Rủi rothường bao gồm 03 yếu tố cấu thành, đó là: xác suất xảy ra, hả năng ảnh hưởngđến đối tượng và thời lượng ảnh hưởng

Như vậy: Rủi ro là hông thể tránh hỏi và hiện diện gần như trong tất cảmọi tình huống mà con người gặp phải, trong cuộc sống và hoạt động hàngngày, trong các tổ chức công cộng và tư nhân

Rủi ro là sự bất trắc có thể đo lường được, nó có tính hai mặt: Tích cực và tiêu cực Rủi ro có thể gây ra những tổn thất, mất mát, thiệt hại nhưng cũng có thể

Việc nghiên cứu rủi ro, nhận dạng, đo lường rủi ro, QLRR, người tahông chỉ tìm ra được những biện pháp ph ng ngừa, né tránh những rủi ro thuần

túy, hạn chế những thiệt hại do rủi ro gây ra, mà c n có thể tìm ra những biệnpháp để triệt tiêu rủi ro.

1.3.1.2 Những yếu tố phát sinh rủi ro

(1) Gian lận - Khái niệm và nhận dạng

Gian lận là những hành vi cố ý (có chủ ý) làm sai lệch thông tin do mộthay nhiều người có chức năng thực hiện làm sai lệch thông tin nhằm mang lạilợi ích nào đó theo chủ ý của người gian lận

Gian lận là một dạng sai phạm, một hành vi luôn có chủ ý, một hànhđộng lừa dối của những người có liên quan nhằm biển thủ tài sản, tham ô, chedấu tài sản, xuyên tạc thông tin với mục đích đem lại lợi ích cho bản thânngười gây ra gian lận

Hành vi gian lận luôn được che đậy một cách cố ý, tinh vi và luôn tồn tạimột cách tiềm ẩn trong hoạt động inh tế và hoạt động quản lý của KBNN

Việc phát hiện và nhận biết các gian lận thường rất hó hăn do được chedấu một cách có chủ ý, tinh vi

Gian lận thường biểu hiện dưới dạng như:

- Xử lý công việc theo ý chủ quan: Xuyên tạc, làm giả, sửa đổi chứng từ,tài liệu liên quan đến nội dung quản lý

- Che dấu hoặc cố ý bỏ sót các thông tin, tài liệu hoặc nghiệp vụ quản lýlàm sai lệch nội dung quản lý

- Cố ý áp sai các chuẩn mực, nguyên tắc, phương pháp và chế độ ế toán,chính sách tài chính hay quyết định quản lý

- Cố tính toán sai về mặt số học để làm sai lệch thông tin hoặc đem lạilợi ích cá nhân

(2) Sai sót - Khái niệm và nhận dạng

Sai sót là những lỗi hoặc sự nhầm lẫn hông cố ý nhưng có ảnh hưởngđến thông tin hoặc ết quả quản lý

Sai sót thường biểu hiện dưới dạng như:

- Lỗi tính toán về số học hay ghi chép sai.

- Bỏ sót hoặc hiểu sai dẫn đến làm sai lệch thông tin, nghiệp vụ do trình

độ hiểu biết c n hạn chế

- Áp dụng sai các chuẩn mực, nguyên tắc, phương pháp, chính sách dohạn chế về năng lực hoặc cập nhật hông thống nhất, ịp thời các văn văn bản chếđộ

1.3.1.3 Các nhân tố ảnh hưởng đến gian lận và sai sót

- Những vấn đề liên quan đến tính chính trực, năng lực của người lãnh đạo: + Công tác quản lý bị một người hay một nhóm nhỏ độc quyền nắm giữ, hông có Ban, Hội đồng giám sát độc lập có hiệu lực

+ Công tác iểm tra, iểm soát được tiến hành nhưng bị chi phối bởi người

có quyền lực làm ết quả đánh giá bị sai lệch hoặc hông đúng

+ Những yếu ém của hệ thống iểm tra, iểm soát và các hệ thống thực thi nhiệm vụ

+ Có sự thay đổi thường xuyên vị trí chịu trách nhiệm

+ Thiếu biên chế, hông bố trí đủ nhân lực thực hiện nhiệm vụ, dẫn đếnmột người phải iêm nhiệm nhiều nhiệm vụ cùng một lúc và có cơ hội làm sailệch hoặc hông bao quát hết được nội dung công việc

- Những vấn đề tác động từ bên ngoài:

+ Sức ép từ các đơn vị quản lý cấp trên

+ Sức ép về tiến độ thực thi nhiệm vụ

+ Hệ thống văn bản hông phù hợp, đôi hi trái ngược nhau dẫn đến việc

áp dụng hông thống nhất

+ Các nhiệm vụ và sự iện hông bình thường

1.3.1.4 Phân loại rủi ro

Từ hoạt động thực tiễn tại các đơn vị KBNN, học viên nghiên cứu rủi rotheo 3 nhóm chính đó là rủi ro từ môi trường, rủi ro từ hoạt động và rủi ro từthông tin phục vụ qua quá trình ra quyết định

(1) Rủi ro từ môi trường

Rủi ro từ môi trường là những rủi ro mang tính hách quan hoặc mộtphần chủ quan bị tác động do yếu tố hách quan mang lại

Rủi ro từ môi trường được biết đến phổ biến như rủi ro từ môi trườngthiên nhiên (thiên tai, địch họa ); rủi ro từ môi trường văn hóa (phong tục, tậpquán ); rủi ro từ thể chế, chính sách; rủi ro từ nhận thức của mỗi con ngườithực thi

(2) Rủi ro từ hoạt động (rủi ro tác nghiệp)

Là rủi ro do quy trình nội bộ quy định hông đầy đủ hoặc có sai sót, doyếu tố con người, do các lỗi, sự cố của hệ thống hoặc các yếu tố, sự iện từ bênngoài Rủi ro từ hoạt động là một loại rủi ro thiên về tính chủ quan Là rủi rophát sinh trong quá trình thực thi một nhiệm vụ, một quyết định mà người thựcthi bỏ qua, làm sai so với quy trình một cách vô tình hay cố ý gây ra những hậuquả về người, tài sản hoặc làm mất tính chính xác của thông tin

Loại rủi ro này tồn tại một cách phổ biến trong quá trình thực thi nhiệm

vụ và cũng là loại rủi ro gây hậu quả trực tiếp và nghiêm trọng có thể gây tổnthất về tài chính, tác động tiêu cực phi tài chính đối với đơn vị

(3) Rủi ro thông tin phục vụ quá trình ra quyết định

Rủi ro thông tin là rủi ro vừa mang tính chủ quan vừa mang tính háchquan

Rủi ro thông tin mang tính chủ quan là rủi ro xảy ra hi người xử lý thôngtin tiếp cận, đánh giá và xử lý thông tin một cách chủ quan dẫn đến việc đưa racác quyết định quản lý hông phù hợp hoặc sai lầm

Rủi ro thông tin mang tính hách quan là rủi ro xảy ra hi vật mang tin đưathông tin một cách hông chính xác, hông ịp thời dẫn đến việc đưa ra các quyếtđịnh quản lý hông phù hợp hoặc sai lầm

1.3.1.5 Phương pháp đánh giá, đo lường rủi ro

Đánh giá, đo lường rủi ro là một bước vô cùng quan trọng của QLRR

Đo lường rủi ro giúp nhà quản trị rủi ro dự đoán, ước lượng các hậu quả tài

chính và hả năng xảy ra các hậu quả này Lựa chọn thước đo, mô hình, hayphương pháp đánh giá đo lường rủi ro đúng đắn có yếu tố quyết định đối với sựthành công của cả quy trình QLRR Bởi, nếu hông chọn lựa đúng phương pháp

đo lường rủi ro, mọi tính toán, mọi dự đoán về mức độ rủi ro sẽ sai lệch, dẫnđến việc sử dụng các biện pháp QLRR hông phù hợp, hông hiệu quả, thậm chíthất bại

Để đo lường rủi ro, có thể áp dụng cùng lúc nhiều phương pháp đolường để cho ra dự đoán gần đúng nhất

Học viên đi sâu nghiên cứu phương pháp đo lường rủi ro được thực hiệnthông qua các đánh giá thống kê trên cơ sở thu thập dữ liệu lịch sử, lập ma trậnđánh giá rủi ro nhằm phân biệt các rủi ro có thể chấp nhận với rủi ro không thểchấp nhận dựa trên mức độ nghiêm trọng của tổn thất và khả năng tổn thất cóthể xảy ra, xếp hạng rủi ro để lập thứ tự ưu tiên để giải quyết Theo đó, phươngpháp đánh giá, đo lường rủi ro có thể chia làm 02 loại: Phương pháp định tính

và phương pháp định lượng

(1) Phương pháp định tính

Phương pháp định tính là phương pháp tiếp cận đánh giá, đo lường rủi rodựa trên thu thập các dữ liệu để phân tích, tìm hiểu nguồn gốc, nguyên nhân,yếu tố rủi ro, từ đó mô tả, đánh giá rủi ro bằng cách ước đoán tần số tổn thất,mức độ nghiêm trọng Để thực hiện được phương pháp này, cần xây dựng haithang đo xác suất tổn thất và thang đo mức độ nghiêm trọng của tổn thất (Sơ đồ1.1)

Thang đo xác suất tổn thất được xây dựng dựa trên quan sát xác suất đểmột nguy hiểm sẽ gây ra tổn thất trong một năm, rồi phân theo các cấp độ: (1)

“hầu như không xảy ra”; (2) “hiếm khi xảy ra”; (3) “thỉnh thoảng có xảy ra”;(4) “thường xảy ra”

Thang đo mức độ nghiêm trọng được xây dựng dựa trên các ước lượng

về ảnh hưởng của tổn thất đối với chủ thể, được chia thành các cấp độ: (1) “

hông có hoặc hông đáng ể”; (2) “ít”; (3) “lớn”; (4) “nghiêm trọng”.

Căn cứ vào hai thang đo trên, lập ma trận đánh giá rủi ro nhằm xếp hạngrủi ro dựa trên thang điểm tại điểm tiếp xúc giữa trục tung (mức độ nghiêmtrọng) và trục hoành (khả năng xảy ra)

Phương pháp đánh giá này thường được sử dụng để đánh giá những rủi

ro không thể định lượng được như rủi ro tác nghiệp

Sơ đồ 1.1 Ma trận đánh giá rủi ro

(3) Phương pháp ết hợp giữa định tính và định lượng

Việc áp dụng kết hợp cả hai phương pháp định tính và định lượng trongđánh giá, đo lường rủi ro sẽ cho kết quả chính xác nhất, bởi vì hai phương phápnày bổ trợ cho nhau Định tính giúp người thực hiện đánh giá hiểu được bảnchất, nguồn gốc rủi ro, từ các phân tích có thể ước đoán những rủi ro tiềm ẩn

mà định lượng không thể tìm ra khi chỉ dựa trên các con số đơn thuần Trong hi

đó, định lượng sử dụng các phương pháp, mô hình toán học để tiếp cận rủi ro.Việc tính toán, đo lường rủi ro trên cơ sở các con số của dữ liệu lịch sử sẽ giúpước tính tổn thất có thể xảy ra bằng con số cụ thể nhất, điều mà phương phápđịnh tính không thể làm được Hay có thể nói nghiên cứu định tính là tiền đề để

có được các kết quả định lượng hiệu quả

1.3.2 Quản lý rủi ro

1.3.2.1 Khái niệm Quản lý rủi ro

Trên thế giới, QLRR đã được áp dụng và ết quả hông chỉ thành công tại

“khu vực tư nhân” hi mà các lĩnh vực như tài chính, bảo hiểm, ngân hàng,

thương mại, công nghiệp, tìm khả năng nắm bắt, tạo ra cơ hội để cải thiện ết

quả inh doanh của mình mà việc áp dụng QLRR c n có thể giúp cho “khu vực

công” xác định được những lĩnh vực có rủi ro với mức độ, thang bậc nhất định,

để từ đó hỗ trợ cho việc ra quyết định xử lý rủi ro trong điều iện phân bổ nguồnlực một cách hợp lý

Trên cơ sở các bộ Tiêu chuẩn QLRR AS/NZS 4360:1999 của Úc và di-lân, Tiêu chuẩn QLRR - phiên bản ISO 31000:2009 và Tiêu chuẩnISO/Guide 73:2009 do Tổ chức tiêu chuẩn hóa quốc tế ISO (năm 2009), Bộtiêu chuẩn ISO/IEC 31010:2009 - QLRR - Các ỹ thuật đánh giá rủi ro, do tổchức ISO và IEC (Ủy ban ỹ thuật điện quốc tế - International Electrotechnical

Niu-Commission) phối hợp phát triển, hái niệm QLRR được hiểu là “Việc áp dụng

một cách hệ thống các thông lệ và thủ tục quản lý nhằm cung cấp thông tin cần thiết để xử lý rủi ro”.

Vậy, hiểu theo một cách khái quát nhất, QLRR là các hoạt động vàphương pháp được sử dụng nhằm giúp một tổ chức trong việc đối phó, kiểmsoát những sự kiện có thể xảy ra và hậu quả của nó có thể ảnh hưởng đến khảnăng đạt được những mục tiêu đặt ra của tổ chức đó Cụ thể hơn, QLRR là quátrình nhận dạng, đánh giá, đo lường, giảm thiểu ảnh hưởng của các sự kiện cóthể xảy ra khi tổ chức thực hiện các biện pháp, kế hoạch hoặc công cụ nhằm

đạt được các mục tiêu đặt ra.

Việc QLRR là quá trình tiếp cận rủi ro một cách hoa học, toàn diện, liêntục và có hệ thống nhằm nhận dạng, iểm soát, ph ng ngừa và giảm thiểu nhữngtổn thất, mất mát, những ảnh hưởng bất lợi của rủi ro, đồng thời tìm cách biếnrủi ro thành những cơ hội thành công

1.3.2.2 Quy trình quản lý rủi ro

Quy trình QLRR cần đảm bảo tính hệ thống, liên tục và thống nhấtchung để từ đó nhằm tiếp cận và thực hiện phương pháp luận đúng chuẩn mực

về hiện thực hóa QLRR Quy trình này chính là một phương pháp luận có tínhchu ỳ lặp theo v ng tr n hép ín, trong đó có những bước công việc được địnhdanh cụ thể, hỗ trợ cho việc đưa ra các quyết định nghiệp vụ thông qua phântích bản chất của rủi ro, xem xét các tác động có thể của rủi ro, xác định cơ sởcho các quyết định quản lý trong điều iện hài h a với các nguồn lực được phân

bổ, cũng như với thứ tự ưu tiên của các biện pháp xử lý

Quy trình được mô tả theo Sơ đồ QLRR sau:

Xây dựng môi trường thông tin - Thiết lập bối cảnh quản lý: Giai đoạn

này xác định bối cảnh diễn ra hoạt động QLRR, các mục tiêu của việc phântích các đối tượng quản lý, và những rủi ro cần được quản lý Việc xác định đốitượng cần quản lý sẽ giúp xây dựng thước đo chuẩn cho toàn bộ quy trìnhQLRR Kết quả của giai đoạn này sẽ là một báo cáo mô tả môi trường hoạtđộng của QLRR, xác định các tiêu chí và thước đo cho giai đoạn đánh giá rủiro

Đánh giá rủi ro - Xác định rủi ro: Bước này chỉ ra và ghi lại tất cả

những rủi ro tiềm ẩn thông qua một quy trình mang tính hệ thống, theo đó chỉ

ra những rủi ro có thể phát sinh, lý do vì sao và cách thức phát sinh rủi ro, từ

đó hình thành cơ sở để phân tích sâu hơn những rủi ro đó Kết quả xác địnhđược danh mục các rủi ro, phạm vi tác động của rủi ro

Đánh giá rủi ro - Phân tích rủi ro: Bước này sử dụng dữ liệu và thông

tin nhằm lượng hóa các ết quả, hậu quả có thể xảy đến nếu có rủi ro hoặc nếuhông xác định được rủi ro cụ thể Kết quả xác định cấp độ dự iến của rủi ro trên

cơ sở định lượng và định tính, hoặc ết hợp cả hai loại trên

Đánh giá và xếp thứ tự các rủi ro: Giai đoạn này thực hiện việc so sánh

các rủi ro đã được đánh giá với các tiêu chí chủ đạo đã được xác định từ trước,

sử dụng các nguồn lực theo dự iến để chuẩn bị hoặc ngăn ngừa hoặc đối phóvới rủi ro Kết quả giai đoạn này là lượng hóa, sắp xếp rủi ro theo các cấp độcủa rủi ro, ết nối rủi ro với các đơn vị có thể xảy ra rủi ro để các đơn vị đó cótrách nhiệm trong việc tìm cách giảm thiểu rủi ro và theo dõi rủi ro

Giải pháp xử lý rủi ro: Xử lý rủi ro là việc tìm cách giảm hả năng hoặc

hậu quả của rủi ro bằng cách áp dụng các biện pháp iểm soát và tác nghiệpnhằm thay đổi mức độ rủi ro để phù hợp với hả năng chấp nhận được Tùythuộc loại rủi ro mà áp dụng phương pháp xử lý rủi ro phù hợp

Giám sát, rà soát: Theo dõi, rà soát, đánh giá là bước công việc phải

thực hiện ở tất cả các giai đoạn trong quy trình QLRR nhằm trả lời cho các câuhỏi sau:

Các ết luận về rủi ro c n nguyên giá trị hay hông?

Rủi ro nào mới xuất hiện, đang nổi trội?

Tính hiệu quả, hiệu lực của biện pháp xử lý nhằm tối thiểu hóa rủi ro, tốithiểu hóa chi phí?

Tính phù hợp của biện pháp iểm soát chi phí, iểm soát quản lý ?

Tính tuân thủ quy định, quy trình của biện pháp xử lý?

Hệ thống sẽ có thể được cải tiến nâng cao như thế nào?

Lưu trữ, cung cấp thông tin và tư vấn: Việc cung cấp thông tin và tư

vấn với các đơn vị bên trong ngành hay ngoài ngành cần được thực hiện vớimỗi công đoạn cũng như thực hiện đối với toàn bộ quy trình QLRR đảm bảotính hiệu quả và minh bạch

1.3.2.3 Khung kiểm soát rủi ro

Theo tiêu chuẩn ISO 31000:2009, “Khung QLRR là tập hợp các thành

phần cung cấp nền tảng và cơ cấu tổ chức cho việc thiết kế, thực hiện, theo dõi, rà soát và liên tục cải tiến QLRR trong toàn tổ chức” Các thành phần

quan trọng, cần phải xem xét khi xây dựng khung QLRR bao gồm: Nhận dạngrủi ro; đo lường rủi ro; giảm thiểu rủi ro; báo cáo và theo dõi rủi ro; quản trị rủiro

Theo Ủy ban thuộc Hội đồng quốc gia Hoa kỳ (COSO) về chống gianlận khi lập báo cáo tài chính, khung QLRR gồm 08 thành phần cơ bản:

- Môi trường bên trong: Đặt nền tảng cho cách thức mà rủi ro được xem

xét và đề cập tới, bao gồm triết lý rủi ro, khẩu vị rủi ro, sự nhất quán, các giá trịđạo đức và môi trường hoạt động

- Xây dựng mục tiêu: Mục tiêu phải tồn tại trước khi cấp quản lý có thể

xác định các sự kiện tiềm ẩn ảnh hưởng đến việc đạt được mục tiêu đặt ra, đảmbảo rằng ban lãnh đạo sẵn có một quy trình để đặt ra các mục tiêu và các mụctiêu đã chọn hỗ trợ và phù hợp với sứ mệnh của tổ chức và nhất quán với khẩu

vị rủi ro của tổ chức đó

- Nhận dạng sự kiện: Các sự kiện bên trong và bên ngoài ảnh hưởng đến

việc đạt được các mục tiêu của tổ chức phải được nhận dạng, phân biệt giữa rủi

ro và cơ hội

- Đánh giá rủi ro: Rủi ro được phân tích, xem xét khả năng và ảnh

hưởng, làm căn cứ để quyết định cách thức quản lý những rủi ro đó

- Xử lý rủi ro: Cấp quản lý lựa chọn cách xử lý đối với rủi ro: Tránh,

chấp nhận, giảm thiểu hoặc chia sẻ rủi ro - xây dựng một bộ các hành động đểđiều chỉnh rủi ro phù hợp với giới hạn chấp nhận rủi ro và khẩu vị rủi ro của tổchức

- Các hoạt động kiểm soát: Các chính sách và thủ tục được thiết lập và

thực thi nhằm đảm bảo các biện pháp đối phó rủi ro thực hiện hiệu quả

- Thông tin và tuyên truyền: Các thông tin phù hợp được nhận dạng,

nắm bắt và truyền đạt dưới hình thức và khung thời gian để người thực thi thựchiện trách nhiệm

- Giám sát: Việc giám sát được thực hiện thông qua các hoạt động quản

lý đang diễn ra, các đánh giá tách biệt hoặc cả hai

Sơ đồ 1.2 Khung Quản lý rủi ro hoạt động

Như vậy Khung iểm soát rủi ro là việc lập danh sách các rủi ro theo mộtthứ tự dựa trên yêu cầu quản lý, phân loại và đánh giá mức độ rủi ro, đưa ranhững biện pháp chung nhất để đánh giá một cách tổng thể mức độ đảm bảocủa một hoặc nhiều hoạt động, quyết định, đơn vị

Để bao quát được một loạt các rủi ro tiềm ẩn nguy cơ trong hoạt động,khung QLRR cần có đầy đủ các công cụ theo đúng theo bộ tiêu chuẩn nhấtđịnh với mục đích quản lý một cách có hiệu quả nhất tất cả các rủi ro tronghoạt động Các công cụ này có mối quan hệ gắn bó trong việc ngăn ngừa vàgiảm thiểu rủi ro hoạt động trong tổ chức, đơn vị

- Thu thập dữ liệu tổn thất (loss data collection): Việc thu thập các sựkiện rủi ro hoạt động diễn ra liên tục là một điều kiện cơ sở cho việc QLRRhoạt động, bao gồm việc nhận diện rủi ro, phân tích nguyên nhân chính gây rarủi ro và đề ra các hành động cần thực hiện nhằm ngăn ngừa sự kiện lặp lại.

- Tự đánh giá rủi ro và chốt kiểm soát (RCSA): Công cụ tự đánh giá rủi

ro và chốt kiểm soát giúp các đơn vị tự nhận diện, đánh giá các rủi ro tiềm ẩntại đơn vị mình, phân loại rủi ro theo mức độ từ cao tới thấp để từ đó có cáchành động, bổ sung các chốt kiểm soát nhằm ngăn ngừa rủi ro

- Các chỉ số rủi ro chính (KRIs): Các chỉ số rủi ro chính được sử dụng đểtheo dõi hồ sơ rủi ro hoạt động và cảnh báo cho KBNN một cách kịp thời, tạođiều kiện thuận lợi cho việc QLRR trong tương lai dựa trên các tín hiệu cảnhbáo sớm

1.4 Quản lý rủi ro trong công tác Kiểm soát chi ngân sách

1.4.1 Cơ sở pháp lý

- Khung kiểm soát quản lý rủi ro tạm thời trong công tác kiểm soát thanhtoán vốn đầu tư xây dựng cơ bản qua KBNN (Quyết định số 208/QĐ- KBNNngày 09/4/2011 của Tổng Giám đốc KBNN)

- Khung kiểm soát Quản lý rủi ro tạm thời đối với hoạt động kế toánngân sách Nhà nước áp dụng cho Hệ thống TABMIS (Quyết định số 665/QĐ-KBNN ngày 16/7/2013 của Tổng Giám đốc KBNN) Trong đó, nội dung quản

lý rủi ro đối với nghiệp vụ kiểm soát chi thường xuyên

- Quy trình tạm thời xử lý vụ việc gây mất an toàn tiền và tài sản tronghoạt động nghiệp vụ KBNN (Quyết định số 37/QĐ-KBNN ngày 10/01/2013của Tổng Giám đốc KBNN)

Ngoài ra, hàng năm trong các đợt sơ ết, tổng kết hệ thống KBNN, nhữngtồn tại, sai sót trong các hoạt động nghiệp vụ được phát hiện qua công tácthanh tra, kiểm tra, tự kiểm tra và kết quả thanh tra, kiểm toán của các cơ quanngoại kiểm cũng được tổng hợp để nhận diện và cảnh báo trong toàn hệ thống

làm cơ sở để quản lý rủi ro trong công tác KSC NSNN.

1.4.2 Quản lý rủi ro trong công tác kiểm soát chi ngân sách nhà nước

Quản lý rủi ro trong công tác KSC NSNN qua KBNN là hệ thống cáccông cụ để quản lý rủi ro sau đây:

(1) Bộ máy thực hiện nhiệm vụ QLRR vận hành thông suốt, theo thứbậc hành chính, trong đó người đứng đầu trong cơ cấu tổ chức là Tổng Giámđốc KBNN Giúp việc là các đơn vị thuộc KBNN có liên quan đến lĩnh vựcKSC NSNN;

(2) Quy trình QLRR được xây dựng và thực hiện theo 04 bước cơ bản:Nhận diện rủi ro; đánh giá/đo lường rủi ro; xây dựng các biện pháp quản lý/iểm soát rủi ro; theo dõi/xử lý và báo cáo;

(3) Khung quản lý rủi ro trong công tác KSC NSNN bao gồm những nộidung cơ bản sau: Mục đích; huôn hổ pháp lý; tuyên bố chung về QLRR; cácnguyên tắc cơ bản; tổ chức bộ máy, phân công trách nhiệm, quyền hạn trongQLRR; quy trình quản lý các loại rủi ro chính (rủi ro từ quy trình nghiệp vụ, rủi

ro từ việc gian lận, rủi ro tác nghiệp); đánh giá, cập nhật và hoàn thiện KhungQLRR, theo 4 bước sau:

+ Bước 1: Liệt ê tất cả các rủi ro và Phân loại rủi ro theo lĩnh vực

+ Bước 2: Xác định mức độ ảnh hưởng (trực tiếp, tổng thể)

+ Bước 3: Xác định hả năng ph ng, tránh

+ Bước 4: Xây dựng biện pháp hắc phục

(4) Đánh giá, cập nhật và hoàn thiện Khung QLRR theo từng năm Cácphương pháp, mô hình phân tích rủi ro hoặc CNTT phục vụ phân tích rủi romới, phù hợp sẽ được nghiên cứu và ứng dụng trong điều iện cho phép Việcđánh giá thường niên cũng nhằm đảm bảo mọi rủi ro mới và các biện phápQLRR đi èm được cập nhật ịp thời; cũng như đảm bảo Khung QLRR luôn phùhợp và đồng bộ với những thay đổi về chính sách, chiến lược, ế hoạch;

(5) Xây dựng bộ tiêu chí định lượng đo lường mức độ rủi ro theo 3nhóm: Quan hệ và lịch sử quan hệ chi NSNN của đơn vị sử dụng NSNN; mức

độ tin cậy và uy tín giao dịch của từng loại hình đơn vị sử dụng NSNN; tầnsuất xuất hiện và mức độ vi phạm đối với từng nội dung chi NSNN;

(6) Quỹ dự ph ng rủi ro, bù đắp tổn thất rủi ro hoạt động để xử lý, hắcphục các hoản tổn thất tài chính nhanh chóng, ịp thời, đáp ứng yêu cầu quản lý

mà các đối tượng vi phạm mất hả năng hắc phục hậu quả

1.4.3 Những nhân tố ảnh hưởng tới rủi ro và công tác quản lý rủi ro trong Kiểm soát chi ngân sách nhà nước

1.4.3.1 Những nhân tố ảnh hưởng đến rủi ro

(1) Nguồn nhân lực

- Số cán bộ tham gia thực thi nhiệm vụ (thừa, đủ, thiếu)

- Trình độ cán bộ tham gia (đảm bảo, hông đảm bảo)

- Khả năng thay thế, bổ sung trong trường hợp có sự thay đổi (đảm bảo,hông đảm bảo)

(2) Sự phức tạp của công việc

- Số lượng công đoạn (nhiều, ít, trung bình)

- Áp lực thời gian thực thi công việc theo quy định (dài, trung bình,ngắn)

- Mức độ phức tạp của công việc ( hó, dễ, trung bình)

(3) Các ứng dụng tin học được sử dụng ở mỗi bộ phận nghiệp vụ

- Sự hỗ trợ của tin học (toàn bộ, một phần, chưa có)

- Mức độ phù hợp của tin học với người sử dụng (phù hợp, chưa phùhợp)

- Khả năng can thiệp của người sử dụng (có thể can thiệp, hông thể canthiệp)

- Tính bảo mật trong sử dụng chương trình tin học (cao, thấp, trungbình)

(4) Các quy trình iểm soát quản lý

- Mức độ iểm soát (cao, thấp, trung bình)

- Khả năng iểm soát (cao, thấp, trung bình).

- Sự quan tâm của lãnh đạo quản lý (cao, thấp, trung bình)

(5) Rủi ro tổn thất

- Tổn thất trực tiếp (cao, thấp, trung bình)

- Tổn thất quy trình (cao, thấp, trung bình)

- Tổn thất bảo mật (cao, thấp, trung bình)

- Tổn thất quyết định (cao, thấp, trung bình)

(6) Cơ cấu và các quy trình tổ chức quản lý

- Sự đảm bảo về cơ cấu quản lý so với quy định (thừa, đủ, thiếu)

- Sự đảm bảo về cơ cấu quản lý so với thực tế (thừa, đủ, thiếu)

(7) Môi trường hoạt động

- Môi trường hoạt động ổn định

- Môi trường hoạt động hông ổn định

1.4.3.2 Những nhân tố ảnh hưởng tới công tác quản lý rủi ro trongKiểm soát chi ngân sách nhà nước

Rủi ro là không thể tránh khỏi và hiện diện trong tất cả các nghiệp vụphát sinh của các tổ chức Nhà nước và tư nhân, nghiệp vụ phát sinh đến đâu thì

có nguy cơ xảy ra rủi ro tại đó Mặc dù các hoạt động nghiệp vụ khác nhau thì

có những rủi ro khác nhau, nhưng nhìn chung, hoạt động KSC thường phải đốimặt với các nhóm rủi ro cơ bản sau:

(1) Rủi ro về điều hành chi ngân sách nhà nước

Sự chỉ đạo, phối hợp phải thống nhất, nhịp nhàng, chấp hành ỷ cương, ỷluật tài chính trong điều hành chi NSNN giữa các cấp chính quyền và đơn vịchủ quản với đơn vị sử dụng NSNN

Việc áp dụng các cơ chế điều hành chi đảm bảo phù hợp với từng loạihình đơn vị sử dụng NSNN (đơn vị hành chính, đơn vị sự nghiệp công lập, anninh, quốc phò ng, cơ quan Đảng )

Tính đúng đắn, phù hợp với xu hướng cải cách hành chính trong quản lý,