Trong phạm vi đề tài này, tác giả chủ yếu nghiên cứu những quy định của pháp luậtvề Tổ chức phát triển quỹ đất; những hoạt động tiêu biểu của tổ chức này trên một sốlĩnh vực như: tổ chức
Trang 1BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP HCM KHOA LUẬT THƯƠNG MẠI
HOÀNG THỊ TUYẾT
TỔ CHỨC PHÁT TRIỂN QUỸ ĐẤT THỰC TRẠNG VÀ HƯỚNG HOÀN THIỆN
KHÓA LUẬN TỐT NGHIỆP CỬ NHÂN LUẬT
Chuyên ngành Luật Thương Mại
TP HCM -2011
Trang 2TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP HCM
KHOA LUẬT THƯƠNG MẠI
KHOÁ LUẬN TỐT NGHIỆP CỬ NHÂN LUẬT
TỔ CHỨC PHÁT TRIỂN QUỸ ĐẤT THỰC TRẠNG VÀ HƯỚNG HOÀN THIỆN
SVTH: HOÀNG THỊ TUYẾT Khóa: 32 MSSV: 3220218 GVHD: Th.S ĐẶNG ANH QUÂN
TP HỒ CHÍ MINH, NĂM 2011
Trang 3Em xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc đến Ths.Đặng Anh Quân, người đã tận tình giúp đỡ, giảng dạy và trực tiếp hướng dẫn em hoàn thành khoá luận này.
Em cũng rất cảm ơn các anh chị khoá trước hiện đang công tác tại Sở Tài nguyên và Môi trường Đồng Nai, Trung tâm phát triển quỹ đất thành phố Bến Tre đã tạo điều kiện thuận lợi nhất để em có thể hoàn thành khoá luận này.
Cuối cùng em xin cảm ơn các bạn cùng khoá đã động viên, giúp đỡ em trong suốt thời gian qua.
Trân trọng ghi ơn!
Ngoài sự giúp đỡ ở trên, em cam đoan những nội dung được trình bày trong khoá luận là kết quả nghiên cứu của em Các thông tin, số liệu mà em sử dụng trong khóa luận đều chính xác và trung thực Việc trích dẫn thông tin, quan điểm của tác giả khác trong khoá luận đều được thực hiện theo đúng quy định của pháp luật.
Hoàng Thị Tuyết
Trang 4DANH MỤC VIẾT TẮT
GPMB: Giải phóng mặt bằng
QSDĐ: Quyền sử dụng đất
Sở TN & MT: Sở Tài nguyên và Môi trường
Phòng TN & MT: Phòng Tài nguyên và Môi trường UBND: Uỷ ban nhân dân
TP.HCM: Thành phố Hồ Chí Minh
Trang 5MỤC LỤC Trang
PHẦN NÓI ĐẦU 1
CHƯƠNG 1: PHÁP LUẬT VỀ TỔ CHỨC PHÁT TRIỂN QUỸ ĐẤT 5
1.1 Sự cần thiết phải thành lập Tổ chức phát triển quỹ đất 5
1.2. Sơ lược quy định của pháp luật về Tổ chức phát triển quỹ đất 6
1.2.1 Pháp luật về Tổ chức phát triển quỹ đất trước Luật đất đai năm 2003 6
1.2.2 Pháp luật về Tổ chức phát triển quỹ đất từ Luật đất đai năm 2003 đến nay 8 1.3 Cơ cấu tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn và nguồn vốn hoạt động của Tổ chức phát triển quỹ đất 9
1.3.1 Cơ cấu tổ chức 9
1.3.2 Nhiệm vụ, quyền hạn 11
1.3.2.1. Nhiệm vụ 11
1.3.2.2. Quyền hạn 14
1.3.3 Kinh phí hoạt động 15
1.4 Ý nghĩa của việc thành lập Tổ chức phát triển quỹ đất 17
KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 22
CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG THÀNH LẬP, HOẠT ĐỘNG CỦA TỔ CHỨC PHÁT TRIỂN QUỸ ĐẤT VÀ HƯỚNG HOÀN THIỆN 23
2.1 Thực trạng thành lập và hoạt động của Tổ chức phát triển quỹ đất 23 2.1.1 Thực trạng thành lập Tổ chức phát triển quỹ đất trong cả nước 23
2.1.2 Thực trạng hoạt động của Tổ chức phát triển quỹ đất 27
2.1.2.1 Thực hiện bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất 28
2.1.2.2 Thực hiện đấu giá QSDĐ theo quy định của pháp luật 31
2.1.2.3. Quản lý quỹ đất 34
2.1.2.4. Thực hiện các nhiệm vụ tạo quỹ đất; tổ chức phát triển các khu, điểm và nhà tái định cư phục vụ thu hồi đất 35
2.1.2.5 Thực hiện các nhiệm vụ khác 36
2.2 Một số giải pháp hoàn thiện 38
2.2.1 Giải pháp về pháp luật: 38
2.2.2 Giải pháp về vốn 41
2.2.3 Giải pháp về nguồn nhân lực: 42
2.2.4 Giải pháp khác 44
KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 46
KẾT LUẬN 47
Trang 6PHẦN NÓI ĐẦU
Lý do chọn đề tài
“Đất đai là nguồn tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặcbiệt không gì thay thế được của nông nghiệp, lâm nghiệp, là thành phần quan trọnghàng đầu của môi trường sống, là địa bàn phân bố của các khu dân cư, xây dựng các
cơ sở kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh quốc gia”1
Lịch sử tồn tại và phát triển của loài người luôn gắn liền với đất đai Không chỉ sửdụng đất để trồng trọt, chăn nuôi, con người còn sử dụng đất trong các lĩnh vực ngànhnghề kinh tế khác nhau; sử dụng đất để xây dựng nhà để ở, các công trình văn hoá, kiếntrúc, phân bố các khu dân cư,… Chính đất đai cùng các yếu tố khác của môi
trường đã tạo nên đời sống tinh thần, tính cách đặc trưng, điển hình của cộng đồng dân
cư theo từng vùng, miền
Dưới góc độ chính trị, đất đai là một bộ phận không thể tách rời của lãnh thổ quốcgia, thể hiện chủ quyền dân tộc Đất đai là kết quả của quá trình tạo dựng và gìn giữ củanhân dân ta trong hàng nghìn năm lịch sử Đó không chỉ là công sức, tiền bạc đã bỏ ra
để khai phá, tái tạo, bồi bổ đất đai mà còn là máu thịt của đồng bào ta trong việc gìn giữnguồn tài nguyên này Vì thế, bảo vệ và sử dụng đất đai hợp lý, tiết kiệm, hiệu quả, gópphần bảo vệ môi trường không thể là trách nhiệm của riêng ai mà là trách nhiệm của tất
cả mọi người
Với tư cách là người trực tiếp quản lý và tổ chức mọi mặt của đất nước, quản lýtoàn bộ đất đai theo quy hoạch và pháp luật, Nhà nước phải có trách nhiệm bảo vệ, sửdụng và khai thác hợp lý lợi ích của đất đai hơn bất kỳ chủ thể nào Từ Luật đất đai năm
1987 đến Luật đất đai năm 2003, cùng hàng trăm văn bản dưới luật khác về đất đai đượcban hành phù hợp với thực tiễn đất nước, đã thể hiện trách nhiệm của Nhà nuớc trongviệc không ngừng nâng cao vai trò quản lý và sử dụng đất Gần đây, tại Hội nghị lần thứ
7 Ban chấp hành Trung Ương Đảng khóa IX, Trung Ương Đảng tiếp tục chỉ đạo đổi mớichính sách pháp luật đất đai trong quá trình phát triển nền kinh tế thị trường thời kỳcông nghiệp hóa, hiện đại hóa thông qua một số quan điểm như:
Đổi mới chính sách pháp luật đất đai phải phù hợp với đường lối phát triển kinh
tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa có sự quản lý của Nhà nước
Khai thác sử dụng đất đai đúng mục đích, tiết kiệm và có hiệu quả, phát huy tối
đa tiềm năng nguồn lực quý giá về đất đai, đầu tư phát triển đất đai cả về diệntích và chất lượng
Kiên quyết lập lại trật tự về đất đai phù hợp với đường lối chính trị của Đảng,tăng cường sự lãnh đạo của Đảng, phát huy vai trò của Mặt trận tổ quốc, các
1 Lời nói đầu luật đất đai năm 1987
1
Trang 7đoàn thể nhân dân và toàn dân trong việc thực hiện chính sách pháp luật đất đai.
Cùng với việc đổi mới chính sách pháp luật về đất đai, Đảng và Nhà nước đặtnhiệm vụ cải cách nền hành chính quốc gia Cải cách thể chế hành chính Nhà nước trởthành nhiệm vụ trọng tâm trong giai đoạn hiện nay Để cải cách căn bản những thủ tụchành chính trong lĩnh vực quản lý và sử dụng đất, góp phần mang lại các tiện tích chongười sử dụng đất, các tổ chức dịch vụ công đã dần được thiết lập theo quy định củaLuật đất đai năm 2003 và các văn bản dưới luật, trong đó có Tổ chức phát triển quỹ đất
Dù đã được Luật đất đai năm 2003 ghi nhận, song ở mỗi địa phương, Tổ chức pháttriển quỹ đất không thống nhất về tên gọi và loại hình hoạt động Nhiệm vụ, quyền hạn,nguồn vốn của Tổ chức phát triển quỹ đất cũng không được pháp luật quy định cụ thể
Vì vậy, hoạt động của Tổ chức phát triển quỹ đất trong thời gian qua gặp không ít khókhăn, kém hiệu quả Nghị định 69/2009/NĐ-CP ngày 13 tháng 8 năm 2009 quy định bổsung về quy hoạch sử dụng đất, giá đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư(sau đây gọi tắt là Nghị định 69/2009/NĐ-CP) và thông tư liên tịch số 01/2010/TTLT-BTNMT-BNV-BTC ngày 08 tháng 01 năm 2010 hướng dẫn về chức năng, nhiện vụ,quyền hạn, cơ cấu tổ chức và cơ chế tài chính của Tổ chúc phát triển quỹ đất (sau đâygọi tắt là thông tư liên tịch số 01/2010/TTLT-BTNMT-BNV-BTC), đã tạo nên khunghành lang pháp lý thống nhất cho hoạt của Tổ chức phát triển quỹ đất trong cả nước.Tuy nhiên, do mới thành lập và còn đang trong thời gian kiện toàn nên hoạt động của Tổchức phát triển quỹ đất trên thực tế chưa hiệu quả Hầu hết Tổ chức phát triển quỹ đất ởcác địa phương đều thực hiện chưa hết chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và gặp không ítkhó khăn về mặt nhân sự, kinh phí hoạt động, các khó khăn từ quy định của pháp luật
Với mong muốn tạo cái nhìn mới hơn về vai trò của Tổ chức phát triển quỹ đất,cũng như có một số giải pháp kiện toàn hoạt động của tổ chức này, tác giả đã chọn đề tài
“Tổ chức phát triển quỹ đất - thực trạng và hướng hoàn thiện” làm đề tài cho khóa luậntốt nghiệp cử nhân luật của mình
Mục đích, phạm vi nghiên cứu:
Mục đích:
Thông qua đề tài tác giả mong muốn tìm hiểu những vấn đề liên quan đến việc thànhlập và hoạt động của Tổ chức phát triển quỹ đất ở các địa phương trên cơ sở quy địnhcủa pháp luật Qua đó, tác giả có một số giải pháp, mong muốn góp phần vào quá trìnhkiện toàn Tổ chức phát triển quỹ đất của cả nước
Phạm vi
2
Trang 8Trong phạm vi đề tài này, tác giả chủ yếu nghiên cứu những quy định của pháp luật
về Tổ chức phát triển quỹ đất; những hoạt động tiêu biểu của tổ chức này trên một sốlĩnh vực như: tổ chức thực hiện bồi thường, giải phóng mặt bằng, hỗ trợ, tái định cư khiNhà nước thu hồi đất; tạo quỹ đất và phát triển quỹ đất để đấu giá quyền sử dụng đấtphục vụ các nhu cầu xã hội và địa phương; tổ chức thực hiện đấu giá quyền sử dụng đất,đấu thầu dự án có sử dụng đất theo quy định của pháp luật cũng như hoạt động tổ chứcxây dựng cơ sở hạ tầng trên quỹ đất được giao để đấu giá…
Đối tượng nghiên cứu:
Với mục đích nghiên cứu như trên, đối tượng nghiên cứu của đề tài là những quyđịnh của pháp luật hiện hành về Tổ chức phát triển quỹ đất cũng như các quy định củapháp luật có liên quan đến hoạt động của tổ chức này Cụ thể như sau:
Phân tích các quy định của pháp luật hiện hành về Tổ chức phát triển quỹ đất và
so sánh với các quy định của pháp luật trước đó
Khảo sát thực tế tại địa phương về các vấn đề thành lập và quá trình hoạt độngcủa Tổ chức phát triển quỹ đất ở một số lĩnh vực hoạt động tiêu biểu, trên cơ sở
đó kiến nghị một số giải pháp hoàn thiện
Phương pháp nghiên cứu:
Phương pháp luận duy vật biện chứng và phương pháp luận duy vật lịch sử để cócái nhìn khách quan, toàn diện về vấn đề cần nghiên cứu
Phương pháp phân tích, tổng hợp, đánh giá, so sánh khi nghiên cứu quy định củapháp luật hiện hành và pháp luật trước đó về Tổ chức phát triển quỹ đất và hoạtđộng của tổ chức này trên một số lĩnh vực cụ thể
Ngoài ra tác giả còn sử dụng các phương pháp xã hội học: điều tra, thống kê đểlàm phong phú, khách quan nội dung của đề tài
Tình hình nghiên cứu:
Hiện tại, chỉ có một số công trình nghiên cứu, bài viết trên một số tạp chí đề cập vềmột khía cạnh hoạt động của Tổ chức phát triển quỹ đất là vấn đề bồi thường, hỗ trợ, táiđịnh cư Tiêu biểu và gần đây nhất là các bài viết sau:
Luận văn thạc sỹ: Hoàng Thị Biên Thuỳ (2010), “pháp luật về bồi thường khi
Nhà nước thu hồi đất”.
Hồ Minh Hà (2008), “Quản lý Nhà nước về định giá đất
và bồi thường thiệt hại về đất khi thu hồi đất tại TP.Cần Thơ”.
Luận văn cử nhân: Nguyễn Thị Hoàng Anh (2010), “vấn đề bồi thường,
hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất”.
Trong khi đó, liên quan trực tiếp đến đề tài, tác giả nhận thấy chưa có một bài viếttrên tạp chí, sách báo hay công trình khoa học nào nghiên cứu vấn đề này Do vậy,
3
Trang 9khoá luận tốt nghiệp cử nhân Luật của tác giả sẽ không trùng lặp với bất cứ bài viết nào
đã được công bố
Ý nghĩa khoa học và giá trị ứng dụng của đề tài:
Tổ chức phát triển quỹ đất là một điểm mới trong pháp luật đất đai hiện hành Tuynhiên, từ khi có Luật đất đai 2003 đến nay, hoạt động của Tổ chức phát triển quỹ đấtvẫn rất mờ nhạt Với những thuận lợi và khó khăn mà tác giả nhận thấy thông qua quátrình nghiên cứu về Tổ chức phát triển quỹ đất, cũng như một số giải pháp mà tác giảđưa ra trong khoá luận, bài viết sẽ là một tài liệu có giá trị tham khảo trong việc kiệntoàn hoạt động của Tổ chức phát triển quỹ đất
Bố cục khoá luận:
Khoá luận gồm 2 chương:
Chương 1: Pháp luật về Tổ chức phát triển quỹ đất
Chương 2: Thực trạng thành lập, hoạt động của Tổ chức phát triển quỹ đất và hướng hoàn thiện
Ngoài ra khóa luận còn có phần mở đầu và kết luận
4
Trang 10CHƯƠNG 1 PHÁP LUẬT VỀ TỔ CHỨC PHÁT TRIỂN QUỸ ĐẤT 1.1 Sự cần thiết phải thành lập Tổ chức phát triển quỹ đất
Đất đai là nguồn tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá Vai trò của nguồn tàinguyên này được thể hiện trên cả ba phương diện là kinh tế, xã hội và chính trị Do vậy,việc sử dụng đất cần dựa trên quy hoạch, kế hoạch sử dụng hợp lý, khoa học, đảm bảokhai thác tiềm năng của đất đai có hiệu quả, triệt để, tiết kiệm đảm bảo công bằng, cânđối hài hoà lợi ích giữa các chủ thể sử dụng đất và điều quan trọng hơn là đảm bảo đượcquỹ đất cho các nhu cầu hiện tại và tương lai của đất nước
Thế nhưng, thực trạng sử dụng đất của nước ta trong thời gian qua lại đáng báođộng Đất nông nghiệp ngày càng bị sa mạc hoá, giảm dần giá trị dinh dưỡng và bị lấnchiếm bởi đất phi nông nghiệp Tình trạng không sử dụng, sử dụng không đúng mụcđích đất phi nông nghiệp vẫn còn phổ biến, nhất là đối với những khu đất công
Qua kiểm kê của bộ Tài nguyên và Môi trường theo Chỉ thị số 31/CT-TTg của Thủtướng Chính phủ2 cho thấy, rất nhiều tổ chức, đơn vị sử dụng đất công chưa hiệu quả,chưa đúng mục đích gây lãng phí lớn Diện tích để hoang hóa xấp xỉ 250.862ha do 2.455
tổ chức quản lý Diện tích đầu tư, xây dựng chậm (dự án treo) cũng lên tới 48.888ha.Đáng chú ý, vi phạm còn xuất hiện ở cả những tập đoàn kinh tế, tổng công ty lớn củaNhà nước Theo giám sát của đoàn đại biểu Quốc hội TP Hồ Chí Minh, diện tích đất docác Tập đoàn, Tổng công ty trên địa bàn quản lý có vi phạm lên tới 2,25 triệu m2 (chiếmkhoảng 10%) Trong đó, diện tích đất bỏ trống, không sử dụng là 790.000m2; đất dự ánchưa sử dụng hoặc triển khai chậm là hơn 1 triệu m2 Tương tự, kết quả thanh tra mộtloạt doanh nghiệp trên địa bàn huyện Ba Vì (Hà Nội), cũng cho thấy vi phạm đối với đấtcông đang diễn ra trên diện rộng Không chỉ để hoang hóa gây lãng phí, người ta còn ồ
ạt mua đi bán lại cả đất khoán trong khi bộ máy quản lý tại cơ sở hầu như tê liệt, khôngkiểm soát nổi tình hình.3
Đối lập hoàn toàn với tình trạng bỏ hoang phí đất ở một số nơi, để có đất phục vụcho nhu cầu phát triển kinh tế của đất nước, Nhà nước đã phải thu hồi lại không ít diệntích đất đang sử dụng từ người dân Diện tích đất phải thu hồi này ngày càng nhiều Bởi
vì, ngoài việc thu hồi đất cho mục đích kinh tế, Nhà nước còn phải xây dựng các khu,điểm, nhà tái định cư cho người có đất bị thu hồi (quỹ đất, nhà ở dôi dư tại các địaphương trong cả nước hầu như không còn)
2 Chỉ thị số 31/2007/CT-TTg ngày 14 tháng 12 năm 2007 về việc kiểm kê quỹ đất đang được quản lý, sử dụng
của các Tổ chức được Nhà nước giao đất, cho thuê đất
3Theo ANĐT, Khó thu hồi đất công sử dụng sai mục đích, (23/6/2010)
http://www.ancu.com/tin-tuc/d-kho-thu-hoi-dat-cong-su-dung-sai-muc-dich.htm
5
Trang 11Với tình trạng vi phạm pháp luật đất đai như trên, cùng với nhu cầu phát triển kinh
tế của đất nước, Nhà nước buộc phải thu hồi đất Tuy nhiên, để tiến hành công tác thuhồi đất lại gặp không ít khó khăn Bởi lẽ, không có một tổ chức chuyên trách, thống nhấttrong cả nước thực hiện công việc này Thêm vào đó, đối với các trường hợp thu hồi do
vi phạm pháp luật đất đai, UBND các tỉnh chỉ thu hồi về rồi để trống vì không có một tổchức nào để giao trực tiếp quản lý Từ trước đến nay, mọi họat động liên quan đến đấtđai đều do hệ thống cơ quan môi trường chủ quản, song công việc của các cơ quan nàyquá nhiều không thể “ôm” hết tất cả mọi việc
Mặt khác, đến trước thời điểm Tổ chức phát triển quỹ đất được thành lập, nước tacũng không có một tổ chức nào chuyên thực hiện nhiệm vụ tạo quỹ đất phục vụ các nhucầu kinh tế, xã hội của đất nước và quan trọng hơn là góp phần bình ổn thị trường bấtđộng sản
Vì vậy, việc thành lập một tổ chức chuyên thực hiện công tác thu hồi đất, quản lýquỹ đất thu hồi và chủ động tạo quỹ đất cho các nhu cầu của đất nước, ổn định thịtrường bất động sản, thông qua đó góp phần quản lý và sử dụng đất có hiệu quả, tiếtkiệm trở thành nhu cầu cấp thiết trong quá trình phát triển đất nước
Xuất phát từ tính cấp thiết đó, pháp luật về Tổ chức phát triển quỹ đất đã từngbước được ghi nhận và không ngừng được điều chỉnh phù hợp với tình hình của đấtnước, thực sự tạo hành lang pháp lý cho Tổ chức này có thể hoạt động được trên thực tế
1.2 Sơ lược quy định của pháp luật về Tổ chức phát triển quỹ đất
1.2.1 Pháp luật về Tổ chức phát triển quỹ đất trước Luật đất đai năm
2003
Đại hội Đại biểu toàn quốc của Đảng lần 6 (tháng 12/1986) đánh dấu sự đổi mớitoàn diện sự quản lý về mọi mặt của đất nước, theo đó lĩnh vực đất đai cũng được ưutiên chú trọng Dựa trên quan điểm đổi mới của Đảng, Nhà nước đã ban hành nhiều quyphạm pháp luật quy định chế độ quản lý và sử dụng đất
Ngày 29/12/1987 Quốc hội thông qua Luật đất đai đầu tiên Luật này có hiệu lực thihành ngày 08/01/1988 Nội dung chính của Luật đất đai năm 1987 là luật hoá chính sáchNhà nước giao đất sản xuất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định, xâydựng nền móng đầu tiên của hệ thống địa chính Việt Nam Chính sách đất đai vẫn tiếptục được vận hành trên nguyên tắc Nhà nước bao cấp về đất đai, đất đai không có giá,không được giao dịch trên thị trường, việc chuyển quyền sử dụng đất đều phải có quyếtđịnh hành chính của cơ quan Nhà nước
Tiếp theo đó, Quốc hội đã ban hành Luật đất đai mới vào ngày 14/7/1993 thay thếLuật đất đai 1988 Luật này chính thức có hiệu lực từ 15/10/1993 Khác với Luật đất
6
Trang 12đai năm 1988, Luật đất đai năm 1993 ghi nhận đất đai có giá và giá đất do Nhà nướcquy định, hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất có quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, thừa
kế, cho thuê, thế chấp đồng thời quy định rõ hơn về các trường hợp Nhà nước thu hồiđất Tuy nhiên, cả hai văn bản quy phạm pháp luật trên đều không có điều khoản nàoghi nhận về Tổ chức phát triển quỹ đất
Bước sang thế kỷ 21, tiến hành hội nhập quốc tế, Nhà nước thực hiện chính sách mởcửa thu hút đầu tư nước ngoài Công cuộc này đòi hỏi phải tăng cường hơn nữa vai tròquản lý Nhà nước đối với các lĩnh vực đời sống xã hội, trong đó có đất đai Luật đất đaitiếp tục được sửa đổi, bổ sung qua các năm 1998, 2001 Tuy nhiên, pháp luật vẫn không
có bất cứ điều khoản nào quy định về Tổ chức phát triển quỹ đất
Tuy vậy, trong pháp luật đất đai, các trường hợp thu hồi đất đã được ghi nhận Và
để thực hiện nhiệm vụ này, trên thực tế, tại các địa phương đã tồn tại một tổ chức cóchức năng thực hiện nhiệm vụ đền bù, giải phóng mặt bằng - tương tự với nhiệm vụ mà
Tổ chức phát triển quỹ đất đang thực hiện theo pháp luật hiện hành Đó là Hội đồng đền
bù thiệt hại giải phóng mặt bằng (GPMB) do các địa phương thành lập
Theo quy định tại điều 32 nghị định 22/1998/NĐ-CP ngày 24/4/1998 về việc đền bùthiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi íchquốc gia, lợi ích công cộng (sau đây gọi tắt là nghị định 22/1998/NĐ-CP), căn cứ vàoquyết định thu hồi đất của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền; căn cứ vào quy mô, đặcđiểm và tính chất của từng dự án, Ủy ban nhân dân (UBND) tỉnh, thành phố trực thuộcTrung ương chỉ đạo thành lập Hội đồng đền bù thiệt hại GPMB ở cấp quận, huyện, thị
xã, thành phố trực thuộc tỉnh Trong trường hợp cần thiết, UBND tỉnh, thành phố trựcthuộc Trung ương thành lập Hội đồng đền bù thiệt hại GPMB cấp tỉnh, thành phố trựcthuộc Trung ương
Hội đồng đền bù thiệt hại GPMB có trách nhiệm giúp UBND cùng cấp thẩm địnhphương án đền bù thiệt hại GPMB trình Hội đồng thẩm định cấp tỉnh thẩm định, sau đótrình Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương phê duyệt, tổ chức thựchiện đền bù GPMB theo phương án đã được phê duyệt Thành viên hội đồng này gồmChủ tịch hoặc Phó Chủ tịch UBND quận, huyện, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh làmChủ tịch Hội đồng, và các thành viên khác gồm: trưởng phòng tài chính; chủ tịchUBND xã, phường, thị trấn có đất bị thu hồi; đại diện mặt trận tổ quốc quận, huyện, thị
xã, thành phố trực thuộc tỉnh; chủ dự án (chủ sử dụng đất); đại diện những người đượcđền bù thiệt hại và một số thành viên khác (do chủ tịch UBND huyện quyết định chophù hợp thực tế từng dự án)
Cũng theo quy định tại khoản 4, khoản 5 điều 32 nghị định 22/1998/NĐ-CP, Hộiđồng đền bù GPMB chỉ được lập cho từng công trình (dự án) và hoạt động cho đến khithực hiện xong việc đền bù thiệt hại GPMB cho công trình đó Đối với các dự án quy
7
Trang 13mô nhỏ, đơn giản, nếu chủ dự án có thể thoả thuận với người bị thu hồi đất về mức đền
bù thiệt hại thì không nhất thiết phải thành lập Hội đồng đền bù thiệt hại GPMB
Những quy định này cho thấy, đến thời điểm trên vẫn không có một tổ chức chuyêntrách nào thực hiện nhiệm vụ đền bù, GPMB Bên cạnh đó, đa số thành viên Hội đồngđền bù thiệt hại GPMB đều là kiêm nhiệm Việc tham gia Hội đồng đối với họ chỉ làhoạt động phụ, không phải nhiệm vụ chính Do vậy, các thành viên Hội đồng không thểchuyên tâm cho công tác này để có những quyết định phù hợp với nguyện vọng củangười có đất bị thu hồi Do đó, trong một thời gian dài, công tác đền bù, GPMB mất rấtnhiều thời gian
Như vậy, trước Luật đất đai năm 2003, pháp luật không có điều khoản nào quyđịnh về Tổ chức phát triển quỹ đất Trên thực tế, chỉ tồn tại Hội đồng đền bù thiệt hạiGPMB do các địa phương lập, nhưng tổ chức này không chuyên trách, khi thực hiệnxong dự án thì chấm dứt hoạt động Tuy nhiên, chính những hoạt động của Hội đồngđền bù là cơ sở thành lập nên Ban bồi thường GPMB và Tổ chức phát triển quỹ đất hiệnnay
1.2.2 Pháp luật về Tổ chức phát triển quỹ đất từ Luật đất đai năm 2003
đến nay
Cơ sở pháp lý đặt nền móng đầu tiên cho hoạt động của Tổ chức phát triển quỹ đất
là điều 41 Luật đất đai năm 2003, điều 10 nghị định 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004của Chính phủ về việc triển khai thi hành Luật đất đai Tuy nhiên, quy định tại hai vănbản này chỉ dừng lại ở việc ghi nhận về sự tồn tại của Tổ chức phát triển quỹ đất trên cơ
sở rất mơ hồ: trong trường hợp thu hồi đất sau khi quy hoạch, kế hoạch sử dụng đấtđược công bố mà chưa có dự án đầu tư thì giao cho Tổ chức phát triển quỹ đất quản lý
Do đó, sau hơn một năm thi hành Luật đất đai năm 2003, vẫn không có địa phương nàothành lập nên cái gọi là Tổ chức phát triển quỹ đất
Ngày 31 tháng 12 năm 2004, liên bộ Tài nguyên và Môi trường - Nội vụ đã banhành thông tư liên tịch số 38/2004/TTLT-BTNMT-BNV, bước đầu ghi nhận một cách
cụ thể và rõ ràng hơn về Tổ chức phát triển quỹ đất Trên cơ sở thông tư này, một số địaphương đã thành lập Tổ chức phát triển quỹ đất Một số địa phương khác thì thành lập
Tổ chức có chức năng, nhiệm vụ tương tự nhiệm vụ của Tổ chức phát triển quỹ đất Tuyvậy, các tổ chức được địa phương thành lập này thực sự hoạt động kém hiệu quả.Nguyên nhân chủ yếu là do thông tư vẫn còn thiếu những quy định về nguồn kinh phíhoạt động, chưa thống nhất về mô hình của Tổ chức phát triển quỹ đất cũng như chưaquy định rõ, tách biệt giữa nhiệm vụ và quyền hạn của Tổ chức này
Để đẩy mạnh hơn hoạt động của Tổ chức phát triển quỹ đất, đưa Tổ chức này thực
sự trở thành cánh tay đắc lực trong việc hỗ trợ các cơ quan quản lý hành chính Nhànước nói chung, cơ quan chuyên môn về tài nguyên môi trường nói riêng, pháp
8
Trang 14luật về Tổ chức phát triển quỹ đất đã được điều chỉnh phù hợp hơn Nghị định 69/2009/NĐ-CP đã được Chính phủ ban hành và sau đó thông tư liên tịch số 01/2010/TTLT-BTNMT-BNV-BTC của liên bộ Tài nguyên & Môi trường - Nội vụ - Tài chính ra đời đãminh chứng cho điều trên Có thể nói Nghị định 69/2009/NĐ-CP và thông tư liên tịch số01/2010/TTLT-BTNMT-BNV-BTC đã tạo nên sự thống nhất về mô hình hoạt động của
Tổ chức phát triển quỹ đất trong cả nước, thực sự tạo được bước nhảy vọt, nâng cao vịthế và vai trò của Tổ chức phát triển quỹ đất trên thực tế
Như vậy, cùng với quá trình phát triển của đất nước, pháp luật về Tổ chức pháttriển quỹ đất đã từng bước được điều chỉnh phù hợp hơn Từ chỗ không quy định về Tổchức phát triển quỹ đất đến việc ghi nhận một cách cụ thể về Tổ chức này đã thể hiệnmột bước tiến mới trong việc quản lý và sử dụng đất của Nhà nước
1.3 Cơ cấu tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn và nguồn vốn hoạt động của Tổ
chức phát triển quỹ đất
1.3.1 Cơ cấu tổ chức
Nếu như trước đây pháp luật không quy định rõ Tổ chức phát triển quỹ đất doUBND cấp tỉnh quyết định thành lập ở cấp nào4, thì hiện nay, vấn đề này đã được điềuchỉnh Cụ thể, Tổ chức phát triển quỹ đất phải được thành lập ở cả hai cấp (cấp tỉnh vàcấp huyện) và do chủ tịch UBND tỉnh quyết định thành lập5
Về mặt quản lý, Tổ chức phát triển quỹ đất cấp tỉnh là đơn vị trực thuộc Sở TN &
MT, do UBND cấp tỉnh quyết định thành lập theo đề nghị của Giám đốc Sở TN & MT
và Giám đốc Sở Nội vụ Ở cấp huyện, Tổ chức phát triển quỹ đất là đơn vị trực thuộcUBND cấp huyện, do UBND cấp tỉnh quyết định thành lập theo đề nghị của Chủ tịch
Ủy ban nhân dân UBND cấp huyện và Giám đốc Sở Nội vụ
Nếu như thông tư liên tịch số 38/2004/TTLT-BTNMT-BNV quy định một cáchnhập nhằng, Tổ chức phát triển quỹ đất có thể hoạt động dưới một trong hai mô hình làđơn vị sự nghiệp có thu hoặc doanh nghiệp thực hiện các nhiệm vụ công ích6, thì thông
tư liên tịch số 01/2010/TTLT-BTNMT-BNV-BTC đã quy định thống nhất mô hình hoạtđộng của Tổ chức phát triển quỹ đất là đơn vị sự nghiệp tại tất cả địa phương trong cảnước7
4mục 1 phần II thông tư liên tịch số 38/2004/TTLT-BTNMT-BNV chỉ quy định : “Tổ chức phát triển quỹ đất do Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh quyết định thành lập theo quy định của pháp luật”
5 điều 1 thông tư liên tịch số 01/2010/TTLT-BTNMT-BNV-BTC
6mục 1 phần II thông tư liên tịch số 38/2004/TTLT-BTNMT-BNV quy định “Những nơi xét thấy cần thiết và
có đủ điều kiện theo quy định của pháp luật thì thành lập doanh nghiệp phát triển quỹ đất (tên gọi cụ thể của doanh nghiệp do UBND cấp tỉnh quyết định) là doanh nghiệp Nhà nước thực hiện nhiệm vụ công ích Những nơi không thành lập doanh nghiệp Nhà nước thì thành lập Trung tâm phát triển quỹ đất là đơn vị sự nghiệp có thu, trung tâm có con dấu riêng, được mở tài khoản theo quy định hiện hành”.
7 điều 1 thông tư liên tịch số 01/2010/TTLT-BTNMT-BNV-BTC
9
Trang 15Về mặt chức năng, ngoài việc tiếp tục thực hiện chức năng bồi thường, hỗ trợ, táiđịnh cư khi Nhà nước thu hồi đất, Tổ chức phát triển quỹ đất còn có chức năng thực hiệnmột số nhiệm vụ quan trọng khác như: tạo quỹ đất phục vụ đấu giá quyền sử dụng đất(QSDĐ), các nhiệm vụ kinh tế xã hội; phát triển các khu tái định cư; đầu tư xây dựngkết cấu hạ tầng trên đất; đấu giá QSDĐ; đấu thầu dự án có sử dụng đất, …v.v So vớiquy định cũ, chức năng của Tổ chức phát triển quỹ đất được mở rộng hơn, thể hiện đượcvai trò của tổ chức này trong quá trình quản lý và sử dụng đất.
Để những chức năng trên được thực hiện có hiệu quả, pháp luật đã quy định mộtcách cụ thể về cơ cấu tổ chức, biên chế của Tổ chức phát triển quỹ đất Theo đó, Tổchức phát triển quỹ đất có Giám đốc và không quá hai phó Giám đốc, được thành lậpkhông quá 03 phòng chuyên môn nghiệp vụ Số lượng phòng chuyên môn, nghiệp vụ
mà Tổ chức phát triển quỹ đất thành lập căn cứ vào đặc điểm của từng địa phương vàtheo nhiệm vụ của Tổ chức này Về biên chế, pháp luật tiếp tục ghi nhận biên chế của
Tổ chức phát triển quỹ đất là biên chế sự nghiệp do UBND cấp tỉnh quy định Việc quản
lý, sử dụng biên chế của Tổ chức phát triển quỹ đất được thực hiện theo quy định tạiNghị định số 112/2004/NĐ-CP ngày 08 tháng 4 năm 2004 của Chính phủ quy định cơchế quản lý biên chế đối với đơn vị sự nghiệp của Nhà nước; Nghị định số 43/2006/NĐ-
CP ngày 25 tháng 4 năm 2006 của Chính phủ quy định quyền tự chủ, tự chịu tráchnhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính đối với đơn vị sựnghiệp công lập và các văn bản hướng dẫn các Nghị định này8
So với quy định trước đó, pháp luật đã giảm bớt số lượng phó giám đốc của Tổchức phát triển quỹ đất, từ 03 giảm xuống còn 02 Số lượng phòng ban cũng được quyđịnh cụ thể là 03 phòng ban Đồng thời pháp luật cũng quy định rõ thẩm quyền quyếtđịnh nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Tổ chức phát triển quỹ đất Ở cấp tỉnh,nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Tổ chức phát triển quỹ đất sẽ do Giám đốc
Sở TN & MT quy định sau khi thống nhất với Giám đốc Sở Nội vụ Tại cấp huyện, thẩmquyền quyết định những vấn đề trên thuộc về Chủ tịch UBND huyện, quận, thị xã, thànhphố thuộc tỉnh quy định theo đề nghị của Giám đốc Tổ chức phát triển quỹ đất vàTrưởng Phòng Nội vụ9 Hiện nay, nền hành chính quốc gia vẫn đang tiếp tục cải cáchtheo hướng tinh giảm biên chế, trong đó có giảm số lượng cán bộ công chức, viên chức,phòng ban, nên việc quy định số lượng phó giám đốc và phòng ban của Tổ chức pháttriển quỹ đất như trên là phù hợp với tình hình chung của quá trình cải cách
1.3.2 Nhiệm vụ, quyền hạn
8 điều 3, điều 4 thông tư liên tịch số 01/2010/TTLT-BTNMT-BNV-BTC
9 đoạn 2 khoản 2 điều 3 thông tư liên tịch số 01/2010/ TTLT-BTNMT-BNV-BTC
10
Trang 16Pháp luật hiện hành không những quy định về nhiệm vụ và quyền hạn của Tổ chứcphát triển quỹ đất một cách cụ thể và rõ ràng, mà còn tách biệt giữa nhiệm vụ và quyềnhạn của tổ chức này Đặc biệt, điều 3 của thông tư liên tịch số 01/2010/ TTLT-BTNMT-BNV-BTC còn quy định linh hoạt hơn, tạo cơ sở để Tổ chức phát triển quỹ đất có thểhoạt động hiệu quả trên thực tế Trên cơ sở những quyền hạn, nhiệm vụ mà pháp luậtquy định chung cho hoạt động của Tổ chức phát triển quỹ đất, căn cứ vào tình hình thực
tế tại địa phương, Giám đốc Sở TN & MT, Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị
xã, thành phố thuộc tỉnh còn được phép quy định cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn của Tổchức phát triển quỹ đất cấp tỉnh, cấp huyện theo phân cấp quản lý
c) Nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân theo quy định của pháp luật;
d) Tổ chức phát triển các khu, điểm và nhà tái định cư phục vụ việc thu hồi đất thực hiện các dự án;
đ) Tổ chức thực hiện đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng trên quỹ đất đã được giao quản lý để đấu giá;
e) Quản lý quỹ đất đã được giải phóng mặt bằng; quỹ đất đã nhận chuyển nhượng; quỹ đất đã tạo lập và phát triển; quỹ nhà đất đã xây dựng để phục vụ tái định
cư và quỹ đất thu hồi theo quy định tại các khoản 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 và 12 Điều
38 của Luật đất đai thuộc khu vực đô thị, khu vực có quy hoạch phát triển đô thị nhưng chưa giao dự án đầu tư hoặc chưa đấu giá quyền sử dụng đất;
g) Tổ chức thực hiện đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất theo quy định của pháp luật;
h) Lập phương án sử dụng quỹ đất được giao quản lý và các phương án, đề
án, dự án đầu tư tạo lập và phát triển quỹ đất trình cơ quan có thẩm quyền quyết định;
11
Trang 17i) Cung cấp dịch vụ trong lĩnh vực bồi thường, giải phóng mặt bằng; cung cấp thông tin về địa điểm đầu tư, giá đất, quỹ đất cho các tổ chức, cá nhân theo yêu cầu;
k) Tổ chức triển khai thực hiện nhiệm vụ theo chương trình, kế hoạch, phương án, dự án, đề án và các hoạt động dịch vụ phù hợp với nhiệm vụ, lĩnh vực chuyên môn được giao;
l) Phối hợp với cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan để triển khai thực hiện nhiệm vụ được giao;
m) Thực hiện các nhiệm vụ khác theo quyết định của cấp có thẩm quyền.
Theo đó, một số nhiệm vụ của Tổ chức phát triển quỹ đất tại thông tư liên tịch
số 38/2004/TTLT-BTNMT-BNV vẫn tiếp tục được thông tư liên tịch số BTNMT-BNV-BTC ghi nhận Tuy nhiên, đã có một số nhiệm vụ mới phù hợp hơn được
Nhiệm vụ “Nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất của tổ chức, hộ gia đình, cá
nhân theo quy định của pháp luật”.
Với quy định này, QSDĐ mà Tổ chức phát triển quỹ đất nhận chuyển nhượng được
mở rộng hơn rất nhiều Tổ chức phát triển quỹ đất sẽ được phép nhận chuyển nhượngQSSĐ không chỉ của người sử dụng đất trong khu vực phải thu hồi, khi họ có nhu cầu
10 tiểu mục 2.1 mục 2 Phần II thông tư liên tịch số 38/2004/TTLT-BTNMT-BNV quy định Trung tâm
phát triển quỹ đất“Thực hiện việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư để giải phóng mặt bằng theo quyết định thu
hồi đất của Uỷ ban nhân dân cấp có thẩm quyền đối với trường hợp thu hồi đất sau khi quy hoạch, kế hoạch
sử dụng đất được xét tuyệt mà chưa có công trình, dự án cụ thể”
12
Trang 18chuyển đi nơi khác trước khi Nhà nước có quyết định thu hồi, mà còn được phép nhậnchuyển nhượng ở những khu vực khác theo quy định của pháp luật Trong khi đó, tiểumục 2.1 phần II thông tư số 38/2004/TTLT-BTNMT-BNV chỉ cho phép Tổ chức pháttriển quỹ đất được nhận chuyển nhượng QSDĐ trong khu vực phải thu hồi đất mà người
sử dụng đất có nhu cầu chuyển đi nơi khác trước khi Nhà nước có quyết định thu hồi.Việc mở rộng khả năng nhận chuyển nhượng QSDĐ của Tổ chức phát triển quỹ đất đãtạo điều kiện để tổ chức này làm tốt hơn nhiệm vụ tạo quỹ đất cho các hoạt động kinh tế
xã hội; hạn chế khả năng đầu cơ về đất, góp phần ổn định thị trường bất động sản
Nhiệm vụ “Tổ chức phát triển các khu, điểm và nhà tái định cư phục vụ việc thu
là vấn đề tinh thần khi mà họ phải rời xa nơi gắn bó lâu dài có thể là từ thế hệ này quathế hệ khác Do đó, khi Nhà nước thu hồi đất, làm sao để ổn định được chỗ ở cho bộphận dân cư này, chứ không chỉ đơn giản là cứ giao một khoản tiền gọi là tiền “bồithường, hỗ trợ” rồi bỏ mặc họ muốn làm gì với số tiền đó cũng được, là vấn đề đángquan tâm
Quy định mới này thực sự mang ý nghĩa nhân văn cao cả Song trên thực tế nhiệm vụtrên rất khó thực hiện đối với Tổ chức phát triển quỹ đất Bởi để có thể xây dựng cácđiểm, khu và nhà tái định cư, Tổ chức phát triển quỹ đất phải có quỹ đất dự trữ cũng nhưnguồn vốn lớn
Nhiệm vụ “Tổ chức thực hiện đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng trên quỹ đất đã
được giao quản lý để đấu giá”.
Đấu giá QSDĐ có gắn với cơ sở hạ tầng bao giờ cũng đem lại nguồn thu lớn hơn sovới hoạt động đấu giá QSDĐ thô (đất chưa có hạ tầng) Vì vậy, quy định mới này rấthợp lý khi cho phép Tổ chức phát triển quỹ đất được đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầngtrên quỹ đất được giao để đấu giá, góp phần đáng kể cho nguồn thu ngân sách Nhà nướcnói chung và tạo vốn hoạt động cho tổ chức này nói riêng Tuy nhiên, để Tổ chức pháttriển quỹ đất có thể triển khai được hoạt động đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng trên quỹđất được giao không phải là chuyện dễ dàng, mà phụ thuộc rất nhiều vào nguồn vốn của
tổ chức này
13
Trang 19Ngoài các quy định trên, Tổ chức phát triển quỹ đất còn thực hiện thêm một nhiệm
vụ mới đó là: “Cung cấp dịch vụ trong lĩnh vực bồi thường, giải phóng mặt bằng; cung
cấp thông tin về địa điểm đầu tư, giá đất, quỹ đất cho các tổ chức, cá nhân theo yêu cầu”.
Do là đơn vị sự nghiệp có thu, nên ngoài những nhiệm vụ công ích, việc Tổ chức pháttriển quỹ đất tiến hành một số dịch vụ khác liên quan đến hoạt động của tổ chức mình làđiều hiển nhiên Bên cạnh đó, nhiệm vụ này còn mang lại một khoản thu cho Tổ chứcphát triển quỹ đất, hỗ trợ nguồn kinh phí để tổ chức này hoạt động tốt hơn Điều quantrọng là góp phần sử dụng hợp lý, có hiệu quả quỹ đất mà Tổ chức phát triển quỹ đấtđang quản lý Đây mới là mục đích sâu xa mà Nhà nuớc thực sự hướng tới
1.3.2.2 Quyền hạn
Tổ chức phát triển quỹ đất được pháp luật trao cho bốn quyền, bao gồm: đượccung cấp các văn bản về chính sách, pháp luật của Nhà nước và các tài liệu khác liênquan đến nhiệm vụ được giao; tư vấn, cung cấp dịch vụ thuộc các lĩnh vực phù hợp vớichức năng, nhiệm vụ được giao cho tổ chức và cá nhân; liên doanh, liên kết, hợp tác với
tổ chức kinh tế, cá nhân để thực hiện nhiệm vụ, dịch vụ theo quyết định của cấp có thẩmquyền; thuê tư vấn, thực hiện các công việc thuộc chức năng, nhiệm vụ được giao.11
Để thực hiện tốt nhiệm vụ được giao, bất kỳ cơ quan Nhà nước nào cũng phải dựatrên các văn bản pháp luật Do vậy, quyền được cung cấp các văn bản pháp luật về lĩnhvực hoạt động và liên quan đến lĩnh vực hoạt động của Tổ chức phát triển quỹ đất sẽgiúp tổ chức này hoàn thành tốt hơn nhiệm vụ được giao
Bên cạnh đó, trong nhiều trường hợp Tổ chức phát triển quỹ đất cần phải có sự hợptác với các tổ chức kinh tế, cá nhân khác khi triển khai thực hiện nhiệm vụ, thậm chínhiều trường hợp còn phải thuê tư vấn, thực hiện các công việc của mình cũng là điều dễhiểu Chẳng hạn như thực hiện nhiệm vụ đấu giá QSDĐ, hiện nay, Trung tâm Phát triểnquỹ đất TP.HCM đang thuê đơn vị tư vấn, thẩm định giá 18 khu đất vàng nằm trongdanh mục 18 khu đất sẽ đấu giá trong năm 2011 đã trình UBND thành phố.12 Điều này
có thể giúp Tổ chức phát triển quỹ đất hoàn thành tốt hơn và nhanh hơn nhiệm vụ củamình
11 khoản 2 điều 2 thông tư liên tịch số 01/2010/TTLT-BTNMT-BNV-BTC
12 Theo diaoconline-DiaOcCanTho.vn, Đấu giá nhiều khu đất công, (21/3/2011)
http://diaoccantho.vn/xvi/news.detail.aspx?wo=ZjgwOTY2MjMtMWEyNi00MzI3LWI0NTYtZDliMGUxMjllM GI5
14
Trang 20Như đã phân tích ở trên, do mô hình hoạt động của Tổ chức phát triển quỹ đất làđơn vị sự nghiệp có thu nên ngoài những nhiệm vụ công ích thì tổ chức này còn đượcphép thực hiện một số dịch vụ khác như tư vấn, cung cấp dịch vụ thuộc các lĩnh vực phùhợp với chức năng, nhiệm vụ của tổ chức mình cho các tổ chức, cá nhân có nhu cầu.
Như vậy, pháp luật hiện hành đã quy định rõ ràng về nhiệm vụ, quyền hạn của Tổchức phát triển quỹ đất, không những có những quy định chung mà còn linh động hơn ởtừng địa phương, tạo cơ sở cho tổ chức này có thể hoạt động hiệu quả trên thực tế, gópphần trong việc quản lý và sử dụng đất hợp lý, hiệu quả của Nhà nước
1.3.3 Về kinh phí hoạt động
Bên cạnh những quy định rõ ràng, tách biệt về quyền hạn và nhiệm vụ, thông tưliên tịch số 01/2010TTLT-BTNMT-BNV-BTC còn quy định cụ thể về nguồn kinh phíhoạt động (bao gồm chế độ thu, chi, quản lý và hoạch toán nguồn vốn) của Tổ chức pháttriển quỹ đất Đây là một trong những cơ sở pháp lý quan trọng để tổ chức này có thểhoạt động được trên thực tế, bởi vì không có một tổ chức nào có thể hoạt động tốt màkhông có những quy định cụ thể về nguồn vốn
Vốn của Tổ chức phát triển quỹ đất được hình thành từ các nguồn sau: nguồn kinhphí do ngân sách Nhà nước cấp, nguồn thu từ hoạt động sự nghiệp, nguồn vốn được ứng
từ ngân sách Nhà nước, từ Quỹ phát triển đất; nguồn vốn vay từ các tổ chức tín dụng,nguồn vốn từ liên doanh, liên kết để thực hiện các chương trình, phương án, dự án, đề án
đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt, nguồn viện trợ, tài trợ và các nguồn khác theoquy định của pháp luật.13 Trong số các nguồn vốn đó, Tổ chức phát triển quỹ đất chỉđược phép sử dụng vốn ứng từ ngân sách Nhà nước, từ Quỹ phát triển đất vào các mụcđích thuộc chức năng, nhiệm vụ được giao, các mục đích khác đều bị cấm
Trước hết, nguồn vốn hoạt động của Tổ chức phát triển quỹ đất được hình thành từ
“Nguồn kinh phí do ngân sách Nhà nước cấp.” Đây là nguồn kinh phí thường xuyên và
không thể thiếu đảm bảo cho những hoạt động ban đầu của Tổ chức phát triển quỹ đất.Mặt khác, do mô hình hoạt động của Tổ chức phát triển quỹ đất là đơn vị sự nghiệp nênviệc được ngân sách cấp vốn là phù hợp với những quy định chung của pháp luật về đơn
vị sự nghiệp
13 điều 5 thông tư liên tịch số 01/2010TTLT-BTNMT-BNV-BTC
15
Trang 21Bên cạnh việc được Nhà nước cấp vốn, Tổ chức phát triển quỹ đất còn được ứng vốn
từ ngân sách Nhà nước, từ Quỹ phát triển đất để thực hiện nhiệm vụ theo quyết định củaUBND cấp tỉnh Đối với nguồn vốn này, Tổ chức phát triển quỹ đất chỉ được ứng để sửdụng cho các hoạt động như: tổ chức thực hiện việc bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khiNhà nước thu hồi đất; tạo quỹ đất và phát triển quỹ đất để đấu giá quyền sử dụng đất;phục vụ phát triển kinh tế - xã hội; phục vụ sự nghiệp giáo dục - đào tạo, dạy nghề, y tế,văn hóa, thể dục thể thao, môi trường và các nhu cầu khác của địa phương; ổn định thịtrường bất động sản; nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất của tổ chức, hộ gia đình,
cá nhân theo quy định của pháp luật; tổ chức phát triển các khu, điểm và nhà tái định cưphục vụ việc thu hồi đất thực hiện các dự án; tổ chức thực hiện đầu tư xây dựng kết cấu
hạ tầng trên quỹ đất đã được giao quản lý để đấu giá14
Do là đơn vị sư nghiệp có thu, nguồn vốn của Tổ chức phát triển quỹ đất còn đượchình thành từ các hoạt động sự nghiệp tiêu biểu như: nguồn vốn được hình thành từ kinhphí tổ chức thực hiện bồi thường, hỗ trợ và tái định cư theo quy định tại Điều 26 Nghịđịnh số 69/2009/NĐ-CP; phí đấu giá, tiền bán hồ sơ đấu giá quyền sử dụng đất (kể cảđất có tài sản gắn liền với đất) theo quy định của pháp luật hiện hành và quy định cụ thểcủa Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; phí đấu thầu, tiền bán hồ sơ dự thầu đối với dự án có sửdụng đất theo quy định tại Thông tư số 03/2009/TT-BKH ngày 16 tháng 4 năm 2009 của
Bộ Kế hoạch và Đầu tư hướng dẫn lựa chọn nhà đầu tư thực hiện đầu tư dự án có sửdụng đất và quy định cụ thể của UBND tỉnh; lãi được chia từ các hoạt động liên doanh,liên kết; lãi tiền gửi tổ chức tín dụng;…
Ngoài ra, Tổ chức phát triển quỹ đất còn được huy động vốn từ nhiều nguồn khác Đó
là các nguồn vốn vay từ các tổ chức tín dụng; nguồn vốn từ liên doanh, liên kết để thựchiện các chương trình, phương án, dự án, đề án đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt;nguồn viện trợ, tài trợ và các nguồn khác theo quy định của pháp luật Trong số cácnguồn vốn này, nguồn vốn vay ngân hàng thực sự cần thiết cho hoạt động của Tổ chứcphát triển quỹ đất, bởi đây là nguồn vốn nhiều hơn cả trong số các nguồn vốn mà Tổchức phát triển quỹ đất có thể có được Tuy vậy, trên thực tế để có thể vay được vốn từcác ngân hàng, Tổ chức phát triển quỹ đất thực sự còn gặp khó khăn Tổ chức phát triểnquỹ đất không thể vay vốn ngân hàng nếu như không có tài sản cố định hoặc đơn giảnhơn là phải thực sự có các dự án dự trữ đất tốt và phải được chính quyền bảo lãnh
14 khoản 1, 2 điều 7 thông tư liên tịch số 01/2010/TTLT-BTNMT-BNV-BTC
16
Trang 22Về chế độ thanh toán các nguồn vốn ứng hoặc huy động của Tổ chức phát triểnquỹ đất, pháp luật cũng đã quy định rất cụ thể Đối với vốn ứng từ ngân sách Nhà nướcphải hoàn trả vốn ứng theo quy định của pháp luật về ngân sách Nhà nước, còn vốn ứng
từ Quỹ phát triển đất thì thực hiện theo quy định về quản lý, sử dụng Quỹ phát triển đấttại địa phương Đối với nguồn vốn vay của tổ chức tín dụng, Tổ chức phát triển quỹ đấtthực hiện chế độ thanh toán theo quy định vay vốn của tổ chức tín dụng Đối với nguồnvốn liên doanh, liên kết được thực hiện theo quyết định của UBND cấp tỉnh và hợp đồngliên doanh, liên kết đã ký kết.15
Như vậy, pháp luật hiện hành đã xác định rõ mô hình hoạt động của Tổ chức pháttriển quỹ đất, quy định cụ thể về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức cũngnhư nguồn vốn hoạt động của tổ chức này Đây là những cơ sở pháp lý quan trọng bảođảm cho Tổ chức phát triển quỹ đất có thể hoạt động hiệu quả trên thưc tế
1.4 Ý nghĩa của việc thành lập Tổ chức phát triển quỹ đất
Công cuộc xây dựng XHCN ở nước ta đòi hỏi phải tận dụng và phát huy tối đa cácnguồn nội và ngoại lực của đất nước Đất đai là nguồn tài nguyên quan trọng của quốcgia nên việc quản lý và sử dụng đất đai như thế nào để khai thác được tối đa giá trị sửdụng của tài nguyên này có ý nghĩa đặc biệt quan trọng Việc thành lập Tổ chức pháttriển quỹ đất trong những năm qua, nhất là từ khi có thông tư liên tịch số01/2010/TTLT-BTNMT-BNV-BTC, thực sự mang lại nhiều ý nghĩa lớn trong việc quản
lý và sử dụng đất, góp phần quan trọng vào sự phát triển bền vững của đất nước
Thứ nhất, việc thành lập Tổ chức phát triển quỹ đất đã đẩy nhanh tiến độ giảiphóng mặt bằng trong quá trình thu hồi đất cho các mục đích kinh tế, xã hội, an ninhquốc phòng, đặc biệt là đẩy nhanh quá trình thu hồi đất cho mục đích kinh tế
Khảo sát tại Trung tâm phát triển quỹ đất của thành phố Vinh có thể thấy rõ điều này.Trong hai năm, 2009 và 2010, Trung tâm đã tổ chức lập phương án bồi thường GPMB,thực hiện các dự án đầu tư và xây dựng, chỉnh trang đô thị trên địa bàn thành phố đượcUBND Thành phố Vinh phê duyệt tại 109 quyết định với tổng số tiền là 163,6 tỷ đồng.Đồng thời tập trung giải quyết được một số công trình trọng điểm trong thời gian qua làđường Tuệ Tĩnh, Võ Thị Sáu, Nguyễn Huy Oánh, Nguyễn Cảnh Hoan, Lê Ninh, TônThất Tùng, Phạm Đình Toái; hệ thống thoát nước và xử lý chất thải; đường du lịch dọcsông Vinh và các dự án giao đất cho nhà đầu tư thuê theo chỉ đạo của UBND tỉnh Nghệ
An Bên cạnh đó, một số điểm bức xúc tồn đọng lâu dài cũng đã được Trung tâm giảiquyết dứt điểm là bồi thường GPMB di chuyển nhà máy thuộc da
15 Điều 7 thông tư liên tịch số 01/2010/TTLT-BTNMT-BNV-BTC
17
Trang 23Vinh, bồi thường giải toả nhà Shopping Trung Long theo chỉ đạo của tỉnh, GPMB 2 hộngã tư đèn đỏ hồ cá Cửa Nam, 2 hộ ở KCN nhỏ Hưng Lộc, cưỡng chế 7 hộ có ki-ốt kinhdoanh tại khu vực Ô 3 Quán Bánh và một số hộ ở KCN Bắc Vinh, khu tập thể dệtHoàng Thị Loan, khu tập thể ngân hàng…16.
Thứ hai, việc thành lập Tổ chức phát triển quỹ đất góp phần làm giảm tải gánhnặng trong việc thực hiện chức năng quản lý và sử dụng đất của các cơ quan hành chínhNhà nước và hệ thống cơ quan Tài nguyên môi trường
Đất đai ngày càng trở nên quan trọng trong đời sống xã hội và là nguồn lực quantrọng cho sự phát triển kinh tế của đất nước Do đó, Nhà nước phải có sự quản lý chặtchẽ nguồn tài nguyên này Trong quá trình hội nhập hiện nay, quan hệ đất đai càng phứctạp và đa dạng hơn, đòi hỏi cơ quan quản lý đất đai phải được kiện toàn, xây dựng vàphát triển hơn nữa cả về chất lượng lẫn số lượng
Hiện nay, Sở và Phòng TN & MT là cơ quan được giao nhiệm vụ quản lý trực tiếp vềđất đai Tuy nhiên, ngoài thực hiện chức năng này, thì cả Sở và Phòng TN & MT cònkiêm thêm chức năng giúp UBND quản lý tài nguyên khoáng sản, tài nguyên nước vàlĩnh vực môi trường17 Các lĩnh vực này đòi hỏi tiêu chuẩn, quy trình khắt khe, phức tạptrong công tác quản lý chuyên môn Đặc biệt, trong công tác quản lý môi trường hiệnnay, gặp rất nhiều khó khăn do biến đổi khí hậu đang diễn ra mạnh mẽ, các sự cố môitrường liên tục xảy ra…
Với khối lượng công việc đồ sộ như vậy nhưng số lượng phòng ban thuộc “phầncứng” của Sở TN & MT lại quá ít, không thể đảm bảo thực hiện tốt tất cả nhiệm vụđược giao Số lượng phòng ban của Sở TN & MT tối đa không quá 06 phòng đối vớithành phố Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh và không quá 05 phòng đối với các tỉnh,thành phố trực thuộc Trung ương khác (không kể Văn phòng, Thanh tra và các chi cụcthuộc Sở).18
Việc thành lập Tổ chức phát triển quỹ đất ở cả hai cấp, cấp tỉnh và cấp huyện đã gópphần làm giảm gánh nặng quản lý hành chính và chuyên môn của các cơ quan quản lýNhà nước về đất đai nói chung Theo đó, những vấn đề liên quan đến công tác bồithường, hỗ trợ, tái định cư - một phần công việc trong nhiệm vụ quản lý tài nguyên đấtcủa Sở và Phòng TM & MT - được giao cho Tổ chức phát triển quỹ đất thực hiện.Ngoài ra tổ chức này còn thực hiện một số nhiệm vụ được giao theo quy định của phápluật như tổ chức phát triển các khu, điểm và nhà tái định cư phục vụ việc thu hồi đất
16Hoài Sơn , Bồi thường, GPMB và khai thác quỹ đất ở TP Vinh, Thứ Sáu, 30/04/2010 14:00
http://congannghean.vn/Boi_thuong GPMB_va_khai_thac_quy_dat_o_TP_Vinh-details.aspx
17 khoản 1 mục I phần I và khoản 1 mục II phần II thông tư liên tịch số 03/2008/TTLT-BTNMT-BNV
18khoản 2 mucIII phần I Thông tư liên tịch số 03/2008/TTLT-BTNMT-BNV
18
Trang 24thực hiện các dự án; tổ chức thực hiện đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng trên quỹ đất đãđược giao quản lý để đấu giá…những nhiệm vụ này trước đó thuộc trách nhiệm củaUBND cấp tỉnh thực hiện19.
Thứ ba, Tổ chức phát triển quỹ đất góp phần sử dụng hợp lý, hiệu quả nguồn lợi từđất thông qua nhiệm vụ tạo quỹ đất và quản lý quỹ đất thu hồi theo quy định
Trước đây, mỗi khi Nhà nước cần có đất để phục vụ cho các nhu cầu của đất nước thìđều phải tiến hành thu hồi đất, GPMB mới có quỹ đất sạch, bởi Nhà nước không có quỹđất dự trữ phục vụ cho công tác này Điều đó làm cho việc triển khai các dự án trên thực
tế phải mất nhiều thời gian Với việc thành lập Tổ chức phát triển quỹ đất, Nhà nước cóthể chủ động hơn trong việc thực hiện các công trình phục vụ cho sự phát triển của đấtnước nói chung từ quỹ đất mà tổ chức này tạo được (trong nhiều trường hợp Nhà nướcvẫn phải thu hồi đất)
Cùng với nhiệm vụ tạo quỹ đất, pháp luật còn giao Tổ chức phát triển quỹ đất thựchiện nhiệm vụ quản lý quỹ đất thu hồi Quy định trên của pháp luật khắc phục được tìnhtrạng sau khi Nhà nước thu hồi đất giao cho chính quyền xã, huyện quản lý không khaithác sử dụng đất, hoặc khai thác đưa vào sử dụng không hiệu quả
Cuối cùng, hoạt động của Tổ chức phát triển quỹ đất góp phần phân phối lại đấtđai, tăng thu ngân sách Nhà nước thông qua chức năng đấu giá quyền sử dụng đất vàđầu tư xây dựng hạ tầng trên đất để đấu giá
Hoạt động phân phối đất đai trong thời gian qua của nước ta còn bộc lộ nhiều hạn chếdẫn đến tình trạng vi phạm pháp luật đất đai trở nên phổ biến Tình trạng lãng phí đấtcông, sử dụng đất không đúng mục đích đang ở mức báo động Đối với những trườnghợp vi phạm này, cơ quan có thẩm quyền buộc phải ra quyết định thu hồi đất Song giảipháp thu hồi không mang tính triệt để, bởi mục đích quan trọng mà Nhà nước hướngđến là sử dụng được quỹ đất có hiệu quả, tiết kiệm, hợp lý QSDĐ phải đến được vớinhững người thực sự có nhu cầu và có khả năng sử dụng nó một cách hiệu quả
Hoạt động đấu giá QSDĐ của Tổ chức phát triển quỹ đất thực sự là phương pháp gópphần làm giảm những hạn chế trong hoạt động điều phối đất đai của nhà nước Bản chấtcủa hoạt động đấu giá QSDĐ là hình thức chuyển dịch QSDĐ cho các chủ thể có nhucầu và năng lực trong việc sử dụng đất, đảm bảo tính khách quan, công bằng, trung thực.Bên cạnh đó đấu giá QSDĐ còn góp phần mang lai nguồn thu lớn cho ngân sách Nhànước bởi giá cả hình thành trong đấu giá phản ánh được giá trị thật
19 Khoản 1 điều 33 nghị định 197/2004/NĐ-CP
19
Trang 25của QSDĐ Đơn cử như hoạt động đấu giá QSDĐ tại Trung tâm phát triển quỹ đất tỉnhĐồng Nai, từ năm 2006 đến cuối năm 2010, cơ quan này đã thực hiện đấu giá được 13khu đất có tổng diện tích khoảng trên 11,5ha đất Tổng số tiền thu được từ đấu giá đấttrên địa bàn Đồng Nai xấp xỉ 220 tỷ đồng, tăng so với giá khởi điểm khoảng 31 tỷđồng.20
Như vậy, việc thành lập Tổ chức phát triển quỹ đất trong cả nước thực sự có ýnghĩa quan trọng đối với quá trình quản lý và sử sụng đất Hoạt động của tổ chức nàykhông chỉ đẩy nhanh tiến độ GPMB, giảm tải gánh nặng cho các cơ quan Nhà nước,đem lại nguồn thu lớn cho ngân sách mà còn góp phần phân phối lại đất đai, tạo quỹ đấtcho các nhiệm vụ kinh tế xã hội, góp phần chung cho sự phát triển bền vững của đấtnước
Pháp luật là một bộ phận của kiến trúc thượng tầng được xây dựng trên nền móngcủa cơ sở hạ tầng Do vậy, khi các điều kiện làm cơ sở hạ tầng thay đổi, cụ thể là cácđiều kiện kinh tế xã hội thay đổi thì pháp luật cũng sẽ thay đổi cho phù hợp với hạ tầng
cơ sở Pháp luật về đất đai nói chung và pháp luật về Tổ chức phát triển quỹ đất nóiriêng cũng nằm trong quy luật đó
Nếu như trước Luật đất đai năm 2003, pháp luật không có điều khoản nào quy định
về Tổ chức phát triển quỹ đất thì từ ngày 1/7/2004 (ngày Luật đất đai có hiệu lực) phápluật đã từng bước quy định và hoàn thiện hơn những cơ sở pháp lý về tổ chức này TừLuật đất đai năm 2003, đến nghị định 181/2004/NĐ-CP rồi Thông tư liên tịch38/2004/TTLT-BTNMT-BNV, tiếp đó là Nghị định 69/2009/NĐ-CP, thông tư 14/2009/TT-BTNMT và hiện nay là Thông tư liên tịch 01/2010/TTLT-BTNMT-BNV-BTC, phápluật về Tổ chức phát triển quỹ đất không ngừng được điều chỉnh phù hợp hơn với nhữngthay đổi của đất nước Đặc biệt thông tư liên tịch số 01/2010/TTLT-BTNMT-BNV-BTC
đã ghi nhận một cách cụ thể, rõ ràng về mô hình hoạt động, vị trí, chức năng, nhiệm vụ,quyền hạn, nguồn vốn hoạt động cùng chế độ quản lý hạch toán các nguồn vốn của Tổchức phát triển quỹ đất, thực sự tạo cơ sở bước đầu cho tổ chức này thành lập và hoạtđộng trên thực tế
Việc ra đời Tổ chức phát triển quỹ đất cả nước mang lại ý nghĩa lớn trong việcquản lý và sử dụng đất, góp phần quan trọng vào sự phát triển bền vững của đất nước
Tổ chức phát triển quỹ đất ra đời đã đẩy nhanh tiến độ thu hồi đất, GPMB, giảm tảigánh nặng trong việc thực hiện chức năng quản lý và sử dụng đất của các cơ quan hànhchính Nhà nước và hệ thống cơ quan Tài nguyên môi trường Đồng thời Tổ chức
20Q.H, Đồng Nai: Thu gần 220 tỷ đồng từ đấu giá đất, (17/03/2011), 10:58
http://www.congan.com.vn/?mod=detnews&catid=1125&p=&id=250962
20