Pháp luật việt nam về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường

Tùy vào từng mục tiêu hay đối tượng của việc ĐTM, mỗi tác giả đưa ra một khái niệm riêng: Hiệp hội quốc tế về đánh giá tác động IAIA định nghĩa ĐTM là "quá trình xác định, dự đoán, đánh

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan Khóa luận tốt nghiệp “Pháp luật Việt Nam về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường” là công trình nghiên cứu của riêng tôi dưới dự hướng dẫn của TS Lê Kim Nguyệt Các kết quả nêu trong Khóa luận tốt nghiệp chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác Các

số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Khóa luận tốt nghiệp đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật – Đại học Quốc gia Hà Nội

Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Khóa luận tốt nghiệp

Tôi xin chân thành cảm ơn!

NGƯỜI CAM ĐOAN

Trần Thị Ngọc

LỜI CẢM ƠN

Trải qua 4 năm học tập và rèn luyện tại Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà

Nội, tôi cảm thấy rất may mắn vì được học tập và làm việc tại môi trường này

Quãng thời gian 4 năm dù không dài nhưng đã tích lũy cho tôi nhiều kiến thức,

kinh nghiệm và những kỹ năng cần thiết của một người học luật trước khi bước

vào ngưỡng cửa cuộc đời Những thành tích mà tôi đạt được có sự giúp đỡ to lớn

của các thầy, các cô, những người đã và đang làm công tác giảng dạy tại Khoa

Luật với tâm huyết, lòng yêu nghề và sự tận tụy với việc truyền đạt kiến thức

đến các lớp sinh viên

Được sự phân công của Bộ môn Luật Kinh doanh và sự đồng ý hướng dẫn

của cô giáo TS Lê Kim Nguyệt, tôi đã thực hiện khóa luận tốt nghiệp của mình

với đề tài “Pháp luật Việt Nam về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động

môi trường.”

Để hoàn thành khóa luận này, tôi xin gửi lời cảm ơn sâu sắc nhất đến các

Thầy Cô, đội ngũ cán bộ công nhân viên chức tại Khoa Luật - Đại học Quốc gia

Hà Nội đã hướng dẫn tận tình và tạo mọi điều kiện cho tôi học tập và nghiên cứu

trong suốt những năm tháng trên giảng đường

Xin chân thành cảm ơn đến cô giáo TS Lê Kim Nguyệt đã tận tình, chu

đáo hướng dẫn tôi thực hiện khóa luận tốt nghiệp này

Cuối cùng, tôi xin gửi lời cảm ơn đến gia đình và bạn bè, những người thân

yêu đã luôn ủng hộ tôi trong suốt thời gian học tập và thực hiện khóa luận này

Mặc dù đã có nhiều cố gắng trong quá trình thực hiện khóa luận, nhưng do

kiến thức và kinh nghiệm vẫn còn nhiều hạn chế nên khóa luận không tránh khỏi

còn nhiều thiếu sót Tôi rất mong nhận được các ý kiến đóng góp của quý Thầy Cô

cũng như các bạn để khóa luận tốt nghiệp có thể hoàn thiện hơn trong tương lai

Xin chân thành cảm ơn!

Hà Nội, ngày 10/05/2016

Sinh viên

Trần Thị Ngọc

MỤC LỤC

LỜI CAM ĐOAN

LỜI CẢM ƠN

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

MỞ ĐẦU 1

1 Tính cấp thiết của đề tài 1

2 Mục đích nghiên cứu: 3

3 Phương pháp nghiên cứu 3

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 3

5 Ý nghĩa khoa học và thực tiễn 4

PHẦN NỘI DUNG 6

CHƯƠNG I NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THAM VẤN CỘNG ĐỒNG TRONG ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG MÔI TRƯỜNG 6

1.1 Một số khái niệm cơ bản liên quan đến tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường 6

1.1.1 Khái niệm đánh giá tác động môi trường 6

1.1.2 Khái niệm tham vấn cộng đồng và pháp luật về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường 9

1.2 Mục đích, ý nghĩa của các quy định pháp luật về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường 15

CHƯƠNG II PHÁP LUẬT VIỆT NAM VỀ THAM VẤN CỘNG ĐỒNG TRONG ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG MÔI TRƯỜNG 19

2.1 Sơ lược quá trình hình thành và phát triển của pháp luật Việt Nam về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường 19

2.1.1 Pháp luật Việt Nam thời kỳ trước năm 2005 về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường 19

2.1.2 Pháp luật Việt Nam thời kỳ từ năm 2005 đến năm 2014 về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường 22

2.1.3 Pháp luật Việt Nam thời kỳ sau năm 2014 về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường 26

2.2 Những nội dung cơ bản của pháp luật về tham vấn cộng đồng trong đánh giá

tác động môi trường 27

2.2.1 Đối tượng tham vấn 27

2.2.2 Các nội dung cần tham vấn cộng đồng 29

2.2.3 Cách thức và quy trình tham vấn 30

2.2.4 Thời gian và thời hạn tham vấn 32

2.2.5 Xử lý vi phạm pháp luật về tham vấn cộng đồng 34

2.3 Thực tiễn thi hành pháp luật về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường 38

2.3.1 Kết quả đạt được 38

2.3.2 Các hạn chế còn tồn tại 39

CHƯƠNG III HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ THAM VẤN CỘNG ĐỒNG TRONG ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG MÔI TRƯỜNG 46

3.1 Sự cần thiết phải hoàn thiện pháp luật về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường 46

3.2 Phương hướng hoàn thiện pháp luật Việt Nam về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường 48

3.3 Một số đề xuất, kiến nghị cụ thể để hoàn thiện pháp luật Việt Nam về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường 49

KẾT LUẬN 56

TÀI LIỆU THAM KHẢO 57

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Hiện nay, cùng với sự phát triển của xã hội thì đời sống vật chất và tinh thần của người dân ngày càn g được cải thiện Tuy nhiên, đối lập với đó, tình trạng ô nhiễm môi trường lại có những diễn biến phức tạp Mặc dù đã được sự quan tâm của cộng đồng thế giới, song môi trường toàn cầu nói chung và Việt Nam nói riêng đang có những tín hiệu xấu, đáng báo động Môi trường đất, nước, không khí ngày càng bị ô nhiễm nặng nề Tại nhiều đô thị và khu dân cư, mức độ ô nhiễm không khí đã trở nên nghiêm trọng; khối lượng phát sinh và mức độ độc hại của chất thải ngày càng tăng; và tại nhiều địa phương, do việc quy hoạch không hợp lý cùng sự thiếu trách nhiệm khi thực hiện dự án, nhiều doanh nghiệp đã ngang nhiên xả nước thải chưa qua xử lý ra môi trường1

Do vậy, việc bảo vệ môi trường (BVMT) đóng một vai trò quan trọng trong đời sống của con người Đó vừa là quyền lợi vừa là nghĩa vụ của mọi tổ chức, mọi gia đình và của mỗi người dân BVMT phải được coi như là một mục tiêu, đồng thời cũng là một trong những nội dung cơ bản của sự phát triển bền vững và phải được thể hiện trong các chiến lược, qui hoạch, kế hoạch, dự án phát triển kinh tế - xã hội của từng ngành và từng địa phương Vấn đề BVMT không phải của riêng ai mà phải là trách nhiệm của cả xã hội và cộng đồng Cần phải huy động mọi lực lượng, mọi giai cấp, tầng lớp, mọi tổ chức cá nhân, cơ quan nhà nước tham gia vào công tác này vì nếu chỉ có một người, một doanh nghiệp hay cơ quan, tổ chức tham gia BVMT thì chưa đủ Chủ tịch Hồ Chí Minh đã

từng nói: “Đoàn kết, đoàn kết đại đoàn kết Thành công, thành công đại thành công.” Đoàn kết nhân dân, phát huy sức mạnh tổng hợp của cộng đồng từ xa xưa

đã là kim chỉ nam trong đường lối hành động cũng như ban hành những chính sách của Đảng và của Nhà nước ta Ngày nay, khi bước vào công cuộc xây dựng

1TS Trần Đắc Hiến (Văn phòng chính phủ), ô Thực trạng nhiễm môi trường nước ta hiện

http://moitruong.com.vn/moi-truong-cong-luan/thuc-trang-moi-truong/o-nhiem-moi-truong-o-nuoc-ta-hien-nay-thuc-trang-va-mot-so-giai-phap-khac-phuc-1165.htm , truy cập 14:21, ngày 13/03/2016

và phát triển đất nước thì đoàn kết toàn dân cùng nhau hướng tới một xã hội công bằng, dân chủ vẫn luôn được Đảng đưa ra làm chính sách quan trọng hàng đầu của sự phát triển Trong đó, BVMT cũng là một trong những vấn đề cần có

sự chung tay góp sức của cộng đồng Đây là một tư tưởng hoàn toàn đúng đắn, bởi trong những năm gần đây, cùng với sự phát triển của nền kinh tế thì vấn đề ô nhiễm môi trường cũng gia tăng và trở thành nỗi lo của toàn xã hội

Cộng đồng dân cư là lực lượng có vai trò quan trọng Cộng đồng có thể tham gia vào nhiều nội dung BVMT khác nhau, trong đó có tham gia vào quá trình đánh giá tác động môi trường (ĐTM) ĐTM là một công cụ hữu hiệu trong việc phòng ngừa, ngăn chặn rủi ro và thiệt hại đối với môi trường ngay từ khi dự

án bắt đầu được hình thành Bất kỳ dự án phát triển nào cũng gây ra tác động nhất định tới đời sống của người dân và môi trường xung quanh, đặc biệt là dự

án có quy mô liên quan đến nhiều địa phương Tại khu vực mà dự án triển khai,

có thể có cộng đồng dân cư sinh sống, và họ chính là những người trực tiếp chịu ảnh hưởng từ các dự án phát triển nên họ có quyền được tham gia vào vấn đề BVMT trong quá trình ĐTM Tuy nhiên, hiện nay ở nước ta, vấn đề này vẫn còn nhiều bất cập

Việt Nam đã quy định thực hiện ĐTM đối với một số loại hình dự án phát triển trong Luật BVMT từ năm 1993 Tuy nhiên, đến năm 2005, nội dung tham vấn và công khai thông tin liên quan đến ĐTM mới được đưa vào Luật BVMT sửa đổi Cho đến thời điểm này, việc tham vấn và công khai thông tin ở Việt Nam vẫn còn quá nhiều hạn chế về cả quy định pháp luật và thực tiễn thi hành

Hệ quả là các quyết định đưa ra chưa phản ánh một cách đúng đắn tâm tư nguyện vọng của các bên, đặc biệt là cộng đồng bị ảnh hưởng trực tiếp bởi các

dự án phát triển Các xung đột liên quan do đó khó có thể được phòng ngừa và kiểm soát ngay từ giai đoạn hình thành ý tưởng dự án Luật BVMT 2014 ra đời

và có nhiều bước tiến bộ vượt bậc khi đưa nội dụng tham vấn cộng đồng (TVCĐ) thành một quy định pháp luật cụ thể Điểm mới trong Luật BVMT 2014 được kỳ vọng là sẽ tạo điều kiện cho người dân tham gia phản biện ngay từ khi hình thành dự án nhằm loại bỏ nguy cơ xảy ra hệ lụy đến môi trường và dân sinh

sau này Các văn bản dưới luật cũng có các quy định cụ thể hơn về việc tham vấn ý kiến cộng đồng trong ĐTM Tuy nhiên, các quy định này cũng như công tác thực thi, áp dụng vẫn còn khá nhiều bất cập Đó là việc các quy định chưa rõ ràng, cụ thể; việc thực thi còn mang tính hình thức và chưa đạt hiệu quả cao…

Chính vì vậy, tác giả chọn đề tài: “Pháp luật Việt Nam về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường” làm đề tài nghiên cứu cho khóa luận tốt

nghiệp Trong giới hạn một khóa luận tốt nghiệp, tác giả không tham vọng trình bày cặn kẽ tất cả các vấn đề liên quan đến đề tài mà chỉ mong muốn đưa ra được một số vấn đề lý luận, các quy định pháp luật hiện hành, thực tiễn thi hành pháp luật và đề xuất một số kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật về TVCĐ trong quá trình ĐTM

2 Mục đích nghiên cứu:

Thứ nhất, làm rõ những vấn đề lý luận và thực tiễn của pháp luật về

TVCĐ trong ĐTM Nghiên cứu một cách có hệ thống nhằm xem xét, phân tích, đánh giá nội dung các quy phạm pháp luật hiện hành về TVCĐ trong ĐTM

Thứ hai, khái quát được thực tiễn thi hành các quy định pháp luật về

TVCĐ trong ĐTM để chỉ ra những bất cập còn tồn tại trong quy định pháp luật cũng như trong thực tiễn thi hành

Thứ ba, đề xuất một số giải pháp cụ thể hoàn thiện pháp luật luật về

TVCĐ trong ĐTM, từ đó nâng cao hiệu quả của TVCĐ trong ĐTM

3 Phương pháp nghiên cứu

Trong quá trình thực hiện đề tài, tác giả đã sử dụng phương pháp luận của chủ nghĩa Mác- Lênin, các phương pháp nghiên cứu của khoa học liên ngành và chuyên ngành như: phân tích, so sánh và tổng hợp thông tin; lôgic - lịch sử; kế thừa, tham khảo những nghiên cứu đi trước và tổng hợp kiến thức từ thực tiễn

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của khóa luận là Pháp luật về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường

Phạm vi nghiên cứu:

Về không gian: Khóa luận nghiên cứu pháp luật về TVCĐ trong ĐTM tại Việt Nam

Về thời gian: Khóa luận nghiên cứu pháp luật ĐTM về TVCĐ trong ĐTM trong giai đoạn hiện nay, đồng thời có sự so sánh, đối chiếu với các văn bản pháp luật cũ

Về nội dung: Khóa luận tập trung phân tích những vấn đề lý luận của TVCĐ trong quá trình ĐTM, phân tích sự phát triển của các quy định pháp luật Việt Nam về TVCĐ, đánh giá thực trạng, chất lượng của các quy định pháp luật cũng như việc thực thi pháp luật của các cá nhân, tổ chức trong giai đoạn hiện nay, khảo sát kinh nghiệm xây dựng pháp luật về TVCĐ trong quá trình ĐTM ở một số quốc gia và các tổ chức quốc tế và đưa ra một số giải pháp và kiến nghị

để hoàn thiện pháp luật

5 Ý nghĩa khoa học và thực tiễn

Thứ nhất, khóa luận đã làm rõ các vấn đề lý luận bằng việc trình bày các

khái niệm có liên quan đến TVCĐ trong ĐTM

Thứ hai, khái quát được lịch sử hình thành và pháp triển của pháp luật về

TVCĐ trong ĐTM Tác giả cũng tiến hành so sánh, đối chiếu những quy định pháp luật trong các thời kỳ khác nhau để chỉ ra ra những ưu và nhược điểm

Thứ ba, phân tích nội dung của các quy định pháp luật về TVCĐ trong

ĐTM

Thứ tư, trình bày thực tiễn thi hành pháp luật về TVCĐ trong ĐTM, từ đó

đề xuất các kiến nghị để hoàn thiện pháp luật về TVCĐ trên cơ sở nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế kết hợp với việc phân tích thực trạng của Việt Nam

6 Kết cấu của khóa luận:

Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục các từ viết tắt, danh mục tài liệu tham khảo, mục lục, kết cấu của khóa luận gồm 3 chương:

Chương I: Những vấn đề lý luận về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường

Chương II: Pháp luật về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường

Chương III: Hoàn thiện pháp luật về tham vấn cộng đồng trong đánh giá

tác động môi trường

PHẦN NỘI DUNG CHƯƠNG I NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THAM VẤN CỘNG ĐỒNG

TRONG ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG MÔI TRƯỜNG

1.1 Một số khái niệm cơ bản liên quan đến tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường

1.1.1 Khái niệm đánh giá tác động môi trường

Đánh giá tác động môi trường được nghiên cứu từ những năm 60 của thế

kỷ XX, khi mà những ảnh hưởng của các hoạt động công nghiệp đối với môi trường trở nên nghiêm trọng và các biện pháp kiểm soát ô nhiễm môi trường không đáp ứng được nhu cầu thực tiễn Trước những mối lo ngại về những chuyển biến ngày càng xấu đi của môi trường, ngay từ khi các dự án được tiến hành, các phương pháp để phòng ngừa và ngăn chặn rủi ro, thiệt hại đã nhận được sự quan tâm rất lớn từ cộng đồng “Đạo luật môi trường” (National Envirimental Policy Act, NEPA) đầu tiên của Mỹ ra đời vào năm 1969 đặt nền móng đầu tiên cho các quy định pháp luật về ĐTM Tiếp sau đó là một số nước như Nhật Bản, Hồng Kông, Singapore cũng đã quy định báo cáo ĐTM như là một trong các điều kiện để thông qua các dự án phát triển2 Ngày nay, tại hầu hết các quốc gia trên thế giới, ĐTM đã trở thành một công cụ hữu hiệu trong việc quản lý môi trường, góp phần phòng ngừa, ngăn chặn các rủi ro để tiến tới mục tiêu phát triển bền vững

Có rất nhiều định nghĩa ĐTM khác nhau Tùy vào từng mục tiêu hay đối tượng của việc ĐTM, mỗi tác giả đưa ra một khái niệm riêng:

Hiệp hội quốc tế về đánh giá tác động (IAIA) định nghĩa ĐTM là "quá trình xác định, dự đoán, đánh giá và giảm thiểu những tác động liên quan sinh học, xã hội, và các yếu tố khác của các đề án phát triển trước khi những quyết định chính được thực hiện và cam kết được đưa ra."

2Chu Mạnh Hùng, Sự ra đời của việc đánh giá tác động môi trường ở một số quốc gia,

Con đường xanh số t2/2010

Chương trình môi trường của Liên hợp quốc cũng định nghĩa ĐTM là

“một quá trình nghiên cứu được sử dụng để dự báo những hậu quả môi trường

có thể gây ra từ một dự án phát triển quan trọng được dự kiến thực thi.” Định

nghĩa này nhấn mạnh đến tính dự báo của một báo cáo ĐTM Dự báo ở đây có nghĩa là đưa ra những ảnh hưởng trên cả hai phương diện tích cực và tiêu cực của dự án để cơ quan thẩm định cũng như các bên liên quan xem xét khi dự án mới bắt đầu manh nha hình thành

Cục môi trường Anh xác định ĐTM là “một kỹ thuật hoặc một quy trình nhằm giúp các chuyên gia phát triển tập hợp những thông tin ảnh hưởng đối với môi trường của một dự án và những thông tin này sẽ được nhà quản lý quy hoạch sử dụng để đưa ra những quyết định về phương hướng phát triển.”

Luật BVMT của Việt Nam năm 1993, năm 2005 và mới đây nhất là năm

2014 cũng đưa ra định nghĩa ĐTM Ngay từ năm 1980, thông qua các hoạt động trao đổi, nghiên cứu cũng như tập huấn do các tổ chức quốc tế như Chương trình Môi trường Liên hợp quốc thực hiện, các nhà khoa học Việt Nam đã có cơ hội được tiếp xúc với công tác ĐTM Trong thời kỳ này, mặc dù pháp luật chưa quy định nhưng một số dự án đã tiến hành việc lập báo cáo ĐTM như Công trình xây dựng Nhà máy Giấy Bãi Bằng, công trình Thuỷ lợi Thạch Nham, công trình Thuỷ điện Trị An, Nhà máy lọc dầu Thành Tuy Hạ3…

Khi Luật BVMT đầu tiên của Việt Nam được thông qua vào tháng 12 năm

1993, các vấn đề về đánh giá môi trường trong phát triển kinh tế xã hội đã được

quan tâm và xem xét Tại khoản 11, điều 2 quy định: “ĐTM là quá trình phân tích, đánh giá, dự báo ảnh hưởng đến môi trường của các dự án, quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội, của các cơ sở sản xuất, kinh doanh, công trình kinh tế, văn hoá, xã hội, an ninh, quốc phòng và các công trình khác, đề xuất các giải pháp thích hợp về BVMT.” Tuy nhiên, sau một thời gian dài đi vào thực thi, các nhà

quản lý môi trường đã nhận ra việc thực hiện ĐTM chưa thực sự tốt Vẫn còn rất nhiều những dự án mặc dù đã lập báo cáo ĐTM dường như không có tác dụng

Nội, 2013, trang 9

thực tiễn Chính vậy mà Luật BVMT năm 2005 sau quá trình học hỏi kinh nghiệm từ các nước trên thế giới cũng như đúc rút kinh nghiệm từ thực tiến áp dụng pháp luật Việt Nam đã đưa ra một khái niệm ĐTM khác Khoản 20, điều 3

quy định: “ĐTM là việc phân tích, dự báo các tác động đến môi trường của dự

án đầu tư cụ thể để đưa ra các biện pháp BVMT khi triển khai dự án đó.”

Trong Luật BVMT năm 2014, khái niệm về ĐTM không có gì thay đổi so với luật cũ Các nhà làm luật vẫn giữ nguyên quan điểm theo tinh thần

luật BVMT 2005 về ĐTM quy định tại khoản 23 điều 3: “ĐTM là việc phân tích, dự báo tác động đến môi trường của dự án đầu tư cụ thể để đưa ra biện pháp BVMT khi triển khai dự án đó.”

Mặc dù có cách định nghĩa khác nhau, nhưng nhìn chung khái niệm

“Đánh giá tác động môi trường” đã được xây dựng trên tinh thần như là một công cụ hữu hiệu phục vụ cho việc phòng ngừa và ngăn chặn những ảnh hưởng tới môi trường Việc nghiên cứu, phân tích trong quá trình ĐTM của một kế hoạch, một chính sách, một chương trình hay dự án chính là những cơ sở quan trong để tiến hành dự báo trước những ảnh hưởng tới môi trường, trên cả phương diện tích cực và tiêu cực Các hệ quả này phải được xem xét một cách toàn diện trên mọi lĩnh vực và với mọi đối tượng, ví dụ như hệ sinh thái xung quanh (môi trường sống của động, thực vật), khí hậu, khí quyển, đời sống sức khỏe và tinh thần của con người4 Đồng thời, cũng phải xem xét các tác động có thể xảy ra trong suốt các giai đoạn thiết kế, thực hiện cũng như vận hành một dự án Đi kèm với việc dự báo các ảnh hưởng thì bản báo cáo ĐTM cũng phải đề xuất ra các phương án phòng ngừa thiệt hại, khắc phục rủi ro để BVMT Cơ quan thẩm định dựa trên những đánh giá, báo cáo để đưa ra quyết định có nên đưa dự án vào thực hiện hay không Mặc dù việc đánh giá có thể gây ra một số khó khăn trong quá trình phát triển kinh tế và một số tranh luận về chính trị và xã hội,

http://phantichmoitruong.com/detail/danh-gia-tac-dong-moi-truong-dtm-la-gi.html , truy cập 8:34 ngày 21/3/2016

nhưng nhìn chung, trong tầm nhìn dài hạn, ĐTM là một thủ tục cần thiết để BVMT, bằng cách cung cấp một nền tảng vững chắc cho sự phát triển bền vững

1.1.2 Khái niệm tham vấn cộng đồng và pháp luật về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường

Tham vấn

Tham vấn là từ Hán- Việt Từ điển tiếng Việt do Viện Ngôn ngữ học biên soạn năm 2008 định nghĩa: “tham” là dự vào, xen vào, chen vào; “vấn” là hỏi Như vậy, tham vấn là việc hỏi để tham khảo ý kiến về một vấn đề nào đó, thường quan trọng và mang tính chuyên môn Theo nghĩa này, tham vấn cũng đã được ghi nhận trong hệ thống pháp luật Việt Nam và được coi là một thủ tục quan trọng Trong quá trình xây dựng pháp luật và chính sách, các cơ quan nhà nước cần phải hỏi ý kiến công chúng để có cơ sở quyết định Tiêu biểu nhất phải

kể đến việc tham vấn ý kiến nhân dân khi ban hành Hiến pháp hoặc một văn bản pháp luật mới như các Luật, Nghị định… Việc tham vấn giúp cho vấn đề được nhìn nhận đa chiều, từ phía các đối tượng khác nhau để các cơ quan có thẩm quyền tiến hành sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với nguyện vọng chính đáng của nhân dân

Trong quy định của các lĩnh vực pháp luật chuyên ngành, người ta đã đưa

ra khái niệm “cộng đồng” bằng cả phương thức trực tiếp cũng như gián tiếp:

Theo đó, Bộ Luật dân sự 2005 cũng như Bộ Luật dân sự 2015 (chính thức

có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2017) đều gián tiếp đưa ra khái niệm cộng đồng thông qua quy định về quyền sở hữu cộng đồng Cụ thể, tại Điều 211 Bộ

Luật dân sự 2015 quy định về quyền sở hữu của cộng đồng thì “Sở hữu chung

5Trung tâm từ điển học Việt Nam (2008), Từ điển tiếng Việt, Nhà xuất bản Đà Nẵng, tr.275

của cộng đồng là sở hữu của dòng họ, thôn, ấp, bản, làng, buôn, phum, sóc, cộng đồng tôn giáo và cộng đồng dân cư khác đối với tài sản được hình thành theo tập quán, tài sản do các thành viên của cộng đồng cùng nhau đóng góp, quyên góp, được tặng cho chung hoặc từ các nguồn khác phù hợp với quy định của pháp luật nhằm mục đích thỏa mãn lợi ích chung hợp pháp của cộng đồng.” Như vậy, trên tinh thần của Bộ Luật dân sự thì cộng đồng gồm “dòng họ, thôn,

ấp, bản, làng, buôn, phum, sóc, cộng đồng tôn giáo và cộng đồng dân cư khác.”

Tại Khoản 3 Điều 5 Luật Đất đai 2013 cũng đưa ra khái niệm cộng đồng

như sau: “Cộng đồng dân cư gồm cộng đồng người Việt Nam sinh sống trên cùng địa bàn thôn, làng, ấp, bản, buôn, phum, sóc, tổ dân phố và điểm dân cư tương tự có cùng phong tục, tập quán hoặc có chung dòng họ.” Trong Luật này,

nhà làm luật nhìn cộng đồng dưới góc độ là một trong những chủ thể sử dụng đất

và đưa ra khái niệm cụ thể, chi tiết hơn, không chỉ bao gồm các yếu tố, đơn vị cấu thành nên một cộng đồng mà còn trình bày các đặc điểm của một cộng đồng

“có cùng phong tục, tập quán hoặc có chung dòng họ.”

Cũng đưa ra khái niệm cộng đồng nhưng ở một phạm vi địa lý hẹp hơn,

khoản 13 Điều 3 Luật Bảo vệ và phát triển rừng 2004 quy định: “Cộng đồng dân

cư thôn là toàn bộ các hộ gia đình, cá nhân sống trong cùng một thôn, làng, bản,

ấp, buôn, phum, sóc hoặc đơn vị tương đương.”

Hiện nay, trong Luật BVMT và các văn bản dưới luật chưa đưa ra khái niệm “cộng đồng” mặc dù nó được sử dụng thường xuyên Tuy nhiên, bằng việc nghiên cứu các đặc trưng của khái niệm “cộng đồng” trong các lĩnh vực pháp luật khác, cũng như những đặc điểm của khái niệm này trong quy định pháp luật

về BVMT, có thể hiểu: Cộng đồng là một tập hợp công dân cư trú trong một khu vực địa lý, hợp tác với nhau vì những lợi ích chung và chia sẻ những giá trị văn hoá chung Một số tổ chức chính trị - xã hội cũng có thể đại diện cho cộng đồng như: Đoàn Thanh niên, Hội Phụ nữ, Hội Cựu chiến binh, Hội Nông dân 6

hướng dẫn của Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Bình Dương, Bình Dương, 2012, tr.9

Cộng đồng là một tập hợp dân cư có lịch sử gắn bó lâu dài và chia sẻ nhiều đặc điểm chung Ở cộng đồng có những nét đặc trưng tiêu biểu mà các cá nhân không có Do được tạo nên nhờ sự gắn kết giữa các cá thể khác nhau, cộng đồng mang những sức mạnh nổi bật như: tính đoàn kết, gắn bó, hỗ trợ lẫn nhau

vì quyền lợi chung (sức mạnh tập thể bao giờ cũng lớn hơn sức mạnh cá nhân);

sự sáng tạo và duy trì các kiến thức bản địa (đây là một đặc trưng văn hoá phi vật thể, lan truyền và bổ sung từ thế hệ này qua thế hệ khác, tạo ra sức sống của cộng đồng trong quá trình sản xuất và bảo vệ cuộc sống); lòng tự hào về truyền thống của làng xóm, của quê hương gắn với tình yêu dân tộc, đó cũng chính là cuội nguồn lớn nhất của sức mạnh cộng đồng.”7

Chính vì mang những nét đặc trưng tiêu biểu như vậy nên sự tham gia của cộng đồng khác với sự tham gia của từng cá nhân riêng lẻ

Hiện nay, công tác BVMT đang gặp phải vô vàn khó khăn, thách thức khi luôn xuất hiện sự xung đột lợi ích giữa một hoặc một vài cá nhân cụ thể với cả cộng đồng xã hội Môi trường sống là của cả xã hội và mọi người đều hưởng lợi ích từ môi trường cũng như có nghĩa vụ BVMT, phát hiện, ngăn chặn và xử lý các hành vi của cá nhân gây ảnh hưởng tiêu cực đến môi trường Tuy nhiên, có nhiều tổ chức, cá nhân vì mục tiêu tối đa hóa lợi nhuận của mình đã sẵn sàng tiến hành những hoạt động gây ảnh hưởng đến môi trường sống xung quanh Nói cách khác, công tác BVMT đang phải đối mặt với các mâu thuẫn trong suy nghĩ, thái độ, hành vi về môi trường giữa các nhóm người khác nhau trong xã hội, giữa người này với người khác và ngay cả trong bản thân một con người8 Chính

vì lẽ đó, việc dựa vào sức mạnh cộng đồng là vô cùng cần thiết, là một trong những chìa khóa quan trọng trong công tác quản lý môi trường Khi đề xuất ra các mục tiêu, kế hoạch, dự án phát triển kinh tế, xã hội, các nhà hoạch định

7 Vai trò của cộng đồng trong bảo vệ môi trường và quản lý tài nguyên, trên website

bao-ve-moi-truong-va-quan-ly-tai-nguyen-133/, truy cập 14:25 ngày 9/3/2016

http://tnmtvinhphuc.gov.vn/index.php/vi/news/Moi-truong/Vai-tro-cua-cong-dong-trong-8Thùy Dung, Thực trạng và giải pháp cho vấn đề ô nhiễm môi trường nước ở Việt Nam,

trên website phap-cho-van-de-o-nhiem-moi-truong-nuoc-o-viet-nam, truy cập 22:43 ngày 02/04/2016

http://mtnt.hoinongdan.org.vn/sitepages/news/1107/31498/thuc-trang-va-giai-chính sách cũng như nhà đầu tư phải có một góc nhìn thống nhất, phải biết phân phối hài hòa lợi ích cũng như đảm bảo sự tham gia của tất cả các cá nhân, tổ chức có liên quan

TVCĐ trong ĐTM

Để tìm hiểu về khái niệm “tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường”, trước hết ta cần tìm hiểu về TVCĐ trong pháp luật về BVMT nói chung Hiện nay, trên thế giới cũng như ở Việt Nam chưa có một khái niệm cụ thể về TVCĐ Cụm từ TVCĐ ở Việt Nam được bắt nguồn từ một số thuật ngữ

trên thế giới “Community consultation” là “một quá trình trong đó các cơ quan nhà nước hay những người lập kế hoạch dự án cung cấp tin tức, tài liệu có liên quan và tiến hành đối thoại với cộng đồng.”9 Những ý kiến đóng góp của cộng đồng là cơ sở góp phần hình thành nên dự án, cũng như thúc đẩy việc thực hiện các hành động Những phản hồi của cộng đồng trong các buổi đối thoại tư vấn sẽ được

phản ánh trong bản kế hoạch dự án cuối cùng “Ở Việt Nam, khái niệm này được dịch chuẩn xác là TVCĐ nhưng cách vận dụng lai sai Trong một thời gian dài, pháp luật Việt Nam đề cập đến “cộng đồng” trong khái niệm này như một “cấp chính quyền” (UBND xã)” 10 Cách hiểu này đã làm hạn chế đi tính tích cực và

phạm vi rộng rãi của khái niệm

“Public consultation” cũng là “một quá trình có sự trao đổi dòng thông tin hai chiều giữa chính phủ và công chúng về cùng một vấn đề để tiến tới mục tiêu đạt được một cách hiểu thống nhất Trong quá trình trao đổi sẽ tiến hành thu thập thông tin, phản hồi cũng như những ý kiến phản biện của người dân.” 11

Ở Việt Nam thường được dịch là “Tham vấn công chúng” (chưa chuẩn xác, vì một cấp chính quyền không thể được coi là “công chúng”); hoặc được dịch là

“tham vấn cộng đồng” (hoàn toàn không chuẩn xác) Ở đây, “public” có nghĩa là rộng rãi và công khai Vì vậy, khái niệm “Public consultation” nên được dịch là

9 Norman Schwartz and Anne Deruyttere (1996), Community Consultation, Sustainable

Development and the Inter-American Development Bank, pp.4-5

10 TS Nguyễn Khắc Kinh (2015), Tham vấn trong quá trình đánh giá tác động môi trường, tr.3

11 Delia Rodrigo and Pedro Andrés Amo, Background Document on Public Consultation,

pp.1-2

“tham vấn mức rộng rãi” (tham vấn tất cả các bên có liên quan) sẽ chuẩn xác hơn12

TVCĐ được đề xuất thông qua một số thuật ngữ tại Hội nghị thượng đỉnh thế giới về Môi trường và phát triển bền vững năm 1992 Mối liên hệ giữa sự tham gia của cộng đồng và vấn đề BVMT được khẳng định thông qua hàng loạt

các nguyên tắc Nguyên tắc 10 tuyên bố: “Vấn đề môi trường phải được giải quyết một cách tốt nhất với sự tham gia của tất cả các cá nhân liên quan, ở cấp

độ thích hợp Cấp độ quốc gia, mỗi cá nhân sẽ được tiếp cận thông tin thích hợp liên quan đến môi trường, do các cơ quan công quyền lưu giữ, bao gồm cả thông tin về các chất và hoạt động nguy hiểm trong cộng đồng của họ, và có cơ hội được tham gia trong quá trình ban hành các quyết định…” Nguyên tắc này

khẳng định vị trí quan trọng của cộng đồng trong quá trình BVMT Sự tham gia của cộng đồng ở các cấp độ khác nhau là một điều kiện cần thiết Trong quá trình hoạch định và xây dựng các chính sách môi trường, việc tôn trọng và đưa

ra các biện pháp đảm bảo sự tham gia tích cực của cộng đồng là một công cụ hữu hiệu Ngoài nguyên tắc 10, Tuyên bố này còn cụ thể hóa về các đối tượng, thành phần khác nhau của dân số tham gia vào công tác BVMT: phụ nữ (Nguyên tắc 20), thanh niên (Nguyên tắc 21), và người dân bản địa và cộng đồng địa phương (Nguyên tắc 22)

Sự tham gia của cộng đồng cũng được nhấn mạnh trong Chương trình

nghị sự 21 Chương 23 tuyên bố rằng: “Một trong những điều kiện tiên quyết cơ bản để đạt được sự phát triển bền vững là sự tham gia rộng rãi của công chúng trong việc ra quyết định.” Trong bối cảnh cụ thể của môi trường và phát triển,

phát triển bền vững phải gắn liền với sự tham gia của các đối tượng khác nhau vào quy trình ĐTM và vào việc ra các quyết định Đặc biệt là phải kể đến sự tham gia của những người có tiềm năng bị ảnh hưởng (tại nơi họ sinh sống và làm việc) bởi các hoạt động kinh tế - xã hội gây ra Các thông tin liên quan đến môi trường, cụ thể là về các hoạt động có thể tác động xấu đến môi trường, thông tin về các loại sản phẩm, các biện pháp BVMT và kể cả cách thức các nhà quản lý vận hành hệ thống chính quyền cần được công khai để người dân dễ

12 TS Nguyễn Khắc Kinh (2015), Tham vấn trong quá trình đánh giá tác động môi trường, tr.3

dàng tiếp cận và đưa ra ý kiến phản hồi khi cần thiết “Một điểm tiến bộ là chương trình này cũng khuyến khích các chính phủ xây dựng các chính sách tạo điều kiện trao đổi trực tiếp thông tin giữa chính phủ và công chúng về các vấn

đề môi trường và cho thấy quá trình ĐTM là một cơ chế tiềm năng để tham gia.”13

Như vậy, TVCĐ là một trong những quyền thủ tục (Procedural rights) thể

hiện quyền con người trong lĩnh vực môi trường Người dân có quyền “được tham gia một cách tích cực, tự do và có ý nghĩa trong lập kế hoạch, ban hành quyết định, có tác động đến môi trường và phát triển Quyền này bao gồm quyền đánh giá tác động trước về môi trường, phát triển và hậu quả tác động của quyền con người đối với các đề xuất hành động.”14 Đây đồng thời cũng là

một nghĩa vụ của cơ quan nhà nước cũng như các chủ dự án trong quá trình tiến hành các kế hoạch, dự án

Trên thực tế, việc TVCĐ đã được thể hiện ở một trong những công cụ hữu hiệu để BVMT chính là Báo cáo ĐTM Báo cáo ĐTM là một văn bản tạo cơ sở pháp lý cho mọi quyết định và hoạt động trong quá trình ĐTM của các chủ thể liên quan Một báo cáo ĐTM phải thể hiện sự quan tâm của các cá nhân, tổ chức đầu tư, chủ dự án, các cấp chính quyền cũng như cộng đồng địa phương đối với môi trường xung quanh Việc dự báo các tác động tới môi trường cùng những giải pháp để khắc phục hậu quả xấu có thể xảy ra cũng là những nội dung cần thiết Trong quá trình lập, thẩm định và phê duyệt báo cáo ĐTM, TVCĐ đóng vai trò vô cùng to lớn Sự tham gia này có ý nghĩa không chỉ về phần thủ tục

mà còn đóng góp đáng kể, tạo nên sự đa dạng, khách quan cũng như củng cố tính đúng đắn, thực tiễn và khả thi cho báo cáo ĐTM Nhận biết được tầm

13Đào Thị Minh Hương, Quyền con người với môi trường: Nhận thức cộng đồng quốc tế

và thực tiễn tại Việt Nam, Nghiên cứu con người, tháng 2/2011, trang 15

http://www.yale.edu/lawweb/avalon/diana/undocs/331989-11.html , truy cập 16:37, ngày 20/03/2016

quan trọng của TVCĐ, pháp luật Việt Nam đã quy định cụ thể về thủ tục này trong Luật BVMT cũng như các văn bản dưới luật

Từ đó, ta có khái niệm “Pháp luật về TVCĐ trong ĐTM” như sau: Pháp luật về TVCĐ trong ĐTM là hệ thống các quy phạm pháp luật điều chỉnh những vấn đề phát sinh trong quá trình tham gia của cộng đồng trong việc lập, thẩm định báo cáo ĐTM và trao đổi thông tin giữa chủ dự án; giữa cơ quan nhà nước

có thẩm quyền trong quá trình thẩm định báo cáo ĐTM của dự án với các bên có liên quan đến dự án Những hành vi vi phạm quy định về TVCĐ trong quá trình ĐTM sẽ bị xử lý theo quy định của pháp luật Mặc dù quy định về TVCĐ xuất

hiện khá muộn trong các văn bản pháp luật nhưng không thể phủ nhận tính đa dạng và hữu hiệu của hệ thống pháp luật về TVCĐ nói chung và TVCĐ trong ĐTM nói riêng

1.2 Mục đích, ý nghĩa của các quy định pháp luật về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường

Thực tiễn thi hành pháp luật trên thế giới và ở Việt Nam đều khẳng định

sự tham gia của người dân chính là một trong những chìa khóa quan trọng trong quá trình từ xây dựng, thực thi đến sửa đổi chính sách Tuyên bố Rio về Môi

trường và Phát triển (1992) cũng đã nhấn mạnh “Các vấn đề môi trường được giải quyết tốt nhất khi có sự tham gia của tất cả các công dân quan tâm.” Điều

này đã thể hiện vai trò quan trọng của cộng đồng và các tổ chức xã hội trong BVMT, đặc biệt trong việc quản lý các dự án đầu tư có tác động tiêu cực đối với

môi trường “Sự tham gia và giám sát của các tổ chức xã hội và cộng đồng không chỉ đóng góp thêm nguồn lực cho Nhà nước để thực hiện công tác BVMT

mà còn giúp đạt được sự đồng thuận trong quá trình triển khai dự án đầu tư, hạn chế các tranh chấp và xung đột liên quan đến môi trường.”15

Thực tiễn cho thấy, sự tham của cộng đồng còn là biểu hiện việc hiện thực hóa các quyền về môi trường Bằng việc đảm bảo quyền được tham gia, đóng góp ý kiến của những cá nhân hay nhóm cộng đồng có nguy cơ chịu ảnh hưởng

15Nguyễn Hoàng Phượng, Đỗ Hải Linh, Trần Thanh Thủy (2015), Thể chế hóa quy trình

tham vấn trong quy trình đánh giá tác động môi trường, tr.2

bởi các hành vi gây nguy hại đến môi trường, công dân thể hiện được sự tích cực, chủ động đối với các kế hoạch, chính sách của nhà nước liên quan đến môi trường Đó cũng chính là một phương pháp để thúc đẩy việc dân chủ hóa các quyết định môi trường Quá trình tham gia đóng góp ý kiến của người dân sẽ hạn chế quyền lực “quan liêu” của những người ban hành chính sách, quyết định cũng như bảo đảm sự cân bằng giữa lợi ích BVMT - phát triển bền vững với nhu cầu tăng trưởng kinh tế16 Vì vậy, việc thực hiện các quyền có tính chất thủ tục này là rất quan trọng để có được chính sách tốt về môi trường và qua đó sẽ tạo ra một môi trường bảo đảm cho sức khỏe, bảo vệ lợi ích số đông, lợi ích cộng đồng, bảo vệ những người dễ bị tổn thương trong xã hội như trẻ em, phụ nữ, người nghèo, dân tộc thiểu số…

Thông qua các hoạt động nghiên cứu, phân tích và dự báo các tác động có thể xảy ra đối với môi trường và qua đó đề xuất các biện pháp BVMT, báo cáo ĐTM thực chất chính là lời cam kết của chủ dự án trước các cơ quan quản lý tài nguyên môi trường và cộng đồng nhân dân có liên quan đến dự án về việc phát huy các ảnh hưởng tích cực và hạn chế, khắc phục các ảnh hưởng tiêu cực đối với tài nguyên môi trường của dự án Cùng với các cơ quan nhà nước có trách nhiệm, các cộng đồng dân cư có thể bị ảnh hưởng bởi các tác động lên môi trường của dự án phải được biết về nội dung của lời cam kết của chủ dự án trong báo cáo ĐTM để xem xét, chấp nhận, để kiểm tra, giám sát việc thực hiện và góp phần tham gia thực hiện dự án Cộng đồng hoàn toàn có khả năng lên tiếng kiến nghị khi xét thấy việc thực hiện dự án có khả năng gây ra những ảnh hưởng nghiêm trọng không thể khắc phục Vì vậy mà các quốc gia và các tổ chức quốc tế liên quan đến quản lý báo cáo ĐTM luôn coi việc TVCĐ là một yêu cầu bắt buộc đối với một báo cáo ĐTM Trên cơ sở được cung cấp thông tin

và đóng góp ý kiến, cộng đồng dân cư có liên quan sẽ có cơ hội kiểm chứng các thông tin môi trường trong báo cáo là đúng đắn, phù hợp với tình hình thực tế, khả thi về các biện pháp tài nguyên môi trường và kinh tế xã hội mà chủ dự án sẽ thực hiện sau khi dự án được cơ quan có thẩm quyền của nhà

16Nguyễn Hoàng Phượng, Đỗ Hải Linh, Trần Thanh Thủy (2015), Thể chế hóa quy trình

tham vấn trong quy trình đánh giá tác động môi trường, tr.13

nước, hoặc các tổ chức tài trợ của các chính phủ nước ngoài, các ngân hàng đầu tư phê duyệt

Theo kinh nghiệm hoạt động tại nhiều quốc gia của Ngân hàng Thế giới (WB) thì TVCĐ báo cáo ĐTM không làm chậm trễ việc thực hiện dự án như lo ngại của các nhà đầu tư Ngược lại, đối với các dự án không tiến hành TVCĐ, hoặc việc TVCĐ khi lập báo cáo ĐTM diễn ra qua loa, hình thức thường sẽ bị chậm trễ và có kết quả thực hiện kém hơn do có thể xuất hiện các mâu thuẫn lợi ích hoặc phát sinh những thiệt hại không thể lường trước được

Cụ thể, đối với từng đối tượng có liên quan thì TVCĐ có những ý nghĩa sau đây:

Đối với cơ quan thẩm định

Giúp cho cơ quan thẩm định có cái nhìn toàn diện hơn về dự án trên cơ sở các ý kiến đóng góp của chính quyền địa phương và cộng đồng dân cư bị tác động Từ đó, nâng cao sự hiệu quả và chính xác cho công tác thẩm định

Đối với chủ đầu tư

Thực tiễn cho thấy sự tham gia kịp thời và hiệu quả của cộng đồng và các bên liên quan sẽ mang lại lợi ích cho chính nhà đầu tư trong quá trình thực hiện ĐTM cũng như khi triển khai dự án Các ý kiến phản hồi có thể hỗ trợ chủ đầu tư

dự án xác định các rủi ro tiềm ẩn về mặt kinh tế, xã hội và môi trường mà quá trình thiết kế dự án có thể chưa tính đến, đồng thời gợi mở những phương án ứng phó và giảm thiểu rủi ro

Các chuyên gia môi trường cho rằng, tham vấn công khai giúp nhà đầu tư thu thập thêm và kiểm tra chéo thông tin phục vụ quá trình ĐTM, tận dụng được trí tuệ và kinh nghiệm của các chuyên gia khác trong các lĩnh vực liên quan để hoàn thiện ĐTM, tiếp cận được kiến thức bản địa để xây dựng các biện pháp giảm thiểu các tác động của dự án, củng cố sự tin tưởng của cộng đồng, chính quyền và các bên liên quan khác đối với chủ đầu tư, hạn chế được các xung đột khi triển khai dự án

Đối với cơ quan tư vấn

Khi nhận được các ý kiến phản hồi của chính quyền địa phương và cộng đồng dân cư bị tác động, các cơ quan tư vấn sẽ có cơ sở để đề xuất các biện pháp giảm thiểu phù hợp và hiệu quả Từ đó sẽ giúp hoàn thiện hơn bản báo cáo đánh giá các tác động của dự án

Đối với UBND cấp xã

Việc TVCĐ giúp cho lãnh đạo UBND cấp xã, cộng đồng dân cư bị tác động hiểu rõ hơn về dự án ở các khía cạnh sau: những lợi ích đạt được khi triển khai dự án, những tác động lên môi trường của việc thực hiện dự án và những biện pháp giảm thiểu có thể áp dụng cho dự án Bên cạnh đó, việc tham vấn ý kiến cộng đồng còn tạo cơ hội để chính quyền địa phương, cộng đồng dân cư phản ánh được các vấn đề và các mối quan tâm đối với dự án

CHƯƠNG II PHÁP LUẬT VIỆT NAM VỀ THAM VẤN CỘNG ĐỒNG

TRONG ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG MÔI TRƯỜNG

2.1 Sơ lược quá trình hình thành và phát triển của pháp luật Việt Nam về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường

2.1.1 Pháp luật Việt Nam thời kỳ trước năm 2005 về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường

Bất cứ một dự án phát triển nào, dù có quy mô hay phạm vi địa lý khác nhau thì đều mang đến những tác động nhất định đối với môi trường và con người Vì vậy, việc tiến hành ĐTM nói chung, và TVCĐ nói riêng có ý nghĩa vô cùng to lớn Cộng đồng địa phương là những đối tượng có thể chịu tác động trực tiếp hoặc gián tiếp từ dự án

Ở nhiều nước trên thế giới, hoạt động TVCĐ được xác định là một trong những thủ tục không thể thiếu trong quá trình ĐTM Hoạt động này được thực hiện một cách đầy đủ và bài bản với nhiều nội dung, quy trình chi tiết Các ý kiến của cộng đồng theo đó cũng được ghi nhận và xem xét một cách thích đáng trong quá trình lập, thẩm định báo cáo ĐTM

Nhận thức được tầm quan trọng của việc BVMT sống và vai trò của cộng đồng dân cư trong BVMT, Đảng và Nhà nước luôn đặt công tác BVMT là một trong những nhiệm vụ hàng đầu trong phát triển kinh tế xã hội Vì vậy, Hiến

pháp năm 1992 đã đề cập đến nghĩa vụ BVMT của mỗi công dân, tổ chức: “Cơ quan nhà nước, đơn vị vũ trang, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, mọi cá nhân phải thực hiện các quy định của nhà nước và sử dụng hợp lý tài nguyên thiên nhiên và BVMT.” 17 Trên cơ sở Hiến định, nhiều văn bản pháp luật liên quan đến quyền môi trường của người dân cũng như sự tham gia của cộng đồng cũng đã được ban hành và đi vào thực hiện từ nhiều năm nay

Với Việt Nam, hoạt động TVCĐ trong ĐTM được chính thức luật hóa từ năm 2005 sau khi Luật BVMT được ban hành Trên thực tế, từ trước thời điểm

17 Quốc hội nước CHXHCN Việt Nam, Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam, điều 29 (1992)

năm 2005, hoạt động TVCĐ đã xuất hiện sơ khai thông qua một số văn bản dưới luật Cụ thể, theo khoản 3 Điều 15 Nghị định số 175/CP ngày 18/10/1994 của

Chính phủ về Hướng dẫn thi hành Luật BVMT, “thành phần Hội đồng thẩm định bao gồm các nhà khoa học, quản lý và có thể có đại diện các tổ chức xã hội, đại diện nhân dân.” Không trực tiếp đề cập đến yêu cầu về tham vấn ý kiến

cộng động nhưng quy định này đã phần nào thể hiện được sự tham gia của người dân trong quá trình thẩm định báo cáo ĐTM Ý kiến của cộng đồng sẽ được phản ánh thông qua đại diện của họ Mặc dù chưa có sự tham khảo trực tiếp ý kiến cộng đồng và việc mời đại diện cộng đồng vào Hội đồng thẩm định là chưa bắt buộc nhưng quy định này đã đặt nền móng cho một trong những yêu cầu quan trọng sau này

Bên cạnh đó, theo mẫu quy định tại các Phụ lục I.1, I.2, I.3 của Nghị định

số 175/CP ngày 18/10/1994, các nội dung về Báo cáo đánh giá sơ bộ tác động môi trường, Báo cáo đánh giá chi tiết tác động môi trường, Báo cáo ĐTM đối với các cơ sở đang hoạt động đều yêu cầu phải có kết quả đánh giá tác động dựa trên các chỉ tiêu về môi trường, kinh tế, văn hóa - xã hội địa phương, sức khỏe cộng đồng… Các kết quả này không chỉ được xây dựng dựa trên các số liệu thống kê nghiên cứu khoa học mà mà nhiều khi được thu thập trực tiếp thông qua hoạt động khảo sát, tìm hiểu thực thế tại địa phương Việc tìm hiểu

và thu thập thông tin thông qua những chuyến khảo sát như thế này có nhiều nét tương đồng với quy trình tham vấn khi ý kiến của nhân dân địa phương được ghi nhận và phản ánh trong Báo cáo ĐTM

Không chỉ xuất hiện sơ khai trong văn bản dưới luật, tại thời điểm những năm 1990, một số dự án lớn ở Việt Nam còn thực hiện đánh giá ĐTM và quy trình TVCĐ một cách bài bản Trong thời điểm này, tại nhiều nước trên thế giới,

sự tham gia của người dân là một tiêu chí bắt buộc để thông qua một báo cáo ĐTM Theo Ngân hàng Phát triển Châu Á, đã từ lâu trước đây, TVCĐ trong báo cáo ĐTM là yêu cầu bắt buộc đối với các dự án sử dụng nguồn đầu tư của ngân hàng này Ngay từ năm 1990 nhiều quốc gia ở châu Á đã có quy định về TVCĐ

đối với các báo cáo ĐTM của các dự án phát triển kinh tế xã hội với đầu tư từ các ngân sách quốc gia Vì lẽ đó, để nhận được nguồn tài trợ từ các tổ chức quốc

tế như Chương trình môi trường quốc tế, Ngân hàng thế giới hay Ngân hàng phát triển châu Á… thì các dự án phải tiến hành TVCĐ theo đúng quy định quốc tế Nhiều chuyên gia đánh giá cao về công tác ĐTM của Việt Nam trong thời kỳ này, đặc biệt là quy trình tham vấn khi công tác này đã có một số điểm tiến bộ nhất định Các báo cáo ĐTM được chủ dự án xây dựng khá đầy đủ, chi tiết và theo tiêu chuẩn quốc tế Thời gian tham vấn khá dài Trong một số dự án, việc TVCĐ được kéo dài thêm nhiều tháng, nhiều năm nhằm đảm bảo kết quả tham vấn có chất lượng Kết quả tham vấn được báo cáo ĐTM tiếp thu và được xem xét trong quá trình thẩm định ĐTM, trong phê duyệt dự án cũng như quá trình hậu kiểm ĐTM

Một điểm đáng chú ý là phạm vi đối tượng của TVCĐ trong thời kỳ này khá rộng rãi Các đối tượng tham vấn bao gồm nhiều thành phần như: UBND cấp xã; đại diện các tổ chức nhân dân trên địa bàn; các cơ quan quản lý môi trường của các cấp huyện/ quận, tỉnh/ thành phố, khu vực lớn; các tổ chức xã hội được nhà nước giao nhiệm vụ tư vấn, phản biện, giám định xã hội về tài nguyên môi trường (Liên hiệp các Hội Khoa học và Kỹ thuật Việt Nam); các tổ chức chính trị, xã hội dân sự khác có trách nhiệm bảo vệ quyền lợi về tài nguyên và môi trường của nhân dân trên địa bàn hoạt động của dự án; các cơ quan thông tin, báo chí hoạt động trên địa bàn và lĩnh vực liên quan đến dự án; công dân Việt Nam có nguyện vọng đóng góp vào quá trình lập ĐTM dự án; tổ chức quốc

tế, khu vực, nước ngoài, cá nhân nhà khoa học nước ngoài có mục đích phục vụ BVMT, phát triển bền vững ở Việt Nam18 Sự đa dạng trong các đối tượng TVCĐ có ý nghĩa rất lớn phục vụ cho công tác ĐTM

Như vậy, mặc dù thời kỳ này pháp luật nước ta chưa nhìn nhận TVCĐ như là một thủ tục bắt buộc trong công tác ĐTM nhưng quy định về tham vấn đã

18Nguyễn Đức Tùng, Tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường chưa đi

http://vacne.org.vn/tham-van-cong-dong-trong-dtm-chua-di-vao-thuc-chat/211469.html , truy cấp 18:23, ngày 04/05/2016

xuất hiện gián tiếp dưới một số văn bản dưới luật Dù xuất hiện chưa nhiều nhưng việc TVCĐ tại một số dự án tiêu biểu có chất lượng khá tốt và có nhiều điểm tiến bộ như việc mở rộng thời gian, đối tượng tham vấn

2.1.2 Pháp luật Việt Nam thời kỳ từ năm 2005 đến năm 2014 về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường

Năm 2005, TVCĐ chính thức được luật hóa tại khoản 8, Điều 20, Mục

2, Chương 3 Luật BVMT Theo đó, nội dung báo cáo ĐTM phải bao gồm cả

“ý kiến của UBND xã, phường, thị trấn, đại diện cộng đồng dân cư nơi thực hiện dự án.” Quy định này cho thấy ý kiến cộng đồng có thể được phản ánh

phần nào qua người đại diện của mình và có thể được xem xét, ghi nhận trong quá trình lập báo cáo ĐTM

Không chỉ riêng trong quá trình lập báo cáo ĐTM, hoạt động TVCĐ còn được đề cập trong khâu thẩm định Tuy nhiên, việc quy định này chỉ mang tính chất khung, định hướng và không bắt buộc Cụ thể, điểm 4.c Điều 11, Mục 2, Chương 2 Nghị định 80/2006/NĐ-CP của Chính phủ ban hành ngày 09/8/2006

Về việc quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật BVMT nêu

rõ: “Trường hợp cần thiết, trước khi tiến hành phiên họp chính thức của Hội đồng thẩm định ĐTM, cơ quan có trách nhiệm tổ chức việc thẩm định có thể tiến hành các hình thức thẩm định hỗ trợ, trong đó có việc lấy ý kiến của cộng đồng dân cư nơi thực hiện dự án; lấy ý kiến phản biện của các chuyên gia ngoài Hội đồng thẩm định.” Cũng chính vì không phải quy định bắt buộc, việc thông tin,

tham vấn và lắng nghe ý kiến cộng đồng diễn ra ở các mức độ khác nhau tùy từng địa phương Các thành phố lớn như Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh, công tác này được thực hiện khá nghiêm chỉnh; ở các vùng sâu, vùng xa còn nghèo nàn, lạc hậu, hoặc dân trí thấp thì hoạt động này hầu như không diễn ra, hoặc

có thì cũng chỉ mang tính hình thức Tuy nhiên, đối với những dự án đầu tư nước ngoài tại Việt Nam, công tác này lại được thực hiện rất nghiêm túc Điển hình là Dự án nhiệt điện Phú Mỹ 2 tại Bà Rịa Vũng Tàu do Ngân hàng thế giới hỗ trợ đã thực hiện rất tốt việc tổ chức các buổi họp báo với sự tham

gia của các bên liên quan: chính quyền, sở, ngành, các tổ chức liên quan và các hộ dân nằm trong vùng dự án; trình bày minh bạch các thông tin chung liên quan đến dự án cũng như biện pháp giảm thiểu ô nhiễm

Về sau, quy định này được sửa đổi, bổ sung theo hướng cụ thể hơn tại Nghị định số 21/2008/NĐ-CP Về sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 80/2006/NĐ-CP ngày 09 tháng 8 năm 2006 của Chính phủ về việc quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật BVMT (sau đây gọi là Nghị định số 21/2008/NĐ-CP) và được hướng dẫn cụ thể tại Thông tư số 05/2008/TT-BTNMT Hướng dẫn về đánh giá môi trường chiến lược, ĐTM và cam kết BVMT (sau đây gọi là Thông tư số 05/2008/TT-BTNMT)

Điều 2 chương III Thông tư số 05/2008/TT-BTNMT quy định các vấn đề

cơ bản của việc tham vấn ý kiến cộng đồng Theo đó, chủ dự án là người có trách nhiệm tổ chức tham vấn và UBND xã, phường, thị trấn, (sau đây gọi chung

là UBND cấp xã), Ủy ban Mặt trận Tổ quốc cấp xã nơi thực hiện dự án là đối tượng được tham vấn Hai đối tượng này sẽ tham gia đóng góp ý kiến dựa trên văn bản mà chủ dự án soạn thảo (bao gồm tài liệu tóm tắt về các hạng mục đầu

tư chính, các vấn đề môi trường, các giải pháp BVMT của dự án) chứ không phải báo cáo ĐTM mà chủ dự án đã xây dựng Đây cũng là một điểm đặc biệt trong quy định về TVCĐ thời kì này Bên cạnh đó, điều luật cũng quy quy định

một cách rõ ràng, chi tiết hơn về nội dung các vấn đề cần tham vấn như “những nội dung chính của dự án, những tác động tiêu cực của dự án đến môi trường tự nhiên và kinh tế - xã hội, những biện pháp giảm thiểu các tác động tiêu cực sẽ

áp dụng và những cam kết khác của chủ dự án về BVMT…”

Ngày 18/4/2011, Chính phủ tiếp tục ban hành Nghị định số

29/2011/NĐ-CP quy định về đánh giá môi trường chiến lược, đánh giá tác động môi trường, cam kết bảo vệ môi trường (sau đây gọi là Nghị định 29/2011/NĐ-CP) và ngày 18/7/2011, Bộ Tài nguyên và Môi trường ban hành thêm Thông tư số 26/2011/TT-BTNMT quy định chi tiết một số điều của Nghị định 29/2011/NĐ-

CP Một điểm khác biệt lớn nhất của hai văn bản này chính là quy định về đối

tượng được tham vấn ý kiến Theo đó, trong quá trình lập báo cáo ĐTM, ngoài việc phải tiến hành tham khảo ý kiến của UBND xã, phường, thị trấn nơi thực

hiện dự án như trước đây, chủ dự án phải tham vấn ý kiến “đại diện cộng đồng dân cư, tổ chức chịu tác động trực tiếp của dự án.” Như vậy, TVCĐ được thực

hiện thông qua một cơ quan “đại diện” Tuy nhiên, pháp luật lại không quy định

cụ thể chủ thể đại diện cho cộng đồng Trong khi Nghị định 21/2008/NĐ-CP trước đây quy định Ủy ban Mặt trận Tổ quốc cấp xã là đại diện cộng đồng dân

cư tham gia ý kiến trong quá trình thực hiện ĐTM dự án, Nghị định 29/2011/NĐ-CP lại không quy định về đại diện cộng đồng Vì vậy, một số địa phương cho vẫn tiếp tục lấy ý kiến Mặt trận Tổ quốc cấp xã Mặc dù Mặt trận Tổ quốc cũng là một cơ quan đại diện cho nhân dân nhưng các hoạt động của cơ quan này lại liên quan đến lĩnh vực hành chính, quản lý nhà nước nhiều hơn chứ không chuyên sâu về lĩnh vực môi trường nói chung, và hoạt động ĐTM nói riêng Do đó, sẽ có nhiều điểm hạn chế khi quy định như trên

Đồng thời, Luật BVMT 2005 không có một hướng dẫn cụ thể đối với quy

định về “đại diện cộng đồng dân cư, tổ chức chịu tác động trực tiếp của dự án”

dẫn đến sự mập mờ và gây ra nhiều khó khăn trong việc xác định đối tượng cần tham vấn Một dự án có thể được triển khai và thực hiện qua nhiều giai đoạn khác nhau Mức độ, thời gian và phạm vi tác động cũng không tương đồng Do

đó, việc xác định thế nào là “chịu ảnh hưởng trực tiếp từ dự án” còn gặp nhiều trở ngại

Trong thực tế, một dự án ở mỗi giai đoạn có thể sẽ có những tác động khác nhau, vì vậy đối tượng chịu tác động (cũng chính là đối tượng cần tham vấn) có thể gồm những nhóm khác nhau Chẳng hạn, đối với một dự án thủy điện được triển khai, đối tượng chịu ảnh hưởng trực tiếp khi xây dựng dự án là những

hộ dân trong vùng lòng hồ, mất đất phải di dời, vì vậy họ có thể được thông báo

về dự án và được lấy ý kiến Tuy nhiên, khi nhà máy thủy điện đi vào vận hành, nhóm bị tác động lớn về sinh kế và nguồn nước lại có thể là những cộng đồng dân cư sinh sống ở vùng hạ lưu, là đối tượng dễ bị bỏ qua trong quá trình tham

vấn Nhóm được lấy ý kiến do phải đối mặt với vấn đề tái định cư và sinh kế tại nơi ở mới nên vấn đề họ quan tâm hàng đầu là bồi thường, tái định cư và sinh kế thay thế chứ không phải tác động môi trường Mặt khác, trong trường hợp tái định cư ở nơi khác, đối tượng này có thể không còn nằm trong vùng bị tác động môi trường của dự án Trong khi đó, những người sống xung quanh dự

án, những người có khả năng bị tác động khi dự án triển khai lại không được tham vấn19 Ví dụ này cho thấy các bất cập trong việc lựa chọn vấn đề tham vấn và đối tượng tham vấn chưa phù hợp cũng đã phần nào lý giải được sự không hiệu quả và thiếu quan tâm của người được tham vấn đối với các tác động môi trường của dự án trong thời gian qua

Hơn nữa, mặc dù các hội và tổ chức xã hội, tổ chức xã hội – nghề nghiệp

có vai trò là cầu nối giữa cộng đồng và các cơ quan chức năng chính phủ, song những quy định liên quan đến vai trò và quyền lợi tham gia của họ vào công tác ĐTM gần như chưa được đề cập đến trong các quy định pháp luật Với chức năng vốn có của các tổ chức xã hội, việc tham gia của tổ chức xã hội rõ ràng là một sự giám sát khách quan, hữu hiệu đối với các quá trình lập, thẩm định và hậu thẩm định báo cáo ĐTM20 Việc không quy định đến quyền tham gia của các

tổ chức xã hội là một thiếu sót vô cùng lớn

Bên cạnh đó, chủ dự án cũng không có trách nhiệm tổ chức tham vấn mà chỉ cần báo cho UBND xã yêu cầu tham vấn, UBND xã có trách nhiệm tự tổ chức tham vấn và báo cáo cho chủ dự án biết để đến tham dự Quy định này là một điểm không hợp lý, bởi tham vấn ý kiến đương nhiên là trách nhiệm của chủ

dự án UBND xã chỉ là một cơ quan nhà nước tham gia hỗ trợ chủ dự án đóng

góp ý kiến để góp phần giúp dự án đi vào hoạt động “Theo quy định chung được áp dụng phổ biến trên thế giới, chủ dự án phải chịu trách nhiệm về toàn

bộ các vấn đề liên quan đến hoạt động TVCĐ, bao gồm cả kinh phí, nhân lực,

19Đỗ Hải Linh, Nguyễn Hoàng Phượng, Trần Thanh Thủy (2015), Thể chế hóa quy trình

tham vấn trong đánh giá tác động môi trường, tr.9

20Đinh Ngọc Quý, Sự tham gia của các tổ chức xã hội trong quy trình xây dựng pháp luật,

http://tcnn.vn/Plus.aspx/vi/News/125/0/1010070/0/8185/Su_tham_gia_cua_cac_to_chuc_x a_hoi_trong_quy_trinh_xay_dung_phap_luat , truy cập 6:05, ngày 18/04/2016

phương tiện cần thiết, với mục đích đảm bảo chất lượng báo cáo ĐTM để báo cáo này có thể được thông qua.” 21 Đặc biệt, thời hạn dành cho tham vấn (nếu có) chỉ diễn ra vỏn vẹn trong 15 ngày làm việc nên nếu UBND xã không chuẩn bị kịp thì bị xem như đã nhất trí với nội dung, đề xuất của dự án

2.1.3 Pháp luật Việt Nam thời kỳ sau năm 2014 về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường

Ngày nay, BVMT ngày càng nhận được sự quan tâm từ các cá nhân, cơ quan, tổ chức Pháp luật BVMT đã được đề cập trong các bản Hiến pháp của Việt Nam Năm 2013, Hiến pháp Việt Nam được thông qua tại Kỳ họp thứ 6, Quốc hội khóa XIII đã có những nội dung đáng chú ý liên quan đến lĩnh vực tài nguyên và môi trường Theo đó, lần đầu tiên quyền con người đối với môi

trường được ghi nhận trong Hiến pháp: “Mọi người có quyền được sống trong môi trường trong lành và có nghĩa vụ BVMT”22 Hiến pháp 2013 đã trao cho người dân những quyền hiến định lớn hơn và hiệu quả hơn trong việc tăng cường

sự tham gia của cộng đồng, nhân dân vào quá trình ĐTM đối với các dự án phát triển kinh tế - xã hội: đó là quyền được sống trong môi trường trong lành, quyền tiếp cận thông tin, quyền được đưa ra ý kiến của mình về những vấn đề hệ trọng liên quan đến sự sinh tồn và phát triển của chính mình và của cộng đồng mình Theo quy định của Hiến pháp 2013, vai trò của người dân được phát huy lớn hơn trong việc tham gia vào quá trình chính sách nói chung và thực hiện quyền môi trường nói riêng Chẳng hạn, với quy định mới về quyền sống (Điều 19) và quyền được sống trong môi trường trong lành (Điều 43), Hiến pháp đã đặt ra yêu cầu cần phải thể chế hóa thành luật các quy định này nhằm bảo đảm quyền con người nói chung và quyền môi trường nói riêng, trong đó có yêu cầu về quyền

của người dân được tham gia đóng góp ý kiến trong các hoạt động ĐTM

Tiếp đến, Luật BVMT 2014 đã cụ thể hóa một số nội dung liên quan đến quyền môi trường Chương II của Luật BVMT 2014 đã quy định việc tham vấn

21Nguyễn Đức Tùng, Tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường chưa đi

http://vacne.org.vn/tham-van-cong-dong-trong-dtm-chua-di-vao-thuc-chat/211469.html , truy cấp 18:23, ngày 04/05/2016

22 Quốc hội nước CHXHCN Việt Nam, Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam, điều 43 (2013).