BÁO CÁO MÔ HÌNH CƠ QUAN CẠNH TRANH - KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VÀ BÀI HỌC CHO VIỆT NAM

Theo nghiên cứu của UNCTAD 2001 về “Nền tảng xây dựng cơ quan cạnh tranh hiệu quả”, một số biện pháp nhằm đảm bảo sự cân bằng giữa tính độc lập và trách nhiệm giải trình của cơ quan cạnh

BÁO CÁO MÔ HÌNH CƠ QUAN CẠNH TRANH

-KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VÀ BÀI HỌC CHO

BỘ CÔNG THƯƠNG

BÁO CÁO

MÔ HÌNH CƠ QUAN CẠNH TRANH

- KINH NGHIỆM QUỐC TẾ

VÀ BÀI HỌC CHO VIỆT NAM

MỤC LỤC

I KINH NGHIỆM QUỐC TẾ, BÀI HỌC XÂY DỰNG CƠ QUAN CẠNH TRANH 3

A Các yêu cầu đối với một cơ quan cạnh tranh hiệu quả 3

1 Yêu cầu về tính độc lập 3

2 Yêu cầu về tính minh bạch 4

3 Yêu cầu về nguồn lực 5

4 Yêu cầu về quyền hạn, chức năng và nhiệm vụ 7

B Về mô hình cơ quan cạnh tranh 8

1 Về vị trí của cơ quan cạnh tranh 8

2 Về cơ cấu tổ chức và bộ máy lãnh đạo 9

3 Về số lượng cơ quan cùng thực thi 10

4 Về chức năng của cơ quan cạnh tranh 10

5 Về quy trình xử lý vụ việc cạnh tranh 12

II THỰC TRẠNG CƠ QUAN CẠNH TRANH TẠI VIỆT NAM 12

A Quy định pháp luật liên quan đến cơ quan cạnh tranh Việt Nam 12

1 Cục Quản lý cạnh tranh 13

2 Hội đồng cạnh tranh 16

3 Quy trình điều tra và xử lý vụ việc cạnh tranh 16

B Những bất cập của mô hình cơ quan cạnh tranh Việt Nam hiện nay 19

1 Bất cập về địa vị pháp lý của cơ quan cạnh tranh 19

2 Chức năng, quyền hạn của cơ quan cạnh tranh 21

3 Về chức năng tham vấn của cơ quan cạnh tranh 23

4 Nguồn lực của cơ quan cạnh tranh 25

5 Kinh phí hoạt động 28

III KIẾN NGHỊ 30

A Cơ quan cạnh tranh thống nhất trong vai trò điều tra và xử lý 30

B Cơ cấu tổ chức của cơ quan cạnh tranh 31

PHỤ LỤC 1: MÔ HÌNH CƠ QUAN MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI 32

PHỤ LỤC 2: CƠ QUAN CẠNH TRANH TRỰC THUỘC BỘ/NGÀNH 63

PHỤ LỤC 3: CƠ QUAN CẠNH TRANH THUỘC CHÍNH PHỦ HOẶC QUỐC HỘI 65

I KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VÀ BÀI HỌC TRONG VIỆC XÂY DỰNG

CƠ QUAN CẠNH TRANH

A Các yêu cầu đối với một cơ quan cạnh tranh hiệu quả

1 Yêu cầu về tính độc lập

Qua thực tế nghiên cứu các mô hình cơ quan cạnh tranh các nước, nhìn chung cơ quan cạnh tranh đều mang tính “lưỡng tính” hay bản chất là “hành chính bán tư pháp” Điều này có nghĩa là cơ quan cạnh tranh vừa là cơ quan hành chính, chịu trách nhiệm thực thi các chính sách, pháp luật theo chỉ đạo của Chính phủ, vừa

là cơ quan hoạt động mang tính tài phán khi có quyền ra quyết định điều tra, xử phạt và đưa ra các biện pháp chế tài đối với các bên có hành vi vi phạm pháp luật Cách tiếp cận này cũng gợi mở ra một tư duy vượt khỏi cách tiếp cận truyền thống về phương pháp tổ chức bộ máy nhà nước phải được chi theo lập pháp, hành pháp và tư pháp Bên cạnh đó, sự kết hợp hai đặc tính “hành chính” và “tư pháp” là yếu tố đảm bảo cho cơ quan cạnh tranh thực hiện đầy đủ các chức năng,

nhiệm vụ của mình

Ví dụ rõ nét nhất về tính lưỡng tính của cơ quan cạnh tranh được thể hiện ở chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của Uỷ ban thương mại lành mạnh của Nhật Bản Căn cứ Luật của Nhật Bản, có thể chia chức năng của Uỷ ban này làm hai loại: chức năng hành chính và chức năng tư pháp Chức năng hành chính bao gồm: (i) ban hành các văn bản hướng dẫn thi hành Luật chống độc quyền; (ii) thực hiện phối hợp với các ngành khác trong việc soạn thảo luật và chính sách ngành; (iii) hợp tác quốc tế về cạnh tranh và chống độc quyền Về thẩm quyền tư pháp, khi

xử lý vụ việc vi phạm Luật chống độc quyền, Uỷ ban có thể thi hành Luật đối với

vụ việc hoàn toàn dựa vào các điều khoản và cách hiểu như tòa án

Chính vì vậy, với chức năng hành chính bán tư pháp, để đảm bảo tính công bằng trong việc xử lý các vụ việc, đảm bảo công bằng trong tố tụng cạnh tranh, vì mục tiêu bảo vệ trật tự công cộng, cạnh tranh lành mạnh trên thị trường, yếu tố quan trọng nhất đó là đảm bảo tính độc lập cho cơ quan cạnh tranh Tính độc lập được thể hiện ở việc cơ quan cạnh tranh không chịu chi phối hay can thiệp bởi các cơ quan khác (lập pháp, hành pháp, tư pháp) và sử dụng những quyền hạn được quy định theo Luật để yêu cầu sự phối hợp, hỗ trợ của các cơ quan có liên quan

Để tạo lập sự độc lập về mặt tổ chức và tài chính, một số nước như Ý,

Hung-ga-ry đã thành lập cơ quan cạnh tranh của mình trực thuộc Quốc hội, độc lập với tư pháp và chính phủ Các nước như Đức, Hoa Kỳ, Liên bang Nga, Nhật Bản, Úc, Mê-xi-cô,v.v có cơ quan cạnh tranh trực tiếp trực thuộc Chính phủ Một số cơ quan cạnh tranh khác lại được tổ chức như một Bộ hay ngang Bộ, độc lập với các bộ ngành khác Một số trường hợp khác như Ca-na-đa, Anh, Pháp, Bỉ, Trung

Quốc,v.v mặc dù đặt trong một bộ ngành nào đó nhưng lại duy trì một chế độ độc lập rất cao trong hoạt động Các cơ quan này chỉ bị phụ thuộc về mặt hành chính Việc độc lập này còn đạt được thông qua bổ nhiệm những nhân sự của các

cơ quan cạnh tranh này Ngoài ra, Luật Cạnh tranh các nước còn quy định rõ ngân sách hoạt động cũng như chế độ đãi ngộ cho các cơ quan cạnh tranh và thành

viên cơ quan này

Tuy nhiên, cần lưu ý rằng trong khuôn khổ pháp lý và thể chế, cần đảm bảo sự cân bằng giữa “tính độc lập” của cơ quan cạnh tranh và “khả năng thực thi mục tiêu chính sách công của Chính phủ” Hay nói cách khác đó là đảm bảo tính độc lập và tính chịu trách nhiệm của cơ quan cạnh tranh., các quyết định của cơ quan cạnh tranh cần được quy định có thể được xem xét, rà soát lại thông qua thủ tục pháp lý Tính độc lập của cơ quan cạnh tranh cần đảm bảo rằng các yếu tố chính trị hay các lợi ích nhóm không tác động đến hoạt động, quyết định, phán quyết trong thực thi pháp luật cạnh tranh

Theo nghiên cứu của UNCTAD (2001) về “Nền tảng xây dựng cơ quan cạnh tranh hiệu quả”, một số biện pháp nhằm đảm bảo sự cân bằng giữa tính độc lập

và trách nhiệm giải trình của cơ quan cạnh tranh được đề xuất gồm:

(i) Trao cơ quan cạnh tranh quyền hạn pháp lý riêng biệt, tự quyết về các công việc phát hiện, điều tra, xử lý trong quá trình thực thi pháp luật cạnh tranh;

(ii) Quy định tiêu chuẩn chuyên môn đối với các vị trí được bổ nhiệm trong tổ chức cơ quan cạnh tranh;

(iii) Có sự tham gia đại diện về hành pháp và lập pháp của Chính phủ trong quá trình bổ nhiệm lãnh đạo cơ quan cạnh tranh;

(iv) Cần có quy định về việc bổ nhiệm người đứng đầu và các thành viên lãnh đạo theo thời hạn nhất định;

(v) Cung cấp đầy đủ, ổn định nguồn tài chính cho cơ quan cạnh tranh; các phí do

cơ quan cạnh tranh thu được nên được sử dụng để chi trả cho quá trình hoạt động của cơ quan cạnh tranh, tránh trường hợp có sự can thiệp về chính trị thông qua việc cung cấp ngân sách hoạt động

2 Yêu cầu về tính minh bạch

Minh bạch trong hoạt động của các cơ quan nhà nước là một đòi hỏi hết sức quan trọng, trong đó, đối với cơ quan cạnh tranh với chức năng và nhiệm vụ thực thi luật, thì việc minh bạch hóa càng có ý nghĩa đặc biệt quan trọng hơn Điều này xuất phát chính từ vai trò trong việc duy trì trật tự cạnh tranh rõ ràng, lành mạnh

Thông tin trong thị trường phải được thông suốt Tính minh bạch sẽ nâng cao thêm uy tín của chính các cơ quan này

Pháp luật cạnh tranh của các quốc gia nghiên cứu nói trên đều quy định rất chặt chẽ về những yêu cầu phải công bố công khai các hoạt động của cơ quan cạnh tranh Ngoài ra, các bên liên quan có quyền yêu cầu các cơ quan cạnh tranh cho phép tiếp cận thông tin liên quan tới vụ việc Trên thực tế, các cơ quan cạnh tranh cũng luôn đề cao tiêu chí minh bạch trong các hoạt động cụ thể của mình, từ việc công khai các chính sách, pháp luật cũng như các quy trình xử lý công việc… cho đến nội dung các quyết định cụ thể trên các website của mình Tuy nhiên, cơ quản cạnh tranh phải có trách nhiệm bảo mật các thông tin thu thập được trong quá trình điều tra liên qua đến bí mật kinh doanh của các doanh nghiệp

là đối tương bị điều tra

3 Yêu cầu về nguồn lực

Yêu cầu về nguồn lực tài chính

Tại hầu hết các nước, kinh phí hoạt động cho cơ quan cạnh tranh đều lấy từ ngân sách nhà nước Ở một số nước, khoản ngân sách này được quy định trong pháp luật cạnh tranh Chẳng hạn, Luật chống độc quyền của Ý quy định: cơ quan chống độc quyền được cấp ngân sách từ Chính phủ Trung ương thông qua việc phân bổ ngân sách hàng năm Trong phạm vi ngân sách này, cơ quan có trách nhiệm quản

lý chi phí điều hành và hoạt động Cơ quan chống độc quyền kết thúc năm tài khoá của mình vào ngày 30/4 của năm tiếp theo, và phải đệ trình báo cáo lên Cơ quan kiểm toán

Ngân sách dành cho cơ quan cạnh tranh của các nước đang ngày càng được tăng lên do tính chất của công việc Cùng với sự phát triển của nền kinh tế thì thị trường cũng ngày càng được mở rộng, hành vi vi phạm của các chủ thể kinh doanh ngày càng trở nên tinh vi và phức tạp hơn Lượng công việc cho các cơ quan cạnh tranh cũng đang ngày càng tăng dần lên Hầu hết các nước đều ý thức được điều này và đã có sự ưu tiên nhiều hơn đối với công tác quản lý cạnh tranh

Yêu cầu về nguồn nhân lực

Kinh nghiệm các nước cho thấy người đứng đầu (Chủ tịch Ủy ban Cạnh tranh, Chủ tịch và thành viên Hội đồng Cạnh tranh) được bổ nhiệm bởi những người đứng đầu Chính phủ hoặc Quốc hội Điều này nhằm đảm bảo tính chất quan trọng

và tính độc lập của cơ quan cạnh tranh trong quá trình hoạt động Tiêu chuẩn của các cán bộ cơ quan cạnh tranh (bao gồm cả các điều tra viên cạnh tranh) cần phải đạt được trình độ chuyên môn nhất định, có học vấn cao, có kinh nghiệm và kiến thức thuộc nhiều lĩnh vực khác nhau

Ví dụ như Cơ quan chống độc quyền Ý có một Chủ tịch và bốn thành viên được chỉ định bởi Chủ tịch Hạ viện và Chủ tịch Thượng viện Chủ tịch được chọn trong

số những người nổi tiếng về tính độc lập, những người giữ vị trí cao trong bộ máy công quyền; bốn thành viên là những người nổi tiếng trên những vị trí độc lập, là thẩm phán của Toà hành chính tối cao, Toà Kiểm toán, Toà Phúc thẩm Tối cao, giáo sư đại học, hay đại diện cho cộng đồng doanh nghiệp, những người đã được công nhận về tiêu chuẩn nghiệp vụ Mỗi thành viên của cơ quan này có nhiệm kỳ

7 năm và không được tái bổ nhiệm Cơ quan chống độc quyền có thể thuê tới 220 người, cả nhân viên trong biên chế và hợp đồng có thời hạn Ủy ban Thương mại lành mạnh Hoa kỳ hoạt động dưới sự chỉ đạo của 5 Ủy viên có nhiệm kỳ 7 năm, được bổ nhiệm bởi Tổng thống và được phê chuẩn bởi Thượng nghị viện Tổng thống chỉ định một Ủy viên đảm trách chức vụ Chủ tịch Không quá 3 Ủy viên là thành viên của một Đảng

Bảng thống kê sau đây cho thấy số lượng nhân viên tại một số cơ quan cạnh tranh các nước trên thế giới:

Bảng: Thống kê số lượng cán bộ cơ quan cạnh tranh một số nước

nhân viên

Nguồn: Tổng hợp từ các Báo cáo thường niên cơ quan cạnh tranh các nước, 2017

Trên thực tế, các nguồn lực hoạt động của các cơ quan cạnh tranh ngày càng tăng lên nhanh chóng Điều này càng cho thấy được vai trò quan trọng và sự ưu tiên của các nước trong việc tăng cường phát triển cơ quan cạnh tranh

Tuy nhiên, theo nghiên cứu của Mạng lưới cạnh tranh thế giới (ICN), cơ quan cạnh tranh các nước mới ban hành và thực thi luật cạnh tranh thường gặp khó khăn về cả nguồn tài chính và nguồn nhân lực như thiếu các điều tra viên có kinh nghiệm trong nghiệp vụ điều tra vụ việc cạnh tranh, nguồn lực tài chính còn nhiều hạn chế trong hoạt động tiến hành điều tra vụ việc, thiếu sự phối hợp giữa cơ quan cạnh tranh và các cơ quan quản lý chuyên ngành,v.v

4 Yêu cầu về quyền hạn, chức năng và nhiệm vụ

Nhiệm vụ chính của cơ quan cạnh tranh đó là đảm bảo thực thi hiệu quả pháp luật cạnh tranh Qua nghiên cứu mô hình cạnh tranh của một số nước, có thể đúc

rút ra một số chức năng, nhiệm vụ chính của cơ quan cạnh tranh gồm:

(i) Điều tra, xử lý các hành vi thỏa thuận hạn chế cạnh tranh trên thị trường;

(ii) Điều tra, xử lý các hành vi chống độc quyền, lạm dụng vị trí thống lĩnh trên

thị trường;

(iii) Kiểm soát quá trình sáp nhập, hợp nhất doanh nghiệp trên thị trường;

(iv) Điều tra, xử lý các hành vi cạnh tranh không lành mạnh trên thị trường; và

(v) Thực hiện các hoạt động khác nhằm đảm bảo môi trường cạnh tranh lành mạnh

Bên cạnh đó, mục tiêu của chính sách cạnh tranh là bảo vệ cạnh tranh trên thị trường, hướng tới cốt lõi cuối cùng là bảo vệ lợi ích xã hội, bảo vệ người tiêu dùng Do đó, chính sách cạnh tranh và bảo vệ người tiêu dùng có quan hệ mật thiết với nhau Qua nghiên cứu kinh nghiệm các cơ quan cạnh tranh trên thế giới, nhiều quốc gia có mô hình cơ quan cạnh tranh đồng thời là cơ quan bảo vệ người tiêu dùng như Úc, Colombia, Phần Lan, Pháp, Hungary,Niu Di-lân,Na Uy,Peru,Ba Lan, Liên bang Nga,Vương quốc Anh, Hoa Kỳ Cơ quan cạnh tranh vừa có thẩm quyền thực thi chính sách cạnh tranh vừa có thẩm quyền thực thi chính sách bảo vệ người tiêu dùng

Ngoài các nhiệm vụ, quyền hạn trên, hầu hết các cơ quan cạnh tranh đều có hai thẩm quyền cơ bản:

- Phát hiện và kiến nghị các cơ quan liên quan bãi bỏ các chính sách làm cản trở đến môi trường cạnh tranh

- Yêu cầu các tổ chức, cá nhân có liên quan cung cấp thông tin, chứng cứ trong

quá trình điều tra xử lý vụ việc cạnh tranh

Tuy nhiên, qua quá trình nghiên cứu mô hình cơ quan quản lý cạnh tranh của các nước ta thấy không có một cơ quan cạnh tranh nào thực hiện thêm chức năng

thực thi các pháp luật về biện pháp bảo đảm công bằng trong thương mại quốc tế

B Về mô hình cơ quan cạnh tranh

1 Về vị trí của cơ quan cạnh tranh

Như đã đề cập ở trên, dù tổ chức theo mô hình nào thì yếu tố quan trọng tiên quyết đó là để đảm bảo tính độc lập cho cơ quan cạnh tranh Hiện nay, trên thế giới có xu hướng rằng cơ quan cạnh tranh ngày càng độc lập và ít chịu sự kiểm soát của các Bộ/ ngành Theo nghiên cứu của UNCTAD (2011) đối với 112 quốc gia trên thế giới, hơn nửa số quốc gia có cơ quan cạnh tranh độc lập, và không trực thuộc các Bộ/ Ngành Trong đó, 20 quốc gia đang phát triển và có nền kinh

tế chuyển đổi cũng có cơ quan cạnh tranh độc lập

Theo một báo cáo nghiên cứu khác thực hiện thống kê số liệu và thông tin của

(cụ thể là 47 cơ quan, chiếm 31%) thuộc Chính phủ, gồm các nước như Ấn Độ, Ăc-hen-ti-na, Đài Loan, Đức, Hàn Quốc, Liên Bang Nga, Úc, Vê-nê-zuê-la,v.v Gần một nửa số cơ quan cạnh tranh (cụ thể là 63 cơ quan, tương đương với 42% tổng số) trên thế giới là các cơ quan thuộc các Bộ/ Ngành, như Cục các ten Liên Bang Đức thuộc Bộ Kinh tế và Năng lượng Liên Bang Đức, Ủy ban Cạnh tranh

Hy Lạp thuộc Bộ Kinh tế, Cạnh tranh và Vận tải biển, Ban Cạnh tranh và bảo vệ người tiêu dùng Lào thuộc Bộ Công Thương, Ủy ban Cạnh tranh Nam Phi thuộc

Bộ Công Thương, v.v

Chỉ có số rất ít cơ quan cạnh tranh (7 cơ quan, chiếm tỷ lệ 5%) thuộc Quốc hội gồm một số nước Bul-ga-ria, Cro-tia, Hung-ra-ry, Albania, Kosovo Còn lại 22% (33 cơ quan) số cơ quan cạnh tranh được tổ chức theo mô hình khác và là cơ quan độc lập như Ủy ban Quốc gia về bảo vệ cạnh tranh Armenia, Ủy ban Nhà nước

về cạnh tranh và bảo vệ người tiêu dùng, Tòa Cạnh tranh Ca-na-đa, Tòa án bảo

vệ cạnh tranh tự do Chi-lê, Ủy ban Cạnh tranh cộng đồng Caribê, Ủy ban thúc đẩy cạnh tranh Costa Rica

Bảng: Số liệu thống kê vị trí pháp lý của cơ quan cạnh tranh các nước

1 Tính đến tháng 04/2017, theo số liệu từ trang thông tin điện tử Mạng lưới cạnh tranh thế giới (ICN)

STT Số

lượng

Tỷ lệ

Số cơ quan cạnh tranh thuộc các Bộ/

Ngành

Nguồn: Số liệu thống kê từ website Mạng lưới cạnh tranh thế giới (ICN, 2017)

Dựa trên kết quả nghiên cứu về tính độc lập của các cơ quan cạnh tranh, các

cơ quan cạnh tranh thuộc Chính phủ hoạt động hiệu quả hơn, giúp đảm bảo và thúc đẩy việc tập trung chuyên môn, tính công chính, minh bạch và khả năng chịu trách nhiệm giải trình của cơ quan này Tự chủ về quá trình tuyển chọn, bổ nhiệm cũng như đào tạo nhân sự, tự chủ về mặt ngân sách hoạt động đảm bảo cho cơ quan cạnh tranh có thực quyền cao hơn Đây là kinh nghiệm từ nhiều quốc gia có

cơ quan cạnh tranh hoạt động rất hiệu quả như Hoa Kỳ, Vương quốc Anh, na-đa, Úc,v.v nơi mà cơ quan quản lý cạnh tranh đều có vị trí độc lập và quyền

Ca-tự chủ

Bên cạnh đó, cơ quan cạnh tranh các nước thuộc Chính phủ thì người đứng đầu

cơ quan cạnh tranh và các thành viên Hội đồng cạnh tranh đều do Thủ tướng hoặc Tổng thống ra quyết định bổ nhiệm hoặc miễn nhiệm Trong tổng số 150 cơ quan cạnh tranh được khảo sát, chỉ có 33 cơ quan cạnh tranh có người đứng đầu được

bổ nhiệm bởi Bộ trưởng Do đó, cho dù các cơ quan cạnh tranh thuộc Bộ/ Ngành, nhưng người đứng đầu chịu trách nhiệm của cơ quan cạnh tranh vẫn do Chính phủ ra quyết định bổ nhiệm, nhằm đảm bảo tính độc lập cho cơ quan cạnh tranh trong quá trình thực thi luật

2 Về cơ cấu tổ chức và bộ máy lãnh đạo

Theo mô hình chung về bộ máy lãnh đạo trong cơ cấu tổ chức cơ quan cạnh tranh, có hai hình thức gồm (i) Hội đồng đa thành viên, hoặc (ii) Người đứng đầu duy nhất Phần lớn cơ quan cạnh tranh các nước đều theo mô hình cơ quan cạnh tranh được điều hành và quản lý theo mô hình Hội đồng đa thành viên, gồm các quốc gia Hoa Kỳ, Nhật Bản, Ca-na-đa, Úc, Liên minh Châu Âu, v.v

Việc thành lập bộ máy lãnh đạo trong cơ quan cạnh tranh gồm nhiều thành

sâu, khách quan đối với các công việc mang tính thực thi pháp luật cạnh tranh

Ví dụ điển hình cho mô hình này đó là cơ cấu tổ chức bộ máy lãnh đạo của Ủy ban thương mại lành mạnh Nhật Bản (JFTC) JFTC gồm 01 chủ tịch và 04 ủy viên gồm các chuyên gia luật và kinh tế có nhiều kinh nghiệm trong các lĩnh vực điều tra, thanh tra, kiểm tra, xét xử hoặc các hoạt động xây dựng chính sách Các thành viên của Hội đồng lãnh đạo của JFTC được bổ nhiệm bởi Thủ tướng trên trên cơ sở đồng thuận của cả Thượng viện và Hạ viện Chủ tịch và các ủy viên được bổ nhiệm theo nhiệm kỳ 05 năm và nghỉ hưu ở tuổi 70, họ không bị miễn nhiệm trừ khi gây ra sai phạm trong thời gian đương nhiên

Để đảm bảo tính khách quan và chính xác trong các phán quyết của JFTC đối với các vụ việc cạnh tranh, Chủ tịch và các ủy viên của JFTC thực hiện nhiệm vụ một cách độc lập Hội đồng cạnh tranh JFTC có quyền ra phán quyết đối với các

vụ việc cạnh tranh trên thị trường

3 Về số lượng cơ quan cùng thực thi

Theo nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế, hầu hết các nước đều có 01 cơ quan cạnh tranh duy nhất nhằm đảm bảo thống nhất trong quá trình thực thi chính sách và pháp luật cạnh tranh quốc gia Trong đó, hầu hết các quốc gia đều hướng tới xây dựng mô hình cơ quan cạnh tranh độc lập trong cả về tổ chức và hoạt động Bên cạnh đó, để đảm bảo độc lập trong tổ chức và hoạt động thì mô hình hiệu quả hiện nay là cơ quan cạnh tranh phải là một cơ quan ngang Bộ, thuộc Quốc hội hoặc Chính phủ

Hiện nay, có 04 quốc gia có từ 02 cơ quan cạnh tranh trở lên, tuy nhiên, chức năng, nhiệm vụ được phân chia theo lĩnh vực, nhóm hành vi chứ không phân chia theo giao đoạn tố tụng gồm Trung Quốc, Bờ biển Ngà, Tunisia và Hoa Kỳ Có

04 quốc gia có Tòa án cạnh tranh riêng trong hệ thống tư pháp gồm Ca-na-đa, Chi-lê, Nam Phi và Ấn Độ Duy nhất có Việt nam trong số hơn 130 quốc gia có

mô hình hai cơ quan cạnh tranh có vai trò và thực thi các khâu và giai đoạn khác nhau trong quá trình tố tụng cạnh tranh Theo đó, điểm yếu của việc tách biệt hai

cơ quan cạnh tranh trong quá trình điều tra và xử lý vụ việc cạnh tranh phát sinh nhiều bất cập

4 Về chức năng của cơ quan cạnh tranh

Như đã đề cập ở trên, do mối quan hệ mật thiết giữa chính sách cạnh tranh và chính sách bảo vệ người tiêu dùng, một số cơ quan cạnh tranh các nước đồng thời

là cơ quan thực thi pháp luật và chính sách bảo vệ người tiêu dùng

Tuy nhiên, theo thống kê, chỉ có 11/150 cơ quan cạnh tranh trên thế giới có chức năng, nhiệm vụ thực thi đồng thời hai lĩnh vực cạnh tranh và bảo vệ người tiêu

dùng, trong đó có Việt Nam và một số quốc gia phát triển như Úc, Hà Lan, Phần Lan, Đan Mạch

Bảng: Cơ quan cạnh tranh và bảo vệ người tiêu dùng

Bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng

Bộ Việc làm, doanh nghiệp và đổi mới

bảo vệ người tiêu dùng

quyền lợi người tiêu dùng

Cổ

Cơ quan cạnh tranh lành mạnh và bảo vệ người tiêu dùng

Chính phủ

tranh và người tiêu dùng

bảo vệ người tiêu dùng

Chính phủ

11 Việt

NaNam

Thương

5 Về quy trình xử lý vụ việc cạnh tranh

Xét trên khía cạnh quy trình xử lý vụ việc cạnh tranh, các cơ quan cạnh tranh trên thế giới có thể được phân ra theo 03 mô hình sau:

(i) Mô hình cơ quan cạnh tranh chia nhánh: nghĩa là cơ quan cạnh tranh có

thẩm quyền điều tra, đưa vụ việc lên tòa án xét xử và có thể đề nghị cưỡng chế,

có quyền kháng cáo lên tòa án phúc thẩm (ví dụ cơ quan cạnh tranh Úc, ca);

Ja-mai-(ii) Mô hình cơ quan cạnh tranh hai cấp xét xử: nghĩa là cơ quan cạnh tranh có

thẩm quyền điều tra và có trách nhiệm trình vụ việc đưa lên cơ quan cạnh tranh chuyên trách xét xử, có quyền kháng cáo đến cơ quan chuyên trách xét xử về cạnh tranh và tòa án phúc thẩm chung (ví dụ cơ quan cạnh tranh Nam Phi, Chi-lê); và

(iii) Mô hình cơ quan cạnh tranh thống nhất:nghĩa là cơ quan cạnh tranh có cả

quyền điều tra và xét xử, quyền kháng cáo đến cơ quan chuyên trách xét xử về cạnh tranh hoặc cơ quan phúc thẩm (ví dụ cơ quan cạnh tranh EU, Trung Quốc) Hầu hết các quốc gia xây dựng mô hình cơ quan cạnh tranh có tính chất kết hợp giữa các mô hình cấu trúc nêu trên, phù hợp với quy định pháp luật, bối cảnh kinh

tế - xã hội – chính trị và luật pháp quốc gia Ví dụ, đa số các cơ quan cạnh tranh

có quyền điều tra và ra quyết định đối với các vụ việc tập trung kinh tế, có quyền điều tra các vụ việc thỏa thuận hạn chế cạnh tranh, lạm dụng vị trí thống lĩnh/độc quyền nhưng không có quyền phán quyết đối với các vụ việc này Việc đưa ra phán quyết cuối cùng đối với các vụ việc hạn chế cạnh tranh sẽ được xét xử theo quy trình tố tụng tại Tòa án

Việc phân chia các mô hình cơ quan cạnh tranh này dựa trên cấu trúc, mức độ trách nhiệm và quyền hạn của các cơ quan cạnh tranh trong quy trình xử lý vụ việc cạnh tranh theo quy định của luật Tuy nhiên, mô hình cơ quan cạnh tranh thống nhất sẽ đem lại tính tập trung, quyền lực phán xét cao nhất cho cơ quan cạnh tranh

II THỰC TRẠNG CƠ QUAN CẠNH TRANH TẠI VIỆT NAM

A Quy định pháp luật liên quan đến cơ quan cạnh tranh Việt Nam

Theo quy định pháp luật cạnh tranh Việt Nam, hệ thống hai cơ quan thực thi pháp luật cạnh tranh gồm (i) Cục quản lý cạnh tranh và (ii) Hội đồng cạnh tranh

1 Cục Quản lý cạnh tranh

Năm 2006, Chính phủ ban hành Nghị định số 06/2006/NĐ-CP ngày 09/01/2005 thành lập Cục Quản lý cạnh tranh (QLCT) với chức năng giúp Bộ trưởng Bộ Thương mại (nay là Bộ Công Thương) thực hiện (1) quản lý nhà nước về cạnh tranh (thực thi Luật Cạnh tranh), (2) quản lý nhà nước về chống bán phá giá, chống trợ cấp, áp dụng các biện pháp tự vệ đối với hàng hóa nhập khẩu vào Việt Nam (thực thi Pháp lệnh về chống bán phá giá, chống trợ cấp và tự vệ); (3) bảo

vệ quyền lợi người tiêu dùng (thực thi Luật về bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng); (4) phối hợp với các doanh nghiệp, hiệp hội ngành hàng trong việc đối phó với các vụ kiện trong thương mại quốc tế liên quan đến bán phá giá, trợ cấp và áp dụng các biện pháp tự vệ

Trong thực thi pháp luật cạnh tranh, Cục QLCT có nhiệm vụ, quyền hạn: (i) kiểm soát quá trình tập trung kinh tế, (ii) thụ lý hồ sơ đề nghị hưởng miễn trừ, đề xuất

ý kiến để Bộ trưởng Bộ Công Thương quyết định hoặc trình Thủ tướng Chính phủ quyết định, (iii) điều tra các vụ việc cạnh tranh liên quan đến hành vi hạn chế cạnh tranh và hành vi cạnh tranh không lành mạnh, (iv) xử lý, xử phạt hành vi cạnh tranh không lành mạnh, (v) các nhiệm vụ khác theo quy định của pháp luật Tại thời điểm thành lập, cơ cấu tổ chức của Cục QLCT bao gồm:

(1) Ban Điều tra vụ việc hạn chế cạnh tranh,

(2) Ban Giám sát và quản lý cạnh tranh,

(3) Ban Điều tra và xử lý các hành vi cạnh tranh không lành mạnh,

(4) Ban Bảo vệ người tiêu dùng,

Năm 2007:

Năm 2008: Thành lập Trung tâm Thông tin cạnh tranh

lập Trung tâm đào tạo Điều tra viên

Để triển khai Nghị định số 95/2012/NĐ-CP ngày 12 tháng 11 năm 2012 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Công Thương (thay thế Nghị định số 189/2007/NĐ-CP ngày 27 tháng 12 năm 2007 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và

cơ cấu tổ chức Bộ Công Thương và Nghị định số 44/2011/NĐ-CP ngày 14 tháng 6 năm 2011 của Chính phủ sửa đổi Điều 3, Nghị định số 189/2007/NĐ-CP), ngày 05 tháng 02 năm 2013, Bộ trưởng Bộ Công Thương ban hành Quyết định số 848/QĐ-BCT quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu

tổ chức của Cục QLCT

Hình: Sơ đồ tổ chức của Cục Quản lý cạnh tranh từ năm 2013 đến nay

viên

- Phòng Giám sát và quản lý cạnh tranh - Trung tâm thông tin cạnh tranh

- Phòng Điều tra và xử lý các hành vi CTKLM

- Phòng Điều tra vụ việc HCCT

- Phòng Điều tra vụ kiện PVTM của DN trong nước

- Phòng Xử lý các vụ kiện PVTM của nước ngoài

- Phòng Bảo vệ người tiêu dùng

- Phòng Kiểm soát HĐ theo mẫu, điều kiện GD chung

- Phòng Hợp tác quốc tế

- Văn phòng đại diện tại Đà Nẵng

- Văn phòng đại diện tại TP HCM

Bộ máy giúp việc Cục trưởng

Lãnh đạo Cục

Đơn vị sự nghiệp trực thuộc Cục

Cùng với công tác kiện toàn tổ chức, các nguồn lực hoạt động của Cục QLCT cũng không ngừng gia tăng Ngân sách hoạt động của Cục QLCT có xu hướng tăng dần năm 2007 khi mới thành lập ngân sách hoạt động của Cục QLCT vào khoảng 7 tỷ đồng Năm 2009 tăng lên 16,5 tỷ đồng và năm 2014 tăng lên khoảng 23,4 tỷ đồng

Nguồn nhân lực của Cục QLCT cũng được tăng cường qua các năm, đạt tới con

số 104 cán bộ, công chức, viên chức vào năm 2014 Từ năm 2015 cho tới nay, do một số cán bộ chuyển công tác và thực hiện chủ trương tinh giản biên chế của Chính phủ nên số lượng cán bộ, công chức, viên chức đã giảm

Bảng: Nguồn nhân lực Cục Quản lý cạnh tranh giai đoạn 2005 – 2015

Nguồn

nhân

lực

2 0 0

7

2 0 0

8

2 0 0

9

2 0 1

0

2 0 1

1

2 0 1

2

2 0 1

3

2 0 1

4

2 0 1

2

10

4

10

h t

cơ cấu tổ chức của HĐCT

Theo quy định tại Nghị định số 05/2006/NĐ-CP, HĐCT có nhiệm vụ và quyền hạn: (1) Tổ chức xử lý các vụ việc cạnh tranh liên quan đến hành vi hạn chế cạnh tranh, (2) Thành lập Hội đồng xử lý vụ việc cạnh tranh để giải quyết vụ việc cạnh tranh, (3) Yêu cầu các tổ chức, cá nhân liên quan cung cấp thông tin, tài liệu, (4) Quyết định áp dụng, thay đổi, hủy bỏ các biện pháp ngăn chặn hành chính, (5) Giải quyết khiếu nại đối với các vụ việc cạnh tranh liên quan đến hành vi hạn chế cạnh tranh, (6) Thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn khác theo quy định của pháp luật

Theo quy định tại Điều 53, Luật Cạnh tranh, Hội đồng cạnh tranh có từ mười một (11) đến mười lăm (15) thành viên do Thủ tướng Chính phủ bổ nhiệm, miễn nhiệm theo đề nghị của Bộ trưởng Bộ Công Thương Nhiệm kỳ của các thành viên Hội đồng cạnh tranh là (05) năm năm và có thể được bổ nhiệm lại

Để hỗ trợ hoạt động của Hội đồng cạnh tranh, pháp luật đã quy định cơ quan giúp việc của Hội đồng cạnh tranh là Ban Thư ký Hội đồng cạnh tranh Ban thư ký Hội đồng cạnh tranh là đơn vị thuộc Bộ Công Thương nhưng có chức năng giúp Hội đồng cạnh tranh thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng Cạnh tranh

Tháng 1/2015, với việc ban hành Nghị định số 07/2015/NĐ-CP, Ban Thư ký Hội đồng cạnh tranh đã đuợc chuyển đổi trở thành Văn phòng Hội đồng cạnh tranh, tuy nhiên vẫn giữ nguyên mô hình là một đơn vị trực thuộc Bộ Công Thương

3 Quy trình điều tra và xử lý vụ việc cạnh tranh

• Đối với các vụ việc cạnh tranh không lành mạnh (CTKLM)

Điều tra vụ việc cạnh tranh không lành mạnh gồm 2 bước: điều tra sơ bộ và điều tra chính thức Sau khi thụ lý hồ sơ khiếu nại về hành vi cạnh tranh không lành mạnh hoặc phát hiện hành vi của doanh nghiệp trên thị trường có dấu hiệu vi phạm Luật Cạnh tranh, Thủ trưởng cơ quan quản lý cạnh tranh sẽ quyết định việc điều tra sơ bộ và phân công cho điều tra viên tiến hành việc điều tra sơ bộ Sự bắt đầu thủ tục điều tra sơ bộ là bước đầu tiên trong quy trình tiến hành thủ tục tố tụng đối với hành vi CTKLM Thời hạn điều tra sơ bộ30 ngày, kể từ ngày có quyết định điều tra sơ bộ

Trong thời hạn này, điều tra viên được phân công điều tra vụ việc cạnh tranh phải hoàn thành điều tra sơ bộ và kiến nghị Thủ trưởng cơ quan quản lý cạnh tranh ra quyết định đình chỉ điều tra hoặc điều tra chính thức Theo Điều 88 Luật Cạnh tranh, căn cứ vào kết quả điều tra sơ bộ và kiến nghị của điều tra viên, Thủ trưởng

cơ quan quản lý cạnh tranh ra một trong các quyết định sau:

(i) Đình chỉ điều tra nếu kết quả điều tra sơ bộ cho thấy không có hành vi vi phạm quy định của Luật này

(ii) Điều tra chính thức nếu kết quả điều tra sơ bộ cho thấy có dấu hiệu vi phạm quy định của Luật Cạnh tranh

Thời hạn điều tra chính thức đối với vụ việc CTKLM là 90 ngày, kể từ ngày có quyết định điều tra chính thức, không phân biệt là vụ việc phức tạp hay không phức tạp; nhưng trong trường hợp cần thiết, thời hạn này có thể được Thủ trưởng

cơ quan quản lý cạnh tranh gia hạn một lần không quá 60 ngày Tổng thời gian điều tra chính thức kể cả gia hạn đối với một vụ việc CTKLM tối đa là 150 ngày Như vậy, việc ra quyết định điều tra, xử lý các vụ việc CTLKM do Cục Quản lý cạnh tranh thực thi

• Đối với các vụ việc hạn chế cạnh tranh (HCCT)

Tương tự, điều tra vụ việc hạn chế cạnh tranh gồm 02 bước: điều tra sơ bộ và điều tra chính thức Tuy nhiên, thời hạn điều tra chính thức đối với vụ việc HCCT

là 180 ngày, trong trường hợp cần thiết có thể ra hạn nhưng không quá hai lần, mỗi lần không quá 60 ngày Như vậy, tồng thời gian điều tra chính thức kể cả gia hạn đối với vụ việc HCCT là 300 ngày

Tuy nhiên, sau khi hoàn thành kết thúc điều tra, Thủ trưởng cơ quan quản lý cạnh tranh phải chuyển báo cáo điều tra cùng toàn bộ hồ sơ vụ việc cạnh tranh liên

quan đến hành vi HCCT đến Hội đồng cạnh tranh

Khi giải quyết vụ việc cạnh tranh, Chủ tịch Hội đồng cạnh tranh thành lập Hội đồng xử lý vụ việc cạnh tranh gồm ít nhất năm thành viên, trong đó có một thành viên làm Chủ tịch Trên cơ sở hồ sơ vụ việc cạnh tranh do Cơ quan quản lý cạnh tranh chuyển sang sau khi kết thúc điều tra, Hội đồng xử lý vụ việc cạnh tranh sẽ

tổ chức phiên điều trần và ra quyết định xử lý theo cơ chế biểu quyết

Như vậy, Cục Quản lý cạnh tranh có chức năng tiếp nhận hồ sơ khiếu nại, điều tra sơ bộ, chính thức đối với vụ việc HCCT Tuy nhiên, việc ra quyết định và xử

lý vụ việc HCCT do Hội đồng Cạnh tranh thực thi

Bảng: Phân định chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan cạnh tranh

Giai đoạn và trình tự xử lý vụ

việc cạnh tranh

Nhóm các hành vi hạn chế cạnh tranh

Nhóm các hành vi cạnh tranh không lành mạnh

Quyết định đình chỉ điều tra,

điều tra chính thức

Chuyển báo cáo điều tra, và toàn

Tổ chức phiên điều trần HĐCT Không

B Những bất cập của mô hình cơ quan cạnh tranh Việt Nam hiện nay

1 Bất cập về địa vị pháp lý của cơ quan cạnh tranh

• Đối với Hội đồng cạnh tranh

Với những chức năng, nhiệm vụ đuợc giao, trong những năm qua, Hội đồng cạnh tranh đã nỗ lực trong công tác thực thi pháp luật cạnh tranh, tuy nhiên vẫn chưa thực sự đạt hiệu quả cao do còn nhiều bất cập trong quy định về địa vị pháp lý của Hội đồng cạnh tranh

Cụ thể, Luật Cạnh tranh và các quy định pháp luật liên quan vẫn chưa xác định

rõ địa vị pháp lý, mối quan hệ công tác của Hội đồng cạnh tranh trong hệ thống

Bộ máy Nhà nuớc Tình trạng này đã ảnh huởng không nhỏ đến hoạt động của Hội đồng cạnh tranh, và gây nhiều khó khăn cho Hội đồng cạnh tranh trong việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ đuợc giao, đặc biệt trong các hoạt động đòi hỏi sự hợp tác từ phía các cơ quan nhà nuớc khác Đây cũng là cơ sở để xác định một cách rõ ràng hơn bản chất, hiệu lực pháp lý của các Quyết định do Hội đồng cạnh tranh ban hành, quyền khởi kiện Quyết định của Hội đồng cạnh tranh, thẩm quyền xem xét lại hoặc thụ lý đơn khởi kiện đối với Quyết định của Hội đồng cạnh tranh

Mặc dù tại Nghị định 07/2015/NĐ-CP, quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn

và cơ cấu tổ chức của Hội đồng cạnh tranh, địa vị pháp lý của Hội đồng cạnh tranh có được làm rõ hơn so với Nghị định 05/2006/NĐ-CP, tuy nhiên để giải quyết tận gốc vấn đề, cần nghiên cứu và điều chỉnh các quy định có liên quan tới

mô hình cơ quan cạnh tranh được quy định tại Luật Cạnh tranh hiện hành

• Đối với cơ quan quản lý cạnh trạnh

Để có nhìn nhận khách quan về vấn đề địa vị pháp lý của cơ quan quản lý cạnh tranh (Cục Quản lý cạnh tranh), cần xem xét các yếu tố bối cảnh lịch sử và bối cảnh hiện tại

Về bối cảnh lịch sử: Ngay từ khi dự thảo Luật Cạnh tranh 2004, việc xây dựng

mô hình bộ máy thực thi pháp luật cạnh tranh, mô hình cơ quan quản lý cạnh

tranh đã được nhiều đại biểu Quốc hội, các nhà học giải và các chuyên gia quan tâm, đóng góp ý kiến

Một số tài liệu, ý kiến góp ý đối với các quy định về cơ quan quản lý cạnh tranh trong Dự thảo Luật Cạnh tranh 2004 gồm: (i) Báo cáo thẩm tra dự án Luật Cạnh tranh số 815/UBKTNS ngày 27 tháng 4 năm 2004 của Uỷ ban Kinh tế và Ngân sách báo cáo trước Quốc hội khoá XI; (ii) Báo cáo thẩm tra dự án Luật Cạnh tranh số 284/UBKTNS ngày 07 tháng 11 năm 2004 của Ủy ban Kinh tế và Ngân sách báo cáo trước Quốc hội khoá XI; và (iii) Báo cáo giải trình tiếp thu của Ủy ban thường vụ Quốc hội năm 2004 về nội dung Dự thảo Luật Cạnh tranh

Tại thời điểm giải trình, các ý kiến cho rằng cơ quan cạnh tranh trực thuộc Bộ Thương mại (nay là Bộ Công Thương) là hợp lý do việc lĩnh vực cạnh tranh còn mới mẻ, Việt Nam chưa có kinh nghiệm nhưng cần sớm triển khai thực hiện Luật Cạnh tranh trong bối cảnh hội nhập kinh tế quốc tế Theo đó, Cục QLCT đã được quy định thành lập trực thuộc Bộ Công Thương, tuy nhiên định hướng tương lai

sẽ xóa bỏ hình thức Bộ chủ quản đối với cơ quan cạnh tranh

Về bối cảnh hiện tại: Tuy nhiên, sau hơn 10 năm thực thi pháp luật cạnh tranh,

dựa trên việc học hỏi kinh nghiệm các nước, mô hình cơ quan cạnh tranh hiện nay đã thể hiện một số bất cập

Thứ nhất, về mặt luật pháp, chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của cơ quan quản

lý cạnh tranh được quy định độc lập, tuy nhiên, chính cơ cấu trực thuộc Bộ Công Thương đã khiến cho cơ quan cạnh trên thực tế khó độc lập để thực hiện chức năng một cách hiệu quả Đây chính là tình trạng “vừa đá bóng, vừa thổi còi”, nghĩa là cơ quan chủ quản lại phán xét chính những doanh nghiệp mà mình chịu trách nhiệm quản lý Điều đó khó có thể đảm bảo tính khách quan Đặc biệt khi các doanh nghiệp chịu sự quản lý này sản xuất, kinh doanh các mặt hàng thiết yếu (như điện, nước, xăng dầu,…) thì việc không đảm bảo tính độc lập, khách quan trong thực hiện chức năng quản lý nhà nước về cạnh tranh sẽ có ảnh hưởng lớn đến đời sống của người dân.Trong khi đó,quy định củaNghị định 95/2012/NĐ-CPngày12/11/2012 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chứccủa BộCông Thương đã làm giảm, hạn chế quyền lực và ảnh hưởng của cơ quan cạnh tranh đối với các doanh nghiệp trực thuộc Bộ Công Thương

Thứ hai, cơ quan quản lý cạnh tranh trực thuộc Bộ sẽ không đảm bảo được tính

tự chủ trong việc quản lý ngân sách hoạt động, tuyển chọn, bổ nhiệm cũng như đào tạo nhân sự bảo đảm cho cơ quan quản lý cạnh tranh có thực quyền cao hơn đáp ứng đòi hỏi ngày càng cao của hội nhập kinh tế quốc tế, khi mà số vụ kiện

về các hành vi vi phạm pháp luật cạnh tranh tăng lên một cách đáng kể

Thứ ba, một lý do khác khá quan trọng chúng ta không thể bỏ qua khi cân nhắc

có nên đặt cơ quan quản lý cạnh tranh tại Bộ Công Thương hay không là tầm quan trọng đặc biệt và tính đa nghành cao của Luật Cạnh tranh Thậm chí, trên thực tế, Luật Cạnh tranh thường xuyên được đề cập tới như một luật khung, hoặc nguyên tắc cơ bản phục vụ xây dựng các quy định chuyên ngành trong nền kinh

tế thị trường hiện đại Sự phối hợp nhịp nhàng, chặt chẽ với các cơ quan chuyên ngành, do đó, là một nhân tố cốt yếu quyết định sự thành công, tính hiệu quả của Luật nhằm đảm bảo và thúc đẩy môi trường cạnh tranh lành mạnh và công bằng trong toàn bộ nền kinh tế

Khi đề cập vấn đề mô hình của cơ quan quản lý cạnh tranh của Việt Nam, hầu hết các chuyên gia đều có ý kiến bày tỏ như sau:

(i) Vấn đề mô hình cơ quan quản lý cạnh tranh là một vấn đề được dư luận xã hội hết sức quan tâm trong thời gian gần đây, thậm chí được đưa ra bàn thảo rất nhiều tại các phiên chất vấn của Quốc hội khóa XIII, bởi ngoài các lý do liên quan đến các quy định của pháp luật cạnh tranh, thì cơ cấu tổ chức hiện tại của các cơ quan cạnh tranh, đặc biệt là cơ quan quản lý cạnh tranh có thể nói là một trong những nguyên nhân quan trọng dẫn đến hoạt động điều tra, xử lý các vụ việc cạnh tranh, đặc biệt là trong lĩnh vực kiểm soát các hành vi hạn chế cạnh tranh trở nên kém hiệu quả

(ii) Mặc dù là một cơ quan quản lý nhà nước, nhưng cơ quan quản lý cạnh tranh

có tính chất đặc thù do liên quan đến công tác điều tra, xử lý các vụ việc cạnh tranh, kiểm soát hành vi hạn chế cạnh tranh của các doanh nghiệp hoạt động trên thị trường, đặc biệt là những doanh nghiệp, tập đoàn lớn, có vị trí thống lĩnh, độc quyền Tuy nhiên, với cơ cấu tổ chức của cơ quan quản lý cạnh tranh trực thuộc Bộ Công Thương là Bộ chủ quản của nhiều doanh nghiệp, tập đoàn nhà nước lớn như hiện nay, trong quá trình phỏng vấn chuyên gia có nhiều ý kiến cho rằng có sự hoài nghi của cộng đồng xã hội về tính khách quan, độc lập của cơ quan này

Trong một báo cáo khảo sát, phỏng vấn chuyên gia có ý kiến đóng góp về mô hình cơ quan quản lý cạnh tranh, có khoảng 85% chuyên gia đồng ý với quan điểm cho rằng mô hình Cục Quản lý cạnh tranh trực thuộc Bộ Công Thương như hiện nay không phù hợp, do Bộ Công Thương là Bộ chủ quản của rất nhiều doanh nghiệp,tập đoàn nhà nước lớn, mà các doanh nghiệp này lại thuộc đốitượng điều chỉnh của Luật Cạnh tranh

2 Chức năng, quyền hạn của cơ quan cạnh tranh

• Hội đồng cạnh tranh

Với mô hình của cơ quan cạnh tranh hiện nay, Cục QLCT đảm nhận vai trò điều tra, thu thập, tìm kiếm các chứng cứ có liên quan đến vụ việc hạn chế cạnh tranh Việc còn lại xét xử, xử lý, đưa ra các quyết định, giải quyết khiếu nại có liên quan đến vụ việc cạnh tranh thì do Hội đồng cạnh tranh đảm nhận Hội đồng cạnh tranh bao gồm 11 thành viên đại diện của Bộ Công Thương, Bộ Tư Pháp, Bộ Tài chính,

Bộ Kế hoạch đầu tư, Bộ Giao thông vận tải, Bộ Xây dựng… do Thủ tướng bổ nhiệm theo đề nghị của Bộ trưởng Bộ Công Thương Khi mà các doanh nghiệp

bị điều tra và xử lý lại là doanh nghiệp Nhà nước trực thuộc các Bộ và Ngành mà thành viên của Hội đồng cạnh tranh đại diện, thì việc đưa ra quyết định xử lý vụ việc rất khó được coi là công bằng và khách quan Hơn nữa, thành viên của Hội đồng cạnh tranh không tham gia điều tra vụ việc ngay từ thời điểm ban đầu, nên việc ra quyết định xử lý sẽ không được thấu đáo và chặt chẽ, thậm chí làm kéo dài thêm thời gian xử lý vụ việc

• Cục Quản lý cạnh tranh

TheoNghị định số 06/2006/NĐ-CP ngày 09/01/2006 của Chính phủ,Cục QLCT

là cơ quan quản lý nhà nước trong cả 3 lĩnh vực gồm cạnh tranh, bảo vệ người tiêu dùng và phòng vệ thương mại

Trước hết phải khẳng định rằng chính sách và pháp luật cạnh tranh điều chỉnh những hành vi phản cạnh tranh của các doanh nghiệp trên thị trường liên quan Những hành vi đó thông thường đều không có lợi cho người tiêu dùng Chẳng hạn, việc giảm giá bán xuống dưới mức hợp lý hay cạnh tranh không lành mạnh trước hết nhằm xâm hại lợi ích của các đối thủ cạnh tranh và thu lợi cho chính các doanh nghiệp thực hiện những hành vi đó Tuy nhiên, sau khi đạt được mục đích của mình, các doanh nghiệp sẽ tiến đến việc lạm dụng vị trí của mình và hy sinh lợi ích của người tiêu dùng

Việc điều chỉnh những hành vi phản cạnh tranh trước hết là bảo vệ trật tự cạnh tranh, hay nói cách khác là chính sách và luật cạnh tranh phải bảo vệ môi trường cạnh tranh chứ không phải bảo vệ đối thủ cạnh tranh Người ta mong rằng với môi trường cạnh tranh bình đẳng những doanh nghiệp kém năng lực cạnh tranh

sẽ bị đẩy ra khỏi thị trường, điều này là có thể chấp nhận được nếu như nó có ý nghĩa là khi đó người tiêu dùng sẽ có thể tiếp cận được với những hàng hoá, dịch

vụ có chất lượng tốt hơn với giá cạnh tranh hơn Trong một trật tự cạnh tranh được bảo vệ như vậy, người tiêu dùng sẽ được hưởng thụ những kết quả mà trật

tự đó mang lại đó là các doanh nghiệp sẽ tạo ra nhiều sản phẩm tốt hơn với giá

rẻ hơn và khi đó người tiêu dùng sẽ có nhiều lựa chọn hơn

Chính vì lý do đó, tại nhiều nước trên thế giới chức năng bảo vệ người tiêu dùng

và thực thi chính sách cạnh tranh thường được giao cho cùng một cơ quan như

Úc, Hoa Kỳ, Hàn Quốc, Trung Quốc, Pháp… Tuy nhiên, chính sách cạnh tranh

và chính sách phòng vệ thương mại lại hoàn toàn độc lập và không có bất kỳ mối quan hệ nào với nhau Chính sách cạnh tranh điều chỉnh các môi quan hệ giữa các doanh nghiệp hoạt động trên lãnh thổ của mỗi quốc gia trong khi chính sách phòng vệ thương mại lại giải quyết các mối quan hệ giữa nước xuất khẩu với nước nhập khẩu

Qua nghiên cứu lịch sử hình thành và phát triển của các cơ quan phụ trách việc

xử lý chống bán phá giá, trợ cấp và tự vệ trên thế giới có thể thấy một điểm chung

là đa số các cơ quan đều là cơ quan cấp Vụ trực thuộc Bộ Thương mại hoặc Bộ Thương mại và Công nghiệp Đối với đa số các nước tách riêng cơ quan hoạt động trong vấn đề tự vệ, họ đều đưa cơ quan này trực thuộc các Bộ phụ trách về tài chính, thuế hoặc hải quan (trong khi cơ quan áp dụng biện pháp chống bán phá giá và chống trợ cấp thường thuộc các Bộ quản lý về thương mại, công nghiệp hoặc kinh tế…) Việc áp dụng các biện pháp tự vệ khác với hai biện pháp trên vì không cần điều tra về hành vi của các nhà xuất khẩu mà chỉ cần tính toán thiệt hại của ngành sản xuất trong nước

Tuy nhiên nước áp dụng các biện pháp tự vệ lại phải đưa ra biện pháp đền bù cho các nước bị thiệt hại Vì vậy nếu cơ quan này trực thuộc Bộ quản lý về thuế và hải quan sẽ thuận tiện trong việc nghiên cứu chọn lựa biện pháp đền bù có lợi nhất Bảng dưới đây cho thấy cơ quan chuyên trách về điều tra và xử lý các vụ kiện chống bán phá giá, chống trợ cấp và tự vệ hầu hết đều nằm trong Bộ Thương mại hoặc Bộ Kinh tế của các nước

Như vậy, hiện nay trên thế giới hầu như không có nước nào cơ quan cạnh tranh bao gồm cả chức năng thực thi các biện pháp phòng vệ thương mại Đồng thời, xuất phát từ thực tiễn hoạt động của Cục QLCT, nhằm đảm bảo việc tuân thủ mục tiêu của pháp luật cạnh tranh và sử dụng hiệu quả nguồn lực, các cơ quan có thẩm quyền cần xem xét lại việc giao cho Cục QLCT cùng hai chức năng nói trên

3 Về chức năng tham vấn của cơ quan cạnh tranh

Bên cạnh hoạt động thực thi các quy định của Luật Cạnh tranh, việc tham vấn chính sách cạnh tranh cho Chính phủ trong các giai đoạn phát triển kinh tế cũng

là một chức năng quan trọng của cơ quan cạnh tranh Nhận thức được tầm quan trọng đó, trong những năm qua, Cục QLCT đã nỗ lực triển khai các hoạt động tham vấn, từ việc tư vấn, hỗ trợ cộng đồng doanh nghiệp, hiệp hội cho đến tham vấn, góp ý về mặt chính sách cho các cơ quan nhà nước

Mặc dù Cục QLCT đã luôn nỗ lực để thực hiện chức năng tham vấn chính sách cạnh tranh cho Chính phủ, nhưng nhìn chung hoạt động này vẫn chưa đạt hiệu quả cao, tiếng nói tham vấn của Cục QLCT chưa thực sự gây được tác động đáng

kể đến hoạt động xây dựng chính sách điều tiết ngành của nhiều Bộ, ngành khác

Trong quá trình phỏng vấn chuyên gia, hầu hết các chuyên gia đều nhận định rằng hoạt động này chưa được thực hiện tốt, tiếng nói tham vấn của cơ quan cạnh tranh đối với các Bộ, ngành khác chưa có trọng lượng Nhiều các Bộ, ngành khi xây dựng chính sách ngành, chính sách điều tiết kinh tế đã không tham vấn hoặc

bỏ qua ý kiến góp ý của cơ quan cạnh tranh Điển hình, một số luật được ban hành sau nhưng có nhiều điểm mâu thuẫn, xung đột với Luật Cạnh tranh, chẳng hạn như Luật Sở hữu trí tuệ, Luật Viễn thông, Luật Điện lực, Luật Giá…

Về cơ bản những ý kiến phản ánh của các chuyên gia là có cơ sở Đúng như được phản ánh, nhiều các Bộ, ngành khi xây dựng chính sách ngành, chính sách điều tiết kinh tế đã không tham vấn hoặc bỏ qua ý kiến góp ý của cơ quan cạnh tranh Đây chính là nguyên nhân dẫn tới sự mâu thuẫn, chồng chéo và thậm chí cả những

lỗ hổng hay khoảng cách pháp lý giữa pháp luật cạnh tranh và pháp luật chuyên ngành Điều này đã được phản ánh trong Báo cáo kết quả rà soát pháp luật cạnh tranh với pháp luật chuyên ngành do Cục QLCT thực hiện năm 2014

Hiệu quả của hoạt động tham vấn xây dựng chính sách cạnh tranh chưa được như mong đợi một phần xuất phát từ nguyên nhân chủ quan, nhưng mặt khác cũng chịu ảnh hưởng từ một số nguyên nhân khách quan như:

Một là, hình thức tham vấn không rõ Các hoạt động tham vấn hiện nay chủ yếu

được thực hiện thông qua các hình thức như những kiến nghị trong các hội nghị, hội thảo, văn bản góp ý đối với các dự thảo các văn bản quy phạm pháp luật… khi có yêu cầu mà chưa được thiết kế như một công nghệ, quy trình tham vấn thực sự khoa học và cầu thị, chưa thực sự trở thành một mảng công việc quan trọng, mang ý nghĩa chiến lược trong công cuộc xây dựng chính sách cạnh tranh của toàn bộ nền kinh tế

Hai là, quy định hiện hành về chức năng tham vấn mới chỉ dừng lại ở quy định

chung, theo đó Cục QLCT có quyền phát hiện và kiến nghị cơ quan có liên quan giải quyết theo thẩm quyền về những văn bản đã ban hành có nội dung không phù hợp với quy định của pháp luật cạnh tranh (khoản 3, Điều 2, Nghị định số 06/2006/NĐ-CP) Tuy nhiên, đến nay vẫn chưa có quy định theo hướng ngược lại là các Bộ/ngành khi xây dựng chính sách phải tham vấn với cơ quan cạnh tranh; và quy định về trình tự, thủ tục tham vấn cụ thể

Ba là, để đảm bảo hiệu quả cho công tác tham vấn, xây dựng chính sách cạnh

tranh, cơ quan cạnh tranh cần có vị thế và cần được trao các thẩm quyền cần thiết

để đề nghị các cơ quan có liên quan điều chỉnh các văn bản, chính sách trái với luật và chính sách cạnh tranh Tuy nhiên thực tế cho thấy, mô hình Cục QLCT trực thuộc Bộ Công Thương như hiện nay chưa đảm bảo vị thế, tiếng nói của cơ quan cạnh tranh trong quá trình tham vấn chính sách với các Bộ/ngành khác

Bốn là, trong khi quy định pháp luật còn nhiều thiếu sót, các quyết định xử lý vụ

việc cạnh tranh của Hội đồng cạnh tranh hiện nay lại chủ yếu nhằm xác định hình thức xử lý vi phạm mà thiếu những kiến nghị toàn diện, đầy đủ về mặt chính sách ngành đối với các Bộ/ngành có liên quan trong vụ việc cạnh tranh

4 Nguồn lực của cơ quan cạnh tranh

• Hội đồng cạnh tranh

Về cơ cấu tổ chức, đa số Thành viên Hội đồng cạnh tranh đều là các Lãnh đạo, cán bộ đuơng nhiệm của các Bộ, ngành như công thương, tài chính, giao thông vận tải… được bổ nhiệm kiêm giữ các chức danh pháp lý tại Hội đồng cạnh tranh Điều này đã tạo nên đặc trưng của Hội đồng cạnh tranh là một Hội đồng làm việc theo chế độ kiêm nhiệm Do vậy, trong quá trình công tác, các Thành viên Hội đồng cạnh tranh buộc phải cân đối, đảm bảo hiệu quả công tác ở cả cơ quan đuơng nhiệm và ở cả Hội đồng cạnh tranh Đây là một nhiệm vụ khó khăn đối với từng Thành viên Hội đồng cạnh tranh và cũng là một thách thức không nhỏ đối với cả tập thể Hội đồng cạnh tranh trong quá trình thực thi pháp luật cạnh tranh Hơn nữa, chính cơ chế kiêm nhiệm còn khiến cho Hội đồng cạnh tranh và Hội đồng

xử lý vụ việc cạnh tranh hoạt động thiếu sự chủ động và mờ nhạt Các thành viên của Hội đồng cạnh tranh không tham gia điều tra vụ việc ngay từ thời điểm ban đầu, nên việc ra quyết định xử lý sẽ không được thấu đáo và chặt chẽ, thậm chí làm kéo dài thêm thời gian xử lý vụ việc Đặc biệt, nếu các doanh nghiệp bị điều tra và xử lý lại là doanh nghiệp Nhà nước trực thuộc các Bộ và Ngành mà thành viên của Hội đồng cạnh tranh đại diện, thì việc đưa ra quyết định xử lý vụ việc rất khó được coi là công bằng và khách quan

Từ thực tế bổ nhiệm Thành viên Hội đồng cạnh tranh như trên đã xuất hiện một

số quan điểm chưa chính xác khi cho rằng Hội đồng cạnh tranh là một Hội đồng bao gồm đại diện của các Bộ, ngành, tương tự mô hình Hội đồng liên ngành Tuy nhiên, căn cứ quy định của Luật Cạnh tranh có thể thấy, bản chất của của Hội đồng cạnh tranh là một cơ quan tiến hành tố tụng cạnh tranh độc lập bao gồm các thành viên có phẩm chất đạo đức, trình độ và năng lực phù hợp với yêu cầu công việc, không giới hạn về cơ quan, vị trí công tác Chính vì vậy, khi xem xét, bổ nhiệm thành viên Hội đồng cạnh tranh, cần lưu ý vấn đề này để tạo điều kiện tốt cho cho Hội đồng cạnh tranh trong quá trình thực thi pháp luật cạnh tranh.Liên quan đến việc các thành viên Hội đồng cạnh tranh làm việc theo cơ chế kiêm nhiệm, do các vụ việc hạn chế cạnh tranh thường rất phức tạp, đòi hỏi các thành viên của Hội đồng cạnh tranh, Hội đồng xử lý phải có kiến thức chuyên môn về lĩnh vực cạnh tranh Cơ chế làm việc kiêm nhiệm sẽ không đảm bảo được tính tập trung, chất lượng xem xét, đánh giá và giải quyết các vụ việc cạnh tranh Hơn nữa, chính cơ chế kiêm nhiệm còn khiến cho Hội đồng cạnh tranh và Hội đồng

• Cục Quản lý cạnh tranh

Kể từ khi còn là một Ban chuyên môn trực thuộc Bộ Thương mại đến nay, Cục QLCT đã từng bước trưởng thành, phát triển và bước đầu gặt hái được những kết quả đáng ghi nhận Đặc biệt, sau quá trình chuẩn bị, từ 2008 đến nay, Cục QLCT

đã có những bước phát triển mạnh về số lượng và chất lượng đội ngũ cán bộ cũng như số lượng các vụ việc cạnh tranh được điều tra, xử lý Nhận thức của cộng đồng doanh nghiệp và người dân và vai trò của Cơ quan cạnh tranh trong nền kinh tế vì thế cũng từng bước được cải thiện một cách đáng kể Mặc dù vậy, do đặc thù của Cục QLCT, hơn 100 công chức - viên chức lại đuợc phân bổ để thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nuớc trong 3 lĩnh vực khác nhau gồm cạnh tranh, bảo

vệ quyền lợi nguời tiêu dùng và phòng vệ thuơng mại Do vậy, nguồn nhân lực thường xuyên thực hiện mảng công việc trong lĩnh vực cạnh tranh là hạn chế, trong đó chủ yếu là các cán bộ trẻ, thiếu kinh nghiệm thực tế, đặc biệt là kinh nghiệm điều tra, xử lý vụ việc Số lượng các Điều tra viên cạnh tranh được bổ nhiệm là 33 người, tuy nhiên do hạn chế về nguồn nhân lực nên trong giai đoạn hiện tại, họ được bố trí công tác tại nhiều phòng ban để thực hiện các nhiệm vụ trong các lĩnh vực về phòng vệ thương mại và bảo vệ người tiêu dùng Hơn nữa,

số lượng các cán bộ có chuyên môn về pháp luật hiện còn hạn chế nên việc tổ chức thực thi hiệu quả các quy định của pháp luật cạnh tranh trong thời gian qua còn gặp không ít các khó khăn, thách thức

Hình: Các nguồn lực phục vụ cho hoạt động cho Cục QLCT

Qua nghiên cứu một số mô hình về cơ quan cạnh tranh của các nước trên thì Cơ quan cạnh tranh, bảo vệ người tiêu dùng và phòngvệ thương mại đều là những cơ quan phụ trách độc lập do tính chất công việc của của chúng

Việc cùng một cơ quan phụ trách tất cả các lĩnh vực này cũng chính là vấn đề vẫn còn bất cập vì với nguồn nhân lực của Cục QLCT hiện nay có thể nói là chưa thể đáp ứng được với yêu cầu về chức năng và nhiệm vụ của mình

Bên cạnh đó, để Luật Cạnh tranh đi vào cuộc sống và phát huy tác dụng, điều quan trọng là phải xây dựng được một đội ngũ cán bộ chuyên nghiệp bảo đảm thực thi có hiệu quả các quy định của Luật này Đội ngũ cán bộ phải có khả năng làm việc độc lập, năng động để có thể giải quyết tốt các khâu trong quá trình điều tra xử lý các hành vi vi phạm Luật Cạnh tranh cũng như các vụ việc về chống bán phá giá, chống trợ cấp và tự vệ, kể từ khâu tiếp nhận thông tin đến tổ chức điều tra, xử lý, giám sát, thực hiện các thủ tục giải quyết miễn trừ, giải quyết khiếu nại… Các công việc đó rất phức tạp, quy mô lớn, liên quan đến nhiều Bộ/Ngành và các doanh nghiệp Hơn nữa, quy trình xử lý công việc cũng như tính chất của vụ việc gắn kết nhiều, chặt chẽ với lĩnh vực kinh tế, tài chính, đầu

tư, lao động Điều này, đòi hỏi phải một đội ngũ cán bộ có trình độ cao, có kiến thức chuyên môn sâu mới có thể thực hiện được

Vấn đề nhân sự có trình độ chuyên môn trong lĩnh vực cạnh tranh, chống bán phá giá, chống trợ cấp và tự vệ luôn là một vấn đề khó khăn bước đầu cho tất cả các nước Chúng ta cũng nhận thức rõ vấn đề này dù sao cũng không thể được giải quyết trong một sớm một chiều, mà phải cần cả một quá trình xây dựng và tích tụ từng bước

Theo quy định tại Điều 52 Luật Cạnh tranh, điều tra viên phải là những người có thời gian công tác thực tế ít nhất là năm năm thuộc một trong các lĩnh vực luật, kinh tế và tài chính Trong khi thực tế các cán bộ, nhân viên của Cục QLCT hiện nay đến gần 60% là những cán bộ mới ra trường hoặc có ít hơn 5 năm kinh nghiệm

Vì vậy, căn cứ các tiêu chuẩn nói trên, tính đến nay mới chỉ bổ nhiệm trên 30 điều tra viên Trong khi đó, môi trường cạnh tranh ngày càng gắt gao mang tính sống còn với doanh nghiệp, tâm lý chạy theo lợi nhuận, lợi dụng sự thiếu vắng một khung pháp lý hoàn chỉnh điều chỉnh các hoạt động kinh tế, cũng như khe

hở của các quy định pháp luật hiện hành đã làm xuất hiện trên thị trường nhiều hành vi hạn chế cạnh tranh, cạnh tranh không lành mạnh, lợi dụng vị thế độc quyền gây khó khăn, làm tổn hại đến nền kinh tế, đến hoạt động kinh doanh và lợi ích kinh tế chính đáng của các doanh nghiệp và của người tiêu dùng

Do đó, chắc chắn trong thời gian tới, số vụ kiện liên quan Luật Cạnh tranh sẽ ngày càng tăng Vì vậy, trong thời gian tới, Cục QLCT sẽ còn thiếu rất nhiều điều tra viên cũng như để đảm bảo cả về số lượng và chất lượng, Cục QLCT cần có chiến lược đào tạo đội ngũ cán bộ nhân viên một cách nhanh chóng và hiệu quả

Hình: Cán bộ Cục Quản lý cạnh tranh phân theo lĩnh vực chuyên môn

Để thực hiện chức năng quản lý nhà nước về cạnh tranh, Cục QLCT phải triển khai hoạt động nhiều lĩnh vực như việc tuyên truyền, phổ biến pháp luật và các chính sách có liên quan đến cộng đồng doanh nghiệp, các cơ quan quản lý nhà nước ở Trung ương và địa phương thực hiện nhiệm vụ tại địa phương (mạng lưới các Sở Công Thương ở các tỉnh/thành phố), đến việc xây dựng mối quan hệ giữa Cục với các cơ quan điều tiết ngành, với các cơ quan và Hiệp hội liên quan trong công tác bảo vệ người tiêu dùng… Ngoài ra, hoạt động của hai Trung tâm đào tạo điều tra viên và Trung tâm thông tin cũng đòi hỏi các cán

bộ có nhiều kinh nghiệm và hiểu biết về các kiến thức pháp luật cũng như ngoại ngữ và tin học Đó là những khó khăn, thách thức lớn đối với cơ quan quản lý cạnh tranh hiện nay

5 Kinh phí hoạt động

Một trong những khó khăn Cục QLCT hiện nay đang phải đối mặt là không có

đủ cơ sở pháp lý để sử dụng kinh phí phục vụ cho công tác chuyên môn, hoàn thành nhiệm vụ chính trị được giao Khó khăn này do cơ quan mới, chức năng, nhiệm vụ mới và đặc biệt là tính chất “lưỡng tính” của cơ quan quản lý cạnh tranh nên các quy định hiện hành quản lý kinh phí hành chính sự nghiệp là không phù hợp, thậm chí là bất cập, khó thực hiện trong thực tế

Để tiến hành điều tra một vụ việc cạnh tranh, các điều tra viên cạnh tranh phải tiến hành các nghiệp vụ điều tra như: thu thập thông tin, xác minh chứng cứ, bảo

vệ chứng cứ, lấy lời khai… Theo kinh nghiệm của nhiều nước trên thế giới, để thu thập và xác minh các chứng cứ về hành vi vi phạm, các điều tra viên phải thực hiện kiểm tra tại chỗ Để việc kiểm tra tại chỗ có hiệu quả, chúng ta phải có

nhiều điều tra viên kiểm tra địa điểm của tất cả đối tượng bị nghi ngờ vi phạm cùng lúc, vì thế, điều này cần một khoản nhất định dành cho chi phí đi lại, gửi bưu điện và những chi phí khác

Thêm vào đó, để điều tra có hiệu quả, chúng ta phải thực hiện nhiều cuộc phỏng vấn với đối tượng bị nghi ngờ vi phạm, bên đối tác thương mại không chỉ tại

cơ quan của Cục QLCT mà còn tại địa điểm của họ Do đó, có thể nói rằng việc điều tra chủ động cần tốn kinh phí Một ví dụ khác, một trong những chức năng quan trọng nhất của cơ quan cạnh tranh là phát hiện và kiến nghị các cơ quan có liên quan giải quyết theo thẩm quyền về những văn bản quy phạm pháp luật có nội dung không phù hợp (những văn bản quy phạm pháp luật hiện hành và các

dự thảo Luật, Pháp lệnh ) với quy định của pháp luật cạnh tranh, chống bán phá giá, chống trợ cấp, tự vệ và bảo vệ người tiêu dùng Để thực hiện tốt nhiệm vụ này, đòi hỏi cơ quan cạnh tranh phải tiến hành rà soát và kiểm tra các văn bản quy pháp luật hiện hành Tuy nhiên, theo quy định của Bộ Tài chính hiện nay, chỉ có một số cơ quan như Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Tư pháp, các tổ chức pháp chế của Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ,

Sở Tư pháp, các phòng tư pháp của các quận/huyện mới thuộc đối tượng được ngân sách nhà nước bảo đảm kinh phí kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật Như vậy, tại thời điểm hiện nay, Cục QLCT không được cấp kinh phí để triển khai

và giúp đỡ của các tổ chức quốc tế trong và ngoài nước cũng như các cơ quan cạnh tranh đồng nghiệp nước ngoài

Tóm lại, về mô hình và địa vị pháp lý của cơ quan cạnh tranh Việt Nam có một

số bất cập như sau:

Thứ nhất, mô hình gồm hai cơ quan thực thi, bốn cấp xử lý đã gây kéo dài quá

trình giải quyết vụ việc cạnh tranh Với mô hình hiện tại, sau khi kết thúc điều tra, Cục Quản lý cạnh tranh chuyển báo cáo điều tra và toàn bộ hồ sơ vụ việc cạnh tranh liên quan đến hành vi hạn chế cạnh tranh cho Hội đồng cạnh tranh Sau đó,

vụ việc cạnh tranh sẽ được xử lý lần lượt qua bốn cấp, bao gồm: (1) Hội đồng xử

lý vụ việc cạnh tranh; (2) Hội đồng cạnh tranh; (3) Toà án sơ thẩm (Toà án nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có thẩm quyền); (4) Toà án phúc thẩm trong trường hợp bên khiếu nại, bên bị điều tra không nhất trí với quyết định giải quyết của các cơ quan này

Thứ hai, mô hình hai cơ quan thực thi với sự phân tán nguồn lực khiến cho việc

giải quyết vụ việc cạnh tranh chưa được tập trung, kết quả giải quyết vụ việc luôn

đi sau và không đáp ứng được yêu cầu của thị trường

Về phía Cục Quản lý cạnh tranh, việc cùng lúc thực hiện chức năng quản lý nhà

nước và tổ chức thực thi pháp luật trong cả 03 lĩnh vực, gồm (i) cạnh tranh; (ii) bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng; và (iii) phòng vệ thương mại đã khiến cho nguồn lực bị phân tán Trong khi đó, vụ việc cạnh tranh luôn có tính chất phức tạp, do đó, việc điều tra vụ việc cạnh tranh mang tính kỹ thuật, đòi hỏi cán bộ thực thi phải tập trung và có chuyên môn cao Sự hạn chế và phân tán về nguồn lực như hiện nay cũng là một trong những nguyên nhân quan trọng khiến cho quá trình điều tra vụ việc hạn chế cạnh tranh chưa hiệu quả

Về phía Hội đồng cạnh tranh, cơ chế kiêm nhiệm trong hoạt động của các thành

viên Hội đồng cạnh tranh đã dẫn đến sự thiếu tập trung trong quá trình giải quyết

vụ việc cạnh tranh Hầu hết thành viên Hội đồng cạnh tranh đều là các lãnh đạo, cán bộ đương nhiệm của các Bộ, ngành khác nhau, được bổ nhiệm kiêm giữ các chức danh pháp lý tại Hội đồng cạnh tranh Do vậy, trong quá trình công tác, các thành viên Hội đồng cạnh tranh buộc phải cân đối, đảm bảo hiệu quả công tác ở

cả cơ quan đương nhiệm và ở cả Hội đồng cạnh tranh Với tính chất phức tạp của

vụ việc cạnh tranh, cơ chế hoạt động kiêm nhiệm của Hội đồng cạnh tranh là chưa hợp lý, dẫn đến thiếu tập trung, thiếu kịp thời trong giải quyết vụ việc cạnh tranh

III KIẾN NGHỊ

A Cơ quan cạnh tranh thống nhất trong vai trò điều tra và xử lý

Với các phân tích trên đây về bất cập của Cục Quản lý cạnh tranh và Hội đồng cạnh tranh cũng như bài học kinh nghiệm của các cơ quan cạnh tranh trên thế giới, căn cứ theo Nghị quyết số 39-NQ/TW ngày 17 tháng 4 năm 2015 của Bộ Chính trị về tinh giản biên chế và cơ cấu lại đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức

và Quyết định số 2218/QĐ-TTg ngày 10 tháng 12 năm 2015 của Thủ tướng Chính phủ thực hiện Nghị quyết số 39-NQ/TW, Bộ Công Thương xin đề xuất Chính phủ thành lập một cơ quan duy nhất thực thi pháp luật cạnh tranh, thực hiện cả nhiệm vụ điều tra và xử lý đối với các vụ việc cạnh tranh trên cơ sở tổ chức lại, nhập Cục Quản lý cạnh tranh và Hội đồng cạnh tranh Đây không phải là thành lập một cơ quan hoàn toàn mới Điều này hoàn toàn phù hợp với giải pháp “hợp nhất các tổng cục, cục, vụ” được nêu tại mục III.2 trong Nghị quyết số 39-NQ/TW Theo số liệu thống kê trong số 90 cơ quan cạnh tranh hiện nay trên thế giới, chỉ Việt nam còn tồn tại mô hình hai cơ quan, một chịu trách nhiệm về điều tra, một chịu trách nhiệm về xử lý như mô hình cũ của Cơ quan cạnh tranh Pháp Tuy

nhiên, điểm khác biệt lớn nhất giữa Hội đồng cạnh tranh của Pháp trước đây và của Việt Nam là ở Hội đồng cạnh tranh Pháp, ngoài các thành viên Hội đồng còn

có các báo cáo viên Báo cáo viên đóng vai trò như các điều tra viên của Cục quản lý cạnh tranh Trong một số trường hợp, thông qua các báo cáo viên Hội đồng có thể tự tiến hành điều tra hoặc tự điều tra bổ sung trên cơ sở những chứng

cứ sơ bộ mà Tổng Vụ cạnh tranh và trấn áp gian lận Pháp gửi lên

Một trong những điểm yếu lớn nhất của mô hình hai cơ quan như Việt nam hiện nay là do các thành viên của các cơ quan xử lý không theo sát được quá trình điều tra vụ việc Do đó, chỉ dựa vào các báo cáo điều tra cuối cùng của các điều tra viên, họ sẽ khó đưa ra được các quyết định chính xác về hành vi vi phạm Ví dụ, tại Ủy ban Thương mại liên bang Hoa Kỳ, trước khi quyết định có điều tra chính thức một vụ việc cạnh tranh hay không, các điều tra viên phải trình bày các lập luận trước các Ủy viên (người đóng vai trò như các thành viên Hội đồng cạnh tranh Việt Nam) Trong trường hợp các điều tra viên đưa ra chứng cứ thuyết phục được các Ủy viên, họ sẽ có quyết định cho phép điều tra chính thức vụ việc Cơ chế này giúp giảm thiểu các trường hợp yêu cầu điều tra bổ sung hoặc kịp thời

có quyết định đình chỉ điều tra khi thấy cần thiết, như vậy sẽ tiết kiệm được nguồn lực và kinh phí cho cơ quan điều tra

B Cơ cấu tổ chức của cơ quan cạnh tranh

Căn cứ vào đặc thù của cơ quan cạnh tranh (hầu hết các quốc gia trên thế giới) là

cơ quan bán tư pháp, vừa thực hiện chức năng điều tra, xử lý vụ việc cạnh tranh vừa thực hiện chức năng của hệ thống hành chính công (là chức năng quản lý nhà nướcở Việt nam), Bộ Công Thương xin đề xuất một cơ quan cạnh tranh với tên gọi Cơ quan cạnh tranh Quốc gia

Cơ quan cạnh tranh Quốc gia sẽ có chức năng quản lý nhà nước về cạnh tranh; giám sát các hoạt động cạnh tranh trên thị trường; tiến hành điều tra, xử lý các hành vi vi phạm pháp luật về cạnh tranh; kiểm soát tập trung kinh tế và thực hiện các nhiệm vụ khác theo quy định của Luật Cạnh tranh Để thực hiện chức năng, nhiệm vụ như vậy, Cơ quan cạnh tranh Quốc gia có cơ cấu, tổ chức bộ máy như sau:

1 Anh

1.1 Tên gọi và Lịch sử hình thành

Competition and Markets Authority (CMA) – Cơ quan cạnh tranh và thị trường CMA được thành lập trên cơ sở sáp nhập Cơ quan thương mại lành mạnh (Office

of Fair Trading) và Ủy Ban cạnh tranh (Competition Commission) từ ngày 1 tháng 4 năm 2014

Thể chế cạnh tranh tại UK được hình thành trên cơ sở Luật cạnh tranh năm 1998

và Luật Doanh nghiệp năm 2002 Sau đó Luật Doanh nghiệp được sửa đổi thành Luật Doanh nghiệp và cải cách ngành năm 2013, tạo khuôn khổ pháp lý cho việc hình thành và hoạt động của CMA cho tới thời điểm này

Trước ngày 1 tháng 4 năm 2014:

- OFT: chịu trách nhiệm thực thi chống độc quyền và giai đoạn đầu của các vụ việc sáp nhập và điều tra thị trường;

- CC: chịu trách nhiệm về giai đoạn hai của vụ sáp nhập và các điều tra thị trường,

có thể áp dụng các biện pháp khắc phục đối với vụ việc có dấu hiệu phản cạnh tranh;

- Các cơ quan điều tiết ngành như năng lượng, nước và viễn thông cũng có quyền hạn xử lý các hành vi độc quyền bị cấm và khuyến nghị các vấn đề phản cạnh tranh cho CC xử lý tiếp CC tổ chức các phiên điều trần liên quan tới cấp phép, thay đổi nội dung mã ngành và xác định giá trong các ngành;

- Tòa kháng kiện về cạnh tranh (Competition Appeal Tribunal): cơ quan tư pháp đặc thù, chuyên tổ chức các phiên điều trần và đưa ra quyết định đối với các vụ việc liana quan tới cạnh tranh hoặc điều tiết ngành

Trong thời gian gần đây, ngoài “biến động” lớn là việc sáp nhập giữa OFT và CC thành CC, thể chế cạnh tranh của UK còn có thêm một sự thay đổi quan trọng:

ba cơ quan bao gồm Monitor (từ tháng 4 năm 2013), Cơ quan tài chính (Financial Conduct Authority) và Cơ quan quản lý hệ thống thanh toán (Payment Systems Regulator) (từ tháng 4 năm 2015) đã được trao quyền hạn xử lý vụ việc cạnh tranh trong lĩnh vực mình phụ trách

1.2 Vị trí và Chức năng của Cơ quan cạnh tranh

CMA là một cơ quan độc lập không ngang Bộ (an independent non-Ministerial department) Căn cứ Luật Doanh nghiệp và cải cách ngành năm 2013, Chính phủ

có quyền can thiệp rất hạn chế đối với các hoạt động đánh giá vụ việc sáp nhập cũng như quá trình điều tra các thị trường/ngành có liên quan do CMA tiến hành Các chức năng chính của CMA bao gồm: