Cơ sở lý luận và thực tiễn về chất lượng dịch vụ hành chính công
Cơ sở lý luận
2.1.1 Một số khái niệm liên quan đến chất lượng dịch vụ hành chính công 2.1.1.1 Dịch vụ công a) Khái niệm
Theo Lưu Văn Nghiêm (2008), dịch vụ được coi là một sản phẩm đặc biệt với nhiều đặc điểm khác biệt so với hàng hóa, bao gồm tính vô hình, tính không đồng nhất, tính không thể tách rời và tính không thể cất trữ.
Dịch vụ công bao gồm các hoạt động phục vụ lợi ích chung thiết yếu và quyền hợp pháp của công dân và tổ chức Những dịch vụ này do Nhà nước trực tiếp đảm nhận hoặc ủy quyền cho các cơ sở ngoài nhà nước thực hiện, nhằm đảm bảo trật tự, lợi ích chung và công bằng xã hội.
Khái niệm và phạm vi dịch vụ công thay đổi theo bối cảnh từng quốc gia Ở Canada, có 34 loại dịch vụ công, bao gồm quốc phòng, an ninh, và các chính sách kinh tế - xã hội như tạo việc làm và bảo vệ môi trường Pháp và Italia đều coi dịch vụ công là những hoạt động phục vụ nhu cầu thiết yếu của người dân, do Nhà nước hoặc tổ chức cá nhân thực hiện theo tiêu chuẩn của Nhà nước Pháp hiểu dịch vụ công rộng rãi, bao gồm giáo dục, văn hóa, y tế và các dịch vụ công ích như điện, nước, và giao thông công cộng Trong khi đó, Italia chủ yếu giới hạn dịch vụ công ở y tế, giáo dục và các hoạt động cấp phép do cơ quan hành chính thực hiện Tại Việt Nam, dịch vụ công tập trung vào chức năng phục vụ xã hội của Nhà nước, không bao gồm các chức năng công quyền như lập pháp hay ngoại giao Việc tách hoạt động dịch vụ công ra khỏi hành chính công quyền là cần thiết để nâng cao chất lượng dịch vụ, giảm tải cho bộ máy Nhà nước, và khai thác nguồn lực xã hội.
Theo Điều 22 của Luật Tổ chức Chính phủ (2001), Bộ và cơ quan ngang Bộ là những cơ quan của Chính phủ có trách nhiệm quản lý Nhà nước về các dịch vụ công trong các ngành, lĩnh vực cụ thể Tuy nhiên, điều này không có nghĩa là Nhà nước độc quyền trong việc cung cấp các dịch vụ công, mà Nhà nước có thể xã hội hóa một số dịch vụ, cho phép khu vực phi Nhà nước tham gia cung ứng các dịch vụ như y tế, giáo dục, và cấp thoát nước.
Khái niệm và phạm vi dịch vụ công đều nhằm phục vụ nhu cầu và lợi ích chung của xã hội Dù Nhà nước chuyển giao một phần cung ứng dịch vụ công cho khu vực tư nhân, nhưng vẫn giữ vai trò điều tiết để đảm bảo công bằng trong phân phối và khắc phục bất cập của thị trường (Chu Văn Thành, 2004).
Từ những tính chất trên đây, “dịch vụ công” được hiểu theo nghĩa rộng và nghĩa hẹp
Dịch vụ công, theo nghĩa rộng, là những hàng hóa và dịch vụ mà Chính phủ can thiệp vào việc cung cấp nhằm đạt được hiệu quả và công bằng Điều này bao gồm tất cả các hoạt động thực hiện chức năng của Chính phủ, từ việc ban hành chính sách, pháp luật, đến các dịch vụ y tế, giáo dục và giao thông công cộng (Chu Văn Thành, 2004).
Dịch vụ công, theo nghĩa hẹp, là những hàng hoá và dịch vụ đáp ứng trực tiếp nhu cầu của tổ chức và công dân, với sự can thiệp của Chính phủ nhằm đảm bảo hiệu quả và công bằng (Chu Văn Thành, 2004) Các đặc trưng cơ bản của dịch vụ công bao gồm tính không thu lợi, tính bình đẳng trong tiếp cận và tính trách nhiệm giải trình của các cơ quan cung cấp dịch vụ.
Các hoạt động phục vụ lợi ích chung thiết yếu và quyền cũng như nghĩa vụ cơ bản của tổ chức và công dân là rất quan trọng (Chu Văn Thành, 2004).
Nhà nước chịu trách nhiệm trước xã hội trong việc cung ứng dịch vụ, bao gồm cả việc trực tiếp cung cấp hoặc ủy nhiệm cho tư nhân Dù có chuyển giao dịch vụ cho khu vực tư nhân, Nhà nước vẫn giữ vai trò điều tiết quan trọng để đảm bảo công bằng trong phân phối dịch vụ và khắc phục các khiếm khuyết của thị trường (Chu Văn Thành, 2004).
Các hoạt động phục vụ trực tiếp nhằm đáp ứng nhu cầu, quyền lợi và nghĩa vụ cụ thể của tổ chức và công dân là rất quan trọng (Chu Văn Thành, 2004).
- Thứ tư, mục tiêu nhằm bảo đảm tính công bằng và tính hiệu quả trong cung ứng dịch vụ (Chu Văn Thành, 2004) c) Các loại dịch vụ công
Dịch vụ công có thể phân loại theo nhiều tiêu chí khác nhau
Xét theo tiêu chí chủ thể cung ứng, dịch vụ công được chia thành 3 loại, như sau:
Dịch vụ công do cơ quan Nhà nước cung cấp bao gồm các dịch vụ cơ bản như an ninh, giáo dục, chăm sóc y tế công cộng và bảo trợ xã hội Ngoài ra, có những dịch vụ công do tổ chức phi Chính phủ và khu vực tư nhân thực hiện, mà Nhà nước ủy quyền và giám sát, như các công trình công cộng do công ty tư nhân xây dựng Cuối cùng, việc phối hợp giữa tổ chức Nhà nước, tổ chức phi Chính phủ và tư nhân trong cung ứng dịch vụ đang trở nên phổ biến, như hệ thống bảo vệ trật tự ở Trung Quốc.
Dựa vào tính chất và tác dụng của dịch vụ được cung ứng, có thể chia dịch vụ công thành các loại sau:
Dịch vụ hành chính công là dịch vụ do cơ quan công quyền cung cấp, nhằm đáp ứng nhu cầu của người dân trong quản lý Nhà nước Các dịch vụ này bao gồm cấp giấy phép, chứng nhận, đăng ký, công chứng, thị thực và hộ tịch Người dân không tham gia vào quan hệ cung cầu như trên thị trường, mà chi trả lệ phí cho các cơ quan hành chính, góp phần hỗ trợ ngân sách Nhà nước Một số nghiên cứu cho rằng dịch vụ hành chính công có thể được xem là hoạt động riêng biệt, không hoàn toàn nằm trong dịch vụ công.
Dịch vụ sự nghiệp công bao gồm các hoạt động cung cấp phúc lợi xã hội thiết yếu như giáo dục, văn hóa, khoa học, chăm sóc sức khỏe, thể dục thể thao, bảo hiểm và an sinh xã hội Xu hướng hiện nay trên thế giới cho thấy Nhà nước chỉ thực hiện những dịch vụ công mà xã hội không thể hoặc không muốn làm, dẫn đến việc chuyển giao một phần cung ứng dịch vụ này cho khu vực tư nhân và các tổ chức xã hội (Lê Chi Mai, 2006).
Dịch vụ công ích bao gồm các hoạt động cung cấp hàng hóa và dịch vụ thiết yếu cho người dân và cộng đồng, như vệ sinh môi trường, xử lý rác thải, cung cấp nước sạch, vận tải công cộng và phòng chống thiên tai Những dịch vụ này chủ yếu do các doanh nghiệp Nhà nước thực hiện, tuy nhiên, một số hoạt động ở địa bàn cơ sở cũng được khu vực tư nhân đảm nhận, như vệ sinh môi trường và thu gom rác thải ở các đô thị nhỏ, cũng như cung cấp nước sạch cho một số vùng nông thôn.
Các lại hình dịch vụ công có những đặc điểm chung cơ bản sau đây:
Dịch vụ công có mục tiêu chính là phục vụ lợi ích cộng đồng, đáp ứng nhu cầu của mọi công dân mà không phân biệt giai cấp hay địa vị xã hội, đảm bảo công bằng và ổn định xã hội Mọi người đều có quyền tiếp cận dịch vụ công như những đối tượng được phục vụ bởi Nhà nước Điều này cho thấy rằng, yếu tố kinh tế và lợi nhuận không phải là điều kiện tiên quyết trong hoạt động của dịch vụ công.
Cơ sở thực tiễn
2.2.1 Kinh nghiệm của một số tổ chức trên thế giới
Chính quyền thành phố Yogyakarta đã triển khai “Dịch vụ một cửa” để quản lý hồ sơ và giấy tờ liên quan đến xe cơ giới, cho phép người dân đăng ký xe, giấy phép lái xe và nộp tiền phạt tại một địa điểm Tuy nhiên, sự phối hợp kém giữa các phòng ban chức năng đã dẫn đến tình trạng hồ sơ bị trễ hẹn, gây bức xúc cho người dân Để cải thiện, từ năm 2006, chính quyền đã quyết định hợp nhất tất cả các bộ phận cấp phép và cung cấp dịch vụ công dưới Văn phòng Cấp phép của thành phố, tạo thuận lợi cho người dân khi giao dịch Các quầy làm thủ tục được bố trí tại tầng trệt của khu tổ hợp hành chính, cùng với các dịch vụ hỗ trợ như photo và ngân hàng ngay cạnh cổng ra vào, giúp tiết kiệm thời gian cho người dân.
Chính quyền thành phố đã cải thiện không gian giao dịch để phục vụ người dân tốt hơn, với ghế ngồi rộng rãi, thoáng mát và trang trí bằng văn hóa dân gian cùng cây xanh Các quầy tra cứu thông tin dịch vụ được đặt dễ nhìn và có hướng dẫn rõ ràng, giúp người dân dễ dàng thao tác Thông tin về thủ tục, thời gian và lệ phí được niêm yết rõ ràng, cùng với sự hỗ trợ từ nhân viên thường trực để giải đáp thắc mắc Công nghệ hiện đại được ứng dụng trong việc lấy số thứ tự giao dịch, hiển thị nhân viên và số đang giao dịch, tạo sự tự tin cho người dân Các quầy giao dịch không có kính ngăn cách, thiết kế ở độ cao phù hợp, cho phép người dân quan sát trực tiếp công chức xử lý hồ sơ, nâng cao tính minh bạch Quy trình tiếp nhận và giải quyết khiếu nại cũng được niêm yết rõ ràng, giúp người dân biết cách thức liên hệ và thời gian giải quyết.
2.2.1.2 Kinh nghiệm của Thái Lan
Thành phố Songkhla, nằm ở phía Nam Thái Lan gần biên giới Malaysia, đang hướng tới mục tiêu xây dựng một thành phố hạnh phúc và bền vững Để nâng cao chất lượng dịch vụ công, chính quyền thành phố đã cải tiến trung tâm giao dịch một cửa, nơi cung cấp đa dạng dịch vụ như chứng thực, cấp giấy chứng minh thư và đăng ký Trung tâm này được đặt ngay trước Văn phòng Thị trưởng, tạo điều kiện thuận lợi cho người dân tiếp cận các dịch vụ hành chính công.
Văn phòng thị trưởng luôn sẵn sàng tiếp nhận thắc mắc và ý kiến đóng góp của người dân, từ đó nâng cao sự giám sát hoạt động của Trung tâm một cửa và cải thiện sự đáp ứng của chính quyền Tại Trung tâm, nhân viên quầy thông tin nhiệt tình hướng dẫn người dân, giúp họ lấy số thứ tự và chờ phục vụ Trung tâm cũng có quầy thu ngân liên kết với ngân hàng, tạo thuận lợi cho việc thanh toán Sau khi được phục vụ, người dân đánh giá mức độ hài lòng qua phiếu số thứ tự, giúp chính quyền nắm bắt kịp thời chất lượng dịch vụ và cải thiện hơn nữa sự hài lòng của cộng đồng.
2.2.2 Kinh nghiệm thực tiễn ở Việt Nam
2.2.2.1 Chủ trương của Đảng và Nhà nước
Vào ngày 10/1/2007, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 30/QĐ-TTg phê duyệt Đề án đơn giản hóa thủ tục hành chính giai đoạn 2007-2010 (gọi tắt là Đề án 30) Tiếp theo, vào ngày 22/6/2007, Quyết định số 43/2007/QĐ-TTg về cơ chế một cửa đã được ban hành, thay thế Quyết định số 181/2003/QĐ-TTg Mới nhất, Quyết định số 09/2015/QĐ-TTg ngày 25/3/2015 đã làm rõ mô hình và tổ chức hoạt động của các Trung tâm hành chính công và Bộ phận tiếp nhận, trả kết quả cấp tỉnh Những cải cách này nhằm hoàn thiện cơ chế “một cửa” theo từng loại thủ tục hành chính Đồng thời, Nhà nước cũng thực hiện các đề án đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức, đặc biệt là những người trực tiếp giao tiếp với công dân, và hiện đại hóa công sở hành chính để phục vụ tốt nhất nhu cầu của người dân.
+ Nghị quyết số 38/CP ngày 04/05/1994 của Chính phủ về “Cải cách một bước thủ tục hành chính”
+ Quy chế thực hiện cơ chế “một cửa” tại cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương ban hành kèm theo quyết định số 181/2003/QĐ-TTg, ngày 04-09-
2003 của Thủ tướng Chính phủ
+ Nghị định số 20/2008/NĐ-CP ngày 14/02/2008 quy định về tiếp nhận, xử lí phản ánh, kiến nghị của cá nhân, tổ chức về quy định hành chính
+ Nghị định số 63/2010/NĐ-Cp ngày 8/6/2010 về kiểm soát thủ tục hành chính
Nghị định số 48/2013/NĐ-CP, ban hành ngày 14/3/2013, của Chính phủ, quy định về việc sửa đổi và bổ sung một số điều của các nghị định liên quan đến kiểm soát thủ tục hành chính, nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước và tạo điều kiện thuận lợi cho tổ chức, cá nhân trong việc thực hiện các thủ tục hành chính.
Chương trình tổng thể cải cách hành chính Nhà nước giai đoạn 2011-2020 của Chính phủ nhằm nâng cao chất lượng dịch vụ công, với mục tiêu đạt trên 80% sự hài lòng của cá nhân và tổ chức đối với sự phục vụ của cơ quan hành chính Nhà nước vào năm 2020.
2.2.2.2 Những khó khăn khi thực hiện
Sau nhiều năm cải cách hành chính, nước ta đã đạt được những tiến bộ nhất định, tuy nhiên nền hành chính vẫn còn nhiều bất cập và yếu kém Những vấn đề này đã được chỉ ra trong nhiều Nghị quyết của Đảng và Nhà nước.
Bộ máy hành chính Nhà nước còn cồng kềnh hoạt động kém hiệu quả Pháp luật không đầy đủ thực hiện pháp luật không nghiêm
Nền hành chính còn thiếu dân chủ quan liêu, lãng phí, tham nhũng
Tình trạng gia tăng biên chế tạo áp lực cho Ngân sách Nhà nước
Quản lí tài chính công chưa hiệu quả
Cán bộ lãnh đạo quản lí thiếu trình độ và các kĩ năng cần thiết phục vụ cho công việc hành chính
Hệ thống đánh giá công chức chưa được xác định đúng và thiếu khách quan
Tiền lương thấp của công chức là nguyên nhân chính gây ra nhiều tệ nạn trong bộ máy hành chính, đồng thời khiến nhiều công chức tài năng tìm cách rời bỏ ngành công vụ.
2.2.2.3 Kinh nghiệm tại một số địa phương a) Mô hình Trung tâm Hành chính công tỉnh Quảng Ninh
Trung tâm Hành chính tỉnh đã được trang bị công nghệ hiện đại nhằm phục vụ công tác chuyên môn và nâng cao tính minh bạch trong hoạt động Phần mềm đánh giá kết quả thực hiện nhiệm vụ của các bộ phận và cán bộ công chức cũng đã được đưa vào sử dụng, góp phần cải thiện hiệu quả quản lý.
(Tạp chí cộng sản Đảng, Trung tâm Hành chính công - mô hình thí điểm trong cải cách thủ tục hành chính của tỉnh Quảng Ninh, 2014)
Từ khi mô hình Trung tâm Hành chính công tỉnh được triển khai, đã có 970 thủ tục hành chính (TTHC) được đưa vào hoạt động, trong đó 885 TTHC thuộc các sở, ngành tỉnh và 85 TTHC từ các đơn vị ngành dọc Trung tâm đã tiếp nhận 102.742 hồ sơ, với tỷ lệ hồ sơ được giải quyết đúng và trước thời hạn đạt 99,3% Thời gian giải quyết TTHC đã giảm 40% so với quy định pháp luật, đồng thời 100% TTHC đều có quy trình rõ ràng về trách nhiệm, thẩm quyền và thời gian giải quyết Thông tin về các TTHC được công khai, minh bạch qua Cổng thông tin điện tử và Website của địa phương, góp phần nâng cao hiệu quả cải cách thủ tục hành chính tại tỉnh Quảng Ninh.
Tại Trung tâm Hành chính công, tổ chức và công dân được tiếp đón chu đáo trong một môi trường làm việc thân thiện và chuyên nghiệp Để đánh giá mức độ hài lòng của người dân đối với hoạt động của trung tâm, nhiều hình thức khảo sát được áp dụng, bao gồm khảo sát trực tuyến trên website www.hanhchinhcongquangninh.gov.vn, đánh giá dựa trên kết quả giải quyết thủ tục hành chính, phiếu góp ý và hòm thư góp ý tại trung tâm, cùng với hệ thống thiết bị đánh giá tại các quầy làm việc.
* Tiếp nhận, thẩm định tại chỗ
TT HCC của tỉnh nhấn mạnh sự khác biệt giữa mô hình “một cửa, một cửa liên thông” và mô hình “tiếp nhận, thẩm định tại chỗ” Mô hình “tiếp nhận, thẩm định tại chỗ” cho phép thực hiện toàn bộ quy trình từ hướng dẫn, kiểm tra, tiếp nhận, thẩm định, ký phê duyệt và trả kết quả ngay tại Trung tâm, không có khâu trung gian chuyển hồ sơ Ngược lại, theo mô hình “một cửa”, hồ sơ được tiếp nhận qua văn thư và phải chuyển qua nhiều phòng ban, dễ dẫn đến tình trạng ách tắc và chậm trễ trong thẩm định hồ sơ do thiếu liên kết giữa các sở.
Bộ phận hành chính công tại Trung tâm có chuyên môn cao và nghiệp vụ vững vàng, không chỉ tiếp nhận hồ sơ mà còn hướng dẫn công dân hoàn thiện theo quy định Cán bộ phụ trách hồ sơ chịu trách nhiệm toàn bộ về việc tiếp nhận và thẩm định hồ sơ mà không chuyển về các phòng, ban khác Khi cần ý kiến từ các đơn vị khác, cán bộ sẽ chủ trì phối hợp để hoàn thiện hồ sơ trình lãnh đạo phê duyệt Đối với hồ sơ liên thông, Trung tâm giải quyết tại chỗ với sự tham gia của các sở, đảm bảo nhanh chóng cho công dân Quan hệ giữa Trung tâm và các sở, ngành được thể chế hóa bằng quy chế phối hợp, tạo sự gắn kết trách nhiệm trong giải quyết công việc Tại Trung tâm, có sự giám sát của đại diện Tỉnh ủy và Thanh tra Tỉnh, đảm bảo tất cả thủ tục đều được thẩm định và phê duyệt kịp thời, trừ những thủ tục thuộc thẩm quyền cao hơn không thể phân cấp.
* Lấy sự hài lòng của người dân làm thước đo hoạt động
Trung tâm Hành chính công tỉnh TT HCC hoạt động với phương châm “Lấy sự hài lòng của người dân làm thước đo hoạt động”, tập trung vào việc nâng cao sự hài lòng của công dân về các thủ tục hành chính Đội ngũ cán bộ công chức chuyên nghiệp cam kết cung cấp thái độ phục vụ và văn hóa công sở tốt, tạo ra môi trường làm việc thân thiện và chuyên nghiệp Tại Trung tâm, tổ chức và công dân được đón tiếp và hướng dẫn chu đáo, với các thủ tục hành chính được thực hiện nhanh gọn, thuận lợi và đúng hẹn.