Báo cáo này nằm trong khuôn khổ một chương trình hỗ trợ kỹ thuật của Ngân hàng Thế giới nhằm đánh giá hệ thống quản lý đầu tư công Việt Nam với mong muốn tìm ra các điểm yếu so với các thông lệ tốt và các vấn đề cần ưu tiên đổi mới. Báo cáo cũng nêu các kiến nghị cụ thể về các hành động cần thực hiện trong kỳ ngắn hạn, trung hạn và dài hạn.
Trang 1SECTION 2
CHƯƠNG TRÌNH ĐỐI TÁC CHIẾN LƯỢC ỐT-XTRÂY-LIA - NHÓM NGÂN HÀNG THẾ GIỚI TẠI VIỆT NAM Quản lý đầu tư công
QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM
Đánh giá và Các ưu tiên Cải cách để Tháo gỡ các Nút thắt
Trang 3TẠI VIỆT NAM
Đánh giá và Các ưu tiên Cải cách để Tháo gỡ các Nút thắt
Ngân hàng Thế giới
Tháng 7/ 2018
Trang 4iv QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM
MỤC LỤC
DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT viii
LỜI TỰA VÀ LỜI CẢM ƠN ix
TÓM LƯỢC TỔNG QUAN 1
1 GIỚI THIỆU: BỐI CẢNH, SỰ CẦN THIẾT VÀ PHƯƠNG PHÁP 9
Bối cảnh 9
Sự cần thiết phải đánh giá về quản lý đầu tư công 10
Cách tiếp cận đánh giá phân tích 11
Bố cục báo cáo 16
2 XU HƯỚNG VÀ CƠ CẤU CHI ĐẦU TƯ 17
Chi đầu tư công từ nguồn ngân sách Nhà nước 17
Phân cấp thẩm quyền và nhiệm vụ chi đầu tư 20
Nguồn trái phiếu chính phủ 21
3 THỂ CHẾ QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 23
Cơ cấu thể chế và phối hợp trong quản lý đầu tư công 23
Những thay đổi quan trọng trong các khâu ban đầu của chu trình dự án 27
Những thay đổi gần đây về các dự án ODA 29
4 ĐỊNH HƯỚNG CHIẾN LƯỢC VÀ SÀNG LỌC SƠ BỘ DỰ ÁN 33
Thông lệ tốt là như thế nào? 33
Đánh giá về định hướng chiến lược trong đầu tư công ở Việt Nam 33
Khuyến nghị 45
5 THẨM ĐỊNH DỰ ÁN 47
Thông lệ tốt là như thế nào? 47
Đánh giá về thẩm định dự án tại Việt Nam 50
Khuyến nghị 62
6 THẨM TRA ĐỘC LẬP KẾT QUẢ THẨM ĐỊNH DỰ ÁN 63
Thông lệ tốt là như thế nào? 63
Cơ chế thể chế về thẩm tra độc lập: 64
Đánh giá về thẩm tra độc lập tại Việt Nam 66
Khuyến nghị 69
7 LỰA CHỌN VÀ LẬP NGÂN SÁCH 71
Thông lệ tốt là như thế nào? 71
Đánh giá về lựa chọn và đưa dự án vào ngân sách ở Việt Nam 73
Khuyến nghị 86
Trang 58 TRIỂN KHAI DỰ ÁN 89
Thông lệ tốt là như thế nào? 89
Đánh giá về khâu triển khai dự án tại Việt Nam 90
Khuyến nghị 101
9 ĐIỀU CHỈNH DỰ ÁN 103
Thông lệ tốt là như thế nào? 103
Đánh giá về theo dõi và điều chỉnh dự án ở Việt Nam 105
Khuyến nghị 112
10 ĐƯA DỰ ÁN VÀO VẬN HÀNH 113
Thông lệ tốt là như thế nào? 113
Đánh giá về đưa dự án vào sử dụng ở Việt Nam 114
Khuyến nghị 118
11 ĐÁNH GIÁ DỰ ÁN 119
Thông lệ tốt là như thế nào? 119
Đánh giá về đánh giá hậu kiểm dự án ở Việt Nam 120
Khuyến nghị 124
12 KẾT LUẬN VÀ KHUYẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH 125
Những hạn chế quan trọng đối với sự vận hành hiệu quả của hệ thống quản lý đầu tư công 125
Các vấn đề chung 126
Tóm lược các khuyến nghị theo chức năng quản lý đầu tư công 127
DANH MỤC CÁC HÌNH Hình A1: Khung hệ thống quản lý đầu tư công của Ngân hàng Thế giới: Tám chức năng phải có 2
Hình 1: Tỉ trọng đầu tư của Nhà nước trên tổng đầu tư và GDP, 2006-2015 17
Hình 2: Đầu tư công tại Đông Á - Thái Bình Dương và các quốc gia OECD (%GDP), 2004-2011 17
Hình 3: Chênh lệch giữa dự toán và chi phí đầu tư thực tế (%), 2006-2015 18
Hình 4: Chi tiết đầu tư trong các ngành Giao thông và Nông nghiệp, 2009-2012 19
Hình 5: Các chức năng cốt lõi trong Quản lý đầu tư công ở Việt Nam 24
Hình 6: Khung thời gian xây dựng Kế hoạch Đầu tư công Trung hạn 26
Hình 7: Thẩm định và phê duyệt báo cáo chủ trương đầu tư 28
Hình 8: Các bước trong khâu chủ trương đầu tư của dự án ODA 30
Hình 9: Quy trình thẩm định chặt chẽ sẽ giúp giảm rủi ro về chi phí tốn kém khi phải điều chỉnh dự án trong quá trình thực hiện 48
Hình 10: Chức năng gác cổng 71
Hình 11: Chi tiêu cơ sở cho đầu tư và dư địa tài khóa cho các dự án đầu tư công 82
Trang 6vi QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM
DANH MỤC CÁC BẢNG
Bảng 1: Các dự án trong mẫu của Ngành Giao thông 14
Bảng 2: Các dự án trong mẫu của Ngành Giáo dục 15
Bảng 3: Nguồn vốn đầu tư công (%), 2001-2015 18
Bảng 4: Các nguồn đầu tư công theo ngành, 2000-2014 19
Bảng 5: Chi đầu tư theo cấp và ngành (tỉ đồng), 2000-2014 20
Bảng 6: Phân công trách nhiệm cho Thẩm định và ra Quyết định trong Luật Đầu tư công 50
Bảng 7: Mức độ áp dụng các công cụ đánh giá tại Ai-len 56
Bảng 8: Bảng trả lời các câu hỏi về khả năng chống chịu biến đổi khí hậu trong mẫu 10 dự án Giao thông 60
Bảng 9: Sự đầy đủ về nguồn vốn cho các Dự án mẫu ngành Giao thông 80
Bảng 10: Bảng tổng hợp kết luận về quản lý dự án và lập kế hoạch triển khai cho các dự án trong mẫu ngành Giao thông 91
Bảng 11: Bảng tổng hợp kết luận về quản lý dự án và lập kế hoạch triển khai cho các dự án trong mẫu ngành Giáo dục 92
Bảng 12: Tín hiệu Đỏ-Vàng-Xanh về độ tin cậy trong triển khai dự án ở Anh Quốc và Niu Di-lân 110
DANH MỤC CÁC HỘP Hộp 1: Tám chức năng cốt lõi trong Quản lý đầu tư công 12
Hộp 2: Lập kế hoạch và lập ngân sách vốn đầu tư ở cấp địa phương 36
Hộp 3: Kế hoạch hạ tầng giai đoạn 2016-2031 của Ốt-xtrây-lia 38
Hộp 4: Ví dụ về các biểu mẫu đề cương dự án 43
Hộp 5: Phân tích chi phí - lợi ích xã hội (SCBA) 49
Hộp 6: Sự khác biệt chính giữa phân tích kinh tế và phân tích tài chính 52
Hộp 7: Hướng dẫn các phương pháp phân tích theo ngành ở Chi - lê 54
Hộp 8: Hướng dẫn của Hà Lan và phân tích chi phí - lợi ích xã hội (SCBA) 55
Hộp 9: Ví dụ về dự báo thiếu chính xác về nhu cầu sử dụng các dự án hạ tầng giao thông ở châu Âu 59
Hộp 10: Vấn đề thiên kiến lạc quan trong các dự án 63
Hộp 11: Các câu hỏi để thẩm tra độc lập tại Pháp 64
Hộp 12: Sự khác biệt giữa các quốc gia về quy định dự án cần thẩm tra độc lập 65
Hộp 13: Sự khác biệt giữa các quốc gia về kết quả thẩm tra độc lập 66
Hộp 14: Gắn kết giữa lập kế hoạch chiến lược, thẩm định dự án và lập ngân sách tại Hà Lan 75
Hộp 15: Những hạn chế của phương pháp phân tích kinh tế nhằm lựa chọn dự án và lập ngân sách 76
Hộp 16: Lập ngân sách đầu tư với tầm nhìn trung hạn tại Ai-len 78
Trang 7Hộp 17: Sổ tay quản lý dự án Metrolink – Mục lục 93
Hộp 18: Quy trình giải phóng mặt bằng tại Nam Phi 96
Hộp 19: Hệ thống quản lý đầu tư công và tài chính công tích hợp (SUIFP) của Cô-lôm-bi-a 98
Hộp 20: Đánh giá lại và điều chỉnh dự án tại Hàn Quốc 105
Hộp 21: Hướng dẫn điều chỉnh dự án của Ai-len 108
Hộp 22: Hệ thống quản lý tổng chi phí dự án của Hàn Quốc 109
Hộp 23: Hướng dẫn lập ngân sách duy tu cho các loại hạ tầng khác nhau 116
Hộp 24: Cách tiếp cận của Ai-len về đánh giá hậu kiểm 119
Hộp 25: Biểu mẫu báo cáo hoàn thành dự án 122
Hộp 26: Các tiêu chí đánh giá định tính và định lượng 123
Trang 8viii QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM
DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
CEA Phân tích hiệu quả của chi phí
CL Luật Xây dựng
EIRR Hệ số hoàn vốn nội bộ kinh tế
FDI Đầu tư trực tiếp nước ngoài
FIRR Hệ số hoàn vốn nội bộ tài chính
FS Nghiên cứu khả thi
M&E Theo dõi và đánh giá
MCA Phân tích đa tiêu chí
MOC Bộ Xây dựng
MOET Bộ Giáo dục và Đào tạo
MONRE Bộ Tài nguyên và Môi trường
MOF Bộ Tài chính
MOT Bộ Giao thông Vận tải (Bộ GTVT)
MPI Bộ Kế hoạch và Đầu tư (Bộ KH&ĐT)
MTBF Kế hoạch ngân sách trung hạn
MTEF Kế hoạch chi tiêu trung hạn
MTFF Khuôn khổ tài chính trung hạn
MTIP Kế hoạch đầu tư công trung hạn (KHĐTCTH)MTPF Khung kết quả hoạt động trung hạn
NPV Giá trị hiện tại ròng
O&M Vận hành và duy tu bảo dưỡng
OOG Văn phòng Chính phủ
PFS Nghiên cứu tiền khả thi
PIL Luật Đầu tư công
PIM Quản lý đầu tư công (QLĐTC)
PIU Ban triển khai dự án
PMU Ban quản lý dự án (Ban QLDA)
ROII Báo cáo chủ trương đầu tư
SCBA Phân tích chi phí - lợi ích xã hội
SEDP Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội (Kế hoạch KTXH)SDR Hệ số chiết khấu xã hội
SEDS Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội
SBL Luật Ngân sách Nhà nước
SBV Ngân hàng Nhà nước Việt Nam
TPCM Quản lý chi phí dự án tổng thể
WBG Nhóm Ngân hàng Thế giới
Trang 9LỜI TỰA VÀ LỜI CẢM ƠN
Báo cáo “Quản lý đầu tư công tại Việt Nam: Đánh giá và các ưu tiên cải cách để tháo gỡ các nút thắt”
do Simon Groom, Đoàn Hồng Quang và Nguyễn Phương Anh thực hiện dưới sự hướng dẫn của Ousmane Dione (Giám đốc Quốc gia), Deepak Mishra và Robert Taliercio (Giám đốc Ban)
Báo cáo này nằm trong khuôn khổ một chương trình hỗ trợ kỹ thuật của Ngân hàng Thế giới nhằm đánh giá hệ thống quản lý đầu tư công Việt Nam với mong muốn tìm ra các điểm yếu so với các thông lệ tốt và các vấn đề cần ưu tiên đổi mới Báo cáo cũng nêu các kiến nghị cụ thể về các hành động cần thực hiện trong kỳ ngắn hạn, trung hạn và dài hạn
Các tác giả xin trân trọng cảm ơn Jay Hyung Kim về những ý tưởng quý giá, kinh nghiệm thực tiễn và những ý kiến tư vấn kỹ thuật mà anh đã chia sẻ với chúng tôi trong quá trình soạn thảo báo cáo Anh Đinh Trọng Thắng (Viện Quản lý Kinh tế Trung ương) đã có những đóng góp kỹ thuật cho báo cáo,
cụ thể anh đã dẫn dắt công tác thu thập thông tin dự án rất quý giá Chúng tôi cũng trân trọng cảm
ơn những ý kiến đóng góp và đề xuất chuyên sâu của các đồng nghiệp Achim Fock, Nicola Smither, Sebastian Eckardt, Nguyễn Duy Sơn, Lê Minh Tuấn, Arvind Nair, và các đối tác từ Bộ Kế hoạch & Đầu
tư, Bộ Tài chính, Bộ Giao thông Vận tải, Bộ Giáo dục & Đào tạo, và các địa phương đã nêu tại hội thảo lấy ý kiến đồng tổ chức với Bộ Kế hoạch & Đầu tư
Chúng tôi cũng trân trọng cảm ơn sự hỗ trợ tài chính từ Chương trình Đối tác Chiến lược Ốt-xtrây-lia
- nhóm Ngân hàng Thế giới giai đoạn 2 (ABP2) dành cho các hội thảo lấy ý kiến và công tác in ấn báo cáo này
Trang 11Tóm lược tổng quan
Sự cần thiết và phương pháp phân tích
Chương trình cải cách hiện nay của Việt Nam chú trọng nâng cao hiệu quả đầu tư công nhằm cải thiện tăng trưởng kinh tế và giảm mức độ phụ thuộc vào tích lũy các yếu tố sản xuất Đầu tư của khu vực nhà nước là vẫn là nguồn đầu tư quan trọng nhất của Việt Nam, cho dù đầu tư của khu vực tư nhân trong nước và đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) đã tăng trưởng mạnh kể từ khi công cuộc đổi mới bắt đầu cuối thập kỷ 1980
Mức độ cấp thiết cần cải cách gắn liền với quan ngại ngày càng tăng về việc hiệu quả đầu tư công suy giảm nhanh Vốn đầu tư chưa được phân bổ theo ưu tiên chiến lược và bị dàn trải cho quá nhiều lĩnh vực Tỷ lệ hoàn thành dự án của trung ương mới chỉ đạt 20% trong giai đoạn 2000-2014 Tổng ngân sách nhà nước phân bổ cho giai đoạn 2013-2015 mới chỉ đáp ứng chưa đến một nửa tổng nhu cầu đầu tư cho các dự án được phê duyệt cả ở cấp trung ương và địa phương Hơn nữa, bằng chứng
về thiếu hiệu quả còn thể hiện qua việc nợ đọng xây dựng cơ bản ở mức cao, và hầu như không thay đổi kể cả trong giai đoạn củng cố chi đầu tư gần đây
Tuy Chính phủ đã tiến hành những cải cách đáng kể trong vài năm qua, bao gồm ban hành Luật Đầu
tư công, nhưng quá trình tái cơ cấu đầu tư công còn tiến triển chậm và chủ yếu tập trung vào xử lý danh mục đầu tư dàn trải hiện tại Một số biện pháp mang tính ngắn hạn nhằm xử lý nhanh hiện trạng trước mắt chứ chưa thực sự động chạm đến nguyên nhân gốc rễ của vấn đề Bên cạnh đó, hiện chưa có một đề án thực chứng toàn diện, có hệ thống nhằm cải thiện hiệu quả đầu tư công trong dài hạn Một nguyên nhân quan trọng đằng sau chậm trễ trong quá trình tái cơ cấu đầu tư công là chưa
có một chương trình cải cách được thiết kế tốt với các mục tiêu cụ thể và ưu tiên rõ ràng
Trong bối cảnh đó, Bộ Kế hoạch và Đầu tư (KH&ĐT) đề nghị Ngân hàng Thế giới thực hiện một đánh giá phân tích tổng thể về hệ thống quản lý đầu tư công tại Việt Nam nhằm chỉ ra những điểm yếu so với các mô hình theo thông lệ tốt, quyết định về ưu tiên cải cách và đưa ra khuyến nghị cụ thể về các biện pháp trong ngắn hạn, trung hạn và dài hạn
Báo cáo “Quản lý đầu tư công ở Việt Nam: Đánh giá và Ưu tiên Cải cách để Tháo gỡ các Nút thắt” được thực hiện dựa trên Khung phân tích về quản lý đầu tư công của Nhóm Ngân hàng Thế giới - ban hành
chính thức trong ấn phẩm năm 2014, “Sức mạnh của Đầu tư công” Khung phân tích này tìm hiểu về
sự hiện diện và chất lượng của những cơ chế thể chế cần có nhằm hỗ trợ hiệu quả hoạt động của tám tính năng “phải có” cho cả dự án và chu trình lập ngân sách đầu tư (tham khảo Hình A.1), qua đó tạo điều kiện để đánh giá căn cứ theo thông lệ quốc tế tốt Khung phân tích này đưa ra kết quả đánh giá định tính về hệ thống quản lý đầu tư công của quốc gia, chứ không phải đánh giá cho điểm theo các chỉ số
Trang 122 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM
Hình A.1: Khung Hệ thống Quản lý Đầu tư công của Ngân hàng Thế giới:
Tám chức năng phải có
Nguồn: Sức mạnh của quản lý đầu tư công: Chuyển đổi nguồn lực thành tài sản để tăng trưởng (Ngân hàng Thế giới, 2014).
Để bổ sung cho thông tin thu thập từ các cuộc phỏng vấn và từ việc rà soát các văn bản thủ tục và quy định, thông tin cấp độ dự án đã được thu thập dựa trên một mẫu nghiên cứu với 17 dự án đang thực hiện hoặc đã hoàn thành trong các ngành Giao thông và Giáo dục (lần lượt gồm 10 và 7 dự án) Một bảng câu hỏi chi tiết đã được xây dựng dựa trên khung phân tích của Ngân hàng Thế giới nhằm đảm bảo tính nhất quán cho việc phân tích các dự án này Kết quả nghiên cứu tình huống được sử dụng để bổ sung cho phân tích các điểm yếu của hệ thống quản lý đầu tư công hiện tại
Kết luận và khuyến nghị chính
Hiệu quả đầu tư công được cho là một yếu tố quan trọng có tác động đến triển vọng phát triển kinh
tế trong tương lai ở Việt Nam, khi tăng trưởng phụ thuộc ngày càng nhiều vào năng suất và ít phụ thuộc hơn vào tích lũy các yếu tố sản xuất Với mục tiêu đó, Việt Nam gần đây đã có những nỗ lực đáng kể nhằm tăng cường hệ thống quản lý đầu tư công (QLĐTC), bao gồm những thay đổi quan trọng cải thiện khuôn khổ quy phạm pháp luật Luật Ngân sách Nhà nước và Luật Đầu tư công đã quy định về lập kế hoạch và lập ngân sách trung hạn nhằm tăng tính gắn kết giữa ngân sách chi đầu tư
và chi thường xuyên, đồng thời cải thiện sự gắn kết giữa ngân sách đầu tư với các ưu tiên phát triển Ngoài ra, Luật Đầu tư công còn bổ sung thêm một khâu quan trọng trong hệ thống quản lý đầu tư công (QLĐTC), trong đó thẩm định và phê duyệt chủ trương đầu tư là những bước chính thức cần thực hiện trước khi quyết định về việc chuẩn bị báo cáo khả thi và thẩm định dự án Yêu cầu thẩm định trên cơ sở báo cáo nghiên cứu khả thi cũng như tính độc lập trong thẩm định dự án (theo quy định tại Luật Xây dựng sửa đổi) là những điểm Việt Nam đã tiến gần hơn tới các thông lệ QLĐTC tốt Cho dù đã có những chuyển biến tích cực trong quản lý đầu tư công như đã nêu trên, công tác triển khai những thay đổi quan trọng này vẫn gặp nhiều thách thức Cải thiện hiệu quả đầu tư công đòi hỏi phải xử lý những yếu kém hiện nay, như: i) phân bổ nguồn lực tài chính cho những dự án yếu kém,
có ưu tiên thấp và/hoặc không có nguồn đảm bảo; ii) chưa sử dụng tối ưu nguồn lực đầu tư sau khi phân bổ, dẫn đến đội vốn, chậm trễ và sai lệch so với đặc điểm kỹ thuật; và iii) không phân bổ đầy đủ nguồn lực cần để tối ưu hóa công năng của các tài sản được hình thành bởi dự án Thực trạng thiếu
Nhất quán trong chuẩn bị
Quy trình ngân sách và mua sắm đấu thầu hiệu quả để hỗ trợ triển khai và đưa vào sử dụng
Thẩm quyền sàng lọc và từ chối dự án
Duy trì hệ thống đăng
ký tài sản, vận hành và bảo trì tài sản
Đánh giá để cải thiện chỉ đạo, hướng dẫn
Trang 13hiệu quả hiện tại, ví dụ tồn đọng quá nhiều dự án đầu tư công dàn trải và nợ đọng xây dựng cơ bản cao, cũng có thể gây ảnh hưởng xấu đến tiến trình triển khai thực hiện những cải cách có dụng ý tốt, mặc dù nếu xét riêng rẽ, chúng là những cải cách hợp lý
Cụ thể hơn, nhìn từ góc độ tám tính năng chính trong khung đánh giá về quản lý đầu tư công của Ngân hàng Thế giới, các vấn đề cơ bản là:
(i) Việt Nam có nhiều văn bản chiến lược, nhưng lại thiếu sự gắn kết và tính thực tế cần có để đưa ra định hướng chiến lược cụ thể cho đầu tư công Phạm vi sàng lọc ban đầu cho chương trình dự án vẫn còn hẹp
(ii) Vai trò của thẩm định dự án trong hệ thống QLĐTC vẫn chưa rõ ràng, các nhân tố của một thông lệ tốt trong thẩm định dự án chưa được áp dụng đầy đủ
(iii) Nhu cầu rà soát độc lập báo cáo thẩm định dự án đã được ghi nhận trong các văn bản pháp luật, nhưng cơ chế chưa được thiết kế để thực hiện đầy đủ và khách quan rà soát độc lập đối với các nghiên cứu khả thi cũng như kết quả thẩm định
(iv) Các tiêu chí/nguyên tắc lựa chọn dự án để đưa vào ngân sách đã được quy định trong Luật NSNN và Luật Đầu tư công, nhưng chưa thực sự chi tiết, trong lựa chọn dự án mới còn thiếu định hướng về chính sách Ngoài ra, cách áp dụng các tiêu chí nguyên tắc này trong thực tiễn vẫn chưa thực sự minh bạch hoặc nhất quán
(v) Cơ chế quản lý dự án ở Việt Nam nhìn chung là chặt chẽ, nhưng vẫn cần tiếp tục tăng cường thêm và xử lý những yếu kém trong thực hiện, nhất là ở cấp địa phương
(vi) Hiện còn nhiều việc phải làm để Bộ KH&ĐT ở vị thế có thể xác định các dự án có rủi ro thất bại cao trong thực hiện Sau đó cần đảm bảo xác định và thực hiện đủ các bước để đưa dự
án đi đúng hướng, cũng như đóng dự án trong trường hợp xấu nhất
(vii) Tình trạng thiếu vốn cho chi thường xuyên khá phổ biến, nhất là chi cho duy tu bảo dưỡng luôn trong tình trạng không đủ nguồn đảm bảo
(viii) Mặc dù Việt Nam hiện đã thiết lập được cơ sở quy định pháp luật khá tốt để đánh giá hậu kiểm, nhưng đánh giá tác động hiếm khi được thực hiện, ngoại trừ ở những dự án ODA, và bài học rút ra chưa được chú trọng nhiều trong các báo cáo kết thúc dự án
Để khắc phục tình trạng thiếu hiệu quả, cần phải cải cách quản lý đầu tư công ở ba khía cạnh sau:
y Cải thiện hiệu quả phân bổ, nghĩa là hướng nguồn lực vào những chương trình / dự án có lợi ích xã hội cao hơn và phù hợp với những ưu tiên của Chính phủ;
y Nâng cao hiệu quả thực hiện, nghĩa là chuyển đổi hiệu quả các khoản chi đầu tư thành tài sản hạ tầng; và
y Nâng cao hiệu quả sử dụng tài sản - mới và hiện có
Thực hiện tốt tám chức năng phải có (cùng với các thể chế cụ thể liên quan) của khung phân tích quản
lý đầu tư công của Nhóm Ngân hàng Thế giới sẽ nâng cao hiệu quả đầu tư ở các khía cạnh nêu trên.Ngoài ra cần phải có các biện pháp quá độ để xử lý tác động cộng dồn của tình trạng thiếu hiệu quả hiện nay nhằm tạo điều kiện phù hợp phát huy tác động của các cải cách trung và dài hạn Tác động không tích cực tới bền vững tài khóa của các chương trình dự án chuyển tiếp hiện tại, vấn đề nợ đọng cao, các dự án yếu kém, hạn chế năng lực là những trở ngại trong cải cách quản lý đầu tư công cần được xử lý trước khi có thể triển khai đầy đủ những giải pháp theo thông lệ tốt
Trang 144 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM
Cải thiện hiệu quả phân bổ
Các điều kiện cần cho cải thiện hiệu quả phân bổ đầu tư công bao gồm:
y Xây dựng kế hoạch đầu tư với nguồn lực chi trả được đảm bảo đầy đủ (“Đảm bảo nguồn lực”);
y Lựa chọn dự án khả thi về kỹ thuật, kinh tế và xã hội để phân bổ theo những ưu tiên chiến lược của ngành và của quốc gia (“Cơ chế chọn lựa”); và
y Đảm bảo khả năng dự liệu về vốn cho các dự án được lựa chọn (“Khả năng dự liệu”)
Những nhân tố cần thiết cho thành công trong quản lý đầu tư công này - được thể hiện ở các chức
năng Định hướng chiến lược, Thẩm định, Thẩm tra độc lập và Lựa chọn trong khung đánh giá của
Nhóm Ngân hàng Thế giới – vẫn chưa được đáp ứng đầy đủ ở Việt Nam Các kế hoạch đầu tư chiến lược - thường là những danh sách các dự án chưa được sắp xếp ưu tiên được đề xuất từ dưới lên - thiếu sát thực với tình hình tài khóa và có chất lượng chưa đồng đều, nhất là trong giải trình về quan
hệ nhân quả nhằm gắn kết giữa đầu ra và kết quả tác động Quy định về lập Kế hoạch đầu tư công trung hạn (MTIP) trong Luật Đầu tư công là bước đi đúng hướng Tuy nhiên, tác động tích cực của công cụ mới này lại chưa được như mong muốn vì còn thiếu một khung tài chính nhất quán cho các kế hoạch đầu tư để đảm bảo tính khả thi về vốn Ngoài ra, tình trạng tồn đọng của rất nhiều dự
án đầu tư được chuyển tiếp triển khai từ trước khi có Luật Đầu tư công, hiện đang hoạt động trì trệ cũng gây khó khăn không nhỏ cho việc thực hiện Luật này Quy định về cho vay lại và trần nợ công lại càng gây phức tạp cho quá trình triển khai hiệu quả Luật ĐTC hay thực hiện tốt những sửa đổi mới
được ban hành Yêu cầu đánh giá tiền kiểm về khả năng trả nợ của địa phương cho từng đề xuất dự án
trong trường hợp cần vay nợ có thể dẫn đến chậm trễ không cần thiết, đặc biệt trong bối cảnh hiện nay khi có hiện tượng bất đối xứng trong tiếp cận dữ liệu nợ của địa phương
Việc kiểm soát chất lượng từng dự án trước khi lựa chọn để phân bổ vốn - hay còn gọi là quy trình đảm bảo “chất lượng ngay từ đầu” - hiện vẫn còn những điểm yếu, mặc dù Luật Đầu tư công đã giúp Việt Nam tiến sát hơn đến những thông lệ quốc tế tốt Thẩm định chủ trương đầu tư để quyết định xem có cần tiếp tục chuẩn bị dự án và đưa vào Kế hoạch đầu tư công trung hạn (MTIP) hay không,
là một điểm tích cực của quy trình mới Vai trò thẩm tra độc lập của Bộ KH&ĐT và Bộ Tài chính trong bước này, ít nhất đối với các dự án lớn, cũng là một bước đi tích cực, nhưng tác động tiềm năng của điều đó lại bị giảm do phạm vi còn hẹp, chỉ hạn chế ở thẩm định khả năng đảm bảo nguồn vốn Thiếu đánh giá độc lập về sự phù hợp về mặt chiến lược, sự cần thiết và giá trị xã hội của dự án dẫn đến điểm yếu là những dự án có ưu tiên thấp hoặc có ý tưởng chưa tốt vẫn được chuyển sang giai đoạn chuẩn bị tiếp theo Các phương án khác cho dự án hiếm khi được xem xét, đồng thời thiếu đánh giá mức độ rủi ro và ít quan tâm đến nhu cầu trong đánh giá sự cần thiết cũng là những điểm yếu của cơ chế lựa chọn trong bước này của công tác quản lý đầu tư công
Khả năng lựa chọn cũng bị ảnh hưởng do tính chất cứng nhắc của quyết định chủ trương đầu tư, trong đó, chi phí dự án bị xác định “cứng” ngay ở giai đoạn ban đầu, bỏ qua khả năng cập nhật chi phí trên cơ sở kết quả thiết kế chi tiết hơn Ngoài ra, sau khi dự án được đưa vào Kế hoạch đầu tư công trung hạn (MTIP), trên cơ sở quyết định chủ trương đầu tư, khó ai có thể bỏ dự án đó ra khỏi chương trình đầu tư, ngay cả khi có các bằng chứng đi ngược lại tính khả thi của dự án Cách làm này làm giảm tầm quan trọng của quyết định đầu tư ở khâu thẩm định, khi mà các kết luận của nghiên cứu khả thi nên đóng vai trò quan trọng Đây là một bất cập quan trọng so với thông lệ quốc tế tốt, trong
đó thẩm định dự án là bộ lọc quan trọng về chất lượng ở giai đoạn sàng lọc Hơn nữa, Bộ KH&ĐT có vai trò hạn chế trong việc rà soát kết quả thẩm định, vì vậy đã bỏ qua cơ hội thẩm tra khách quan các
Trang 15biểu hiện thiên vị lạc quan thường hiện hữu trong các đề xuất dự án ở giai đoạn này Chất lượng ở các khâu ban đầu cũng bị yếu do chưa có phương pháp luận được chuẩn hóa cũng như chưa có nỗ lực tăng cường năng lực một cách có hệ thống để các phương pháp luận đó được áp dụng đồng bộ.Trong các hệ thống theo thông lệ tốt, việc xác định dự án, thiết kế và thẩm định được bổ trợ bằng phản hồi về kết quả của các dự án tương tự Đánh giá cơ bản sau khi hoàn thành dự án, bao gồm cả
phân tích các yếu tố đảm bảo thành công hoặc gây thất bại, và đánh giá tác động hậu kiểm nhằm vào
tác động phát triển rộng hơn chưa được thực hiện một cách có ý nghĩa ở Việt Nam, mặc dù đã được tiên liệu trong Luật Đầu tư công Điều này lại tiếp tục làm giảm tác động của công tác lựa chọn dự án.Thẩm quyền từ chối cấp vốn ngân sách cho những dự án chưa qua được các bước đánh giá cần áp dụng theo quy định hoặc chưa nhận được những quyết định cần thiết là cách duy trì kỷ cương để đảm bảo chất lượng hiệu quả trong quy trình ban đầu Hiện nay chưa có cơ quan trung ương nào được giao nhiệm vụ rõ ràng để thực hiện vai trò “gác cổng” quan trọng này, mặc dù đó thường là nhiệm vụ của cơ quan phụ trách lập ngân sách đầu tư
Kế hoạch đầu tư công trung hạn (MTIP) có khả năng cải thiện khả năng dự liệu về vốn cho các dự án được lựa chọn, nhưng vẫn gặp phải những bất cập Kế hoạch đầu tư công trung hạn (MTIP) 2016-20 được áp dụng trong bối cảnh danh mục dự án đang triển khai quá nhiều, trong khi lại không có một giai đoạn quá độ để chuẩn bị, và mãi đến gần đây chưa có cơ chế rõ ràng nào để gắn nó (và các kế hoạch đầu tư hàng năm được lập trên cơ sở Kế hoạch đầu tư công trung hạn) với việc lập dự toán ngân sách trung hạn và hàng năm Một khó khăn hiện hữu nữa là làm thế nào để gắn kết giữa Kế hoạch đầu tư công trung hạn cố định với kế hoạch ngân sách trung hạn được lập cuốn chiếu (dự kiến theo Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015 và hiện đang được triển khai) Điều này làm nảy sinh khoảng cách giữa kế hoạch và ngân sách với hệ quả không tránh khỏi về khả năng dự liệu
Khả năng dự liệu đòi hỏi phải hiểu rõ về những cam kết trong nhiều năm để đảm bảo nguồn vốn cho các dự án đang triển khai, nhưng hiện nay hệ thống trung ương thu thập và phân tích thông tin kịp thời về các cam kết tài chính hiện hành vẫn còn yếu kém Ngay cả khi đã có thông tin, quy trình ngân sách chưa có cơ chế để phân bổ vốn một cách có hệ thống cho các dự án đang triển khai trước khi cân nhắc yêu cầu vốn cho các dự án mới
Cải thiện hiệu quả phân bổ bao hàm xử lý các khía cạnh về khả năng đảm bảo vốn, khả năng lựa chọn, khả năng dự liệu trong quản lý đầu tư công thông qua triển khai các khuyến nghị chung dưới đây, trong đó, các chức năng liên quan trong khung phân tích của Ngân hàng Thế giới được in ng-hiêng và để trong ngoặc vuông:
1 Cải thiện việc lập kế hoạch chiến lược dài hạn cho hạ tầng quy mô lớn [Định hướng chiến lược].
2 Tăng cường vai trò của Bộ KH&ĐT và lồng ghép công tác thẩm định của Bộ Tài chính trong
sàng lọc ban đầu đối với các dự án quy mô lớn có tác động đáng kể đến ngân sách [Định hướng
chiến lược].
3 Đảm bảo thiết kế hệ thống quản lý đầu tư công, ở khâu thẩm định cho phép khả năng đảo
ngược quyết định phê duyệt chủ trương đầu tư [Thẩm định].
4 Biến cho quyết định đầu tư thành quyết định quan trọng của các quy trình đảm bảo “chất
lượng ngay từ đầu [Thẩm định].
5 Tạo hành lang pháp lý, kỹ thuật và năng lực để phân tích chi phí - lợi ích xã hội trở thành công
cụ phân tích mặc định để hỗ trợ quyết định khi thẩm định [Thẩm định].
Trang 166 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM
6 Thiết kế và triển khai chức năng thẩm tra độc lập mạnh hơn, tập trung vào các dự án quy mô
lớn [Thẩm tra độc lập].
7 Lựa chọn và lập ngân sách phải đặt trong bối cảnh ngân sách trung hạn sát thực tế [Lựa chọn
dự án].
8 Chuyển sang quy trình ngân sách nhằm ưu tiên vốn một cách hệ thống cho các dự án đang
triển khai trước khi phân bổ cho các dự án mới [Lựa chọn dự án].
Ngoài ra, đánh giá lại sự cần thiết của danh mục các dự án chuyển tiếp hiện hành, bao gồm cả việc đưa ra các quyết định khó khăn nhằm dừng, bỏ các dự án chất lượng kém và/hoặc không phù hợp, hoặc thất bại, là điều kiện ban đầu để triển khai các biện pháp cải cách thành công
Cải thiện hiệu quả thực hiện
Sau đây là các yêu cầu nhằm đảm bảo hiệu quả triển khai dự án trong đầu tư công:
y Đảm bảo tính sẵn sàng triển khai của dự án được phê duyệt và đưa vào ngân sách, (“Khả năng triển khai”);
y Áp dụng các biện pháp khuyến khích và hệ thống quản lý nhằm đảm bảo dự án được thi công và đưa vào sử dụng đúng hạn, theo ngân sách và theo các đặc tả kỹ thuật (“Khả năng quản lý”); và
y Xác định sớm các vấn đề phát sinh và tiến hành xử lý kịp thời và có căn cứ, bao gồm cả sẵn sàng hủy bỏ dự án (“Khả năng ứng phó”)
Những chỉ số hiệu quả thực hiện trên được xem xét trong các khâu Triển khai dự án, Điều chỉnh dự
án, và Vận hành trong khung phân tích của Ngân hàng Thế giới Khả năng thực hiện dự án của Việt Nam còn chưa đồng đều Các tiêu chí liên quan đến mức độ sẵn sàng triển khai chưa được xác định hoặc áp dụng trong quá trình đưa dự án vào ngân sách Trong thực tế, một số dự án còn gặp nhiều thiếu sót quan trọng trong chuẩn bị triển khai - chưa quan tâm đầy đủ đến các cơ chế giải phóng mặt bằng là một ví dụ tiêu biểu - vẫn được phê duyệt đưa vào ngân sách Kinh nghiệm cho thấy sự chậm trễ trong khởi công các dự án đã được phê duyệt thường do những yếu kém trong công tác chuẩn bị, thiết kế và lập kế hoạch triển khai gây nên Hiện chưa có một quy trình để học hỏi có hệ thống từ kinh nghiệm triển khai các dự án đã hoàn tất dẫn đến tình trạng các kinh nghiệm này không được lồng ghép vào quá trình lập kế hoạch triển khai dự án mới, khiến cho nhiều vấn đề diễn ra lặp đi lặp lại
Kế hoạch đầu tư công trung hạn (MTIP) được triển khai gấp trong khoảng thời gian ngắn, nên khả năng thực hiện các kế hoạch và dự án liên quan chưa được quan tâm đầy đủ, đặc biệt trong bối cảnh năng lực hấp thụ hạn chế và tình trạng tồn đọng các dự án chuyển tiếp Đây cũng là một nguyên nhân góp phần gây ra các vấn đề trong giai đoạn hiện nay
Về khả năng quản lý dự án, các cơ cấu tổ chức để quản lý và giám sát triển khai còn thiếu tính hệ thống, hiện chưa có hướng dẫn chính thức về quản lý dự án Ví dụ, đối với từng dự án, hiện cũng chưa
có yêu cầu ban hành chính thức các quy trình hoạt động hàng ngày để nhóm quản lý dự án tuân thủ trong sổ tay hoạt động dự án
Lợi thế về hiệu quả sử dụng vốn nhờ đấu thầu cạnh tranh đang bị giảm sút do thường xuyên không
áp dụng các phương pháp đấu thầu cạnh tranh công khai, mặc dù đây được coi là phương pháp mặc định Đây là một nội dung có khả năng được nâng cao hiệu quả hơn nữa
Trang 17Việt Nam đã có những nỗ lực quan trọng nhằm hình thành một hệ thống thông tin quản lý dự án tại
Bộ KH&ĐT Tuy nhiên, Việt Nam hiện vẫn chưa có một hệ thống thông tin quản lý đầu tư công vận hành đầy đủ để thu thập và quản lý tập trung thông tin về tiến độ triển khai, và làm cơ sở để theo dõi giám sát Theo dõi ứng biến - trong đó, dự án được theo dõi chặt chẽ, phát hiện sớm các vấn đề, thực hiện các biện pháp sửa chữa và theo dõi tiếp – mới chỉ diễn ra ở cấp triển khai dự án theo phân cấp, nhưng lại chưa thực hiện ở cấp độ chung (Bộ KH&ĐT) Hiện nay, hành lang pháp lý đã được cải thiện thông qua Luật Đầu tư công và Luật Xây dựng, và Bộ KH&ĐT đang nỗ lực cải thiện cơ sở thông tin qua triển khai hệ thống thông tin quản lý đầu tư công mới Tuy nhiên, vẫn còn nhiều việc phải làm để Bộ KH&ĐT có khả năng xác định ra những dự án có rủi ro lớn về thất bại trong triển khai và sau đó đảm bảo các bước được thực hiện để đưa chúng lại quỹ đạo, hoặc đóng dự án trong trường hợp xấu nhất Chính vì vậy, cải thiện khả năng ứng biến sẽ đem lại những lợi ích đáng kể
Cải thiện hiệu quả thực hiện đòi hỏi phải cải thiện các khía cạnh về khả năng thực hiện, khả năng quản lý và khả năng ứng phó trong quản lý đầu tư công thông qua triển khai các khuyến nghị chung như sau, trong đó, các chức năng liên quan trong khung phân tích của Ngân hàng Thế giới được in nghiêng và để trong ngoặc vuông:
9 Tăng cường cơ chế quản lý dự án và áp dụng các bài học kinh nghiệm [Triển khai dự án].
10 Cải thiện hiệu quả sử dụng vốn qua đấu thầu mua sắm bằng cách sử dụng các phương pháp
đấu thầu cạnh tranh nhiều hơn [Triển khai dự án].
11 Tăng cường theo dõi giám sát dự án một cách tập trung, chú trọng đến các dự án lớn có khả
năng thất bại hoặc gặp rủi ro thất bại [Điều chỉnh dự án].
12 Thẩm định lại một cách có hệ thống các dự án có vấn đề được xác định dựa theo các tiêu chí
dự báo định lượng [Điều chỉnh dự án].
Tương tự như những cải thiện về hiệu quả phân bổ, cải thiện hiệu quả thực hiện cũng bao hàm phải
xử lý các vấn đề của giai đoạn quá độ liên quan đến áp dụng Kế hoạch đầu tư công trung hạn (MTIP)
và quản lý các dự án đang triển khai được phê duyệt trước Luật Đầu tư công
Cải thiện hiệu quả sử dụng tài sản
Sau đây là các yêu cầu để nâng cao hiệu quả sử dụng tài sản:
y Phân bổ đủ nguồn lực tài chính để vận hành và duy tu bảo dưỡng tài sản mới và hiện có trên
cơ sở bền vững (“Đảm bảo bền vững”).
y Đăng ký tài sản trong các cơ sở dữ liệu một cách có hệ thống và cập nhật về giá trị và hiện
trạng của tài sản (“Đảm bảo coi sóc”).
Theo khung đánh giá của Ngân hàng Thế giới, vấn đề hiệu quả sử dụng tài sản được xem xét ở chức
năng Đưa vào vận hành Việt Nam hiện có vấn đề về tính bền vững do thiếu đồng bộ giữa lập kế
hoạch đầu tư mới và kế hoạch chi vận hành và duy tu bảo dưỡng Hệ thống lập ngân sách kép cho chi đầu tư và chi thường xuyên ở Việt Nam gây khó khăn cho việc lập kế hoạch ngân sách tổng hợp Ngoài ra, hiện chưa có yêu cầu báo cáo về tác động đến chi thường xuyên trong các đề nghị phân
bổ ngân sách cho dự án đầu tư Phân bổ chi duy tu bảo dưỡng nhìn chung thấp hơn rất nhiều so với yêu cầu để ngăn ngừa hư hỏng sớm, gây hệ quả tiêu cực về cung cấp dịch vụ công cũng như nhu cầu cải tạo sửa chữa lớn
Trang 188 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM
Việc đăng ký tài sản trong các hệ thống quản lý tài sản tập trung, việc theo dõi và đánh giá hiện trạng sau đó vẫn chưa được thực hiện, hiện Việt Nam mới chỉ có một số tiến triển ở một số lĩnh vực nhất định, như đường quốc lộ
Nâng cao hiệu quả sử dụng tài sản bao hàm phải xử lý các vấn đề về bền vững và bảo quản tài sản theo các khuyến nghị chung dưới đây, trong đó, các chức năng liên quan trong khung phân tích của Ngân hàng Thế giới được in nghiêng và để trong ngoặc vuông:
13 Gắn kết chặt chẽ hơn trong lập ngân sách chi đầu tư và chi thường xuyên [Lựa chọn/Đưa vào
sử dụng].
14 Cải thiện tính bền vững của dự án đầu tư bằng cách nâng phân bổ chi duy tu bảo dưỡng cho
sát hơn với các chuẩn mực quốc tế [Đưa vào vận hành].
15 Mở rộng phạm vi sử dụng các công cụ quản lý tài sản hiện đại trong toàn bộ Chính phủ, bắt
đầu bằng những nội dung tài sản hạ tầng quan trọng nhất [Đưa vào vận hành].
Các vấn đề chung
Một số khuyến nghị trong báo cáo này đòi hỏi vai trò lớn hơn của Bộ KH&ĐT, cũng như cả Bộ Tài chính trong một số trường hợp Cụ thể, mở rộng phạm vi thẩm định trong bước sàng lọc ở cấp độ thứ nhất (quyết định chủ trương đầu tư), thẩm tra độc lập về cơ sở ra quyết định đầu tư và tăng cường theo dõi tập trung là những việc đòi hỏi sự tham gia sâu hơn từ phía Bộ KH&ĐT Ngoài ra, cần có một cơ quan trung ương điều phối và thúc đẩy quá trình học hỏi kinh nghiệm từ những đánh giá hậu kiểm trước đó Đây là những chức năng quan trọng mà Bộ KH&ĐT là đơn vị tốt nhất có vị thế để thực hiện.Việc tăng cường và mở rộng vai trò của Bộ KH&ĐT cần được thiết kế và thực hiện theo một lộ trình thận trọng và theo trình tự sao cho các nhiệm vụ mới có thể được thực hiện đảm bảo hiệu suất và hiệu quả mà không gây trở ngại đến sự vận hành chung của toàn bộ hệ thống quản lý đầu tư công Điều đó có nghĩa là phải thiết kế chi tiết và sau đó thử nghiệm các quy trình và công cụ cải thiện trước khi ban hành rộng rãi Điều này đòi hỏi phải xây dựng năng lực cần có trước khi triển khai rộng rãi,
để không tạo ra những ách tắc hành chính mới, và làm cho cải cách trở nên không hiệu quả trong thực tế
Vai trò của Bộ KH&ĐT được đề xuất ở trên chỉ nên áp dụng cho các dự án quy mô lớn, vì các Bộ trung ương không thể tham gia trực tiếp vào tất cả các dự án do hạn chế về quy mô bộ máy và thời gian Đối với các dự án có giá trị thấp hơn, vai trò của Bộ KH&ĐT chỉ nên giới hạn ở việc xây dựng hệ thống, phương pháp cũng như theo dõi và hỗ trợ việc áp dụng chúng
Trang 191 Giới thiệu: Bối cảnh, Sự cần thiết và Phương pháp
Bối cảnh
1 Một trọng tâm của chương trình cải cách hiện nay của Việt Nam là nâng cao hiệu quả đầu
tư công nhằm tăng cường chất lượng tăng trưởng kinh tế của quốc gia, giảm mức độ phụ thuộc của tăng trưởng vào tích lũy nhân tố sản xuất Đầu tư của khu vực nhà nước hiện vẫn là nguồn
tích lũy vốn quan trọng nhất của Việt Nam cho dù khu vực tư nhân trong nước và khu vực đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) đã và đang tăng trưởng nhanh kể từ khi đổi mới kinh tế vào cuối thập kỷ 1980 Đầu tư từ nguồn ngân sách Nhà nước là hình thức đầu tư chi phối của Nhà nước, chiếm đến trên một phần tư tổng đầu tư xã hội
2 Nhu cầu cải cách cấp thiết gắn với sự quan ngại ngày càng tăng đối với xu thế suy giảm
hiệu quả nhanh chóng của đầu tư công Vốn đầu tư được phân bổ thiếu ưu tiên chiến lược và bị
dàn trải ở quá nhiều lĩnh vực Các báo cáo chính thức của Chính phủ cho thấy có khoảng 40.000 dự
án hiện đang được triển khai và phần lớn đang được quản lý ở cấp địa phương Đánh giá về danh mục gần đây của Bộ KH&ĐT cho giai đoạn 2013 - 2015 cho thấy phân bổ ngân sách Nhà nước chỉ đáp ứng được chưa đến một nửa tổng nhu cầu vốn đầu tư của cả trung ương và địa phương cho các dự
án đã được phê duyệt Một bằng chứng nữa về tình trạng thiếu hiệu quả là nợ đọng xây dựng cơ bản, hiện vẫn còn cao và chưa thay đổi nhiều ngay cả trong giai đoạn củng cố đầu tư gần đây
3 Sự đồng thuận về cải cách đầu tư công gần đây một phần do cuộc khủng hoảng kinh tế
toàn cầu năm 2008 - 2009 cộng với phản ứng chính sách của Chính phủ Việc triển khai một gói kích cầu lớn đã góp phần khiến cho đầu tư công tăng mạnh hơn Điều này đã góp phần làm bộc
lộ nhiều bất cập trong hệ thống quản lý đầu tư công (QLĐTC) tại Việt Nam, từ những bất cập trong khung pháp lý và quy định với thực tiễn thực hành, đến những yếu kém trong phân bổ nguồn lực do những lỗ hổng trong thẩm định, lập ngân sách, triển khai và đánh giá đầu tư công Hai bản kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội năm năm gần đây (Kế hoạch phát triển KTXH giai đoạn 2011 - 2015 và 2016
- 2020) đều ghi nhận những vấn đề quan trọng liên quan tới hiệu quả đầu tư công thấp, đặc biệt là đầu tư quá mức và dàn trải, đồng thời đưa ra một nghị trình cải cách nhằm củng cố đầu tư công và nâng cao chất lượng của hệ thống QLĐTC với mục tiêu hệ thống này sẽ nằm trong nhóm bốn quốc gia hàng đầu ASEAN vào năm 2020
4 Một hợp phần quan trọng của chương trình tái cấu trúc đầu tư công là cải thiện khung
pháp lý QLĐTC Việt Nam đến nay đã đạt được những tiến bộ đáng kể nhằm thiết lập một hệ thống
quản lý tài chính công lành mạnh, cổ phần hóa DN Nhà nước (DNNN) và tăng cường khung pháp
lý về quản lý đầu tư công Nhiều văn bản luật đã được ban hành và sửa đổi trong thời gian qua, bao gồm Luật Đầu tư công, Luật Đấu thầu, Luật Xây dựng, Luật Ngân sách Nhà nước, và Luật Quản Lý Vốn của Nhà nước Đầu tư tại DN Đó là những thành tựu quan trọng hướng tới thông lệ quốc tế tốt Luật Đầu tư công và Luật Xây dựng đã ban hành mới và cải thiện nhiều quy định cho toàn bộ chu trình dự
án Đáng chú ý là những quy định về lập kế hoạch đầu tư công trung hạn, thẩm định và phê duyệt chủ trương đầu tư, chuyên nghiệp hóa các Ban quản lý dự án (Ban QLDA) và tăng cường vai trò của
Bộ KH&ĐT và Bộ Tài chính trong lựa chọn dự án
Trang 2010 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM
Sự cần thiết phải đánh giá về quản lý đầu tư công
5 Cho dù Chính phủ đã đạt được nhiều thay đổi tích cực trong những năm qua, bao gồm cả
việc ban hành Luật Đầu tư công, nhưng tiến độ về tái cơ cấu đầu tư công còn chậm và chủ yếu tập trung vào xử lý danh mục dự án chuyển tiếp dàn trải Nhiều biện pháp vẫn mang tính ngắn
hạn nhằm nhanh chóng xử lý hệ quả thay vì xử lý nguyên nhân gốc rễ của vấn đề Ngoài ra, hiện chưa
có một chương trình tái cấu trúc đầu tư công toàn diện được xây dựng một cách có hệ thống dựa trên luận chứng thực tế nhằm nâng cao hiệu quả đầu tư công về lâu dài
6 Việt Nam tiếp tục phải đối mặt với thách thức trong cả ba khía cạnh của hiệu quả đầu tư
công tổng thể, đó là hiệu quả phân bổ, hiệu quả thực hiện và hiệu quả sử dụng tài sản Hiệu quả
phân bổ đòi hỏi dự án phải được sắp xếp ưu tiên và lựa chọn theo giá trị xã hội của chúng, gắn với các ưu tiên chiến lược của Chính phủ, phù hợp hạn mức nguồn lực tài khóa trong trung hạn Hiệu quả thực hiện trong đầu tư đòi hỏi, sau khi đã quyết định triển khai dự án, cần phải mua sắm đầu vào một cách tiết kiệm và quản lý quy trình thi công cho tối ưu sao cho tài sản hạ tầng được hoàn thành đúng với dự toán ngân sách, đúng thời gian và đặc tính kỹ thuật Hiệu quả sử dụng tài sản đòi hỏi phải cung cấp đủ tài chính để tài sản tạo ra phục vụ tối ưu cho người dân và tài sản phải được duy tu bảo dưỡng nhằm đảm bảo chất lượng phục vụ và vòng đời theo dự kiến
7 Những thách thức chính về hiệu quả mà Việt Nam phải đối mặt có thể tóm tắt như sau:
y Chưa có biện pháp đầy đủ để ngăn ngừa tình trạng nguồn lực tài chính được phân bổ cho những dự án yếu kém, có ưu tiên thấp và/hoặc không có nguồn vốn đảm bảo;
y Sử dụng nguồn lực đầu tư chưa tối ưu sau khi phân bổ, dẫn đến đội vốn, chậm tiến độ và sai lệch so với đặc tính kỹ thuật;
y Không cung cấp đủ nguồn lực bổ sung cần có nhằm hoàn thành các mục tiêu về cung cấp dịch vụ sau khi tài sản được hình thành; và
y Tác động cộng dồn của tình trạng thiếu hiệu quả giai đoạn đầu nêu trên dẫn đến những ách tắc, như chương trình đầu tư bị kéo dài, nợ đọng, giảm tác động của những cải cách được xây dựng với dụng ý tốt mặc dù chúng rất hợp lý nếu xét riêng rẽ
8 Chương trình cải cách QLĐTC muốn thành công cần phải xử lý được những thách thức trên
và thực hiện tốt từng yếu tố hiệu quả nêu trên Sự thành công của chương trình có thể được đánh
giá thông qua những chỉ số chính sau đây:
y Hiệu quả phân bổ
○ Kế hoạch đầu tư công trong khả năng đảm bảo vốn - khả năng đảm bảo nguồn lực
○ Lựa chọn được dự án khả thi để cấp vốn phù hợp với các ưu tiên chiến lược của ngành
và quốc gia - khả năng lựa chọn
○ Dự liệu được nguồn tài chính cho các dự án được ưu tiên - khả năng dự liệu
y Hiệu quả thực hiện
○ Dự án sẵn sàng triển khai sau khi phê duyệt - khả năng thực hiện
○ Thi công đúng tiến độ, đúng ngân sách và đúng đặc tả kỹ thuật - khả năng quản lý
○ Ứng phó kịp thời và có căn cứ khi gặp vấn đề trong triển khai - khả năng ứng phó
Trang 21y Hiệu quả sử dụng tài sản
○ Đảm bảo nguồn lực đầy đủ cho vận hành và duy tu bảo dưỡng - khả năng bền vững
○ Đăng ký và quản lý tài sản một cách có hệ thống - khả năng bảo quản
9 Một yếu tố quan trọng gây ảnh hưởng đến tiến độ xử lý vấn đề thiếu hiệu quả và tái cơ cấu
đầu tư công là thiếu một chương trình cải cách tổng thể được thiết kế tốt với các mục tiêu và
ưu tiên được xác định rõ ràng Mặc dù quyết định tái cấu trúc hệ thống QLĐTC đã được đưa ra từ
sáu năm trước, nhưng chưa có một chương trình cải cách cụ thể nào được hình thành Các văn bản pháp luật mới ban hành, muốn triển khai hiệu quả, cũng đòi hỏi nhiều việc phải làm nhằm hướng dẫn thực hiện, nhất là trong bối cảnh phân cấp mạnh Bên cạnh những cải thiện gần đây, đầu tư công vẫn được quy định bởi một khung pháp quy phức tạp và manh mún, bao gồm rất nhiều văn bản pháp luật
10 Trong bối cảnh đó, Bộ Kế hoạch và Đầu tư (KH&ĐT) đề nghị Ngân hàng Thế giới hỗ trợ thực
hiện phân tích đánh giá về hệ thống quản lý đầu tư công (QLĐTC) của Việt Nam Mục tiêu đánh
giá nhằm xác định ra những điểm yếu so với các mô hình theo thông lệ tốt, xác định ra những ưu tiên cải cách và đưa ra khuyến nghị về các biện pháp cụ thể trong ngắn hạn, trung hạn và dài hạn
Cách tiếp cận đánh giá phân tích
11 Báo cáo đánh giá quản lý đầu tư công (QLĐTC) này được thực hiện dựa trên Khung đánh
giá phân tích về QLĐTC của Nhóm Ngân hàng Thế giới, được công bố chính thức trong một ấn phẩm năm 2014, “Sức mạnh của Quản lý Đầu tư công” 1 Khung này phân tích cấu trúc và chất
lượng các thể chế cần thiết nhằm hỗ trợ thực hiện tám “chức năng phải có“ trong toàn bộ chu trình
dự án và lập ngân sách đầu tư2, qua đó giúp đánh giá một cách hệ thống và so sánh với thông lệ quốc tế tốt Kết quả của việc áp dụng khung này là một đánh giá định tính về hệ thống QLĐTC của quốc gia, chứ không phải đánh giá định lượng dựa trên các chỉ số (tương tự như Báo cáo chi tiêu công và trách nhiệm giải trình-PEFA) Hộp 1 dưới đây trình bày tóm lược từng nội dung trong tám
“chức năng phải có”
12 Hiệu quả đầu tư công còn phụ thuộc vào các cơ chế, thể chế - khung pháp lý/pháp quy, cơ
cấu tổ chức, năng lực và yếu tố khuyến khích - nhằm thực hiện hiệu quả các chức năng mô tả
ở Hộp 1 Tám chức năng phải có (và các cơ chế, thể chế cụ thể liên quan) được xác định tại Khung
đánh giá phân tích về QLĐC của Nhóm Ngân hàng Thế giới, nếu được thực hiện tốt, sẽ nâng cao hiệu quả đầu tư công thông qua cải thiện về hiệu quả phân bổ và thực hiện, nâng cao hiệu quả sử dụng tài sản Các chức năng định hướng chiến lược, thẩm định, thẩm tra độc lập và lựa chọn liên quan đến hiệu quả phân bổ Triển khai và điều chỉnh dự án liên quan đến hiệu quả thực hiện Chức năng “Đưa vào vận hành” liên quan đến hiệu quả sử dụng tài sản Đánh giá góp phần cải thiện hiệu quả ở cả ba yếu tố trên
1 “Sức mạnh của Quản lý Đầu tư công: Chuyển đổi nguồn lực thành tài sản để tăng trưởng”, Anand Rajaram, Lê Minh Tuấn, Kai Kaiser, Jay-Hyung Kim, và Jonas Frank, các biên tập viên, Ngân hàng Thế giới, 2014
2 Tám chức năng phải có bao gồm: định hướng đầu tư, thẩm định chính thức, thẩm tra độc lập, lựa chọn và đưa dự án vào ngân sách, triển khai dự án, điều chỉnh dự án, đưa vào vận hành, tổng kết và đánh giá hoàn tất.
Trang 2212 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM
Hộp 1: Tám chức năng cốt lõi trong Quản lý đầu tư công
Khung đánh giá phân tích về QLĐTC của Ngân hàng Thế giới xác định ra tám chức năng dưới đây trong chu trình QLĐTC, dựa trên kinh nghiệm của quốc gia và gợi ý những đặc điểm cần có ở từng chức năng nhằm đảm bảo hiệu quả QLĐTC
Chức năng thứ 1: Định hướng chiến lược và sàng lọc sơ bộ ban đầu: Các văn bản chiến lược ngành và/
hoặc quốc gia đủ cụ thể, đảm bảo đủ sự nhất quán và thẩm quyền nhằm thực sự định hướng cho đầu tư công, đồng thời được sử dụng một cách có hệ thống nhằm rà soát, sàng lọc sơ bộ các dự án mới (ít nhất có một vài dự án bị bỏ lại ở khâu sàng lọc sơ bộ)
Chức năng thứ 2: Thẩm định dự án: Dự án được phát triển theo các thủ tục chuẩn được xây dựng kỹ lưỡng,
dự án được thẩm định bằng kỹ thuật phù hợp lựa chọn trong bộ công cụ đầy đủ Có hướng dẫn toàn diện chung về thẩm định dự án, bao gồm cả hướng dẫn chi tiết cụ thể về thẩm định các dự án hợp tác công tư PPP
Chức năng thứ 3: Thẩm tra độc lập kết quả thẩm định: Rủi ro về việc các bộ ngành “xào nấu số liệu” nhằm
đảm bảo dự án qua được khâu thẩm định sẽ được hạn chế bằng cách thẩm tra độc lập về dự án Đây là một đặc điểm quan trọng có thể được triển khai theo nhiều cách khác nhau với các mức độ “độc lập” khác nhau của đơn vị phụ trách thẩm tra
Chức năng thứ 4: Lựa chọn và đưa dự án vào ngân sách: Nhìn chung, chỉ những dự án đã thực hiện thẩm
định kỹ lưỡng và đã được thẩm tra độc lập mới được lựa chọn để ngân sách phân bổ vốn Thẩm quyền ngân sách trung hạn đảm bảo khả năng dự liệu đầy đủ về tài chính và vốn sẽ hỗ trợ để triển khai dự án hiệu quả
Chức năng thứ 5: Triển khai dự án: Cần chú trọng nhiều đến công tác quản lý tổng chi phí dự án theo trọn
vòng đời của mỗi dự án Cần xác định rõ ràng vai trò và trách nhiệm trong triển khai dự án, kết hợp với báo cáo định kỳ về tiến độ tài chính và phi tài chính và sự theo dõi chặt chẽ của Các cơ quan tổng hợp trung ương Cần ban hành và triển khai nhất quán các hệ thống đấu thầu mua sắm lành mạnh, áp dụng các kỹ thuật tiên tiến nhằm phân bổ rủi ro giữa Chính phủ và nhà thầu
Chức năng thứ 6: Theo dõi và điều chỉnh dự án: Cần phải có các cơ chế cụ thể nhằm yêu cầu rà soát xem dự
án còn cần thiết hay không nếu có những thay đổi trọng yếu về kinh phí, tiến độ dự án hoặc lợi ích dự kiến
Chức năng thứ 7: Đưa công trình vào vận hành và duy tu bảo dưỡng: Cần lập kế hoạch và đảm bảo tài
chính và các nguồn lực khác để vận hành công trình theo thẩm quyền phù hợp Cần duy trì hệ thống đăng
ký tài sản toàn diện và đáng tin cậy có thể được kiểm toán độc lập
Chức năng thứ 8: Tổng kết và đánh giá hoàn tất cơ bản: Tất cả các quốc gia tiên tiến đều dành nhiều nỗ
lực đánh giá hậu kiểm Dự án đầu tư cần được cơ quan kiểm toán tối cao kiểm toán, bao gồm cả kiểm toán
về hiệu quả sử dụng vốn
Nguồn: Dựa trên tài liệu Sức mạnh của quản lý đầu tư công, Ngân hàng Thế giới, 2014, được các tác giả chỉnh lý.
13 Những phân tích và đánh giá của Báo cáo này căn cứ trên cơ sở các nguồn dữ liệu chính
dưới đây:
y Nghiên cứu tài liệu gồm các văn bản luật, quy định và các thủ tục liên quan cùng các báo cáo phân tích trước đây về Việt Nam cũng như kinh nghiệm quốc tế;
y Phỏng vấn với các bên liên quan chính trong Chính phủ; và
y Bằng chứng thu thập được từ các cuộc phỏng vấn các dự án đầu tư công được lựa chọn trong ngành giao thông và giáo dục
Trang 2314 Phân tích tổng hợp tài liệu về các nghiên cứu trước đó, các văn bản luật và quy định đã
được đưa vào thực hiện Các văn bản pháp quy chính đã được nghiên cứu bao gồm:
y Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015;
y Luật Đầu tư công năm 2014 và các văn bản dưới luật liên quan;
y Luật Xây dựng năm 2014 và các văn bản dưới luật liên quan;
y Luật Đấu thầu năm 2013 và các văn bản dưới luật liên quan;
y Nghị định số 15/2015 (về Hợp tác công tư PPP)
15 Các bên liên quan chính trong Chính phủ được phỏng vấn để xác nhận những phát hiện từ
quá trình nghiên cứu tài liệu Trong Bộ Kế hoạch và Đầu tư, các cuộc trao đổi được tổ chức với các
vụ/ cục sau:
y Tổng hợp Kinh tế Quốc dân;
y Giám sát và Thẩm định Đầu tư;
y Kinh tế Địa phương và Lãnh thổ;
y Khoa học, Tài nguyên và Môi trường; và
y Kết cấu Hạ tầng và Đô thị
Bên cạnh phỏng vấn các vụ cục liên quan trong nội bộ Bộ Kế hoạch và Đầu tư, các cuộc phỏng vấn cũng được tổ chức với Bộ Tài chính (Vụ Đầu tư - Bộ Tài chính), Bộ Giao thông Vận tải (GTVT), Bộ Giáo dục và Đào tạo (GD&ĐT), và Bộ Xây dựng Khảo sát địa phương cũng đã được tổ chức tại một tỉnh đại diện, Bắc Giang, để làm việc với các Sở Tài chính, Kế hoạch và Giao thông Ban quản lý các dự án giao thông (PMU) Bắc Giang cũng tham gia buổi làm việc với Sở Giao thông
16 Trên cơ sở thảo luận và thống nhất với Bộ KH&ĐT, hai ngành giao thông và giáo dục được
lựa chọn làm nghiên cứu điển hình vì các ngành ngày có bản chất khác nhau trong cung cấp dịch vụ và vì vậy cả trong quản lý đầu tư Để bổ sung thông tin qua phỏng vấn, văn bản về các thủ
tục và quy định, các bằng chứng từ cấp độ dự án được tổng hợp qua lấy mẫu 17 dự án đầu tư công chuyển tiếp hoặc đã hoàn thành để làm nghiên cứu điển hình Mặc dù quy mô mẫu tương đối nhỏ, vì vậy có thể làm giảm đi ý nghĩa thống kê của kết luận, nhưng những thông tin từ cấp độ dự án được đối chiếu với các nguồn dữ liệu khác nhằm khẳng định các phát hiện hoặc chỉ ra những nội dung cần tiếp tục điều tra hoặc làm rõ
17 Các tiêu chí chọn mẫu dự án được xác định qua phối hợp với Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ
Giao thông Vận tải và Bộ Giáo dục và Đào tạo nhằm phản ánh các quy trình thủ tục chính của quốc gia Mẫu bao gồm nhiều dự án chuyển tiếp hoặc mới hoàn thành, sử dụng các nguồn vốn khác
nhau - ODA, trái phiếu, hay ngân sách Nhà nước Danh mục toàn bộ các dự án dùng để chọn mẫu
do Bộ KH&ĐT cung cấp dựa trên danh mục các dự án đang triển khai hoặc mới hoàn thành trong ngành Giáo dục và Giao thông ( lần lượt là 7 và 10 dự án) Thông tin về mẫu dự án được trình bày tại các Bảng 1 và 2 dưới đây
18 Ngoài phỏng vấn với Ban QLDA của các dự án lựa chọn, các cuộc phỏng vấn cũng được tổ
chức với đại diện Bộ GTVT và Bộ GD&ĐT để lấy ý kiến của họ về các vấn đề đặc trưng của các dự
án thuộc quản lý của bộ Phần trả lời về những dự án “đại diện” giả thuyết này được xem xét trong
phân tích của báo cáo cùng với phần trả lời của các Ban QLDA để khắc phục lỗi tính đại diện thấp do
số dự án nhỏ như đã nêu trên
Trang 2414 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM
Bảng 1: Các dự án trong mẫu của ngành Giao thông
Tên dự án
Tiêu chí
Quyết định
Tình trạng Nguồn vốn Quy mô dự án Lĩnh vực
BGTVT, 06/04/2007
741/QĐ-Ban QLDA đường thủy
2 Xây dựng Nhà ga hành khách T2, sân bay quốc tế
Nội Bài
Đã hoàn
Đường hàng không
BGTVT, 04/10/2010
2863/QĐ-TCT Cảng Hàng không Việt Nam 3
Dự án nâng cao an toàn cầu
đường sắt Hà Nội - Tp HCM
(44 cầu đường sắt)
Đã hoàn thành ODA Nhóm A Đường sắt
BGTVT, 28/12/2007
4149/QĐ-Ban QLDA đường sắt
4 Dự án đoạn Nghi Sơn - Đường Hồ Chí Minh Đã hoàn thành CPVN Nhóm B Đường bộ 1807/QĐ-BGTVT,
22/6/2009
Ban QLDA đường HCM
5 Dự án đường cao tốc Đà Nẵng - Quảng Ngãi Đang triển khai ODA Nhóm A Đường bộ 2656/QĐ-BGTVT,
10/9/2010 VEC
6 Dự án đầu tư xây dựng cầu Hưng Hà và hai đường lên
cầu
Đang triển khai ODA Nhóm A Đường bộ
BGTVT, 25/03/2014 Ban QLDA 1
853/QĐ-7 Dự án mở rộng Quốc lộ số 1 đoạn Km1265-Km1353+300
tại tỉnh Phú Yên
Đang triển khai CPVN Nhóm A Đường bộ
BGTVT, 23/5/2013
1385/QĐ-Ban QLDA Thăng Long
8 Dự án đầu tư xây dựng tuyến luồng cho tàu lớn vào sông
Hậu
Đang triển khai CPVN Nhóm A Đường thủy
BGTVT, 09/8/2013
2368/QĐ-Ban QLDA Hàng Hải
9
Đầu tư đường Chợ Mới - Chợ
Chu, thuộc Dự án đầu tư xay
dựng đường HCM cho đoạn
Chợ Mới - Ngã ba Trung Sơn,
tỉnh Tuyên Quang
Mới khởi công CPVN Nhóm B Đường bộ
BGTVT, 28/4/2016
1288/QĐ-Ban QLDA đường HCM
10
Xây dựng đường trên cao
giao cắt đường sắt chuyên
dụng của nhà máy xi măng
Bỉm Sơn và đường Quốc lộ
số 1 tại tỉnh Thanh Hóa
Mới khởi công CPVN Nhóm B Đường bộ
BGTVT, 28/4/2016
1319/QĐ-Ban QLDA
An toàn Giao thông
Trang 25Bảng 2: Các dự án trong mẫu của ngành Giáo dục
1 Dự án Xây dựng Trung tâm Đào tạo - Đại học
Kinh tế Quốc dân
Đang triển khai
CPVN
và các bên khác
Nhóm A
XD Trung tâm đào tạo
-Công ty Cổ phần Thiết bị và Công nghệ Xây dựng CONINCO
2 Giảng đường - Viện Quản lý Giáo dục Quốc
gia
Đang triển khai
CPVN
và các bên khác
Nhóm B đường Giảng 4957/QĐ-BGDDT,
30/10/2015
Ban QLDA và Bộ GD&ĐT
3 Dự án Đại học Việt Đức (Dự án Đại học Mô
hình Mới - NMUP)
Đang triển khai
ODA và
XD Trung tâm Đào tạo
Ban QLDA Đại học Việt Đức thuộc Bộ Giáo dục và Đào tạo
- Ban QLDA Đại học Việt Đức thuộc Ban QL Việt Nam
CPVN
và các bên khác
Nhóm B đường Giảng - Ban QLDA Bộ GD&ĐT
5
Đầu tư giảng đường
và hội trường đa mục
đích tại Đại học Luật
Tp HCM
Đã hoàn thành
CPVN
và các bên khác
Nhóm B đườngGiảng - Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh
6 Xây dựng Phân hiệu Đại học Nha Trang tại
Kiên Giang
Đang triển khai
CPVN
và các bên khác
Nhóm A
XD Trung tâm đào tạo
- Cục Cơ sở Vật chất và Thiết bị Giảng dạy (Bộ GD&ĐT)
CPVN
và các bên khác
Nhóm B
XD Trung tâm đào tạo
BGDĐT, 18/11/2009
8296/QĐ-Cục Cơ sở Vật chất
và Thiết bị Giảng dạy (Bộ GD&ĐT)
19 Để đảm bảo tính nhất quán trong phân tích các dự án lựa chọn, một bảng câu hỏi chi tiết
đã được xây dựng Ngoài thông tin bối cảnh về giá trị dự án, phạm vi, thời gian triển khai, chi phí và
nguồn vốn cho dự án, bảng hỏi này còn đặt ra một bộ câu hỏi xoay quanh cách tiếp cận phân tích chuẩn đoán của Ngân hàng Thế giới về các thủ tục áp dụng trong các khâu chính của chu trình quản
lý đầu tư công Bảng câu hỏi được trình bày tại Phụ lục 3 của báo cáo này Phần trả lời câu hỏi được xác nhận qua phỏng vấn với đại diện của các dự án được lấy mẫu
Trang 2616 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM
Bố cục báo cáo
20 Tại Phần 3, báo cáo điểm lại các xu hướng và diễn biến chi đầu tư trong một thập kỷ rưỡi
qua Để cung cấp một cái nhìn tổng quan về đầu tư công và quản lý đầu tư công tại Việt Nam, phần
này phân tích xu thế và cơ cấu phân bổ vốn đầu tư công và sự khác biệt giữa các ngành Xu hướng
và diễn biến được phân tích cho đầu tư công sử dụng nguồn ngân sách Nhà nước, so sánh giữa cấp trung ương và địa phương, và cả đầu tư công sử dụng vốn trái phiếu chính phủ Phần 4 mô tả thể chế
về quản lý đầu tư công tại Việt Nam
21 Phát hiện từ các nghiên cứu điển hình được đưa vào phân tích về hệ thống QLĐTC hiện nay
trong các Phần từ 5-12 của báo cáo Mỗi một phần đều có ba mục: (i) các nguyên tắc và bài học
từ thông lệ tốt; (ii) đánh giá và phân tích chuẩn đoán; và (iii) khuyến nghị chính sách Ý kiến kết luận cùng với bảng tổng hợp khuyến nghị được trình bày ở phần cuối cùng
Trang 272 Xu hướng và cơ cấu chi đầu tư3
22 Để có bức tranh tổng quan về tình hình hiện nay ở Việt Nam, phần này mô tả những xu
hướng tổng thể về đầu tư công quan sát được trong quá trình chi đầu tư và xem xét tính gắn kết với các định hướng phát triển ưu tiên Nội dung phân tích bao gồm phân bổ vốn đầu tư theo
ngành, phân bổ nguồn lực giữa các cấp chính quyền, cách thức huy động nguồn lực qua phát hành trái phiếu chính phủ, cũng như cách thức phân bổ vốn trái phiếu cho các ngành và các cấp
Chi đầu tư công từ nguồn ngân sách Nhà nước
23 Chi đầu tư của Nhà nước đã giảm xuống trong những năm qua nhưng vẫn ở mức khá cao
so với các quốc gia khác trong khu vực Trong giai đoạn 2011 - 2015, tỷ trọng chi đầu tư công
chiếm khoảng một phần ba tổng đầu tư tại Việt Nam Chi đầu tư sử dụng vốn ngân sách Nhà nước (bao gồm cả nguồn trái phiếu chính phủ) đóng góp được 13,1% GDP năm 2009 (Hình 1) Tuy nhiên, đến năm 2012, tỷ lệ đầu tư nguồn ngân sách trên GDP nêu trên đã giảm xuống ngang mức của giai đoạn 2007 - 2008 và tiếp tục giảm xuống mức 7,8% GDP năm 2014 Xu thế diễn biến chi đầu tư tương
tự với các thay đổi trên toàn khu vực Đông Á (Hình 2) Tuy nhiên, xu hướng giảm chỉ phản ánh mức giảm của đầu tư toàn xã hội trong GDP, còn tỷ trọng đầu tư của Nhà nước trong tổng vốn đầu tư vẫn tương đối ổn định trong 10 năm qua
Hình 1: Tỉ trọng đầu tư của Nhà nước trên
tổng đầu tư và GDP, 2006-2015 Hình 2: Đầu tư công tại Đông Á - Thái Bình Dương và các quốc gia OECD (%GDP),
2004-2011
24 Tuy nhiên, tỷ trọng chi đầu tư nguồn ngân sách trong đầu tư của Nhà nước vẫn có xu hướng
tăng Đầu tư của Nhà nước, bao gồm từ nguồn ngân sách Nhà nước, đầu tư của các DNNN, tín dụng
Nhà nước, và trái phiếu Chính phủ chiếm khoảng 41% tổng đầu tư Ngân sách Nhà nước là nguồn vốn lớn nhất dành cho đầu tư của Nhà nước, với đóng góp ngày càng tăng kể từ năm 2001 (Bảng 3) Trong giai đoạn 2011 - 2015, ngân sách Nhà nước đóng góp 52% nguồn lực dành cho đầu tư công
3 Phần này tóm tắt một số nội dung chính của chương “Chi đầu tư”, Báo cáo Đánh giá chi tiêu công 2017, Ngân hàng thế giới.
2015 (Ước TH)
Chi đầu tư (gồm cả nguồn trái phiếu ngoài ngân
sách) / tổng đầu tư toàn xã hội
Chi đầu tư (gồm cả nguồn trái phiếu ngoài
ngân sách) / GDP
2006 2005 2004 0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
2007 2008 2009 2010 2011
Trang 2818 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM
Tỷ trọng này cao hơn so với giai đoạn 2006 - 2010 và cao hơn chín điểm phần trăm so với giai đoạn
2001 - 2005 Các DNNN được xếp là nguồn vốn quan trọng thứ hai dành cho đầu tư của Nhà nước, tiếp theo là nguồn tín dụng Nhà nước và nguồn trái phiếu chính phủ Đầu tư từ nguồn ngân sách Nhà nước và trái phiếu chính phủ tăng mạnh (khoảng 10 điểm phần trăm mỗi loại) bù đắp cho suy giảm đầu tư của các DNNN và tín dụng Nhà nước Tuy nhiên, đầu tư từ nguồn ngân sách tăng lên chủ yếu được thể hiện trong ba năm đầu của giao đoạn 2011 - 2015 Giai đoạn 2014 - 2015 cho thấy tỷ trọng đầu tư từ nguồn ngân sách giảm mạnh, còn đầu tư từ nguồn trái phiếu và DNNN lại tăng lên
Bảng 3: Nguồn vốn đầu tư công (%), 2001-2015
Nguồn: Kế hoạch phát triển năm năm giai đoạn 2006-2010, 2011-2015
25 Chênh lệch lớn kéo dài giữa số dự toán và số thực chi đầu tư cho thấy độ tin cậy của kế
hoạch ngân sách cho đầu tư còn thấp, đồng thời kỷ cương ngân sách trong triển khai thực hiện chưa được đảm bảo Mức chênh lệch vọt lên trong năm 2009 do có gói kích cầu tài khóa lớn, rồi duy
trì ở mức tương đương sau khi giảm giai đoạn sau khủng hoảng vào năm 2011 Về lý thuyết, trong giai đoạn củng cố tình hình ngân sách, đầu tư công sẽ nhạy cảm hơn với cắt giảm so với các mục chi thường xuyên, như chi lương và đảm bảo xã hội Nhưng Việt Nam thì ngược lại, tình hình lạm phát kết hợp với chi phí giải phóng mặt bằng tăng lên và tỷ giá giảm dẫn đến tổng kinh phí đầu tư của các
dự án tăng lên đáng kể so với kế hoạch vốn ban đầu Ngoài ra, ngân sách trung ương và địa phương đều được phép sử dụng nguồn vượt thu và dự phòng để chi đầu tư Chính vì vậy, thực chi trong mấy năm gần đây vẫn cao so với số dự toán chi đầu tư ban đầu (Hình 3).4
Hình 3: Chênh lệch giữa dự toán và chi phí đầu tư thực tế (%), 2006-2015
Trang 2926 Phân bổ ngân sách chi đầu tư có sự ưu tiên đáng kể cho ngành giao thông và nông nghiệp
Từ năm 2006 đến năm 2014, phân bổ cho ngành giao thông và nông nghiệp lần lượt chiếm 23% và 21% tổng đầu tư nguồn ngân sách (Bảng 4) Tỷ trọng đầu tư ngành giao thông còn được tăng mạnh
do đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) và đầu tư của tư nhân trong nước, dẫn đến thành tích phát triển
ấn tượng của ngành trong thời gian gần đây
Bảng 4: Các nguồn đầu tư công theo ngành, 2000-2014
Khoa học và công nghệ, Giáo dục và
đào tạo, Y tế, Văn hóa, Thể thao
27 Trong ngành giao thông và nông nghiệp, đầu tư đã và đang được ưu tiên cho các lĩnh vực
đường bộ và thủy lợi Từ năm 2009 đến năm 2012, tỷ trọng đầu tư cho lĩnh vực đường bộ trong
ngành giao thông bình quân lên đến 91% tổng đầu tư ngành giao thông (Hình 4) Tương tự, tỷ trọng đầu tư cho lĩnh vực thủy lợi trong ngành giao thông bình quân đạt 79% trong cùng kỳ Xu hướng trên được thể hiện cả ở cấp trung ương và địa phương
Hình 4: Chi tiết đầu tư trong các ngành Giao thông và Nông nghiệp, 2009-2012
Dịch vụ lâm nghiệp Lâm nghiệp
Nuôi trồng thủy sản Trồng trọt và
chăn nuôi hỗn hợp Trồng trọtChăn nuôi Dịch vụ nông nghiệp
Trang 3020 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM
Phân cấp thẩm quyền và nhiệm vụ chi đầu tư
28 Mặc dù chi tiêu ở cả trung ương và địa phương đều tăng lên, nhưng các địa phương đang
phụ trách tỷ trọng ngày càng lớn trong ngân sách đầu tư của Nhà nước Phân cấp chi đầu tư liên
tục được đẩy mạnh trong thập kỷ qua (tham khảo Bảng 5) Trách nhiệm đầu tư công được chuyển cho các địa phương theo chính sách phân cấp chung bắt đầu từ Nghị quyết số 8/2004 Nhờ có quyết định trên, các nhiệm vụ liên quan đến kế hoạch kinh tế - xã hội, quản lý tài nguyên, ngân sách, quản
lý DNNN, các hoạt động sự nghiệp và chi đầu tư đã được phân quyền cho các địa phương Các địa phương hiện có thẩm quyền quyết định đối với các dự án đầu tư thuần túy sử dụng nguồn lực của địa phương
Bảng 5: Chi đầu tư theo cấp và ngành (tỉ đồng), 2000-2014
29 Đầu tư công của các địa phương, tương đương khoảng 78% tổng chi đầu tư từ nguồn ngân
sách trong giai đoạn 2011 - 2014 - thuộc dạng cao nhất trên thế giới - chiếm 33% ngân sách của cấp tỉnh Tỷ trọng đầu tư công do trung ương thực hiện đang suy giảm so với tổng mức phân bổ cho
chi đầu tư và cả so với tổng ngân sách của quốc gia Chính quyền địa phương hiện chịu trách nhiệm xác định, thẩm định và phê duyệt đầu tư sử dụng nguồn ngân sách của địa phương Trung ương chỉ phê duyệt và theo dõi các kế hoạch đầu tư của địa phương Phân cấp chi đầu tư hiện đang ở mức cao nhất trong số các quốc gia đang phát triển Tỷ lệ trung bình ở các quốc gia Đông Á và Thái Bình Dương (EAP) là 40% trong năm 2010 so với 75% ở Việt Nam giai đoạn 2006 - 2010 Tỷ lệ này của Việt Nam hiện ngang với nhóm các quốc gia phân cấp cao và theo hệ thống liên bang
30 Do được phân cấp, các địa phương có rất nhiều thẩm quyền với toàn bộ dự án đầu tư, ngoại
trừ các dự án quan trọng của quốc gia Trung ương không có nhiều công cụ gây ảnh hưởng đến
phân bổ hoặc theo dõi kết quả đầu tư của địa phương ngoài hoạt động phê duyệt kế hoạch, quy hoạch hoặc thẩm định nguồn tài chính Yếu kém trong lựa chọn kết hợp với hạn mức ngân sách mềm (ví dụ qua thông lệ chuyển nguồn) là một trong những nguyên nhân dẫn đến số lượng dự án và nhu cầu nguồn lực tăng vọt, thường nằm ngoài khả năng đáp ứng của ngân sách Nhà nước
Trang 31Nguồn trái phiếu chính phủ
31 Tác động của vốn trái phiếu chính phủ, nguồn lực bổ sung quan trọng cho hạ tầng và bảo
trợ xã hội, đã và đang bị giảm dần trong những năm gần đây do nguồn lực huy động bị dàn trải cho quá nhiều dự án đầu tư Nhiều dự án đã bị cắt giảm, hoặc đình hoãn, dẫn đến lãnh phí nguồn
lực Từ năm 2003 đến năm 2007, có 614 dự án giao thông và thủy lợi được đảm bảo vốn, và 621 bệnh viện đa khoa huyện và liên huyện được hoàn thành Đến năm 2008 - 2009, số lượng dự án tăng vọt, khiến cho vốn bị dàn mỏng cho hàng ngàn dự án Đó là lý do khiến nhiều dự án đã bị cắt giảm, thu hẹp, đình giãn hoãn, dẫn đến lãng phí nguồn lực
32 Do chưa có hướng dẫn cụ thể về sắp xếp ưu tiên phân bổ cho từng năm là một nhân tố làm
giảm tác động của nguồn vốn huy động từ trái phiếu chính phủ Ví dụ một mục tiêu dự kiến là
nhằm ưu tiên đầu tư cho các lĩnh vực giao thông và thủy lợi ở khu vực miền núi Tuy nhiên, thực tế là ngân sách trái phiếu chính phủ phân bổ cho khu vực miền núi khó khăn chỉ chiếm một tỷ trọng nhỏ, thấp hơn rất nhiều so với các địa phương khác ở đồng bằng không đủ điều kiện được ưu tiên đầu tư
Cụ thể, mức phân bổ bình quân cho một địa phương ở miền núi phía bắc trong giai đoạn 2012 - 2015
là 1.779 tỷ đồng, còn mức phân bổ bình quân cho một địa phương khu vực đồng bằng sông Hồng là 2.329 tỷ đồng, cao hơn khu vực đáng ra cần được ưu tiên
Trang 333 Thể chế quản lý đầu tư công tại Việt Nam
Cơ cấu thể chế và phối hợp trong quản lý đầu tư công
33 Khung đánh giá phân tích về quản lý đầu tư công của Ngân hàng Thế giới đặt trọng tâm
vào chức năng cần có chứ không phải hình thức tổ chức thể chế cụ thể Chính vì vậy nó không
áp đặt về cách thức tổ chức bộ máy hành chính chung để thực hiện 8 chức năng “phải có“ này, và thực chất các quốc gia theo thông lệ tốt đều có các phương thức tổ chức khác nhau Phần này nhằm tìm hiểu về cách thức Việt Nam quản lý nhà nước và tổ chức thực hiện các chức năng liên quan đến quản lý đầu tư công Mục đích là nhằm tìm hiểu xem các chức năng cần thiết có được thực hiện hay không và hiệu quả đến đâu trong bối cảnh tổ chức hay phân loại các chức năng này trong thực tế ở Việt Nam
34 Hệ thống quản lý đầu tư công tổng thể ở Việt Nam bao gồm ba chức năng cốt lõi: lập kế
hoạch đầu tư, lập dự toán ngân sách và quản lý dự án, tất cả đều liên quan đến nhau và bao hàm các nội dung trong 8 chức năng “phải có” của Khung quản lý đầu tư công của Ngân hàng Thế giới Những chức năng cốt lõi đó nhằm vào các khía cạnh khác nhau và vì vậy do các cơ quan
khác nhau chủ trì Tính chất xuyên suốt của các chức năng quản lý đầu tư công cốt lõi đó đòi hỏi phải
có sự tham gia của nhiều bộ ngành và địa phương Hình 5 là sơ đồ mô tả các bước chính ở mỗi chức năng, và cơ quan chủ trì liên quan Sơ đồ cũng cho thấy tất cả các chức năng quản lý đầu tư công cốt lõi đề phục vụ các mục tiêu phát triển và các ưu tiên chiến lược được vạch ra ở các văn bản chiến lược đã được phê duyệt như Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, Quy hoạch và Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội
35 Việt Nam áp dụng thông lệ lập ngân sách kép, trong đó kế hoạch ngân sách đầu tư do
ngành kế hoạch chủ trì còn kế hoạch ngân sách trung hạn và hàng năm do ngành tài chính chủ trì Ngân sách đầu tư trung hạn nhằm xác định ra các chỉ tiêu tài khóa, tổng mức chi đầu tư và phân
bổ cho các ngành, các địa phương phù hợp với các chỉ tiêu đề ra Dự toán ngân sách trung hạn được lập trên cơ sở cân nhắc nhiều yếu tố, bao gồm các chỉ tiêu phát triển trong trung hạn, khả năng huy động nguồn lực, định mức phân bổ5 và chiến lược quản lý nợ trung hạn Dự toán ngân sách hàng năm nhằm cụ thể hóa khâu thực hiện kế hoạch tài chính trung hạn và bao gồm các nội dung phân
bổ hoặc giải ngân để chuẩn bị hoặc thực hiện các dự án đầu tư cụ thể hoặc kinh phí dành cho vận hành duy tu bảo dưỡng
36 Quy trình lập kế hoạch đầu tư đã được phân cấp mạnh và chưa gắn kết nhiều với quy trình
lập ngân sách Quy trình lập kế hoạch đầu tư bắt đầu bằng một quy trình từ dưới lên, trong đó kế
hoạch dự thảo của mỗi cơ quan chi tiêu là bản kế hoạch tổng hợp từ các đơn vị cấp dưới Sau đó, Bộ KH&ĐT tổng hợp kế hoạch dự thảo của tất cả các bộ ngành và địa phương để xây dựng bản dự thảo
kế hoạch quốc gia Trong quá trình lập kế hoạch, các cơ quan “chủ dự án” là nơi sắp xếp ưu tiên và lựa chọn dự án giữa và trong các ngành/ lĩnh vực Yếu tố ngân sách trong lập kế hoạch đầu tư chỉ diễn
ra ở khâu sau trong quy trình khi Bộ KH&ĐT và Bộ Tài chính xác định tổng mức ngân sách và xem xét
5 Việt Nam đã áp dụng định mức phân bổ để bổ sung cân đối vốn đầu tư theo công thức từ năm 2006 Định mức được xác định theo thời kỳ năm năm và được sử dụng để tính toán mức bổ sung vốn đầu tư từ ngân sách trung ương cho các địa phương theo
Kế hoạch phát triển kinh tế xã hội tương ứng Định mức phân bổ bao gồm các tiêu chí khác nhau như dân số, trình độ phát triển của địa phương, và nguồn thu trong nước của địa phương Các địa phương cũng xây dựng định mức riêng của mình để bổ sung vốn đầu tư cho ngân sách cấp dưới.
Trang 3424 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM
kế hoạch đầu tư dự thảo của các cơ quan chi tiêu để đảm bảo nhu cầu vốn ngân sách trung ương phù hợp với ngân sách đầu tư của quốc gia Ngành kế hoạch cũng đảm nhiệm vai trò chủ trì theo dõi và đánh giá (M&E) các dự án đầu tư công
37 Chức năng cốt lõi thứ ba, quản lý chu trình dự án, chủ yếu thuộc trách nhiệm của các đơn vị
dự toán Việt Nam có hệ thống quản lý dự án phân cấp, trong đó cơ chế thể chế để ra quyết định phụ
thuộc vào nhóm dự án Thủ tướng Chính phủ thẩm định và Quốc hội phê duyệt các dự án quan trọng của quốc gia Tuy nhiên, phần lớn các dự án thuộc các Nhóm A, B và C Gần đây các bộ tổng hợp (Bộ KH&ĐT và Bộ Tài chính) chỉ tham gia ở mức hạn chế ở phần đầu trong chu trình của các dự án đó Đến giai đoạn triển khai, Bộ KH&ĐT và Bộ Tài chính chỉ còn ít vai trò, ngoài vai trò phân bổ ngân sách hàng năm Những thay đổi quan trọng trong quy trình chuẩn bị dự án cho các dự án Nhóm A, theo quy định mới của Luật Đầu tư công 2014 được trình bày ở Hình 5 Thủ tục cho dự án Nhóm B cũng tương tự, chỉ
có điều không cần phải lập báo cáo tiền khả thi (PFS) và chỉ cần bộ ngành hoặc Ủy ban Nhân dân cấp tỉnh phê duyệt Dự án Nhóm C hầu như không bị ảnh hưởng bởi những sửa đổi trên
Hình 5: Các chức năng cốt lõi trong Quản lý đầu tư công ở Việt Nam
Nguồn: Nhóm Tác giả, dựa trên Luật NSNN và Luật Đầu tư công.
Kế hoạch đầu tư trung hạn (Bộ KH&ĐT)
Triển khai
Đấu thầu
Ký hợp đồng Thi công
Chuẩn bị
Ý tưởng dự án Báo cáo chủ trương Báo cáo đầu tư (FS)
Mối quan hệ mới Mối quan hệ trước khi ban hành KH đầu tư & ngân sách trung hạn
Kế hoạch đầu tư hàng năm ( Bộ KH&ĐT)
Kế hoạch
Trang 3538 Theo Luật Đầu tư công năm 2014 và Luật Ngân sách Nhà nước 2015, Việt Nam đã thay đổi
tư duy theo hướng tích cực trong quản lý đầu tư công, chuyển từ cách tiếp cận theo chương trình đầu tư công (PIP) truyền thống sang áp dụng phương pháp Kế hoạch tài chính trung hạn
để gắn kết tốt hơn giữa chi đầu tư và chi thường xuyên Sự thay đổi đó cũng nhằm nâng cao hiệu
quả chiến lược của đầu tư công, đã và đang bị suy giảm do đẩy mạnh phân cấp Hình 1 cho thấy Luật Đầu tư công và Luật NSNN sửa đổi ban hành nhiều bước mới trong quản lý đầu tư công Những thay đổi quan trọng liên quan đến quản lý đầu tư công bao gồm quy định về lập ngân sách trung hạn (thông qua Luật NSNN, nhưng quy trình này vẫn chưa được thực hiện), Kế hoạch đầu tư công trung hạn, và nâng cao thẩm quyền của các bộ tổng hợp và bộ ngành chuyên môn trong các khâu thẩm định ban đầu (theo Luật Đầu tư công và Luật Xây dựng) Các bước lập kế hoạch và lập ngân sách trung hạn được quy định nhằm xử lý vấn đề thiếu nhất quán về khung thời gian giữa đầu tư có tính chất dài hạn và quy trình ngân sách có tính chất thường niên, đồng thời nâng cao khả năng dự liệu
về nguồn lực có thể dành cho đầu tư Mặt khác, thẩm quyền của Bộ Tài chính, Bộ KH&ĐT và các bộ chuyên môn như Bộ Giao thông Vận tải, Bộ Xây dựng, được nâng lên trong công tác thẩm định nhằm
xử lý những hệ quả tiêu cực đang diễn ra phổ biến trong bối cảnh quản lý đầu tư công ngày càng được phân cấp, đặc biệt là tình trạng nợ đọng xây dựng cơ bản cao ở các địa phương và quan ngại ngày càng lớn về chất lượng kỹ thuật của các dự án đang triển khai
39 Tuy mức nghiêm trọng về tình trạng thiếu hiệu quả trong đầu tư công và yêu cầu củng cố
ngân sách đòi hỏi phải có các biện pháp cấp thiết, nhưng vẫn cần cân nhắc cả tác động tiêu cực
và tích cực của những thay đổi mới ban hành trên, cũng như tìm hiểu về các phương án chính sách thay thế Chẳng hạn, việc Bộ Tài chính xem xét khả năng trả nợ của các địa phương là cần thiết
trên góc độ quản lý nợ do Luật NSNN sửa đổi cho phép các địa phương vay nợ (và vay lại) Tuy nhiên,
đánh giá tiền kiểm đối với từng đề xuất dự án sử dụng nợ sẽ tạo thêm một khâu thủ tục hành chính
trong chuẩn bị dự án và vì vậy có thể kéo theo những chậm trễ đáng kể Tương tự, khi Bộ KH&ĐT và
Bộ Tài chính thẩm định tiền kiểm nguồn vốn và khả năng cân đối vốn (trong trường hợp cần sử dụng
ngân sách trung ương) có thể dẫn đến những chậm trễ không cần thiết Trong hệ thống mới, Bộ KH&ĐT và Bộ Tài chính chủ yếu quan tâm đến cân đối tổng thể, vì vậy việc đánh giá chi tiết từng đề xuất dự án chưa hẳn đã là giải pháp tối ưu Phải chăng phương án chính sách hiệu quả hơn là chỉ tiến hành thẩm định nguồn vốn đối với những dự án quy mô lớn6 kết hợp với đánh giá định kỳ về danh mục đầu tư và cải thiện khả năng thu thập/công bố thông tin, đặc biệt liên quan đến các cam kết chi hiện hành, đồng thời nâng cao trách nhiệm giải trình của người ra quyết định đầu tư Các đề xuất trong báo cáo này về tăng cường thẩm tra độc lập các báo cáo nghiên cứu khả thi và kết luận thẩm định đối với những dự án lớn cũng cần xét đến hiệu quả tổ chức và những hạn chế về năng lực, trước hết cần phải tạo điều kiện phù hợp để đem lại giá trị gia tăng cho các quy trình đảm bảo “chất lượng ngay từ đầu” qua những thay đổi đó
40 Quy định về lập ngân sách và lập kế hoạch trung hạn trong bối cảnh quản lý đầu tư công
theo hướng phân cấp và thông lệ lập ngân sách kép cũng làm nảy sinh những thách thức quan trọng trong phối hợp liên ngành Những thách thức đó phát sinh chủ yếu do ba vấn đề liên quan
chặt chẽ đến nhau Một là vấn đề thiếu chuyên môn, kinh nghiệm và điều kiện cần thiết chưa đảm bảo khi lần đầu tiên lập Kế hoạch đầu tư công trung hạn (KHĐTCTH) Chẳng hạn cần phải có hướng dẫn lập kế hoạch chi tiết như xác định ưu tiên cho các đề xuất dự án hoặc khả năng đảm bảo của dự toán chi tiêu cơ sở Nghị định 77, nhằm hướng dẫn cụ thể về triển khai Kế hoạch đầu tư công trung hạn (KHĐTCTH), mãi đến tháng 11/2015 mới có hiệu lực, trong khi các đơn vị dự toán đã phải nộp dự thảo Kế hoạch đầu tư công trung hạn (KHĐTCTH) đầu tiên vào thời điểm đó Tuy nhiên, đây chỉ là vấn
6 Các dự án từ Nhóm A trở lên, dự kiến sẽ đem lại những tác động tài khóa đáng kể đối với Việt Nam hoặc địa phương đề xuất.
Trang 3626 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM
đề trong giai đoạn chuyển đổi và dự kiến không phải là vấn đề căn bản cho Kế hoạch đầu tư công trung hạn (KHĐTCTH) tiếp theo Bên cạnh đó, mặc dù Luật Đầu tư công yêu cầu các đơn vị dự toán lập
Kế hoạch đầu tư công trung hạn (KHĐTCTH) cho giai đoạn 2016 - 2020, nhưng kế hoạch ngân sách trung hạn lúc đó chưa được lập cho cùng kỳ do Luật NSNN ra đời sau Do chưa có thông tin đáng tin cậy về tình hình tài khóa và dự báo trong năm năm tiếp theo, tổng chi đầu tư trong Kế hoạch đầu tư công trung hạn (KHĐTCTH) dự thảo chưa sát thực tế, vì vậy quy trình Quốc hội phê duyệt Kế hoạch đầu tư công trung hạn (KHĐTCTH) bị chậm trễ đáng kể Dù sao thì đây cũng chỉ là vấn đề của giai đoạn chuyển tiếp và dự kiến sẽ không phải là vấn đề căn bản cho Kế hoạch đầu tư công trung hạn (KHĐTCTH) giai đoạn tiếp theo (2021-2025), lúc đó hai kế hoạch trung hạn dự kiến sẽ phải lập đồng
bộ với nhau
Hình 6: Khung thời gian xây dựng Kế hoạch Đầu tư công Trung hạn
Năm T: Năm bắt đầu của Kế hoạch đầu tư công trung hạn (KHĐTCTH) mới.
Nguồn: Của các tác giả, dựa trên Điều 58, Luật Đầu tư công và Nghị định 77.
41 Vấn đề thứ hai là khung thời gian ngắn ngủi dành cho quá trình lập kế hoạch trong bối
cảnh phân cấp Hình 6 minh họa khung thời gian tiêu biểu để lập Kế hoạch phát triển KTXH, được áp
dụng cho Kế hoạch đầu tư công trung hạn (KHĐTCTH) 2016 - 2020 Theo khung thời gian tham vọng trên, các cơ quan kế hoạch chỉ có không đến 6 tháng để ra bản dự thảo đầu tiên của Kế hoạch đầu
tư công trung hạn tổng hợp cho các bộ ngành và địa phương Các bước đánh giá và thẩm định nội
bộ dự kiến kéo dài ba tháng trước khi bản dự thảo đầu tiên được trình lên Bộ KH&ĐT và Bộ Tài chính Các bước đánh giá, thẩm định, chỉnh sửa, trình lại kế hoạch đầu tư của tất cả các địa phương và bộ ngành sẽ diễn ra trong sáu tháng tiếp theo Sau đó Bộ KH&ĐT có 3 tháng để lập bản dự thảo Kế hoạch đầu tư công trung hạn (KHĐTCTH) đầu tiên của quốc gia, bao gồm cả kế hoạch huy động trái phiếu
và ODA Toàn bộ quy trình này phải thực hiện song song với quy trình lập Kế hoạch phát triển KTXH, cho thấy rất nhiều khó khăn trong việc phối hợp hiệu quả giữa các ngành và địa phương Như đã nêu trên, hướng dẫn cụ thể về lập Kế hoạch đầu tư công trung hạn (KHĐTCTH) mãi đến tháng 11/2015 mới có hiệu lực, dẫn đến chậm trễ kéo dài trong lập và phê duyệt Kế hoạch đầu tư công trung hạn (KHĐTCTH) Chậm trễ đó tiếp tục gây ra hệ quả trong quá trình triển khai nhiều dự án, vì dự án chỉ được đưa vào kế hoạch năm và nhận phân bổ nguồn lực sau khi đã được đưa vào Kế hoạch đầu tư công trung hạn (KHĐTCTH) được phê duyệt
42 Vấn đề thứ ba liên quan đến trình tự các bước trong khung thời gian lập kế hoạch và lập
ngân sách hiện nay Nhìn chung, quy trình ngân sách của Việt Nam bao gồm các bước từ trên xuống
và từ dưới lên, có lặp lại, theo thông lệ chung trên quốc tế Tuy nhiên, Hình 6 cho thấy Việt Nam bắt đầu bằng các bước từ dưới lên trước, khi các đơn vị xây dựng dự toán mà chưa có hướng dẫn rõ ràng
về hạn mức tài chính, ngược với thông lệ tốt, khuyến nghị nên bắt đầu bằng các bước từ trên xuống
Trình
dự thảo KHĐTCTH lên Bộ KH&ĐT,
Bộ Tài chính
Bộ KH&ĐT
và Bộ Tài chính dự báo tổng NS đầu tư
Bộ KH&ĐT
và Bộ Tài chính thẩm định ngân sách đầu tư
Trình KHĐTCTH lên Thủ tướng Chính phủ
Trình KHĐTCTH lên Quốc hội
Quốc hội phê duyệt KHĐTCTH
Giao chi tiết KHĐTCTH
Trang 37Thông lệ lập ngân sách theo cách mở như vậy thường dẫn đến khoảng cách chênh lệch lớn giữa “nhu cầu” tổng thể do các đơn vị dự toán đề xuất một cách tham vọng và nguồn lực sẵn có Một vấn đề bất thường nữa về trình tự lập Kế hoạch đầu tư công trung hạn (KHĐTCTH) giai đoạn 2016 - 2020 liên quan đến xây dựng định mức phân bổ chi đầu tư của quốc gia - là nội dung “từ trên xuống” cần có trong toàn bộ quy trình Quyết định 40 của Thủ tướng chỉ được ban hành vào tháng 9 năm 2015, một năm sau khi Thủ tướng Chính phủ ban hành Chỉ thị 22 hướng dẫn lập kế hoạch năm năm và chỉ sau khi dự thảo Kế hoạch đầu tư công trung hạn (KHĐTCTH) của các đơn vị đã được trình lên Trình tự ban hành các luật mới (Luật NSNN có hiệu lực từ năm 2017, trong khi Luật Đầu tư công có hiệu lực năm 2015) cũng làm tăng khó khăn trong quá trình xây dựng Kế hoạch đầu tư công trung hạn (KHĐTCTH) đầu tiên, càng làm trầm trọng thêm những hệ quả bất lợi của thông lệ lập ngân sách theo cách để
mở, mặc dù đây chỉ là vấn đề của giai đoạn chuyển tiếp
Những thay đổi quan trọng trong các khâu ban đầu của chu trình dự án
43 Bên cạnh quy định về lập kế hoạch và lập ngân sách trung hạn, công tác chuẩn bị dự án
cũng là chủ đề chính của những cải cách lớn gần đây về quản lý đầu tư công Hiện có nhiều bằng
chứng cho thấy yếu kém trong lựa chọn dự án là một trong những nguyên nhân gốc rễ gây ra thiếu hiệu quả đầu tư công Trong giai đoạn củng cố tình hình ngân sách và đồng thời một số siêu dự án
bị kéo dài thời gian và đội vốn thu hút sự quan tâm của công chúng, việc chú trọng vào các quy trình đảm bảo “chất lượng ngay từ đầu” ở các khâu ban đầu trong xây dựng dự án là phù hợp với các thông
lệ quốc tế tốt Lợi ích tiềm năng sẽ lớn hơn khi đầu tư vào cải thiện các khâu ban đầu, giúp lựa chọn được dự án tốt hơn Ở các khâu đầu tiên, sự linh hoạt trong việc lựa chọn các cách tiếp cận thay thế cao hơn, và do vậy chi phí điều chỉnh sẽ thấp hơn so với giai đoạn sau, khi thiết kế đã được quyết định
và thay đổi sẽ rất tốn kém Những cải cách gần đây được tập trung phân tích sâu ở các phần viết liên quan trong báo cáo (Định hướng chiến lược, Thẩm định và Kiểm định độc lập); phần này chỉ xem xét các khía cạnh về tổ chức và pháp lý
44 Những thay đổi lớn được ban hành ở khâu này là thẩm định “chủ trương dự án” và quyết
định về chủ trương dự án Hình 7 minh họa các bước tiêu biểu cần thực hiện ở khâu này đối với dự
án Nhóm A sử dụng vốn ngân sách7 Những thay đổi được ban hành bao gồm Bộ KH&ĐT và Bộ Tài chính (Bước 4, trong Hình 7) thẩm định về nguồn vốn và khả năng đảm bảo vốn cho dự án đề xuất
sử dụng vốn trung ương Về bản chất, việc đánh giá tiền kiểm này nhằm so sánh giữa tổng nhu cầu
nguồn lực của đơn vị đề xuất, dành cho dự án đề xuất với ước tính về hạn mức dự toán ngân sách dành cho đơn vị đó8 Đối với các địa phương, Bộ Tài chính cũng có bước thẩm định trong trường hợp
đề xuất sử dụng vốn vay, kể cả vay lại vốn ODA Bước thẩm định nguồn vốn nhằm xử lý quan ngại ngày càng lớn về việc dự án được phê duyệt tràn lan do đẩy mạnh phân cấp thực hiện các chức năng quản lý đầu tư công cốt lõi cho các đơn vị dự toán, còn bước thẩm định khả năng trả nợ rõ ràng phản ánh sự thận trọng về mức nợ công tăng mạnh trong thời gian qua
7 Dự án ODA, được quy định tại Nghị định riêng, sẽ được bàn sau ở phần viết này.
8 Đánh giá này được ban hành theo Chỉ thị số 1792 năm 2011, nhưng sau đó được “nâng cấp” lên Luật Đầu tư công, có hiệu lực từ tháng 1/2015.
Trang 3828 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM
Hình 7: Thẩm định và phê duyệt báo cáo chủ trương đầu tư
Dự án Nhóm A
Nguồn: Tác giả, dựa trên Luật Đầu tư công.
45 Luật Xây dựng sửa đổi năm 2014 cũng phần nào quy định về thẩm tra độc lập kết quả thẩm
định dự án Vai trò chủ trì thẩm định chính thức các đề xuất dự án xây dựng cơ bản hiện được chuyển
sang Bộ Xây dựng thay vì các ngành đề xuất9 Nỗ lực nhằm tập trung hóa chức năng thẩm định như vậy nhằm xử lý các quan ngại chung hiện nay về chất lượng chuẩn bị các dự án xây dựng cơ bản Tuy nhiên, cách làm đó chưa xử lý được vấn đề thiếu quan tâm đến hiệu quả kinh tế trong cơ chế thẩm định phân cấp trước đây, vì cách thẩm định của Bộ Xây dựng dường như chỉ tập trung vào khía cạnh
kỹ thuật trong xây dựng, chưa quan tâm đầy đủ đến tính khả thi về kinh tế trong báo cáo khả thi của các dự án đề xuất Vấn đề này sẽ được bàn sâu hơn ở Phần 6 của báo cáo này, liên quan đến đánh giá
về chức năng thẩm định
46 Bên cạnh thay đổi về quy trình, những nỗ lực cải cách gần đây cũng nhằm cải thiện nội
dung ở khâu thẩm định và khâu trước thẩm định, cụ thể ở khâu chủ trương đầu tư Luật Đầu tư
công và các Nghị định hướng dẫn đã ban hành một số điều nhằm làm rõ nội dung của báo cáo tiền khả thi (PFS) hoặc báo cáo chủ trương đầu tư, bao gồm cả cụ thể hóa các tiêu chí xác định ưu tiên
và thẩm định Đây là một bước cải thiện lớn nhằm xử lý vấn đề yếu kém trong lựa chọn dự án Tuy nhiên, để triển khai hiệu quả nền tảng pháp lý này cần phải tiếp tục tăng cường năng lực, ban hành các phương pháp luận chuẩn hóa cho từng ngành, và thiết lập được cơ sở dữ liệu dự án để hỗ trợ lập báo cáo chủ trương dự án với chi phí thấp bằng thông tin và dữ liệu có chất lượng từ những dự án có thể so sánh trong cơ sở dữ liệu này
9 Thẩm định các dự án đầu tư chuyên ngành (Giao thông, Công thương, Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn) vẫn do ngành chủ trì, chứ không phải Bộ Xây dựng chủ trì.
THỦ TƯỚNG CHÍNH PHỦ
Quyết địnhchủ trươngđầu tư
Cơ quan chủ quản được
(6) Trình báo cáo chủ trương đầu tư cuối cùng lên Thủ tướng Chính phủ
Các bộ ngành và Ủy ban Nhân dân cấp tỉnh
(Hồ sơ chủ trương)
Cơ quan đề xuất
(1) Báo cáo chủ trương Cơ quan kế hoạch
Trang 3947 Đánh giá về tác động thực tế của việc tập trung hóa một số chức năng quản lý đầu tư công
như đã nêu trên - như đánh giá tiền kiểm khả năng đảm bảo về vốn hoặc khả năng trả nợ cho
từng dự án hoặc tập trung hóa công tác thẩm định báo cáo nghiên cứu khả thi (FS) - sẽ có ích cho những cải cách khác về quản lý đầu tư công Các bước thẩm định này có thể dẫn đến chậm trễ
trong chuẩn bị dự án, nhưng cũng phải cân đối với những tác động tích cực về chất lượng ra quyết định Thẩm định nguồn vốn và khả năng đảm bảo vốn cho dự án là một bước mới, cần được thực hiện trong vòng 30 ngày kể từ khi nhận được hồ sơ đầy đủ cho dự án Nhóm A và trong vòng 15 ngày cho dự án Nhóm B và C, theo Luật Đầu tư công Tương tự, Luật Xây dựng cũng đặt ra thời hạn thẩm định các dự án đầu tư, nhưng khối lượng công việc tăng thêm và năng lực hạn chế của các đơn vị thẩm định còn nhỏ hiện nay ở Bộ Xây dựng đồng nghĩa với việc sẽ diễn ra những chậm trễ ngoài dự kiến Những chậm trễ đó có thể lớn, nhưng có thể tránh được nếu tổ chức công việc tốt hơn Nếu không, những mục tiêu tốt của những cải cách đó có thể mất tác dụng do thực tiễn triển khai
Những thay đổi gần đây về các dự án ODA
48 ODA lâu nay vẫn là nguồn vốn đầu tư quan trọng cho các dự án của khu vực công tại Việt
Nam Trong giai đoạn 2011 - 2015, Việt Nam giải ngân bình quân khoảng 4,5 tỷ US$ mỗi năm, chiếm
gần một nửa tổng vốn đầu tư công từ nguồn ngân sách Nhà nước10 Hiện đã có những cải thiện đáng
kể về hài hòa thủ tục cho các dự án dùng vốn ODA và không dùng vốn ODA trong hai thập kỷ quản
lý và triển khai thành công các dự án ODA vừa qua ở Việt Nam
49 Các nỗ lực tiếp theo nhằm thu hẹp khác biệt giữa dự án sử dụng vốn ODA và vốn ngân sách
đã được thực hiện trong vài năm gần đây, như được thể hiện qua những văn bản quan trọng được
ban hành như Luật Đầu tư công (2014), Luật Ngân sách Nhà nước (2015), Nghị định số 16 về quản lý vốn ODA (2016) và Nghị định số 52 (2017) về quản lý cho vay lại vốn vay nước ngoài của Chính phủ Luật Quản lý Nợ Công đang được sửa đổi dự kiến cũng sẽ có những tác động quan trọng trong công tác quản lý ODA, với sự chú trọng vào bền vững nợ công và giai đoạn chuyển đổi sang các nguồn ODA kém ưu đãi hơn
50 Đưa ODA vào ngân sách 11 có lẽ là thay đổi quan trọng nhất và có tác động đáng kể đến các
dự án ODA Vốn ODA được hòa vào ngân sách theo các thông lệ tốt trên quốc tế dự kiến sẽ tăng
cường hệ thống quản lý nợ, đồng thời góp phần tăng cường quản lý đầu tư công thông qua cải thiện
kỷ cương ngân sách Kết hợp với đưa vốn trái phiếu chính phủ phát hành cho các dự án hạ tầng hòa vào ngân sách, thay đổi này giúp cho các dự án không gặp phải nguy cơ áp dụng các khung quy định khác nhau theo nguồn vốn
51 Tuy nhiên, hiện vẫn còn tồn tại những khác biệt quan trọng về thủ tục giữa dự án ODA và
dự án không dùng vốn ODA Dự án ODA cần có thêm những quyết định chính thức khác so với dự
án không dùng vốn ODA, trong đó, bộ ngành hoặc địa phương đề xuất phải phối hợp chặt chẽ với Đối tác Phát triển, sau đó dự án phải được thẩm định theo quy trình do Bộ KH&ĐT chủ trì Bước này, được mô tả ở Hình 8, kết thúc khi Bộ KH&ĐT thông báo ý kiến phê duyệt của Thủ tướng Chính phủ cho đơn vị đề xuất để có thể tiến hành bước tiếp theo, chuẩn bị báo cáo chủ trương đầu tư Thẩm định bao gồm phải tham vấn với một số cơ quan bao gồm Bộ Tài chính, Văn phòng Chính phủ (VPCP)
và Ngân hàng Nhà nước (NHNN) vì vậy đòi hỏi nhiều thời gian hơn so với các dự án “thông thường”
10 Báo cáo “Cơ chế huy động, quản lý và sử dụng vốn ODA và vốn vay ưu đãi giai đoạn 2016 – 2020”, được ban hành qua Quyết định số 251, tháng 2/2016, của Thủ tướng Chính phủ.
11 Luật Đầu tư công năm 2014, Điều 4.
Trang 4030 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM
Một bước riêng nữa về ODA là ký kết và hiệu lực dự án bao gồm việc Chủ tịch nước phê duyệt sau khi lấy ý kiến của các Ủy ban Quốc hội liên quan Cuối cùng, dự án ODA chỉ được đưa vào Kế hoạch đầu
tư công trung hạn (KHĐTCTH) sau khi hiệp định vay được ký kết chứ không phải sau khi phê duyệt chủ trương đầu tư như đối với các dự án không sử dụng vốn ODA Do vậy, kể từ ngày các nhà tài trợ phê duyệt dự án/chương trình ODA, thường mất ít nhất từ 1 đến 2 năm để các đơn vị chủ quản bắt đầu triển khai hoạt động, bao gồm cả công tác đấu thầu.12
Hình 8: Các bước trong khâu chủ trương đầu tư của dự án ODA
Nguồn: Tác giả, dựa trên Luật ĐTC và Nghị định 16/2016 Thẩm định chủ trương đầu tư vốn ODA theo thủ tục tương tự được
minh họa tại Hình 7.
52 Hòa vốn ODA vào ngân sách Nhà nước trong giai đoạn khung pháp lý về lập ngân sách và
quản lý đầu tư công bị thay đổi nhiều cũng có thể dẫn đến những hệ quả ngoài dự kiến, tuy
có thể chỉ trong giai đoạn chuyển tiếp Chẳng hạn, Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015 và Nghị
quyết về dự toán ngân sách Nhà nước của Quốc hội yêu cầu dự toán chi tiêu, số thực hiện và số giải ngân phải phù hợp với kế hoạch vốn đầu tư được giao Theo quy định đó, các chương trình và dự án
sử dụng vốn ODA và vốn vay ưu đãi bắt đầu từ năm 2016 sẽ không còn được giải ngân theo tiến độ triển khai và cam kết trong các hiệp định liên quan với nhà tài trợ như trước đây Nhiều dự án ODA gặp chậm trễ do quy trình giải ngân mới ban hành nêu trên
12 Ngoài ra còn có những khác biệt khác giữa dự án ODA và không sử dụng vốn ODA theo cơ chế cho từng loại dự án cụ thể Chẳng hạn, dự án không sử dụng vốn ODA của nhiều địa phương thuộc quản lý của bộ chủ quản liên quan ở trung ương, trong khi đó mỗi địa phương tham gia trong dự án ODA tại nhiều địa phương đều phải thực hiện các thủ tục chuẩn bị như nhau Tuy nhiên, những vấn đề liên quan đến thiếu phối hợp có thể được bù đắp do những thuận lợi là thẩm quyền triển khai ở cấp cao hơn Một khác biệt nữa là cơ cấu cấp vốn cho dự án ODA có cả vốn viện trợ không hoàn lại và vốn vay lại, càng làm tăng phức tạp trong chuẩn bị và quản lý dự án.
Bộ ngành, địa phương đề xuất