Trách nhiệm giải trình của Chính phủ trong hoạch định và thực thi chính sách công ở Việt Nam hiện nay.

Trách nhiệm giải trình của Chính phủ trong hoạch định và thực thi chính sách công ở Việt Nam hiện nay.Trách nhiệm giải trình của Chính phủ trong hoạch định và thực thi chính sách công ở Việt Nam hiện nay.Trách nhiệm giải trình của Chính phủ trong hoạch định và thực thi chính sách công ở Việt Nam hiện nay.Trách nhiệm giải trình của Chính phủ trong hoạch định và thực thi chính sách công ở Việt Nam hiện nay.Trách nhiệm giải trình của Chính phủ trong hoạch định và thực thi chính sách công ở Việt Nam hiện nay.

HÀ NỘI - 2018

MÃ SỐ: 62 31 02 01

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC 1 PGS.TS Vũ Hoàng Công

2 TS Phạm Thế Lực

HÀ NỘI - 2018

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các

số liệu, kết quả nêu trong luận án là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng và được trích dẫn đầy đủ theo quy định

Tác giả

Bùi Thị Cần

MỞ ĐẦU 1

CHƯƠNG 1 : TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU 10

1.1 Các công trình nghiên cứu liên quan đến đề tài 10

1.2 Kế thừa kết quả nghiên cứu và những vấn đề đặt ra 30

CHƯƠNG 2 : LÝ LUẬN VỀ TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH CỦA CHÍNH PHỦ TRONG HOẠCH ĐỊNH VÀ THỰC THI CHÍNH SÁCH CÔNG 34

2.1 Khái niệm hoạch định, thực thi chính sách công và trách nhiệm giải trình của chính phủ 34

2.2 Cơ sở chính trị - pháp lý của trách nhiệm giải trình của chính phủ trong hoạch định, thực thi chính sách công 40

2.3 Sự cần thiết thực hiện trách nhiệm giải trình của chính phủ trong hoạch định, thực thi chính sách công 47

2.4 Chủ thể, đối tượng, nội dung, hình thức thực hiện trách nhiệm giải trình của chính phủ trong hoạch định, thực thi chính sách công 52

2.5 Các nhân tố ảnh hưởng đến trách nhiệm giải trình của chính phủ trong hoạch định, thực thi chính sách công 59

CHƯƠNG 3 : THỰC TRẠNG TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH CỦA CHÍNH PHỦ TRONG HOẠCH ĐỊNH, THỰC THI CHÍNH SÁCH CÔNG Ở VIỆT NAM 68

3.1 Thực trạng cơ sở chính trị - pháp lý của trách nhiệm giải trình của chính phủ trong hoạch định, thực thi chính sách công 68

3.2 Thực trạng thực hiện trách nhiệm giải trình của chính phủ trong hoạch định, thực thi chính sách công 81

3.3 Đánh giá khái quát thực trạng và nguyên nhân 96

CHƯƠNG 4 : QUAN ĐIỂM ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH CỦA CHÍNH PHỦ TRONG HOẠCH ĐỊNH, THỰC THI CHÍNH SÁCH CÔNG Ở VIỆT NAM 111

4.1 Quan điểm định hướng 111

4.2 Giải pháp 120

KẾT LUẬN 149

DANH MỤC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU ĐÃ CÔNG BỐ CỦA TÁC GIẢ

CÓ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

PHỤ LỤC

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Trách nhiệm giải trình (accountability) đã trở thành một thuật ngữ thông dụng trong phát triển các lĩnh vực của đời sống xã hội nói chung, lĩnh vực chính trị nói riêng

và được áp dụng như một công cụ để đánh giá năng lực của các thể chế điều hành, mà chủ yếu là vai trò của chính phủ Chính phủ là chủ thể giữ một vai trò quan trọng trong quá trình hoạch định và thực thi chính sách công (CSC) gắn liền với việc thực hiện trách nhiệm giải trình (TNGT) để đảm bảo tính hiệu lực, tính khả thi và dân chủ của quá trình

đó Từ góc độ lý luận cũng như thực tiễn cho thấy, việc thực hiện TNGT của chính phủ trong quá trình CSC mang tính khách quan và có ý nghĩa vô cùng quan trọng

Trước hết, trách nhiệm giải trình được hình thành xuất phát từ những yêu cầu đặt ra trong cơ chế ủy quyền, quyền lực đại diện và trong sự phân công, phối hợp, kiểm soát quyền lực nhà nước, chống lại sự lạm quyền

Trong các mô hình nhà nước hiện đại, quyền lực nhà nước có thể được phân công làm ba nhánh: lập pháp, hành pháp và tư pháp Các nhánh quyền lực này phải thực hiện trách nhiệm giải trình lẫn nhau Đó chính là thiết chế để giới hạn quyền lực của bộ máy nhà nước, trước hết là giới hạn quyền lực của các cơ quan nhà nước và sự kiểm soát lẫn nhau giữa các cơ quan đó tạo ra sự kiềm chế, đối trọng về quyền lực nhằm đảm bảo quyền lực được sử dụng đúng mục đích và hiệu quả, chống lại sự lạm quyền Đồng thời, xuất phát từ nguyên lý chủ quyền, quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân thì các nhánh quyền lực nhà nước không những phải có TNGT lẫn nhau mà còn phải có TNGT với xã hội (công dân, các tổ chức xã hội độc lập và các doanh nghiệp chịu ảnh hưởng bởi quyết sách nhà nước) TNGT sẽ làm cho hoạt động của nhà nước trở nên minh bạch, hiệu quả làm cho người dân dễ dàng kiểm soát được những gì nhà nước đang làm cho mình, góp phần thúc đẩy việc sử dụng hiệu quả quyền lực được trao Theo Fukuyama (2011), nhà nước hiệu quả chỉ khi tạo ra được

cơ chế giải trình hiệu quả [126, tr.40]

Để thực hiện tốt vai trò của mình, hầu hết các nhà nước đều sử dụng chính sách công Đó là chính sách của nhà nước, là tập hợp những quyết định của nhà nước có liên quan với nhau do nhà nước ban hành để giải quyết một vấn đề công ảnh hưởng một

cách trực tiếp hay gián tiếp đến cuộc sống của người dân nhằm cung cấp những hàng hóa và dịch vụ công tới người dân, thúc đẩy xã hội phát triển theo định hướng nhất định Nhà nước có nhiệm vụ thay mặt người dân, đại diện cho người dân soạn thảo và thông qua chính sách Mọi quyền lực mà nhà nước thực thi là nhân danh nhân dân Một nhà nước hiệu quả, trung tâm là chính phủ phải là một nhà nước xây dựng được cho mình những chính sách tốt và bảo đảm tính hiệu lực của nó trong đời sống xã hội Một chính sách tốt phải được xây dựng trên nền tảng của sự đối thoại dân chủ, minh bạch và

có trách nhiệm giữa chính phủ với người dân và xã hội Do đó, trong toàn bộ quá trình này, chính phủ cần phải giải trình trước nhân dân về những việc mình đã, đang và sẽ làm Nói cách khác, với tư cách là chủ thể gốc của quyền lực, người dân có quyền được biết những người đại diện của mình đang thực thi các quyền lực được ủy nhiệm như thế nào, tức là chính phủ phải có TNGT trước nhân dân Vì vậy, TNGT của chính phủ trở thành một vấn đề có ý nghĩa quan trọng trong nền dân chủ đại diện Thực hiện TNGT của chính phủ trong quá trình CSC, đặc biệt trong hai giai đoạn quan trọng hoạch định chính sách (HĐCS) và thực thi chính sách (TTCS) góp phần quan trọng trong tiến trình đẩy mạnh dân chủ và pháp quyền, xây dựng một chính phủ mạnh, năng động, có trách nhiệm, giải quyết hiệu quả và kịp thời những vấn đề do thực tiễn đời sống đặt ra, đảm bảo một chính phủ thực sự vì lợi ích của người dân

Ở Việt Nam, việc thực hiện TNGT của Chính phủ trong thời gian qua đã có những kết quả đáng ghi nhận Tuy vậy, việc thực hiện TNGT của Chính phủ trong hoạch định và thực thi CSC còn tồn tại những hạn chế đặt ra nhiều vấn đề nan giải

Nhân dân Việt Nam - người chủ của quyền lực thông qua cơ quan đại diện là Quốc hội - ủy quyền cho Chính phủ và mong muốn quyền lực đó được sử dụng đúng, hiệu quả Tuy nhiên, thực trạng hoạch định và thực thi CSC ở Việt Nam còn có những hạn chế và chưa thiết lập được một hệ thống TNGT thuyết phục Chính phủ Việt Nam

có vai trò hết sức quan trọng trong quá trình chính sách, từ khâu HĐCS, TTCS cho đến đánh giá chính sách Do vậy, một chính sách tốt hay không, hiệu quả hay không phụ thuộc rất lớn vào vai trò của Chính phủ, năng lực hoạch định và thực thi chính sách của Chính phủ Thực tiễn cho thấy, những thành tựu trong quá trình đổi mới và phát triển

mà Việt Nam đạt được trong hơn 30 năm qua là nhờ có những chính sách đúng đắn và

hiệu quả Tuy nhiên, bên cạnh những thành công ban đầu, quá trình chính sách nói chung, vai trò của Chính phủ trong hoạch định và thực thi CSC nói riêng cũng còn nhiều bất cập, hạn chế Đồng thời, trong các loại hình tham nhũng ở Việt Nam hiện nay, tham nhũng chính sách được coi là loại hình tham nhũng rất nguy hiểm bởi nó liên quan đến các hoạt động tiêu cực làm “thay đổi mục tiêu chính sách”, méo mó, biến tướng các CSC thành chính sách của riêng các nhóm lợi ích, các chính trị gia và các nhà hoạch định, thực thi CSC, từ đó ảnh hưởng nghiêm trọng đến hiệu quả của quá trình chính sách Và hậu quả là gây ra sự bảo hộ, độc quyền bất hợp lý, sự phân biệt đối

xử và không công bằng trong phân bổ các giá trị xã hội, cản trở lớn đối với quá trình cải cách kinh tế và phát triển đất nước Theo kết quả nghiên cứu được thừa nhận khá phổ biến, tham nhũng dựa trên 3 yếu tố, mà mối liên hệ giữa chúng có thể được hình thành theo công thức: tham nhũng = độc quyền + bưng bít thông tin – trách nhiệm giải trình [41, tr.7] Thực trạng này có thể thấy rất rõ trong các lĩnh vực nhạy cảm Do đó,

để phòng, chống tham nhũng chính sách có hiệu quả, hạn chế các tác động tiêu cực của các nhóm lợi ích thì việc nghiên cứu và làm rõ TNGT của Chính phủ trong hoạch định, thực thi CSC ở Việt Nam hiện nay là rất cần thiết

Trên thực tế, Chính phủ đã thực hiện việc giải trình dưới nhiều hình thức khác nhau trước Quốc hội, nhân dân và trước xã hội nói chung Tuy nhiên, kết quả thực hiện TNGT theo những hình thức này vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu của nhân dân Trong đời sống xã hội hàng ngày, hàng giờ vẫn đang xảy ra rất nhiều sự việc liên quan đến sai phạm, thiếu sót của các cơ quan nhà nước nhưng lại không có cơ quan nào đứng ra nhận trách nhiệm; các chính sách được hoạch định và thực thi kém hiệu quả, ảnh hưởng nghiêm trọng đến sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước và đời sống của người dân thì không ai chịu trách nhiệm, không ai giải trình, thậm chí giải trình rồi nhưng không biết lỗi thuộc về ai Trước thực trạng đó, rất cần thiết có một hệ thống pháp lý quy định đầy đủ với cơ chế TNGT hữu hiệu để tăng cường việc thực hiện TNGT của Chính phủ trước Quốc hội, trước người dân, xã hội và các bên liên quan trong quá trình chính sách

Hơn nữa, bối cảnh mới của đất nước và quốc tế với xu hướng xây dựng một chính phủ kiến tạo, liêm chính, hành động đòi hỏi ngày càng cao sự gia tăng tiếng nói

người dân và cải thiện TNGT của chính phủ Trước yêu cầu của sự phát triển đất nước,

sự tác động của toàn cầu hóa, hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng, quản trị quốc gia hiệu quả là chìa khóa để đạt được sự phát triển kinh tế bền vững không ngừng đặt ra yêu cầu bức thiết về TNGT của Chính phủ Những thách thức mà Chính phủ hiện nay phải đối mặt là không nhỏ từ nền kinh tế toàn cầu, công nghệ và thông tin mới cũng như từ các đòi hỏi dân chủ, sự tham gia rộng rãi hơn của người dân Chất lượng của chính quyền, tính minh bạch và TNGT trong hoạt động công vụ ngày càng trở nên quan trọng để xây dựng niềm tin công chúng thúc đẩy một chính quyền hiệu quả Đối với Việt Nam, tìm cách xây dựng các thể chế chính trị cởi mở hơn và có TNGT hơn sẽ ngày càng trở thành yêu cầu quan trọng trước bối cảnh hội nhập và phát triển trong khi các tổ chức quốc tế đánh giá “quản trị công xếp hạng Việt Nam ở mức độ khá thấp trong góc nhìn về trách nhiệm giai trình của nền hành chính” Sự phát triển kinh tế - xã hội cần tới một chính phủ kiến tạo, liêm chính, hành động gắn liền với sự minh bạch và chịu trách nhiệm Do đó, thiết lập và tăng cường TNGT của Chính phủ vừa là điều kiện, vừa là sự bảo đảm cho các chính sách phát triển kinh tế - xã hội, thiếu điều kiện đó khó

có thể nói tới huy động và thu hút các dòng vốn đầu tư trong và ngoài nước

Mặt khác, có thể nhận thấy các nghiên cứu về TNGT của Nhà nước nói chung

và TNGT của Chính phủ trong hoạch định, thực thi CSC nói riêng ở Việt Nam vẫn còn là khoảng trống lớn Cho đến nay, chưa có một công trình khoa học chính trị nào nghiên cứu một cách có hệ thống về TNGT của Chính phủ trong hoạch định và thực thi CSC ở Việt Nam

Nhận thức được tầm quan trọng của đề tài dưới cả góc độ lý luận và thực tiễn,

nghiên cứu sinh đã lựa chọn nghiên cứu “Trách nhiệm giải trình của Chính phủ

trong hoạch định và thực thi chính sách công ở Việt Nam hiện nay” làm đề tài luận

nhằm nâng cao hiệu quả thực hiện TNGT của Chính phủ trong hoạch định và thực thi CSC ở Việt Nam trong thời gian tới

2.2 Nhiệm vụ nghiên cứu

- Hệ thống hóa và đánh giá các công trình nghiên cứu trong và ngoài nước liên quan đến đề tài luận án

- Làm rõ những vấn đề lý luận cơ bản về TNGT; TNGT của Chính phủ trong hoạch định, thực thi CSC

- Phân tích, đánh giá thực trạng TNGT của Chính phủ trong hoạch định, thực thi CSC ở Việt Nam

- Đề xuất quan điểm định hướng, giải pháp chủ yếu nhằm nâng cao TNGT của Chính phủ trong hoạch định, thực thi CSC ở Việt Nam

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

3.1 Đối tượng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của luận án là: Trách nhiệm giải trình của Chính phủ trong hoạch định và thực thi chính sách công ở Việt Nam, cụ thể là TNGT về việc thực hiện nhiệm vụ, chức năng trong quá trình hoạch định, thực thi CSC

3.2 Phạm vi nghiên cứu

- Luận án không nghiên cứu TNGT nói chung của Chính phủ Việt Nam về việc thực hiện tất cả các nhiệm vụ, chức năng của Chính phủ mà chỉ tập trung nghiên cứu TNGT của Chính phủ Việt Nam trong hoạch định và thực thi CSC từ các quy định của pháp luật Việt Nam về TNGT và việc thực hiện TNGT của Chính phủ trên thực tế

- Luận án tập trung nghiên cứu TNGT của Chính phủ Việt Nam, cụ thể là TNGT của Chính phủ trước Đảng Cộng sản Việt Nam cầm quyền, trước Quốc hội và trước nhân dân, xã hội nói chung đối với một số chính sách

- Phạm vi về thời gian: từ 2008 đến nay (vì năm 2008 là năm ban hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật), nhất là các chính sách điển hình trong nhiệm

- Luận án tiếp cận từ góc độ chính trị học Cụ thể là lý luận về dân chủ, về tổ chức

và thực thi quyền lực nhà nước, về cơ chế ủy quyền và kiểm soát quyền lực ủy nhiệm

4.2 Các phương pháp nghiên cứu

- Phương pháp luận: Đề tài sử dụng phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng và duy vật lịch sử

- Các phương pháp cụ thể:

Thứ nhất, sử dụng phương pháp nghiên cứu tài liệu thứ cấp trong quá trình

thực hiện luận án, đặc biệt để làm rõ lý luận căn bản về trách nhiệm giải trình (TNGT) của chính phủ trong hoạch định và thực thi CSC ở chương 1 và chương 2 như: Khái niệm, mục đích, chủ thể, đối tượng, cơ sở chính trị - pháp lý, nội dung, hình thức, những nhân tố ảnh hưởng Các tài liệu thứ cấp được sử dụng bao gồm các tài liệu trong nước và nước ngoài đã nghiên cứu về TNGT nói chung và TNGT của Chính phủ nói riêng; về quá trình chính sách công (CSC) ở Việt Nam, cụ thể là giai đoạn HĐCS, TTCS Sử dụng phương pháp nghiên cứu này, tác giả đã tiến hành lập

kế hoạch xác định nhóm vấn đề tương ứng với các nhóm tài liệu cần tìm, cần nghiên cứu Sau đó, tiến hành thu thập các nhóm tài liệu; đọc, phân tích và chọn lọc, ghi chép lại các nội dung quan trọng; so sánh và đối chiếu với mục đích, định hướng nghiên cứu của luận án kết hợp với kiến thức đã có để bước đầu đánh giá, khái quát

và đưa ra những nhận định riêng của tác giả luận án

Thứ hai, sử dụng phương pháp phỏng vấn chuyên gia, đặc biệt để làm rõ thực

trạng thực hiện TNGT của Chính phủ trong hoạch định, thực thi CSC ở chương 3 và

đề xuất giải pháp ở chương 4 Các chuyên gia được phỏng vấn là những người nghiên cứu, am hiểu trong các lĩnh vực CSC, luật học, hành chính học, chính trị học với những hiểu biết và kinh nghiệm trong nghiên cứu khoa học về một số vấn đề liên quan đến đề tài luận án Các chuyên gia đã đưa ra những quan điểm, những nhận định khoa học quan trọng về nhận thức lý luận và đánh giá thực trạng TNGT của Chính phủ trong hoạch định và thực thi CSC ở Việt Nam hiện nay Đồng thời, các chuyên gia cũng gợi mở những ý tưởng về giải pháp để nâng cao hiệu quả việc thực hiện TNGT của Chính phủ ở chương 4 của luận án Bên cạnh đó, tác giả luận án còn tiến hành phỏng vấn xin ý kiến của các nhà lãnh đạo ở các cấp và một số đại biểu Quốc

hội đại diện ở một số tỉnh thành có chức năng giám sát Chính phủ, trực tiếp với hoạt động thực hiện TNGT của Chính phủ cũng đưa ra rất nhiều ý kiến quan trọng thiết thực, khách quan về TNGT và TNGT của Chính phủ Việt Nam

Sử dụng phương pháp nghiên cứu này, tác giả đã tiến hành lập kế hoạch xác định các chuyên gia ở các lĩnh vực liên quan đến luận án cần phỏng vấn Sau đó, lập bảng phỏng vấn với các nội dung câu hỏi và kế hoạch liên lạc với chuyên gia, nhà lãnh đạo, đại biểu Quốc hội để tiến hành phỏng vấn Sau phỏng vấn, tác giả tập hợp ý kiến, phân tích, đánh giá khái quát ý kiến đã tiếp nhận được Kết quả phỏng vấn và khảo sát được tác giả

sử dụng trong quá trình phân tích đánh giá thực trạng, nguyên nhân và đề xuất giải pháp

Thứ ba, sử dụng phương pháp nghiên cứu trường hợp trong phân tích làm rõ

thực trạng TNGT của Chính phủ trước Đảng Cộng sản Việt Nam, trước Quốc hội và trước nhân dân, xã hội Nghị định số 116/2010/NĐ-CP của Chính phủ (gọi tắt là Nghị

định 116): Về chính sách đối với cán bộ, công chức, viên chức và người hưởng lương

trong lực lượng vũ trang công tác ở vùng có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn là một trường hợp chính sách được lựa chọn để nghiên cứu

Sử dụng phương pháp nghiên cứu này, tác giả đã tiến hành thu thập tài liệu, thông tin liên quan đến chính sách theo Nghị định 116, xem lại các phiên giải trình xoay quanh việc hoạch định, thực thi chính sách đó Tiếp đến, phân tích và chọn lọc, ghi chép lại các nội dung quan trọng theo các vấn đề thuộc TNGT của Chính phủ; so sánh và đối chiếu với mục đích, định hướng nghiên cứu của luận án kết hợp với tìm hiểu các đánh giá của các cơ quan giám sát, truyền thông về Nghị định 116 Từ đó, tác giả bước đầu đánh giá, khái quát và đưa ra những nhận định riêng

Thứ tư, phương pháp phân tích hệ thống, phân tích cấu trúc - chức năng được

sử dụng để xem xét và đánh giá vị trí, vai trò của chính phủ trong việc tổ chức và thực thi quyền lực nhà nước nói chung cũng như trách nhiệm, thẩm quyền của Chính phủ trong quá trình hoạch định và thực thi CSC nói riêng

Sử dụng kết hợp các phương pháp lịch sử và logic, phân tích và tổng hợp, so sánh, khái quát hóa, hệ thống hóa; các phương pháp thực nghiệm, dựa trên bằng chứng trong quá trình thực hiện luận án để làm rõ luận cứ, luận chứng; các trường hợp chính sách được lựa chọn nghiên cứu; các nhận định, đánh giá; các giải pháp được đề xuất

5 Đóng góp mới về khoa học của luận án

Đóng góp khoa học của luận án được thể hiện ở những điểm mới:

Thứ nhất, đây là công trình nghiên cứu một cách hệ thống dưới góc độ chính

trị học về TNGT của Chính phủ trong hoạch định và thực thi CSC ở Việt Nam

Thứ hai, trong phần nghiên cứu lý luận, luận án đã chỉ rõ được nội hàm cơ bản

của khái niệm TNGT của chính phủ trong hoạch định và thực thi CSC; chỉ rõ được mối quan hệ giữa vai trò, vị trí của chính phủ - chủ thể quan trọng trong việc đề xuất, khởi xướng và điều hành CSC - với tính tất yếu của việc thực hiện TNGT của chính phủ trong quá trình hoạch định, thực thi CSC Đây chính là điểm mới bước đầu được luận án khai thác khi luận giải một cách khoa học về TNGT của Chính phủ trong hoạch định, thực thi CSC ở Việt Nam Đồng thời, luận án đã trình bày khái quát và hệ thống được các cơ sở khác để lý giải cho việc chính phủ phải thực hiện TNGT trong quá trình hoạch định, thực thi CSC là: Nguồn gốc quyền lực của chính phủ, yêu cầu về nguyên tắc phân quyền trong kiểm soát quyền lực của chính phủ, bản chất của CSC Đặc biệt, trong chương 2, luận án đã có đóng góp khi phân tích được mục đích, các nội dung, hình thức giải trình của Chính phủ trong hoạch định, thực thi CSC, từ đó xác định cụ thể về chủ thể giải trình, đối tượng giải trình cũng như khái quát được các nhân tố ảnh hưởng đến việc thực hiện TNGT của chính phủ trong quá trình hoạch định và thực thi CSC

Thứ ba, ở phần nghiên cứu thực trạng, công trình đã có những đóng góp đáng

kể Cụ thể là làm rõ được những nét căn bản nhất của thực trạng cơ sở chính trị - pháp

lý và thực trạng giải trình của Chính phủ trong hoạch định và thực thi CSC ở Việt Nam Trong đó, luận án đã tập trung phân tích mối quan hệ chính trị giữa Chính phủ với Đảng Cộng sản Việt Nam cầm quyền, giữa Chính phủ với Quốc hội và xã hội Từ

đó, xác định được cơ chế TNGT giữa các chủ thể với các đối tượng đó Đồng thời, luận án đã hệ thống được các quy định pháp lý về TNGT của Chính phủ trong hoạch định, thực thi CSC ở Việt Nam để hình thành được bộ khung cơ bản về TNGT của Chính phủ xuyên qua các quy định hiện hành

Trong phần thực trạng giải trình của Chính phủ trong hoạch định, thực thi CSC

ở Việt Nam, luận án đã phân tích, làm rõ được giải trình của Chính phủ trước Đảng Cộng sản Việt Nam cầm quyền, trước Quốc hội và trước xã hội nói chung; tìm ra

nguyên nhân của các thành tựu và hạn chế của việc giải trình của Chính phủ trong hoạch định, thực thi CSC làm cơ sở khoa học cho việc nghiên cứu, đề xuất giải pháp

Thứ tư, ở chương 4 về quan điểm định hướng và giải pháp nâng cao TNGT

của Chính phủ trong hoạch định và thực thi CSC, công trình đã có những đóng góp quan trọng Luận án trình bày khái quát các quan điểm định hướng và xây dựng được

hệ thống các giải pháp để nâng cao hiệu quả việc thực hiện TNGT của Chính phủ trong hoạch định, thực thi CSC ở Việt Nam Hệ thống giải pháp đó là: Nâng cao nhận thức; hoàn thiện quy định của pháp luật; tăng cường sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam, sự giám sát của các cơ quan Nhà nước và tổ chức chính trị - xã hội đối với Chính phủ; đẩy mạnh việc thực hiện trách nhiệm giải trình của Chính phủ trong hoạch định, thực thi chính sách công trên thực tế một cách hiệu quả Điều đáng ghi nhận là trong từng giải pháp, luận án đã chỉ rõ được các biện pháp mẫu chốt, chìa khóa quan trọng để có thể tập trung góp phần nâng cao TNGT của Chính phủ trong hoạch định

và thực thi CSC ở Việt Nam

6 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án

- Ý nghĩa lý luận: Kết quả nghiên cứu của luận án sẽ góp phần bổ sung những

hiểu biết, những luận cứ, luận chứng, những quan điểm khoa học về TNGT của Chính phủ trong hoạch định và thực thi CSC ở Việt Nam

- Ý nghĩa thực tiễn: Kết quả nghiên cứu của luận án bước đầu cung cấp những

cơ sở khoa học để nâng cao TNGT của Chính phủ trong hoạch định, thực thi CSC ở Việt Nam và góp phần xây dựng Nhà nước liêm chính, kiến tạo, phục vụ Đồng thời, với kết quả nghiên cứu, luận án có thể được dùng làm tài liệu tham khảo cho công tác nghiên cứu, giảng dạy và đào tạo chuyên ngành chính trị học, hành chính học, khoa học CSC ở khía cạnh TNGT, TNGT của chính phủ trong quá trình chính sách

7 Kết cấu của luận án

Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận án được kết cấu 4 chương 12 tiết

Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU

1.1 CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI

1.1.1 Các công trình nghiên cứu lý luận về trách nhiệm giải trình của chính phủ trong hoạch định, thực thi chính sách công

- Quan niệm về trách nhiệm giải trình của chính phủ trong hoạch định, thực thi chính sách công

Các công trình nghiên cứu về khái niệm TNGT của chính phủ, có thể kể đến:

Adam Przeworski, Susan C Stokes, Democracy, Accountability and Representation

(Dân chủ, trách nhiệm giải trình và đại diện) [115]; David Dearly and Andrew

Thomas, Managing by Accountability: What every Leader needs to know about

responsibility, integrity and result, (Quản lý bởi trách nhiệm giải trình: Điều mà

những người lãnh đạo cần biết về trách nhiệm, tính toàn vẹn và kết quả) [119]; Minh

Võ, “Trách nhiệm giải trình: định nghĩa, các loại hình và cơ chế” [204]; Đinh Văn Minh, “Bàn về trách nhiệm giải trình”, [189]; Phạm Duy Nghĩa, “Cải cách thể chế: Góc nhìn xác lập trách nhiệm giải trình” [192];

Adam Przeworski, Susan C Stokes, Democracy, Accountability and

Representation (Dân chủ, trách nhiệm giải trình và đại diện) [115] Đây là công trình

bàn khá sâu về thuật ngữ TNGT và mối quan hệ giữa TNGT với vấn đề dân chủ và đại diện Cơ sở cho việc xác định TNGT đó là sự ủy quyền của người dân và tính đại diện của bộ máy nhà nước Với tư cách là người chủ, người dân phải có quyền được biết chính quyền đã, đang và sẽ làm gì cho mình thông qua các thủ tục về tiếp cận thông tin, công khai minh bạch hoạt động của bộ máy công quyền, cơ chế giám sát quyền lực, v.v Công trình này còn cho rằng, TNGT của chính phủ thể hiện trách nhiệm của chính quyền trước người dân và góp phần nâng cao chất lượng hoạt động của chính quyền trong công việc, theo đó TNGT của Chính phủ được nhìn nhận ở 2 góc độ chủ yếu: (i) Giải trình chính trị - giải trình của các chính khách trước người dân về trách nhiệm chính trị của mình đối với các vấn đề liên quan; (ii) Giải trình pháp lý: giải trình của công chức, viên chức khi để xảy ra các sự việc ảnh hưởng đến tính đúng đắn trong thực

thi nhiệm vụ, công vụ Giải trình của các chính khách, là giải trình trước cử tri, trước nhân dân; giải trình của cán bộ, công chức trong thực thi nhiệm vụ, công vụ là giải trình trước người lãnh đạo, người giao nhiệm vụ và cả với những người có liên quan, chịu sự ảnh hưởng bởi các quyết định, hành vi của cán bộ, công chức

Chương trình phát triển Liên hợp quốc (UNDP) xây dựng hệ thống TNGT được

cấu thành từ khung TNGT và chính sách giám sát UNDP sử dụng khái niệm TNGT của

Tổ chức hợp tác phát triển kinh tế (OECD) Theo đó, TNGT là nghĩa vụ (i) chứng minh

rằng công việc đã được thực hiện phù hợp với những nguyên tắc và tiêu chuẩn đã đồng thuận và (ii) báo cáo đầy đủ, chính xác kết quả thực hiện nhiệm vụ và kế hoạch theo nhiệm

kỳ Theo www.vocabulary.com, TNGT là một danh từ mô tả việc nhận trách nhiệm, có thể được thực hiện hoặc công khai thực hiện như: Chính phủ phải chịu trách nhiệm về các quyết định, các hoạt động tác động đến công dân của mình; cá nhân công chức phải có trách nhiệm về hành động và hành vi thực thi pháp luật của mình Việc nhận trách nhiệm còn có nghĩa là thừa nhận việc làm sai và có thể dẫn đến hình phạt[168]

Theo tài liệu của Ngân hàng phát triển châu Á, Phục vụ và duy trì: Cải thiện

hành chính công trong một thế giới cạnh tranh, TNGT có nghĩa là khả năng yêu cầu

quan chức nhà nước phải chịu trách nhiệm về hành động của mình, bao gồm hai yếu tố: khả năng giải đáp và chịu trách nhiệm về hậu quả xảy ra [61, tr.12-13] Theo đó, quan chức phải có khả năng giải đáp theo định kỳ những vấn đề liên quan đến việc họ

đã sử dụng thẩm quyền của mình như thế nào, những nguồn lực nào được sử dụng vào đâu, với các nguồn lực đó đã đạt kết quả gì Cần phải dự đoán (dự báo khoa học, căn cứ vào các dữ liệu, thông tin giải trình để dự báo, để quy kết trách nhiệm) được những hậu quả có thể xảy ra từ hành động của quan chức công quyền

Như vậy, các công trình trong và ngoài nước đã đưa ra những quan điểm về TNGT tương đối đa dạng nhưng về cơ bản có sự tương đồng ở một số khía cạnh liên

quan đến nội dung khái niệm TNGT của chính phủ Có thể khái quát: Trách nhiệm

giải trình của chính phủ là một phương thức giám sát, kiểm soát quyền lực nhằm đáp ứng yêu cầu của người ủy quyền đối với người được ủy quyền Đó là sự giải trình và

sự chịu trách nhiệm của chính phủ, trước tiên là sự chịu trách nhiệm về việc công khai, minh bạch thông tin gắn liền với nghĩa vụ báo cáo, giải thích một cách chính

xác, đầy đủ về các công việc liên quan trong thực hiện quyền lực đã được ủy nhiệm

và sự chịu trách nhiệm của chính phủ về kết quả thực hiện chức năng, nhiệm vụ (bao gồm sự gánh chịu hình phạt khi để xảy ra hậu quả tiêu cực trong các công việc, các hành động của Chính phủ)

Một số công trình nghiên cứu trong và ngoài nước bước đầu có những phân tích về mục đích, sự cần thiết TNGT của chính phủ trong hoạch định và thực thi CSC Theo đó, các công trình đã phân tích, chỉ ra mặt trái của nhóm lợi ích và vận động hành lang đối với quá trình chính sách Theo các nghiên cứu này, sự lớn mạnh của các nhóm lợi ích, nhất là các nhóm lợi ích về kinh tế, đã dẫn đến tình trạng các quyết định, chính sách được ban hành chủ yếu phục vụ cho các lợi ích nhóm chứ không phải phục vụ cho những lợi ích công như đúng bản chất của nó Biểu hiện cụ thể đó là

sự cấu kết giữa các nhóm lợi ích với quyền lực nhà nước để thao túng chính sách nhằm tối đa hóa lợi ích cho mình Chính vì vậy, để hạn chế những tác động tiêu cực trong hoạt động vận động hành lang của các nhóm lợi ích, thì việc xây dựng cơ chế TNGT trong HĐCS là hết sức cần thiết Đó là phương tiện để thúc đẩy dân chủ, minh bạch hóa quá trình ra quyết định cũng như hạn chế sự lạm dụng quyền lực của chính phủ trong quá trình chính sách Một chính phủ tốt phải có trách nhiệm cung cấp bằng chứng, giải thích cho người dân hiểu được bản chất của một chính sách, một quyết định mà mình có trách nhiệm ban hành Sự minh bạch và TNGT phải xuất phát từ sự liêm chính của các nhà HĐCS, các thể chế cung cấp và trao đổi thông tin/quyền tiếp cận thông tin, sự phản biện và giám sát từ phía dư luận thông qua các thể chế xã hội như truyền thông và báo chí độc lập Tiêu biểu có thể kể đến các công trình: Kathe

Callahan, Elements of Effective Governance: Measurement, Accountability and

Participation (Các yếu tố của quản trị hiệu quả: cách đo lường, trách nhiệm giải trình

và sự tham gia) [141]; Roger H Davidson, Walter J Oleszek, Frances E Lee, Congress

and Its Members (Quốc hội và các thành viên) [157]; Mark J Green, James M

Fallows, David Zwick, Ai chỉ huy Quốc hội (Sự thật về Quốc hội Mỹ) [59]; Arik Hart,

Group Interest in Decision Making: Yes We Can!? (Lợi ích nhóm trong hoạch định chính sách: Điều chúng ta có thể?) [117]; Kevin W Hula, Lobbying Together: Interest Group Coalitions in Legislative Politics (Cùng nhau vận động: Liên minh nhóm lợi ích trong nền chính trị lập pháp), [144];

Một số công trình đã phân tích mối quan hệ giữa nhóm lợi ích kinh tế (mà cụ thể

là các tập đoàn kinh tế, các tổng công ty, các doanh nghiệp nhà nước) với các chủ thể hoạch định và thực thi CSC trong bộ máy nhà nước Qua đó, đã chỉ ra sự cần thiết của việc thực hiện TNGT: Nếu thiếu việc giải trình của các chủ thể HĐCS, TTCS thì vấn đề tham nhũng chính sách ở Việt Nam sẽ càng có cơ hội lan rộng, tinh vi và phức tạp Tham nhũng chính sách ở Việt Nam có thể nhìn thấy về mặt hiện tượng nhưng rất khó để phát hiện và xử lý Nguyên nhân chủ yếu của tham nhũng chính sách được nhắc đến đó là: Chính phủ chưa tách rời được chức năng quản lý kinh tế của nhà nước với chức năng sản xuất kinh doanh, nhiều lĩnh vực vẫn còn cơ chế xin-cho, vẫn còn chiếm vị thế độc quyền

và được bảo hộ lớn từ phía nhà nước; luật phòng, chống tham nhũng thực thi nhưng kém hiệu quả; các chính sách kinh tế hoạch định trong tình trạng thiếu dân chủ và minh bạch,

cơ chế kiểm soát quyền lực còn lỏng lẻo, v.v Các công trình nghiên cứu nhiều về vấn đề

này là: Văn Thường Nguyễn, Tăng trưởng kinh tế ở Việt Nam Những lực cản cần phải

vượt qua [70]; Phan Xuân Sơn, Phạm Thế Lực, Nhận diện tham nhũng và các giải pháp phòng, chống tham nhũng ở việt nam hiện nay [90];

- Về cơ sở chính trị - pháp lý của trách nhiệm giải trình của chính phủ trong hoạch định, thực thi chính sách công

Các tác giả Dennis D Riley, Bryan E Brophy - Baermann, trong cuốn sách có

tiêu đề: Bureaucracy and the Policy Process: Keeping the Promises (Bộ máy quan

liêu và quá trình chính sách: Việc giữ lời hứa) [123] đã phân tích vai trò của bộ máy

quan liêu trong quá trình chính sách, đặc biệt là quá trình hoạch định và thực thi CSC Trong cuốn sách này, các tác giả đã phân tích các khái niệm như: bộ máy quan liêu, quyền lực hành pháp và điều kiện cơ cấu của nó; mối quan hệ giữa trách nhiệm, thông tin và truyền thông; vai trò của các thể chế để thúc đẩy trách nhiệm của bộ máy quan liêu trong quá trình chính sách; cơ chế và công cụ để huy động công luận thúc đẩy TNGT Một số trường hợp nghiên cứu trên thế giới được sử dụng nhằm minh họa cho lập luận chính của các tác giả như: bộ máy quan liêu vừa có ảnh hưởng tích cực, vừa có ảnh hưởng tiêu cực đối với quá trình chính sách, và chính TNGT của bộ máy quan liêu trong HĐCS là phương tiện chắc chắn nhất để đem lại lợi ích cho người dân, nhất là ở các nước đang phát triển Cuốn sách luận giải cơ sở chính trị - pháp lý

TNGT của chính phủ từ việc nhấn mạnh vị trí, vai trò quan trọng của chính phủ trong hoạch định và thực thi CSC Đây là cuốn sách được thiết kế cho các nhà làm chính sách và các chuyên gia quản trị làm việc trong cộng đồng phát triển quốc tế, chính phủ các nước, các tổ chức cơ sở, các nhà hoạt động, và các học giả tham gia trong việc tìm hiểu, phân tích sự tương tác giữa TNGT của bộ máy quan liêu với chất lượng của chính sách và vấn đề thúc đẩy dân chủ, minh bạch trong quá trình chính sách

Lý thuyết chính sách là sự cụ thể hóa các quyết định hành chính Đặc điểm

chung của những tư tưởng hành chính công kinh điển và kinh điển kiểu mới trong thời cận đại cho tới nay là sự tách hành chính công khỏi việc đề ra chính sách thông qua lập pháp Đại diện tiêu biểu có thể kể đến các tác giả như: J Dewey với tác phẩm Logic,

Theory of Inquiry (Logic, Lý luận về nghiên cứu điều tra), H D Laswell, The Policy

Sciences (Khoa học chính sách) [129]; F Morstein Marx, The Social Function of Public Administration (Chức năng xã hội của hành chính công) [125]; Đây là những

quan điểm được hình thành ở những năm giữa thế kỷ XX, các nhà nghiên cứu có sự thống nhất với nhau khi khẳng định: Chính sách không chỉ là việc riêng của ngành lập pháp, mà nó còn có sự tham dự rất quan trọng của hành pháp; là sự cụ thể hóa các quyết định chính trị và hành chính Chính sự tham dự rất quan trọng của hành pháp trong HĐCS, TTCS là cơ sở để hành pháp thực hiện trách nhiệm, TNGT về quá trình HĐCS, TTCS

Nhiều công trình đã khẳng định trung tâm của bộ máy nhà nước là bộ máy hành pháp, do vậy TNGT của bộ máy hành pháp phải được đề cao TNGT của chính phủ bao gồm hai yếu tố: khả năng giải đáp và chịu trách nhiệm về hậu quả xảy ra Chính quyền phải chịu trách nhiệm về việc sử dụng thẩm quyền, các nguồn lực công

và giải trình kết quả thu được thông qua ý kiến phản hồi của người sử dụng dịch vụ

và của mọi người dân Tác giả Adam Przeworski, Susan C Stokes, trong cuốn sách

Democracy, Accountability and Representation (Dân chủ, trách nhiệm giải trình và đại diện) [115] cũng đã chỉ rõ cơ sở cho việc xác định TNGT là sự ủy quyền của

người dân và tính đại diện của bộ máy nhà nước Với tư cách là người chủ, người dân phải có quyền được biết chính quyền đã, đang và sẽ làm gì cho mình thông qua các thủ tục về tiếp cận thông tin, công khai minh bạch hoạt động của bộ máy công quyền,

cơ chế giám sát quyền lực, v.v Và, với tư cách là người được ủy quyền, chính phủ phải thực hiện TNGT nhằm thể hiện trách nhiệm của chính quyền trước người dân và góp phần nâng cao chất lượng hoạt động của chính quyền trong công việc

Các công trình nghiên cứu trong nước ít nhiều góp phần luận giải về cơ sở chính trị - pháp lý TNGT của Chính phủ trong HĐCS, TTCS ở Việt Nam Từ việc lý giải Chính phủ có trách nhiệm rất lớn trong việc đề xuất, khởi xướng CSC và gắn liền với việc thực hiện TNGT của Chính phủ trong quá trình đó, đặc biệt trước xu hướng dân chủ, xây dựng nhà nước pháp quyền, kiến tạo sự phát triển Các công trình có thể kể

đến như: Nguyễn Đăng Dung, Nhà nước và trách nhiệm của nhà nước [17]; Báo cáo phát triển Việt Nam 2010, Các thể chế hiện đại [63]; Đào Trí Úc, “Vấn đề trách nhiệm

giải trình trong cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước ở Việt Nam” [104]; Nguyễn Hữu

Hải, Cải cách hành chính nhà nước - Lý luận và thực tiễn [38]

Tác giả Nguyễn Đăng Dung, trong cuốn sách Ý tưởng về một nhà nước chịu

trách nhiệm nhấn mạnh những nghiên cứu về cách thức làm cho nhà nước luôn có xu

hướng phục vụ cuộc sống cho con người, để cho cuộc sống ngày càng công bằng hơn, bình đẳng và bác ái hơn, luôn là một vấn đề cấp thiết Sự hiện diện khách quan của nhà nước đại diện đặt ra những yêu cầu bắt buộc nhà nước phải chịu trách nhiệm, trong đó có TNGT Tác giả đã luận giải về các tiêu chuẩn của một chính quyền có trách nhiệm, cho đến các nội dung, hình thức chính quyền chịu trách nhiệm trong đó phân tích sâu sắc cơ sở cho sự chịu trách nhiệm rõ ràng của hai loại chủ thể hành pháp chính trị và hành chính công vụ trong hoạt động của các cơ quan nhà nước; sự phân chia trách nhiệm ở chiều dọc trung ương và địa phương; bầu cử là một hình thức quan trọng để nhân dân thực hiện sự đánh giá trách nhiệm; Hiến pháp là hình thức chứa đựng những nội dung sự phân định trách nhiệm của các cơ quan nhà nước Công trình đã trình bày những vấn đề lý luận gắn liền với thực tiễn về trách nhiệm của chính quyền nhà nước Việt Nam với sự lập luận logic từ vai trò của Chính phủ, sự phân quyền và chỉ rõ Chính phủ Việt Nam phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội Việt Nam, tiêu điểm của vấn đề trách nhiệm của Nhà nước Việt Nam - Chính phủ chịu trách nhiệm là Chính phủ phải biết HĐCS đến những đảm bảo cho vị trí, vai trò chịu trách nhiệm hiện nay của Chính phủ - cơ quan hành pháp Công trình đã chỉ rõ

những ý nghĩa rất quan trọng về cả phương diện lý luận và thực tiễn, cung cấp những hiểu biết căn bản nhất về nguồn gốc, cơ sở chính trị - pháp lý trách nhiệm của Chính phủ nhất là xuất phát từ vai trò, chức năng hoạch định và tổ chức thực thi chính sách của Chính phủ; nội dung, các hình thức để Chính phủ thực hiện trách nhiệm trước nhân dân và gợi mở những ý tưởng, biện pháp để tăng cường sự chịu trách nhiệm của Nhà nước trong xu hướng phát triển dân chủ và tiến bộ xã hội

Trong cuốn Cải cách hành chính nhà nước - Lý luận và thực tiễn, tác giả Nguyễn

Hữu Hải đã trình bày một nội dung rất quan trọng về vai trò của chính phủ với quyền hành pháp trong hệ thống quyền lực nhà nước Đó là cơ sở chính trị để chính phủ phải thực hiện TNGT trong quá trình chính sách Sau khi phân tích một cách khái quát các quan điểm về quyền hành pháp trên thế giới từ trước đến nay, tác giả đã luận giải một cách logic về nội hàm của quyền hành pháp trong các nhà nước dân chủ và pháp quyền Điều quan trọng tác giả nhấn mạnh quyền hành pháp không chỉ bó hẹp trong việc chấp hành luật, mà còn là quyền chủ động khởi xướng, HĐCS quốc gia Quyền hành pháp không chỉ là quyền hành chính nhà nước, tức là quyền cai trị hay quản lý nhà nước theo pháp luật, quyền đưa pháp luật vào cuộc sống một cách thụ động mà còn là quyền điều hành các chính sách Đây là quyền chủ động trong tổ chức nhân sự và bảo đảm nguồn lực tốt nhất để thực hiện chính sách quốc gia, quyền chủ động điều khiển một cách nhanh nhạy, sáng tạo, kịp thời và hiệu quả các chính sách quốc gia hay là chính sách công

Các công trình nghiên cứu về cơ sở pháp lý để thiết lập và tăng cường TNGT của Chính phủ đã phân tích một số nét cơ bản về các quy định pháp lý hiện hành ở Việt Nam qua Hiến pháp và các bộ luật, chỉ ra được các điểm chính về cơ sở pháp lý cho việc thực hiện TNGT của Chính phủ trước Đảng, Quốc hội, nhân dân và xã hội nói chung: Nguyễn Tuấn Khanh, “Thực trạng các điều kiện về thể chế pháp lý cho việc thực hiện và thực tiễn thực hiện trách nhiệm giải trình của cơ quan hành pháp ở Việt Nam” [53]; Trần Văn Long, “Hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm giải trình trong phòng, chống tham nhũng” [50];

- Về phương thức thực hiện trách nhiệm giải trình của chính phủ trong hoạch định, thực thi chính sách công

Trong cuốn A Study of Decision - Making Process in Administration

Organization (Nghiên cứu quá trình ra quyết định trong tổ chức hành chính) [128],

H.A.Simon đã phân chia các giai đoạn của quá trình quyết định chính sách; phân biệt các quyết định chính trị với các quyết định hành chính Năm 1958, trong một số nghiên cứu viết chung với J.G.March, Simon cho rằng cần phải có sự phân quyền, sự giám sát trong các quyết định chính sách để ngăn ngừa sự lạm dụng và lợi dụng quyền lực của các nhóm, cá nhân TNGT của các chủ thể quyết định chính sách chính là cơ sở

để xác định trách nhiệm thuộc về ai; nội dung giải trình chính là làm rõ quyền lực đã được sử dụng như thế nào trong quá trình chính sách, quyết định chính sách

Kathe Callahan, Elements of Effective Governance: Measurement, Accountability

and Participation (Các yếu tố của quản trị hiệu quả: Phương pháp đo lường, trách nhiệm giải trình và sự tham gia) [141] Mục đích của cuốn sách là để khám phá mối

quan hệ giữa hoạt động chính phủ, trách nhiệm của khu vực công và sự tham gia của công dân Giả định chính của cuốn sách nhấn mạnh: Nếu có đo lường hiệu suất của chính phủ, thì sẽ có thể khiến cho chính phủ phải chịu trách nhiệm về những sản phẩm của mình; nếu có cơ chế buộc người ra quyết định chịu trách nhiệm về hoạt động của

họ, thì hiệu suất lao động của họ sẽ được cải thiện; nếu quá trình quản lý công khai và minh bạch, tính trách nhiệm sẽ cao hơn Công trình này khái quát tương đối hệ thống lý luận về TNGT của chính phủ từ khái niệm, nội dung, hình thức đến phương pháp, kinh nghiệm thực tiễn của một số nước trên thế giới trong việc nâng cao việc thực hiện TNGT của chính phủ Trong đó, công trình đã chỉ rõ các nội dung chính phủ phải giải trình là các vấn đề liên quan đến chức năng, nhiệm vụ của chính phủ; nhấn mạnh đến

sự tuân thủ và đo lường kết quả, hiệu suất của công việc mà chính phủ thực hiện Đồng thời, các hình thức TNGT của chính phủ được phân tích theo các loại TNGT như TNGT truyền thống, TNGT pháp lý, TNGT nghề nghiệp TNGT của chính phủ đối với cơ quan lập pháp, kiểm toán và đối với bên ngoài (xã hội)

Sina Odugbemi, Taeku Lee, Accountability through Public Opinion: From

Inertia to Public Action (Trách nhiệm giải trình thông qua dư luận xã hội: từ quán tính đến hành động) [162] Công trình này cho rằng thuật ngữ “trách nhiệm giải

trình” đã trở thành một từ thông dụng trong phát triển quốc tế và được áp dụng như một công cụ để đánh giá năng lực của các thể chế điều hành, mà chủ yếu là vai trò của Chính phủ Cuốn sách này đã đặt ra và cố gắng trả lời một cách khá thuyết phục

về các câu hỏi liên quan đến hình thức và phương pháp thực hiện TNGT: Tại sao TNGT là quan trọng để nâng cao hiệu quả viện trợ phát triển; làm thế nào để các chính phủ có trách nhiệm với công dân của họ; làm thế nào để TNGT được thực hiện một cách đầy đủ và hiệu quả; làm thế nào để ràng buộc Chính phủ vào những cam kết trong quá trình chính sách Lập luận chính của cuốn sách nhấn mạnh là TNGT chịu

sự tác động lớn từ phía dư luận xã hội Chính phủ sẽ chỉ chịu trách nhiệm nếu có những biện pháp khuyến khích họ làm như vậy, và chính dư luận xã hội sẽ là công cụ tích cực và quan trọng để thay đổi động cơ của một quan chức chính phủ, làm cho họ đáp ứng nhu cầu của công dân TNGT mà không dựa trên ý kiến phản hồi của công chúng, của dư luận sẽ không đem lại một giải pháp hiệu quả về mặt chính sách

O’Donnell, G.A trong nghiên cứu: “Why the rule of law matters” (Tại sao luật

pháp lại quan trọng) [152], cho rằng có hai hình thức TNGT: TNGT theo chiều ngang

và TNGT theo chiều dọc TNGT theo chiều ngang là khái niệm để chỉ tồn tại của các

cơ quan nhà nước về mặt pháp lý có khả năng và được trao quyền hành động khi các

cơ quan công quyền khác, hoặc cán bộ nhà nước có hành vi sai trái Các hành động

có thể bao gồm từ giám sát thường xuyên đến xử phạt hoặc buộc tội Điều này có nghĩa là một cơ quan nhà nước này có quyền giám sát và buộc cơ quan nhà nước khác phải có TNGT về hành động của mình Các tổ chức này là cơ quan lập pháp hoặc cơ quan tư pháp Ngoài ra, có thể là cơ quan kiểm toán tối cao, cơ quan thanh tra độc lập, ủy ban chống tham nhũng TNGT theo chiều dọc được hiểu là TNGT với người dân và xã hội là các hình thức trong đó người dân và các tổ chức xã hội có quyền yêu cầu chính phủ giải trình

Molgan, R.G, Holding power to account: accountability in modern democracies

(Nắm giữ quyền lực: Trách nhiệm giải trình trong các nền dân chủ tiên tiến) [148] đã chỉ rõ các phương pháp thực hiện TNGT của chính phủ tương ứng với các cơ chế vận hành tùy thuộc vào cấu trúc chính trị của từng quốc gia như bầu cử thì phương pháp là chiến dịch tranh cử của các nhóm chính trị; đối thoại chính sách thì có các phương pháp thông qua nhóm tư vấn chính sách, cộng đồng chính sách hay biểu tình; điều tra độc lập thì các phương pháp thông qua điều trần, báo cáo, thanh tra định kỳ, thanh tra hoạt động Ông cũng chỉ rõ có những xác định cụ thể về chủ thể, đối tượng TNGT của chính

phủ thông qua cơ chế: kiểm tra lập pháp (chủ thể giải trình là chính phủ, cơ quan chính phủ, viên chức chính phủ; đối tượng giải trình là cơ quan lập pháp/công chúng), đối thoại chính sách (chủ thể giải trình là chính phủ, bộ máy hành chính; đối tượng giải trình là nhóm lợi ích, nhóm bị tác động, công chúng), điều tra độc lập: cơ quan kiểm toán chính phủ độc lập (chủ thể giải trình là chính phủ được bầu, bộ máy hành chính; đối tượng giải trình là thanh tra chính phủ độc lập/ tòa án/công chúng

Thông qua nghiên cứu về hình thức, nội dung và phương pháp thực hiện TNGT của chính phủ, các công trình cũng đồng thời xác định tương đối rõ về chủ thể

và đối tượng giải trình Trong cuốn sách Policy Design for Democracy (Thiết kế

chính sách cho nền dân chủ) [160] và “Policy - Making and Collective Action: Defining Coalitions within the Advocacy Coalition Framework” (Hoạch định chính sách và Hành động tập thể: định nghĩa về liên minh trong khung liên minh vận động) [159] các tác giả đi sâu phân tích quá trình HĐCS có các chủ thể chính thức, chủ thể tham gia và các bên liên quan nhằm làm cho chính sách đảm bảo tính dân chủ Các chủ thể chính thức, có tiếng nói quyết định đến quá trình HĐCS gắn liền với việc thực hiện TNGT bao gồm: Nghị viện, Chính phủ và cơ quan tư pháp Các chủ thể này giữ vai trò độc lập với nhau trong thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình và thực hiện vai trò giám sát lẫn nhau trong quá trình chính sách Các chủ thể không chính thức của quá trình chính sách bao gồm: các nhóm lợi ích, các đảng phái chính trị, các

tổ chức nghiên cứu, các phương tiện thông tin đại chúng, các chuyên gia tư vấn và cá nhân công dân Mỗi tổ chức này đều tác động đến quá trình HĐCS thông qua các kênh và bằng các biện pháp khác nhau Chính sự tham gia đa dạng của các chủ thể trong quá trình HĐCS đã làm cho quá trình này được kiểm soát tốt hơn và bản thân sản phẩm chính sách cũng tốt hơn Trong các chủ thể đó, tùy theo mức độ tham gia vào quá trình CSC mà các chủ thể chính thức phải có TNGT Một số các công trình

khác cũng bàn nhiều đến vấn đề này có thể kể đến: Parsons, Wayne, Public Policy:

thiệu Lý thuyết và thực tiễn về phân tích Chính sách) [154]; Mazmanian, Daniel, and

hoạch định chính sách công), [150]; H.D Lasswell, Harold (1956), The Decision

Process (Quy trình ra quyết định) [130];

Khá nhiều nghiên cứu trong nước, phân tích các chiều cạnh của TNGT và thực hiện TNGT của Chính phủ cả nội dung, hình thức, chủ thể, đối tượng và phương pháp thực hiện TNGT Nguyễn Tuấn Khanh với bài viết “Hoàn thiện cơ sở pháp lý về trách nhiệm giải trình” [188] đã nhìn nhận TNGT là điều kiện cần để công khai, minh bạch đặc biệt trong công tác phòng chống tham nhũng, “trách nhiệm giải trình” được xem như là một yếu tố cấu thành không thể thiếu khi đề cập đến “công khai, minh bạch” hoạt động của các cơ quan, tổ chức, đơn vị Đồng thời, tác giả cũng đề cập đến

các hình thức giải trình: Giải trình chủ động là các cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân chủ động thông tin, chủ động công khai nội dung hoạt động của mình Giải trình bị

động: là các cơ quan, tổ chức, cá nhân cung cấp thông tin theo yêu cầu của các chủ

thể có liên quan Để giải trình về hoạt động của các cơ quan, tổ chức, đơn vị thì phải

sử dụng các hình thức công khai thông tin

Nguyễn Đức Thành (Chủ biên), Báo cáo thường niên kinh tế Việt Nam 2017,

Đẩy nhanh cải cách vì một nhà nước kiến tạo [95] đã cho rằng: TNGT trong HĐCS

là cách thức để tạo ra một chính sách hiệu quả và công bằng, đặc biệt là TNGT của chính phủ - cơ quan chủ yếu dự thảo các chính sách Các công trình này cũng đã đề

cập đến hai loại TNGT mà Chính phủ phải thực hiện, đó là trách nhiệm giải trình

chéo (internal accountability) và trách nhiệm giải trình trước xã hội (external

accountability) Trách nhiệm giải trình chéo: quyền lực nhà nước được chia ra làm ba nhánh (lập pháp, hành pháp, và tư pháp) kiểm soát lẫn nhau TNGT trước xã hội: nhà nước chịu TNGT với những nhóm đối tượng chịu ảnh hưởng bởi các quyết sách đưa

ra (công dân, doanh nghiệp, và các tổ chức xã hội độc lập)

Trong Báo cáo phát triển Việt Nam 2010, Các thể chế hiện đại [63], các tác

giả nhấn mạnh: sự phân cấp và trao quyền trong các thập kỷ qua diễn ra trên một loạt các lĩnh vực hoạt động và dịch vụ, đồng thời phải có các cơ chế mới về đảm bảo trách nhiệm Trong Báo cáo đã phân biệt hai hình thức TNGT quan trọng: TNGT hướng lên trên (hệ thống TNGT đảm bảo việc tuân thủ) tập trung vào việc tuân thủ các quy tắc, các chỉ thị và chỉ đạo đến từ bộ máy nhà nước Đặc trưng của hình thức TNGT này là hệ thống cấp bậc cũng như các hình thức thưởng phạt hành chính; TNGT hướng xuống dưới (hệ thống TNGT đối với kết quả hoạt động) tập trung vào các kết

quả mà một cá nhân hay một cơ quan có nhiệm vụ thực hiện Một cá nhân hay cơ quan với TNGT hướng xuống dưới sẽ quan tâm nhiều hơn đến việc phục vụ khách hàng Đặc trưng của hình thức TNGT hướng xuống dưới là ý kiến phản hồi từ khách hàng, các thông tin cung cấp cho khách hàng, và sự tham gia vào quá trình ra quyết định Đây là một trong những tài liệu cung cấp những lập luận về tính khách quan cần phải thực hiện kết hợp nhiều hình thức TNGT trong cơ chế trao quyền, ủy quyền và cần thiết phải đảm bảo quyền lực được sử dụng một cách hiệu quả trong thực thi công

vụ trước người dân, người ủy quyền

Tác giả Nguyễn Đăng Dung trong cuốn sách Ý tưởng về một nhà nước chịu

trách nhiệm [18] đã xác định chủ thể, đối tượng TNGT của Chính phủ một cách khá

cụ thể Từ việc luận giải vai trò của Chính phủ trong HĐCS, TTCS; nhấn mạnh tiêu điểm của vấn đề trách nhiệm của Nhà nước Việt Nam - Chính phủ chịu trách nhiệm

là Chính phủ phải hoạch định, đề xướng, điều hành được các chính sách tốt để phát triển đất nước đến việc Chính phủ phải thực hiện TNGT trong quá trình đó Công trình chỉ rõ chủ thể thực hiện TNGT của Chính phủ Việt Nam cụ thể là Thủ tướng Chính phủ và các Bộ trưởng phải chịu TNGT trước Quốc hội, trước nhân dân Hệ quả TNGT của Chính phủ cũng được bàn đến theo các mức độ khác nhau như vấn đề bỏ phiếu tín nhiệm đến việc buộc phải từ chức Nếu Chính phủ không thể hoạch định được các chính sách tốt, hoặc không thể tổ chức thực thi CSC hiệu quả, hay không thể giải trình được quá trình HĐCS, TTCS khi để xảy ra những hậu quả từ các hành động, quyết sách của Chính phủ thì Chính phủ phải từ chức

- Về các nhân tố ảnh hưởng trách nhiệm giải trình của chính phủ trong hoạch định, thực thi chính sách công

Các công trình nước ngoài nghiên cứu, tìm hiểu và phân tích những nhân tố ảnh hưởng đến thực hiện TNGT của chính phủ trong HĐCS, TTCS cũng khá phong

phú Kathe Callahan, Elements of Effective Governance: Measurement,

Accountability and Participation (Các yếu tố của quản trị hiệu quả: Phương pháp đo

lường, trách nhiệm giải trình và sự tham gia) [141] đã phân tích bao quát các nhân tố ảnh hưởng đến việc thực hiện TNGT của chính phủ trong quá trình CSC như: Cơ quan truyền thông, báo chí; dư luận xã hội, sự tham gia của công dân Đồng thời,

công trình cũng có những nghiên cứu về thực tế các yếu tố này tác động đến việc thực hiện TNGT của chính phủ một số nước trên thế giới, điển hình là Mỹ

Khi đề cập đến quá trình HĐCS nói chung và giám sát quá trình HĐCS nói riêng, nhiều nghiên cứu cũng đã phân tích mối quan hệ cũng như vai trò của các

Think tank trong quá trình HĐCS, TTCS Trong cuốn sách How think tanks shape

social development policies (Các tổ chức tư vấn định hình chính sách phát triển xã

hội như thế nào) [136], hệ thống think tank được xem là chủ thể đóng vai trò then

chốt trong quá trình tư vấn, nghiên cứu, cung cấp thông tin, định hướng HĐCS Là những tổ chức chuyên môn với tính chuyên nghiệp cao trong các hoạt động tư vấn và phản biện chính sách, think tank có khả năng nhanh nhạy trong việc phát hiện nguy

cơ và đưa ra những giải pháp đối phó trong quá trình HĐCS, giúp người lãnh đạo

luôn chủ động trước mọi tình huống Còn tác giả James G McGann, Think Tanks and

Policy Advice in the US: Academics, Advisors and Advocates (Các tổ chức tư vấn và

lời khuyên chính sách ở Hoa Kỳ, các học giả, cố vấn và hành vi vận động) [137] và

Donald E.Abelson, Do Think Tanks Matter?Assessing the Impact of Public Policy

Institutes, (Các tổ chức tư vấn chính sách có vấn đề gì không? Đánh giá ảnh hưởng

của các thể chế chính sách công) [124] cho rằng sự thất bại của thị trường và nhà nước thường là kết quả của những chính sách sai lầm Nguyên nhân gây ra sai lầm trong HĐCS là do sự chủ quan, thiếu toàn diện của cơ quan quyết sách (ban lãnh đạo

và các cơ quan nghiên cứu - tư vấn của họ) Nếu biết tranh thủ lắng nghe, tiếp thu ý kiến tư vấn của bên thứ ba - các cá nhân hoặc tổ chức tư vấn độc lập với nhà nước (Think tank), thì mức độ phạm sai lầm sẽ giảm đáng kể và chính những tổ chức tư vấn độc lập này sẽ là nhân tố quan trọng trong việc tác động, gây ảnh hưởng và đặt ra những yêu cầu đối với việc thực hiện TNGT của chính phủ ngày càng tích cực hơn

Trong đề tài cấp bộ, Viện Khoa học Thanh tra, Thực hiện trách nhiệm giải

trình trong thực thi công vụ nhằm phòng ngừa tham nhũng ở Việt Nam hiện nay [41]

đã có những nghiên cứu chuyên sâu về các nhân tố ảnh hưởng và điều kiện bảo đảm việc thực hiện TNGT, TNGT của Chính phủ trong HĐCS, TTCS gồm các yếu tố: Sự phát triển của nền kinh tế, văn hóa cá nhân, trình độ dân trí, sự tham gia của người dân; cần có cơ chế kiểm soát quyền lực, quyền tiếp cận thông tin được đảm bảo, sự phân công nhiệm vụ công vụ rõ ràng

1.1.2 Các công trình nghiên cứu về thực trạng trách nhiệm giải trình của chính phủ trong hoạch định, thực thi chính sách công

Những công trình nghiên cứu về thực trạng TNGT của chính phủ chủ yếu khai thác trên hai phương diện là: thực trạng các quy định pháp lý ở một số nước về TNGT của chính phủ trong hoạch định, thực thi CSC và thực trạng thực hiện TNGT của chính phủ trong hoạch định, thực thi CSC trên thực tế Tiêu biểu có các công trình như:

Drewry, G.,et al Contracts, performance measurements, and accountability in the

public sector, (Hợp đồng, đo lường hiệu suất, và trách nhiệm giải trình trong khu vực

công) [120]; Shah, Anwar “Balance, accountability, and responsiveness: lessons about

decentralization” (Cân bằng, trách nhiệm giải trình và sự phản hồi: bài học về phân quyền) [161]; Lederman,Daniel,Loayza,Norman, Reis Soares, Rodrigo “Accountability and corruption: political institutions matter” (Trách nhiệm giải trình và chống tham nhũng: vấn đề thể chế chính trị) [146]; Các công trình đã chỉ rõ: Từ các quy định về

quyền hành pháp, Hiến pháp các nước có những quy định về TNGT của chính phủ gắn liền với quyền đó Có thể kể đến: Hiến pháp nước Cộng hòa Pháp năm 1958, Hiến pháp nước Cộng hòa Liên bang Đức - Luật cơ bản năm 1949, Hiến pháp nước Cộng hòa Italia năm 1947 Đồng thời, các công trình đã phân tích thực trạng thực hiện cơ chế TNGT của Chính phủ Anh, Pháp, Mỹ, Australia trong quá trình CSC Đặc biệt, kết quả nghiên cứu của các công trình đã nhấn mạnh đến những thành tựu quan trọng của việc thực hiện TNGT mà Việt Nam có thể tham khảo như: Quy định pháp lý phải được xây dựng một cách rõ ràng, hệ thống; các tổ chức chính trị - xã hội phải được phát triển; quyền công dân phải được đảm bảo trên thực tế; các cơ chế thưởng - phạt trong thực hiện TNGT phải được thiết lập và thực hiện nghiêm

Một số công trình trong nước đã bước đầu nghiên cứu thực trạng TNGT của Chính phủ Việt Nam, tiêu biểu như: Đào Trí Úc, “Vấn đề trách nhiệm giải trình trong

cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước ở Việt Nam” [104]; Đinh Tuấn Minh và Phạm

Thế Anh (chủ biên), Từ nhà nước điều hành sang nhà nước kiến tạo phát triển [56];

Nguyễn Tuấn Khanh, “Thực trạng các điều kiện về thể chế pháp lý cho việc thực hiện

và thực tiễn thực hiện trách nhiệm giải trình của cơ quan hành pháp ở Việt Nam” [53]; Trần Văn Long, “Hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm giải trình trong phòng, chống

tham nhũng” [50]; Phạm Duy Nghĩa, Trách nhiệm giải trình: vươn tới những chuẩn

mực của một nền hành chính phục vụ phát triển [191];

Tháng 7 năm 2014, Chính phủ Việt Nam và Ngân hàng Thế giới đưa ra sáng

kiến xây dựng Báo cáo "Việt Nam 2035: Hướng tới Thịnh vượng, Sáng tạo, Công

bằng và Dân chủ" [62], Báo cáo khuyến nghị Việt Nam cần thực hiện sáu chuyển đổi

quan trọng để trở thành một nền kinh tế thu nhập trung bình cao Trong Báo cáo đã phân tích thực trạng TNGT của Chính phủ trên các phương diện: quy định pháp lý và thực trạng thực hiện Qua đó, Báo cáo chỉ rõ những rào cản đối với TNGT của Chính phủ ở Việt Nam như: Thiếu cơ chế kiểm soát quyền lực lẫn nhau mang tính cân bằng trong hoạt động của các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp; những hạn chế trong hoạt động giám sát của Quốc hội; bộ máy tư pháp chưa có tính độc lập; sự kết hợp của một số yếu tố làm giảm vai trò của tiếng nói và sự tham gia của người dân trong quá trình xây dựng và thực thi CSC

Phạm Duy Nghĩa, Trách nhiệm giải trình: vươn tới những chuẩn mực của một

nền hành chính phục vụ phát triển [191] Bài viết của tác giả đã giải thích các kênh

thiết lập TNGT hiện hành, nhận diện các nút thắt, phân tích các chuẩn mực TNGT mà Việt Nam cần đạt tới trong hai thập niên tới, cũng như các giải pháp cần triển khai để đạt được mục đích đó Bài viết nhấn mạnh TNGT của cá nhân/tổ chức trong nền hành chính công ngày càng phải được xác lập rõ ràng và trực tiếp hơn trước các bên liên quan, đặc biệt là trước nhân dân Trong bài viết, tác giả đã chỉ rõ những “trục trặc” trong thiết lập TNGT ở Việt Nam hay là những hạn chế, nút thắt cần được tháo gỡ trong TNGT của Chính phủ như vấn đề các quy định pháp lý, các cơ chế ràng buộc TNGT của Chính phủ trước Đảng Cộng sản Việt Nam cầm quyền, trước Quốc hội và nhân dân Đặc biệt, tác giả đã chỉ rõ hạn chế trong từng hình thức TNGT, chẳng hạn TNGT về chính trị thì nút thắt cần tháo gỡ là nguy cơ xa dân; nút thắt trong trách nhiệm hành chính theo chiều dọc là: Bất tuân thủ và né tránh trách nhiệm cá nhân; nút thắt trong trách nhiệm hành chính theo chiều ngang là: Thiếu tư duy kiềm chế và đối trọng quyền lực; nút thắt trong trách nhiệm trước xã hội: Phản biện của báo chí và các tổ chức chính trị - xã hội chưa bền vững

Nguyễn Quốc Hiệp, Thực hiện trách nhiệm giải trình trong thực thi công vụ

nhằm phòng ngừa tham nhũng ở Việt Nam hiện nay [41] đã nghiên cứu thực trạng thực

hiện TNGT của Chính phủ nhằm phòng chống tham nhũng Công trình đã phân tích, khái quát những nét cơ bản về thực trạng thực hiện TNGT của Chính phủ Việt Nam thời gian qua trước Quốc hội, nhân dân và xã hội trong đó có TNGT của Chính phủ về hoạch định, thực thi CSC Qua đó, công trình bước đầu có những đánh giá về thành tựu

và hạn chế trong các quy định pháp lý về TNGT của Chính phủ, thực trạng thực hiện TNGT của Chính phủ Công trình khẳng định, bên cạnh những kết quả đã đạt được, quy định và việc thực hiện TNGT vẫn còn nhiều tồn tại, hạn chế làm ảnh hưởng đến công tác phòng, chống tham nhũng nói riêng và nâng cao hiệu quả hoạt động của cơ quan nhà nước nói chung Cụ thể có những bất cập như: Nhiều quy định còn mang nặng tính hình thức, khó triển khai hiệu quả trên thực tế; Nghị định số 90/2013/NĐ-CP quy định TNGT của các cơ quan nhà nước mới chỉ là quy định bước đầu, dừng lại ở việc quy định giải trình khi có yêu cầu của người dân mà chưa quy định việc chủ động giải trình của cơ quan nhà nước; quá trình thực hiện TNGT của Chính phủ cũng còn nhiều bất cập như: mang nặng tính hình thức, thể hiện cụ thể qua việc trả lời chất vấn của các bộ trưởng trước cơ quan dân cử và trước cơ quan báo chí nhiều khi còn chung chung, không đi trực tiếp vào vấn đề được hỏi, né tránh trách nhiệm, thông tin giải trình trong các buổi họp báo còn hạn hẹp, một số vấn đề được dư luận xã hội quan tâm chưa được giải trình một cách minh bạch, rõ ràng, còn gây bất bình trong dân chúng, nhiều bộ, ngành, địa phương chưa thực hiện nghiêm túc các quy định về công khai, minh bạch, còn

có các vi phạm về nội dung công khai, hình thức công khai, nhiều cơ quan, tổ chức, đơn

vị viện lý do thông tin thuộc bí mật nhà nước để hạn chế giải trình cho người dân và xã hội, việc tiếp nhận và xử lý các phản ánh kiến nghị của người dân chưa thấu đáo, triệt để, chưa đáp ứng kỳ vọng của người dân Đồng thời, TNGT trong nội bộ liên quan đến nhiều vấn đề như công tác tổ chức cán bộ, sử dụng ngân sách,… chưa được thực hiện nghiêm là kẽ hở cho các hành vi tham nhũng xảy ra, các báo cáo công tác mang nặng tính hình thức, chưa đánh giá đúng được kết quả công tác, tính chịu trách nhiệm về kết quả thực thi công vụ không cao, khó quy trách nhiệm cho từng cá nhân; các hình thức để cán bộ, công chức chịu trách nhiệm khi không thực hiện đúng trách nhiệm chưa được áp dụng nghiêm túc: Việc lấy phiếu tín nhiệm đối với các chức danh trong Chính phủ mới được áp dụng và chưa đi vào thực chất, còn nể nang, hình thức

Các tác giả Đinh Tuấn Minh và Phạm Thế Anh (chủ biên) trong cuốn sách Từ

nhà nước điều hành sang nhà nước kiến tạo phát triển [57] đã phân tích thực trạng

TNGT của một số nước như Liên bang Nga, TNGT ở Ấn Độ, TNGT ở Đài Loan, TNGT ở Nhật Bản Đồng thời, có những phân tích, đánh giá tương đối cụ thể về TNGT của Chính phủ Việt Nam Theo đó, các tác giả nhấn mạnh các vấn đề đặt ra trong việc thực hiện TNGT của Chính phủ như: Hoạt động giải trình của Chính phủ và hoạt động giải trình của các cơ quan hành pháp, lập pháp, tư pháp đang diễn ra khá mờ nhạt; mức độ giải trình của Chính phủ với bên ngoài (xã hội) còn thấp, còn yếu kém; các yếu tố về tính độc lập của các tổ chức chính trị - xã hội và truyền thông chưa được đảm bảo để tăng cường việc thực hiện TNGT của Chính phủ; sự phân tách quyền lực giữa ba nhánh hành pháp, lập pháp, tư pháp chưa thực sự tốt; nên trên thực tế, việc thực hiện TNGT của Chính phủ chưa thực sự hiệu quả, chưa đáp ứng được kỳ vọng của nhân dân cũng như yêu cầu của việc xây dựng nhà nước kiến tạo phát triển

Qua phân tích các công trình nói trên, cho thấy được phần nào bức tranh thực trạng TNGT của Chính phủ ở Việt Nam Bên cạnh những kết quả, thành tựu thì còn có những hạn chế, bất cập trong các quy định pháp lý cũng như trong thực trạng thực hiện TNGT của Chính phủ Xét đến cùng, các hạn chế, bất cập lớn được xem là các vấn đề nan giải tức là vấn đề tồn tại, những vấn đề đặt ra rất khó khăn, gian nan trong giải quyết Tiếp cận trực tiếp về các vấn đề nan giải của việc thực hiện TNGT của chính phủ trong quá trình chính sách, một số công trình trong và ngoài nước đã có được những kết quả nghiên cứu quan trọng để làm sáng rõ hơn bức tranh thực trạng TNGT của các chính phủ nói chung, Chính phủ Việt Nam nói riêng Các công trình đã phân tích và chỉ ra vấn đề nan giải trong việc thực hiện TNGT của chính phủ trên một số khía cạnh, có thể khái quát là: Trách nhiệm giải trình được xem là câu trả lời cho nhiều vấn đề chính phủ phải đối mặt trong khu vực công như thiếu sự lãnh đạo, thiếu sự phối hợp, các hành vi tham nhũng gia tăng Nhưng, liệu rằng giải trình có thể làm rõ được các vấn đề đó không; cơ chế nào để ràng buộc sự giải trình gắn liền với việc chịu trách nhiệm; có quá nhiều thông tin trong TNGT của chính phủ và sẽ mất nhiều thời gian để xem xét các thông tin, tính đúng sai của thông tin và chi phí là rất lớn

Có thể nói, các công trình nghiên cứu nói trên đã chỉ ra một số vấn đề được xem là nan giải khi thực hiện TNGT của chính phủ trong hoạch định, thực thi chính

sách Các vấn đề đó lại xuất phát từ chính quá trình HĐCS, TTCS và chính những phức tạp trong sự ủy quyền với nguy cơ thường trực là người đại diện luôn có xu hướng “che giấu thông tin”, “che giấu hành động” trước người chủ đã ủy quyền cho mình để có thể sử dụng quyền lực được ủy nhiệm theo mục đích có lợi cho mình hoặc theo các mục đích khác nhau mà không theo ý của người chủ Vì vậy, thiết kế các hình thức, cơ chế giải trình như thế nào mới có thể khắc phục được những nan giải đó

là câu hỏi lớn để tìm ra giải pháp hữu hiệu

1.1.3 Các công trình nghiên cứu về giải pháp nâng cao trách nhiệm giải trình của chính phủ trong hoạch định, thực thi chính sách công

Sau khi phân tích, đánh giá thực trạng về TNGT của chính phủ trong hoạch định, thực thi CSC, một số công trình đã đưa ra các quan điểm định hướng và đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao TNGT của chính phủ Các quan điểm được nhấn mạnh để nâng cao TNGT của Chính phủ trong hoạch định và thực thi CSC là: Chú trọng mối quan hệ giữa TNGT của chính phủ với đổi mới thể chế; chú trọng sự phân quyền giữa các cơ quan quyền lực nhà nước; gắn liền với đổi mới quá trình CSC theo hướng dân chủ, công khai, minh bạch Tiêu biểu có thể kể đến các công trình: Shah,

Anwar“Balance, accountability, and responsiveness: lessons about decentralization”

(Cân bằng, trách nhiệm giải trình và sự phản hồi: bài học về phân quyền) [161]; Ngân

hàng phát triển châu Á (ADB), Phục vụ và duy trì: Cải thiện hành chính công trong

một thế giới cạnh tranh [61]; Ngân hàng Thế giới, Jody zall kusek Ray C Rist, Mười bước tiến tới hệ thống giám sát và đánh giá dựa trên kết quả [64]; Ngân hàng Thế giới,

Keith Mackay (2008), Xây dựng hệ thống giám sát và đánh giá thế nào để hoàn thiện

công tác quản lý của nhà nước [65];

Keith Mackay, Xây dựng hệ thống giám sát và đánh giá thế nào để hoàn thiện

công tác quản lý của nhà nước Cuốn sách này ra đời với mục đích giúp các chính

phủ xây dựng, củng cố và tổ chức thể chế hóa các hệ thống giám sát và đánh giá M&E, tiến đến mục tiêu cuối cùng là hỗ trợ và cải thiện bộ máy nhà nước Cuốn sách này tổng hợp những kinh nghiệm mà Nhóm đánh giá độc lập (IEG) thuộc Ngân hàng Thế giới đã thu thập từ các chương trình hỗ trợ bộ máy nhà nước dài hạn và những kinh nghiệm của toàn thể nhân viên, chuyên viên thuộc Ngân hàng thế giới; khai thác

những nguồn thông tin, kiến thức ngày càng phong phú về TNGT của chính phủ với yêu cầu ngày càng cao cần được hỗ trợ, phát triển hệ thống giám sát và đánh giá M&E Cuốn sách đã nhấn mạnh: Việc thiết lập hệ thống giám sát và đánh giá M&E

sẽ giúp chính phủ xây dựng được hệ thống thông tin về tình hình thực thi các chính sách, kế hoạch, chương trình và có thể chỉ ra được những ǵ đang có hiệu quả, những

gì không, và lý do tại sao M&E cũng có thể cho biết thông tin về tình hình hoạt động của chính phủ, của cá nhân các bộ, ngành và của các nhà quản lý cũng như nhân viên cấp dưới từ đó giúp xã hội dân sự có được thông tin về chính sách một cách phong phú nhất, người dân có thể đánh giá, phản biện về các thông tin chính sách của chính phủ và đặt ra những yêu cầu về TNGT của chính phủ một cách hợp pháp, có căn cứ

Và, chính phủ thông qua hệ thống giám sát và đánh giá M&E cũng sẽ thực hiện TNGT một cách hiệu quả hơn, chủ động hơn mang tính hệ thống cao và tiết kiệm được rất nhiều thời gian

Báo cáo "Việt Nam 2035: Hướng tới Thịnh vượng, Sáng tạo, Công bằng và

Dân chủ" đã xác định tầm nhìn đến năm 2035, Nhà nước Việt Nam sẽ có một hệ

thống vận hành hiệu quả cơ chế kiểm soát và cân bằng giữa các nhánh quyền lực nhà nước và tăng cường năng lực của người dân trong việc quy trách nhiệm đối với nhà nước Cả hai khía cạnh cần được thực hiện theo hướng thúc đẩy một tinh thần trách nhiệm cao hơn của mỗi cá nhân cán bộ, công chức và đề cao TNGT của bản thân mỗi

cá nhân cán bộ, công chức nhà nước Đồng thời, cần nâng cao khả năng truy TNGT của nhà nước từ phía người dân Từ đó, Báo cáo đã đi đến những kết luận về các giải pháp, nhất là hoàn thiện các yếu tố thể chế chính trị để tăng cường việc thực hiện TNGT của Chính phủ; nâng cao trình độ dân trí, tính tích cực của công dân trong việc tham gia của vào quá trình CSC

Phạm Duy Nghĩa, Trách nhiệm giải trình: vươn tới những chuẩn mực của một

nền hành chính phục vụ phát triển [191] đã khái quát những chuẩn mực mới về

TNGT với “tầm nhìn Việt Nam 2035” trong một nền hành chính công phục vụ người dân Tác giả nhấn mạnh cần tạo liên minh cho cải cách: Gợi ý chính sách thúc đẩy TNGT trong hai thập kỷ tới Tác giả nhấn mạnh các khía cạnh: Đối với trách nhiệm giải trình về chính trị trước Đảng phải thiết lập các kênh chịu trách nhiệm của Đảng

trước nhân dân; Đối với TNGT về chính trị trước nhân dân, cử tri phải thiết lập được quyền ủy trị thực sự của mình, dùng lá phiếu mà bầu ra, hoặc khi cần, cũng dùng lá phiếu mà thúc ép thay đổi chính quyền một cách ôn hòa và văn minh, từ đó thay đổi những người lãnh đạo nền hành chính công, nếu họ không đáp ứng được mong đợi của nhân dân Muốn vậy, bầu cử phải thật sự tự do, nhất là việc tự do ứng cử hoặc đề

cử các ứng viên cho đại diện dân cử; nền hành pháp phải chịu sức ép của lá phiếu, của sức ép thay thế người ủy trị Đối với TNGT hành chính theo hàng dọc, một mặt phải đẩy lùi dần trách nhiệm tập thể, làm rõ trách nhiệm cá nhân, mặt khác, phải gắn kết quả đầu ra của nền hành chính công với sự thực hiện của từng công chức Đối với

vụ, Kiểm toán Nhà nước, các cơ quan có chức năng giám sát của Quốc hội, cơ quan dân cử địa phương phải được thiết kế trên căn bản phân chia và đối trọng quyền lực

và phải được đảm bảo độc lập về pháp lý, tài chính, nhân sự, phạm vi hoạt động một cách tương đối trong quan hệ với các cơ quan của bộ máy hành pháp Ngoài ra, các khuôn khổ và thể chế thúc đẩy thực thi quyền lập hội, quyền tự do báo chí, quyền tiếp cận thông tin cần phải được xác lập để nâng cao TNGT của chính phủ với xã hội

Nguyễn Thị Thanh, “Một số kinh nghiệm các nước trong việc thực hiện trách nhiệm giải trình nhằm phòng ngừa tham nhũng” [94] đã khái quát các cơ chế thực hiện TNGT của Chính phủ ở một số quốc gia trên thế giới từ đó, rút ra các kinh nghiệm và gợi mở các giải pháp cho việc nâng cao TNGT của Chính phủ ở Việt Nam hiện nay Các kinh nghiệm về: Xây dựng cơ chế trách nhiệm chính trị chính qua bầu cử tự do và công bằng; cơ chế trách nhiệm pháp lý bao gồm hiến pháp, đạo luật, nghị định, quy tắc,

và các công cụ pháp lý khác quy định những gì mà các công chức có thể và không thể làm, đặc biệt thiết lập Tư pháp độc lập (cơ quan điều tra và xét xử mang tính độc lập) là một yêu cầu cần thiết cho sự thành công của trách nhiệm pháp lý; cơ chế giải trình trách nhiệm hành chính bao gồm các văn phòng trong cơ quan, các Bộ và thực tiễn trong quá trình hành chính được thiết kế để đảm bảo rằng các quyết định và hành động của các quan chức luôn bảo đảm cho các lợi ích của công dân chứ không phải lợi ích của các bộ, cơ quan nhà nước Đặc biệt, thiết lập bộ quy tắc đạo đức trong TNGT hành chính Ngoài ra, có thể thành lập một cơ quan độc lập gọi là Cơ quan kiểm toán

quốc gia (The Australian National Audit Office) để giúp Nghị viện giám sát hiệu quả

sử dụng ngân sách của chính phủ (Australia); ở Mỹ có Văn phòng TNGT chính phủ

Mỹ (GAO) là một cơ quan độc lập, không liên quan tới các đảng phái chính trị và luật pháp ở Mỹ cho phép công dân được công khai xem xét các hoạt động của chính phủ

Từ đó, chuyên đề đã chỉ rõ các vấn đề cần thực hiện đề góp phần nâng cao TNGT của Chính phủ ở Việt Nam như: Thiết lập và tạo ra được môi trường công khai, minh bạch

về thông tin liên quan tới hoạt động của chính phủ; đảm bảo quyền được tiếp cận thông tin của công dân; xây dựng bộ quy tắc thực hiện TNGT đối với cơ quan nhà nước và cán bộ, công chức nhà nước; hoàn thiện hệ thống pháp luật quy định về TNGT

1.2 KẾ THỪA KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA 1.2.1 Kế thừa những kết quả nghiên cứu trong các công trình

Qua tìm hiểu, phân tích các công trình nghiên cứu liên quan đến đề tài có thể nhận thấy vấn đề TNGT của chính phủ trong hoạch định và thực thi CSC đã được nghiên cứu ở nhiều phương diện, góc độ khác nhau Những công trình đó đã đóng góp quan trọng trong việc đưa ra những quan niệm về TNGT, TNGT của chính phủ

từ khái niệm, mục đích, sự cần thiết, cơ sở chính trị - pháp lý và các phương thức Nhiều công trình đã thảo luận, phân tích các trường hợp thực hiện trách nhiệm, TNGT của chính phủ trong hoạch định và thực thi CSC ở các nước trên thế giới, cung cấp các kinh nghiệm và gợi mở những giải pháp để nâng cao chất lượng, hiệu quả của quá trình hoạch định và thực thi CSC cũng như nâng cao việc thực hiện trách nhiệm, TNGT của chính phủ trong quá trình chính sách

Các công trình đã phân tích, làm rõ vị trí, vai trò của các chủ thể tham gia hoạch định và thực thi CSC Trong đó, nhiều nghiên cứu đã khẳng định vai trò chủ yếu của chính phủ - cơ quan hành pháp trong HĐCS, TTCS - từ đó luận giải tính tất yếu của việc thực hiện TNGT của chính phủ trong quá trình chính sách Đây là cơ sở

lý luận quan trọng để luận án triển khai nghiên cứu TNGT của Chính phủ Việt Nam trên phương diện phải nhận thức được đầy đủ vị trí, vai trò, chức năng của Chính phủ trong quá trình HĐCS, TTCS cũng như các cơ sở chính trị - pháp lý của việc thực hiện TNGT của chính phủ trong hoạch định và thực thi CSC

Thông qua việc phân tích các hình thức TNGT, nội dung, phương pháp giải trình của chính phủ trong quá trình CSC, nhiều nghiên cứu đã xác định tương đối cụ

thể về chủ thể, đối tượng, hệ quả, thời điểm thực hiện TNGT của chính phủ Đồng thời, một số công trình cung cấp những luận cứ khoa học về nhân tố ảnh hưởng TNGT của chính phủ trong hoạch định, thực thi CSC và bước đầu bàn đến các vấn đề nan giải TNGT của chính phủ trong quá trình chính sách

Trên cơ sở kế thừa giá trị nghiên cứu về TNGT trên thế giới, những nghiên cứu trong nước về TNGT cũng góp phần đưa ra các quan điểm, cách hiểu về TNGT và có sự thống nhất TNGT được thể hiện ở các khía cạnh: nghĩa vụ, trách nhiệm cung cấp, công khai, minh bạch thông tin; giải thích, chứng minh về quá trình thực hiện nhiệm vụ và sự chịu trách nhiệm trong quá trình đó cũng như chịu trách nhiệm đối với kết quả

Các nghiên cứu nhấn mạnh đến mối quan hệ giữa TNGT của Chính phủ với vấn đề công khai, minh bạch; với cải cách thể chế, phòng chống tham nhũng, nâng cao dân chủ của một nhà nước hiện đại trong quá trình chính sách; nhấn mạnh việc thực hiện TNGT của Chính phủ trước Quốc hội, nhân dân và xã hội Một trong các hạn chế của việc thực hiện TNGT của Chính phủ trong hoạch định, thực thi CSC ở Việt Nam được chỉ ra đó là: TNGT của quá trình HĐCS, TTCS của Chính phủ còn yếu, mang tính hình thức; TNGT của Chính phủ chưa thực sự hiệu quả, thiếu cơ chế ràng buộc trách nhiệm cụ thể Đây là những dữ liệu quan trọng để tác giả kế thừa trong nghiên cứu đề tài luận án

Đồng thời, một số công trình đã kỳ công nghiên cứu, dự báo, đề xuất tầm nhìn

về TNGT của Chính phủ trong tương lai và hướng giải quyết Đặc biệt, một số cơ chế TNGT của Chính phủ cũng đã được nghiên cứu, nhất là cơ chế về chịu trách nhiệm chính trị - pháp lý của Chính phủ như bỏ phiếu tín nhiệm, hay vấn đề từ chức nếu trong quá trình HĐCS, TTCS gây ra những hậu quả nghiêm trọng mà không thực hiện TNGT hoặc giải trình không thuyết phục, không thỏa đáng

Tóm lại, với các kết quả nghiên cứu từ các công trình nêu trên đã giúp cho tác giả có cách nhìn tổng quan về TNGT của chính phủ trong quá trình hoạch định, thực thi CSC Các công trình đó đã cung cấp những luận điểm khoa học quan trọng để tác giả có thể kế thừa và phát triển trong luận án Qua tổng quan, cho thấy đến nay vẫn chưa có một công trình khoa học chính trị nào nghiên cứu một cách có hệ thống về TNGT của Chính phủ trong hoạch định và thực thi CSC ở Việt Nam

1.2.2 Những vấn đề cần được tiếp tục nghiên cứu

Thứ nhất, về lý luận và thực trạng thực hiện trách nhiệm giải trình của Chính

phủ trong quá trình hoạch định và thực thi chính sách công

Vấn đề đặt ra cần tiếp tục nghiên cứu về lý luận là cần phải xây dựng được một khuôn khổ lý thuyết cơ bản về TNGT của chính phủ trong quá trình hoạch định và thực thi CSC Đồng thời, phải phân tích, đánh giá được những điểm căn bản nhất về thực trạng TNGT của Chính phủ trong quá trình hoạch định, thực thi CSC ở Việt Nam thời gian qua

Cụ thể, định nghĩa về TNGT của Chính phủ trong hoạch định và thực thi CSC dưới góc độ chính trị học cần được nghiên cứu đầy đủ hơn Đặc biệt, ở khía cạnh TNGT của Chính phủ trong HĐCS, TTCS là một trong những căn cứ để có thể khả quy, quy kết trách nhiệm của Chính phủ khi cần, nhất là khi quá trình CSC gây ra những hậu quả nghiêm trọng

Về mục đích, sự cần thiết của TNGT của chính phủ trong hoạch định, thực thi CSC cần tiếp tục nghiên cứu như: Khai thác sâu hơn ở khía cạnh TNGT nhằm kiểm soát, giám sát quyền lực mà Chính phủ sử dụng như thế nào trong HĐCS, TTCS Từ đó, nhấn mạnh hơn sự cần thiết của TNGT trong phòng chống tham nhũng chính sách, làm cho CSC được hoạch định và thực thi đúng mục tiêu, hiệu quả hơn Đồng thời, góp phần xây dựng những nấc thang quan trọng cho một nhà nước hành động, liêm chính, kiến tạo sự phát triển với tính dân chủ hóa, minh bạch hóa, hiệu quả ngày càng cao

Vấn đề về cơ sở chính trị - pháp lý TNGT của chính phủ trong hoạch định, thực thi CSC còn chưa được nghiên cứu hệ thống, mới trình bày ở một số nghiên cứu riêng lẻ, chưa kết nối logic các yếu tố cả về cơ sở chính trị và căn cứ pháp lý Đặc biệt là những cơ sở chính trị - pháp lý cho việc thực hiện TNGT của Chính phủ Việt Nam trong HĐCS, TTCS thì khoảng trống nghiên cứu là tương đối lớn Nhất là, phải làm rõ được mối quan hệ giữa Chính phủ với Đảng Cộng sản Việt Nam, giữa Chính phủ với Quốc hội, giữa Chính phủ với xã hội trong quá trình CSC ở Việt Nam

Vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu về nội dung, hình thức, phương pháp thực hiện TNGT của chính phủ trong HĐCS, TTCS cả phương diện lý luận và thực tiễn là: tập trung khai thác sâu hơn các hình thức TNGT của Chính phủ trước Đảng Cộng sản Việt Nam cầm quyền, trước Quốc hội Việt Nam và trước xã hội nói chung; xem xét các nội dung, phương pháp giải trình; thời điểm, hệ quả TNGT của Chính phủ Việt Nam thể

hiện trong thực tiễn thực hiện TNGT ở Việt Nam qua các hình thức TNGT Từ đó, nghiên cứu đề xuất các giải pháp thích hợp cho việc nâng cao chất lượng, hiệu quả việc thực hiện TNGT của Chính phủ trong HĐCS, TTCS ở Việt Nam thời gian tới

Vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu về nhân tố ảnh hưởng TNGT của chính phủ trong hoạch định và thực thi CSC cũng cần được chú trọng Trên cơ sở các nhân tố chung đã được các nghiên cứu phân tích, khái quát thì các nhân tố đặc thù của Việt Nam về quá trình HĐCS, TTCS, đặc điểm hệ thống chính trị, thể chế pháp luật ảnh hưởng hay quy định như thế nào đến việc thực hiện TNGT của Chính phủ trong HĐCS, TTCS cần được phân tích, làm rõ hơn Nhất là, phân tích một cách cụ thể các nhân tố ảnh hưởng trong nghiên cứu thực trạng thực hiện TNGT của Chính phủ

Thứ hai, về quan điểm, giải pháp nâng cao trách nhiệm giải trình của chính

phủ trong quá trình hoạch định và thực thi chính sách công

Các quan điểm định hướng và giải pháp nâng cao TNGT của chính phủ trong quá trình hoạch định và thực thi CSC đã được nghiên cứu và có được những kết quả nhất định Tuy nhiên, vấn đề đặt ra cần tiếp tục nghiên cứu ở khía cạnh quan điểm định hướng là phải xác định cụ thể hơn những quan điểm định hướng của Đảng và Nhà nước về TNGT của Chính phủ trong quá trình hoạch định, thực thi CSC ở Việt Nam Theo đó, các quan điểm định hướng phải thể hiện được sự gắn kết, mối quan hệ chặt chẽ giữa TNGT của Chính phủ với yêu cầu của việc xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN, kiểm soát quyền lực nhà nước, đổi mới hệ thống chính trị, đổi mới quá trình chính sách và các yêu cầu của hội nhập quốc tế

Các vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu về giải pháp nâng cao TNGT của Chính phủ trong quá trình hoạch định và thực thi CSC ở Việt Nam là: Đề xuất hệ thống các giải pháp phải dựa trên các cơ sở kết quả nghiên cứu lý luận và thực trạng cũng như các quan điểm định hướng; tập trung nghiên cứu các giải pháp mang tính đột phá có thể giải quyết được các vấn đề nan giải đặt ra từ các quy định pháp lý của Việt Nam

và từ thực trạng thực hiện TNGT của Chính phủ ở Việt Nam nhằm góp phần nâng cao TNGT của Chính phủ trong quá trình hoạch định và thực thi CSC ở Việt Nam một cách thực chất, hiệu quả

2.1.1 Khái niệm hoạch định, thực thi chính sách công

Cho đến nay, đã có nhiều cách tiếp cận khác nhau về chính sách công (CSC) Điểm chung của các cách tiếp cận này là xem xét CSC như một trong những nội dung quan trọng của quyền lực công, là một trong những công cụ chủ yếu để thực thi quyền lực chính trị và quyền lực nhà nước CSC là tập hợp những quyết định có liên quan với nhau, do nhà nước ban hành và tổ chức thực hiện, nhằm giải quyết vấn đề đặt ra theo định hướng chính trị của nhà nước

Chính sách công có những đặc trưng cơ bản như: (i) tập trung giải quyết một hay nhiều vấn đề đang đặt ra trong đời sống kinh tế - xã hội theo những mục tiêu xác định; (ii) chủ thể hoạch định chính sách cũng là chủ thể nắm quyền lực công - đó là nhà nước, và vì vậy CSC được đảm bảo thực thi bởi công cụ cưỡng chế hợp pháp; (iii) CSC không phải các quyết định nhất thời (mang tính tình thế) của nhà nước, mà

là chương trình hoạt động được suy tính một cách khoa học, liên quan với nhau một cách chặt chẽ và nhằm những mục đích tương đối cụ thể; (iv) CSC tác động trực tiếp hoặc gián tiếp đến đến nhiều đối tượng khác nhau của đời sống xã hội Bản chất của CSC thể hiện ý chí của giai cấp thống trị, đó cũng được coi là công cụ để nhà nước thực hiện phân bổ các giá trị xã hội theo mục đích của nhà nước

Sự hình thành, phát triển và kết thúc của một chính sách trải qua các giai đoạn khác nhau được gọi là chu trình chính sách Tùy thuộc vào quan điểm của các nhà nghiên cứu mà người ta phân chia chu trình chính sách thành các giai đoạn khác nhau Ở đây quan điểm luận án phân chia chu trình chính sách thành 3 giai đoạn chính: hoạch định chính sách (bao gồm các bước: xác lập chương trình nghị sự, xây dựng và quyết định, hợp pháp hóa chính sách), thực thi chính sách và đánh giá chính sách

Hoạch định chính sách (HĐCS) là một giai đoạn trong quá trình chính sách công Đây là bước khởi đầu có tác động lớn đến toàn bộ quá trình chính sách; là tiền

đề để chính sách đi vào cuộc sống và mang lại hiệu quả cao Chính sách có thể phát huy hiệu quả trong thực tế hay không phụ thuộc rất lớn ở khâu hoạch định HĐCS là việc xây dựng một chính sách theo yêu cầu quản lý, đáp ứng nhu cầu, lợi ích của nhân dân bao gồm việc “nghiên cứu đề xuất ra một chính sách và ban hành chính sách đó; là toàn bộ quá trình từ nghiên cứu, thiết lập chương trình nghị sự đến xây dựng và ban hành đầy đủ một chính sách để giải quyết một vấn đề công” [40, tr.38] Trọng tâm của toàn bộ quy trình đó là việc trả lời cho câu hỏi: Vấn đề nào nhà nước cần can thiệp bằng CSC? Cơ sở của sự can thiệp đó là gì? Đối tượng của CSC là gì? Nội dung chính sách cần điều chỉnh và các phương án chính sách cần lựa chọn? Phương án nào là tối ưu nhất? Ai là người có tiếng nói quyết định trong việc thông qua chính sách?

Hoạch định chính sách cũng được coi là quá trình xây dựng một loại quản lý đặc biệt của nhà nước nhằm thực hiện mục tiêu trước mắt và lâu dài Vai trò của HĐCS được thể hiện trong việc mở đường cho cả tiến trình chính sách, làm khởi xướng những vấn đề mà xã hội quan tâm; làm tăng niềm tin của người dân vào nhà nước, thu hút sự tham gia thực hiện mục tiêu chung của các cơ quan chức năng trong

hệ thống và kết nối cơ chế quản lý của nhà nước đến các đối tượng Quá trình hoạch định CSC có những đặc điểm, yêu cầu cụ thể và sẽ khác nhau, tùy thuộc vào các thể chế chính trị của mỗi quốc gia

Chủ thể hoạch định CSC có thể là cá nhân, nhóm hoặc tổ chức - tham gia trực tiếp hoặc gián tiếp vào quá trình HĐCS Tuy nhiên, do sự khác biệt giữa các quốc gia

về chế độ chính trị xã hội, tình hình phát triển kinh tế và truyền thống văn hóa, cho nên cũng có sự khác biệt về quá trình chính sách giữa các nước Do đó, giữa các nước cũng có sự khác biệt về các nhân tố cấu thành chủ thể chính sách và phương thức tác động của mỗi loại chủ thể

Chủ thể hoạch định CSC có thể là các cá nhân, các nhóm hoặc tổ chức, cơ quan tham gia trực tiếp hoặc gián tiếp vào quá trình HĐCS Các chủ thể này có thể