TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ ĐẦU TƯ THEO PHƯƠNG THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ
Tổng quan tình hình nghiên cứu
1.1.1.1 Các công trình nghiên cứu về sự cần thiết, vai trò và đặc điểm của đầu tư theo phương thức đối tác công tư
Mô hình đối tác công tư (PPP) đã xuất hiện từ sớm trên thế giới với nhiều ứng dụng phong phú, nhưng tại Việt Nam, nghiên cứu về khung pháp lý và cơ sở vận hành vẫn còn hạn chế Một số nghiên cứu tiêu biểu như của Nguyễn Hồng Thái và Hà Khắc Hảo đã đề cập đến hợp tác công tư trong đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng giao thông PPP là hình thức phổ biến trong những thập niên gần đây, giúp phát huy thế mạnh của cả khu vực công và tư, đặc biệt quan trọng đối với các quốc gia đang phát triển như Việt Nam, nơi mà nhu cầu xây dựng cơ sở hạ tầng lớn trong khi nguồn vốn nhà nước hạn chế Do đó, PPP được xem là phương thức hiệu quả để phát triển bền vững và nâng cao năng lực cạnh tranh quốc gia.
1.1.1.2 Các công trình nghiên cứu về các nhân tố ảnh hưởng đến đầu tư theo phương thức Đối tác công tư
Nhiều nhà nghiên cứu về PPP như Rockart (2012), Akintoye (2013) và Li
Việc xác định các nhân tố tác động đến thành công của mô hình PPP là yếu tố then chốt, cần duy trì trong suốt vòng đời dự án để đảm bảo triển khai hiệu quả Những yếu tố này không chỉ là nền tảng cho sự phát triển của thị trường PPP mà còn bao gồm vai trò của Chính phủ trong đầu tư, việc lựa chọn đối tác tư nhân có năng lực, và nhận dạng cũng như phân bổ rủi ro một cách hợp lý Sự thành công của dự án PPP phụ thuộc vào việc Chính phủ lựa chọn các tập đoàn tư nhân mạnh mẽ, trong khi rủi ro cần được phân chia giữa các đối tác dựa trên khả năng tài chính và kỹ thuật của họ Đặc biệt, trong các dự án đường bộ, việc chia sẻ rủi ro cho các đối tác tin cậy là cần thiết để đạt được hiệu quả đầu tư cao nhất.
Nghiên cứu của Schaufelberger và Wipadapisut (2003) chỉ ra rằng việc thiết lập cấu trúc vốn hợp lý cho các dự án PPP là yếu tố quyết định đến sự thành công của mô hình này Họ nhấn mạnh rằng do rủi ro cao trong các dự án đường bộ, nguồn tài trợ từ nợ tư nhân thường bị hạn chế, vì vậy chính phủ cần mở rộng hỗ trợ để nâng cao tính khả thi tài chính của dự án.
Một cấu trúc tài trợ tiêu chuẩn cho dự án PPP cần bao gồm vốn mồi, vốn chủ sở hữu và nợ Vốn mồi là khoản đóng góp ban đầu của Nhà nước nhằm giảm áp lực tài chính cho tư nhân trong giai đoạn xây dựng và tăng tính hấp dẫn của dự án Khoản vốn này không mang lại lợi nhuận cho Chính phủ, giúp tư nhân nhanh chóng hoàn vốn Cấu trúc tài chính này đặc biệt phù hợp với các nước đang phát triển như Việt Nam, nhất là đối với những dự án có mức độ hấp dẫn không cao.
Mối quan hệ giữa các tổ chức công và khu vực tư nhân là yếu tố quyết định cho sự thành công của các dự án PPP Một mối quan hệ không chặt chẽ có thể dẫn đến hiểu nhầm và mâu thuẫn, do đó, các tài liệu cần tập trung vào việc phân tích các yếu tố khởi tạo hoặc ức chế mối quan hệ này.
Nghiên cứu của Chan et al (2003) chỉ ra rằng trong ngành công nghiệp, sự hợp tác trong các dự án PPP mang lại lợi ích lớn, bao gồm sự hiểu biết lẫn nhau và phân chia lợi nhuận.
Thông qua các cuộc phỏng vấn, Consoli (2006) đã phát hiện ra rằng có sự khác biệt trong các yêu cầu và điều khoản hợp đồng giữa các bên liên quan Lợi ích của các bên chính là yếu tố cốt lõi quyết định mối quan hệ giữa họ.
Theo nghiên cứu trường hợp ở Malaysia của Abdul – Aziz (2001), việc tư nhân hóa cần được thực hiện với sự giảm thiểu tối đa sự tham gia của khu vực công do thiếu hụt chuyên gia có kinh nghiệm và những tác động xã hội của dự án.
Một thỏa thuận công bằng là mục tiêu chính mà các bên trong dự án cần đạt được Nghiên cứu về các yếu tố thành công trong việc xây dựng mối quan hệ win-win đã được thực hiện bằng cách so sánh các loại hợp đồng BOT để phát triển cơ sở hạ tầng tại Hoa Kỳ, Vương Quốc Anh và Trung Quốc (Wang et al., 1999, 2000 a, b, c; Wang và Tiong, 1999, 2000; Zhang và Kumaraswamy, 2001b) Nghiên cứu này nhằm xác định các yếu tố quyết định thành công và rút ra bài học từ những dự án không thành công Qua đó, niềm tin trong mối quan hệ có thể được củng cố thông qua việc quản lý hiệu quả các rủi ro liên quan đến chính trị, ngoại hối và doanh thu.
Zhang (2004a, b, 2005a, c) đã tiến hành nghiên cứu dựa trên kinh nghiệm từ các cuộc trao đổi liên ngành, thực tiễn PPP trong nước và kiến thức của các chuyên gia Ông xác định 5 yếu tố thành công quan trọng: môi trường đầu tư thuận lợi, tính khả thi về kinh tế, người nhận chuyển nhượng đáng tin cậy và có năng lực, tài chính ổn định, cùng với việc phân bổ rủi ro hợp lý qua các hợp đồng đáng tin cậy.
Tác giả Nguyễn Văn Bảo, Nguyễn Quốc Toản và Sử Văn Hoài (2015) đã phân tích các yếu tố tác động và vai trò của Nhà nước trong sự thành công của mô hình đối tác công tư (PPP) trong đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ Họ xác định rằng Nhà nước đóng vai trò quan trọng trong việc khởi xướng hợp tác PPP, là đối tác trong hợp đồng PPP, hỗ trợ các nhà đầu tư tư nhân và quản lý sự phát triển của mô hình PPP.
1.1.1.3 Các công trình nghiên cứu về rủi ro của đầu tư theo phương thức đối tác công tư
Nghiên cứu rủi ro là yếu tố quan trọng trong việc quản lý các rủi ro liên quan đến dự án PPP Quá trình này bao gồm xác định, phân tích và xây dựng chiến lược quản lý rủi ro Để thực hiện hiệu quả, cần xác định và phân tích chi tiết các yếu tố rủi ro tiềm ẩn Các nghiên cứu trước đây đã sử dụng bảng câu hỏi để thu thập dữ liệu và xác định các rủi ro chính trong các dự án BOT, bao gồm rủi ro chính trị, tài chính, thị trường, mua sắm, phát triển, hoàn thành xây dựng và hoạt động (Akintoye et al, 1998; Zayed và Chang, 2002).
Schaufelberger và Wipadapisut (2003) đã tiến hành nghiên cứu 13 trường hợp và phát hiện rằng rủi ro dự án, quy mô, loại hình dự án và khả năng tài chính là những yếu tố quan trọng trong việc lựa chọn chiến lược tài chính Trong đó, rủi ro chính trị, tài chính và thị trường được coi là những rủi ro quan trọng nhất ảnh hưởng đến quyết định này.
Nghiên cứu của Shen và cộng sự (2006) về công viên giải trí Hong Kong Disneyland đã phân tích các rủi ro ảnh hưởng đến hiệu quả của dự án Các rủi ro này được nhóm lại để hiểu rõ hơn về tác động của chúng đối với sự thành công của công viên.
Có chín loại yếu tố ảnh hưởng đến môi trường và phát triển bền vững, bao gồm địa hình và địa chất bất thường, ô nhiễm đất đai và môi trường, thu hồi đất, thiết kế và xây dựng, biến động thị trường, thiếu kinh nghiệm trong mô hình đối tác công tư (PPP), và các vấn đề tài chính Ngoài ra, còn có các hoạt động công nghiệp, hành động pháp luật và chính sách, năng lực thực hiện, cũng như những tình huống bất khả kháng cần được xem xét.
Cơ sở lý luận về đầu tư theo phương thức đối tác công tư
1.2.1 Khái niệm của đầu tư theo phương thức đối tác công tư
Hiện nay, nhiều nhà nghiên cứu và khoa học trên thế giới đang tìm hiểu và đưa ra các khái niệm khác nhau về phương thức đối tác công tư Tuy nhiên, việc xây dựng một định nghĩa chính xác và chuẩn mực cho phương thức này vẫn gặp nhiều khó khăn trong thực tế.
Phương thức đối tác công tư (PPP) là hình thức hợp tác giữa Nhà nước và Tư nhân trong xây dựng và triển khai dự án đầu tư, với mục tiêu chung là cung cấp vốn cho cơ sở hạ tầng và dịch vụ công cộng Mối quan hệ này dựa trên khả năng chuyên môn của từng bên, nhằm phân phối hợp lý nguồn lực, rủi ro và lợi ích Các thỏa thuận PPP thường bao gồm các nội dung về tài chính, thiết kế, xây dựng, vận hành và bảo trì, thể hiện qua hợp đồng mà trong đó Tư nhân đảm nhận một phần trách nhiệm của dự án và chấp nhận rủi ro hoàn vốn đầu tư.
Ngân hàng Thế giới định nghĩa đối tác công tư là việc chuyển giao dự án đầu tư từ nhà nước sang khu vực tư nhân, nơi nhà đầu tư tư nhân sẽ đảm nhận trách nhiệm cung cấp dịch vụ và một số rủi ro liên quan Hình thức này thể hiện sự hợp tác giữa Nhà nước và Tư nhân trong việc thực hiện các dự án đầu tư.
Bộ Tài chính Vương quốc Anh xem mối quan hệ đối tác công tư là những thỏa thuận hợp tác đa dạng giữa Nhà nước và khu vực tư nhân Theo nghĩa rộng, hình thức đối tác công tư bao gồm nhiều mô hình hợp tác và làm việc giữa hai bên.
Tư nhân là hình thức hợp tác giữa các bên, trong đó họ cùng nhau đóng góp nguồn lực và chia sẻ rủi ro để cung cấp các chính sách, dịch vụ và cơ sở hạ tầng hiệu quả Đối tác công tư đang được áp dụng rộng rãi để tối ưu hóa việc cung cấp dịch vụ công.
Sáng kiến tài chính tư nhân (PFI) là một thỏa thuận phổ biến tại Vương quốc Anh, trong đó khu vực nhà nước "mua" dịch vụ từ khu vực tư nhân trong thời gian dài hạn Thỏa thuận này bao gồm nhượng quyền thương mại cho các nhà đầu tư tư nhân, chịu trách nhiệm từ việc đầu tư tài sản, khai thác, vận hành cho đến duy trì và nâng cao chất lượng công trình.
Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB) định nghĩa đối tác công tư (PPP) là mối quan hệ giữa các tổ chức nhà nước và tư nhân trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng và dịch vụ khác Trong mô hình này, khu vực tư nhân có thể tham gia vào các giai đoạn như thiết kế, tài chính, xây dựng và vận hành dịch vụ công Đối tác công tư tồn tại khi khu vực nhà nước kết hợp với khu vực tư nhân để thực hiện các dự án cụ thể.
Hợp tác giữa Nhà nước và Tư nhân là mối quan hệ nhằm đạt được mục tiêu chung, cần được hiểu rõ để tránh xung đột lợi ích Thường có sự mâu thuẫn giữa lợi ích tối đa từ phía Tư nhân và mức chấp nhận của Nhà nước Bản chất của đối tác công tư là khai thác thế mạnh của mỗi bên để đảm bảo chất lượng dự án đầu tư, dựa trên các nguyên tắc và cam kết rõ ràng trong hợp đồng Việc này cần duy trì sự cân bằng giữa lợi nhuận và giá trị đồng tiền trong quá trình sử dụng dự án đầu tư từ sự hợp tác giữa khu vực nhà nước và tư nhân.
Hiện tại, Việt Nam chưa có văn bản pháp lý chính thức định nghĩa về hình thức đối tác công tư, mà chỉ giải thích dưới góc độ đầu tư dự án Theo Quyết định 71/2010/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ, hình thức đầu tư này là sự phối hợp giữa Nhà nước và Nhà đầu tư trong việc thực hiện các dự án phát triển kết cấu hạ tầng, dựa trên Hợp đồng dự án.
Trong 14 năm triển khai Quy chế thí điểm về đầu tư theo hình thức đối tác công tư, thuật ngữ này được quy định tại Nghị định số 15/2015/NĐ-CP Đầu tư theo hình thức đối tác công tư được hiểu là hình thức đầu tư dựa trên hợp đồng giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án, nhằm thực hiện, quản lý và vận hành các dự án kết cấu hạ tầng.
Đối tác công tư (PPP) không chỉ là hình thức quản lý Nhà nước trong dự án đầu tư mà còn phản ánh bản chất hợp tác giữa Nhà nước và Tư nhân Hợp tác này bao gồm trách nhiệm, nghĩa vụ và lợi ích của các bên tham gia thông qua hợp đồng dài hạn (20-30 năm) Nhà nước không chỉ "mua" công trình từ Tư nhân mà còn một chuỗi dịch vụ theo điều khoản cụ thể trong hợp đồng Luận văn khẳng định rằng đối tác công tư là sự hợp tác bình đẳng giữa cơ quan Nhà nước và nhà đầu tư tư nhân, nhằm thực hiện dự án đầu tư xây dựng công trình hoặc cung cấp dịch vụ cho xã hội với hiệu quả cao nhất.
Theo Chương trình Phát triển Liên Hợp quốc, PPP là những thỏa thuận giữa Chính phủ và các tổ chức tư nhân dựa trên lợi ích của cộng đồng
Ngân hàng Thế giới định nghĩa PPP (Đối tác công tư) là hình thức chuyển giao các dự án đầu tư từ khu vực nhà nước sang khu vực tư nhân, nơi mà các dự án này thường được nhà nước đầu tư và vận hành Đặc điểm nổi bật của PPP là nhà đầu tư tư nhân sẽ đảm nhận trách nhiệm cung cấp và quản lý các dịch vụ liên quan đến dự án.
Dự án chuyển giao 15 dịch vụ từ khu vực nhà nước sang khu vực tư nhân sẽ mang lại nhiều lợi ích, nhưng cũng tiềm ẩn một số rủi ro Hình thức đối tác công tư thể hiện sự hợp tác chặt chẽ giữa Nhà nước và khu vực tư nhân, nhằm tối ưu hóa hiệu quả quản lý và cung cấp dịch vụ.
Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB) định nghĩa PPP là mối quan hệ giữa tổ chức nhà nước và tổ chức tư nhân trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng và dịch vụ khác Tại Việt Nam, theo Nghị định số 63/2018/NĐ-CP, PPP được thực hiện thông qua hợp đồng dự án giữa cơ quan nhà nước và nhà đầu tư, nhằm xây dựng, cải tạo, vận hành và quản lý công trình hạ tầng cũng như cung cấp dịch vụ công.
Luật đầu tư theo phương thức đối tác công tư (2020, Điều 3, Khoản 10) định nghĩa đầu tư PPP là hình thức hợp tác có thời hạn giữa Nhà nước và nhà đầu tư tư nhân, thông qua việc ký kết hợp đồng dự án PPP nhằm thu hút sự tham gia của các nhà đầu tư tư nhân vào các dự án này.