ADB Ngân hàng Phát triển Châu Á AUD Đô la Úc BOO Xây dựng - Sở hữu - Kinh doanh BOOT Xây dựng - Sở hữu - Kinh doanh - Chuyển giao BOT Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao BLT Xây dựng - T
Lý thuyết chung về hình thức đối tác công tư (PPP)
Khái niệm và đặc điểm của phương thức đối tác công tư (Public Private Partnership-PPP
Partnership-PPP 1.1.1.1 Khái niệm về Đối tác công tư (Public Private Partnership-PPP)
Khái niệm về đối tác công tư (Public Private Partnership-PPP) được định nghĩa dưới nhiều khía cạnh và có nhiều phiên bản khác nhau, tùy theo bối cảnh của các quốc gia hoặc tổ chức nghiên cứu Phần dưới đây sẽ điểm qua một vài khái niệm về PPP đang được sử dụng khá phổ biến trên thế giới
Trong cuốn sách “PPP: Hướng dẫn cho chính quyền địa phương” xuất bản tháng 5/1999, Chính quyền bang British Columbia, Canada coi Đối tác công tư là
“sự phối hợp giữa các cơ quan chính phủ và tổ chức tư nhân nhằm mục đích cung cấp cơ sở hạ tầng công, các tiện nghi cho cộng đồng và các dịch vụ liên quan” (Ministry of Municipal Affair, 1999)
Trong nghiên cứu “Khai thác lợi thế của PPP: Vai trò của chiến lược hỗ trợ tài chính trong phát triển bền vững”, Colverson và Perera coi PPP “là một hình thức được áp dụng trong một số dạng hợp đồng giữa nhà nước và khu vực tư nhân nhằm mục tiêu cung cấp dịch vụ và phát triển cơ sở hạ tầng” (Colverson và Perera, 2012)
Một số tổ chức chuyên hoạt động trong lĩnh vực PPP như: Hội đồng PPP của Canada (Canadian Council for Public Private Partnership), Hội đồng quốc gia về PPP của Mỹ (National Council for Public Private Partnership) cũng đưa ra những khái niệm riêng của mình về PPP Chẳng hạn như “PPP là một liên doanh hợp tác giữa khu vực công và tư, dựa trên lợi thế của mỗi bên nhằm xác định nhu cầu của cộng đồng thông qua việc phân bố hợp lý nguồn lực, rủi ro và lợi ích” (“A cooperative venture between the public and private sectors, built on the expertise of each partner, that best meets clearly defined public needs through the appropriate allocation of resources, risks and rewards”) (The Canadian Council for Public- Private Partnerships) và đây là khái niệm sẽ được tác giả sử dụng trong bài nghiên cứ này của mình
Phân tích sâu sắc hơn bản chất của sự hợp tác giữa nhà nước và khu vực tư nhân cho thấy trong mối quan hệ này, nhà nước có thể đóng vai trò như “bên cấp vốn” (tức là hỗ trợ về vốn, tài sản… cho khu vực tư nhân trong việc cung cấp dịch vụ công trên cơ sở ký hoặc không ký hợp đồng giữa hai bên) Nhà nước cũng có thể đóng vai trò là “bên mua dịch vụ” (do tư nhân cung cấp) một cách lâu dài; hoặc
“nhà điều phối” tạo ra những diễn đàn để thu hút sự tham gia của khu vực tư nhân (Planning Commission, 2004)
Sự khác biệt giữa PPP và Tư nhân hóa:
Trong mô hình PPP, khu vực tư nhân có vai trò đóng góp rất quan trọng, từ giai đoạn đầu tiên tới cuối cùng của một dự án Điều này, trong rất nhiều trường hợp, tạo ra sự hiểu lầm rằng công trình/dự án/dịch vụ đó đang được Chính phủ thực hiện việc “tư nhân hóa” Tuy nhiên, sự thật là PPP và tư nhân hóa có những điểm khác biệt rất cơ bản
Về trách nhiệm: Trong tư nhân hóa, trách nhiệm cung cấp và hỗ trợ tài chính cho một dịch vụ cụ thể nào đó do khu vực tư; trong khi đó, theo cơ chế PPP, trách nhiệm cung cấp dịch vụ hoàn toàn thuộc về khu vực công
Về sở hữu, trong tư nhân hóa, quyền sở hữu được Nhà nước bán cho khu vực tư nhân cùng với những quyền lợi và chi phí, song cơ chế PPP vẫn có thể tiếp tục duy trì quyền sở hữu của Nhà nước
Về bản chất của dịch vụ, khi tư nhân hóa, các nhà cung cấp tư nhân sẽ quyết định phạm vi và phương thức cung cấp dịch vụ, trong khi dưới hình thức PPP, những vấn đề này được cả hai bên (Nhà nước và tư nhân) quyết định thông qua hợp đồng
Về rủi ro và lợi ích, nếu là tư nhân hóa, khu vực tư nhân phải chịu hoàn toàn rủi ro, trong khi với cơ chế PPP, Nhà nước và tư nhân sẽ cùng chia sẻ cả rủi ro và lợi ích (Planning Commission, 2004)
1.1.1.2 Cơ sở hình thành và động cơ thúc đẩy Đối tác công tư (PPP)
Từ sau 1950 khi mà khái niệm về PPP còn chưa được hình thành, đã có sự hợp tác giữa khu vực công và tư nhân trong đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng và cung cấp các dịch vụ thiết yếu tại một số nước Trong giai đoạn này, Nhà nước đóng vai trò chủ đạo trong việc cung cấp các dịch vụ công và là người cung cấp các khoản tài chính chủ yếu cho khu vực tư nhân để thực hiện nhiệm vụ này Các công ty tư nhân, đặc biệt là trong 4 ngành điện lực, than, thép, vận tải biển, đã nhận được sự hỗ trợ đáng kể về tài chính từ Chính phủ, trong đó có kênh đầu tư qua các tổ chức tài chính công Các tổ chức tài chính công này được thành lập nhằm tách việc thực hiện các chính sách công của nhà nước ra khỏi chức năng kinh doanh của các ngân hàng thương mại và tiếp nhận các khoản vốn đầu tư từ chính phủ và các nguồn tài trợ từ nước ngoài để đầu tư phát triển cho các công ty tư nhân trong việc phát triển cơ sở hạ tầng và cung cấp các dịch vụ thiết yếu Đến thập niên 80, hợp tác giữa khu vực công và tư đã phát triển theo hướng tư nhân hóa, theo đó xu hướng khu vực tư nhân thực hiện cung cấp các dịch vụ công trước đây do nhà nước thực hiện nhằm giảm bớt gánh nặng về tài chính của Chính phủ, đồng thời tạo điều kiện nâng cao chất lượng các dịch vụ công Vào những năm 1990, khái niệm quản lý theo mô hình khu vực tư nhân được áp dụng vào quản lý khu vực công nhằm nâng cao trách nhiệm và tính hiệu quả trong khu vực công tiến tới cải cách tổng thể khu vực công
Từ năm 2000 đến nay, xu hướng liên danh công–tư đã được phát triển và hoàn thiện Theo đó, hợp tác công–tư được hiểu là một phần của việc cải cách khu vực công nhằm khắc phục sự thiếu hụt nguồn tài chính, thực hiện tối đa hoá lợi ích, và cung cấp tốt hơn các dịch vụ công với chi phí thấp nhất Nội dung chính của hợp tác công-tư là chia sẻ rủi ro và trách nhiệm giữa Nhà nước và khu vực tư nhân, trong đó trách nhiệm gánh chịu chính đối với những rủi ro thuộc về khu vực tư nhân Nhà nước cũng có trách nhiệm trong việc hỗ trợ khu vực tư nhân về tài chính để đảm bảo dự án khả thi, giảm bớt khó khăn cho tư nhân Cơ chế hợp tác đã thay đổi và chuyển dần từ quản lý bằng Luật sang quản lý thông qua hợp đồng Ngoài những cách thức hợp tác truyền thống, trong vòng 10 năm qua đã có nhiều biện pháp, quy định và chính sách để thúc đẩy các mô hình hợp tác công–tư khác nhau Động cơ thúc đẩy
Theo nghiên cứu của tác giả thì có ba nguyên nhân chính thúc đẩy chính phủ tham gia vào mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân là:
Thứ nhất: Thu hút vốn đầu tư tư nhân (thường bổ sung cho nguồn vốn nhà nước hoặc giải phóng cho nguồn vốn nhà nước để sử dụng vào những nhu cầu khác của nhà nước) Các chính phủ đối mặt với nhu cầu ngày càng tăng trong việc tìm đủ nguồn tài chính để phát triển và duy trì cơ sở hạ tầng theo yêu cầu của sự gia tăng của dân số Các chính phủ gặp khó khăn bởi nhu cầu đô thị hóa ngày càng tăng, nhu cầu tu bổ những cơ sở hạ tầng đã được xây dựng lâu năm, nhu cầu mở rộng mạng lưới dịch vụ cho dân số mới tăng lên và nhu cầu đem lại dịch vụ cho những khu vực trước đây chưa được cung cấp hoặc được cung cấp chưa đầy đủ Hơn nữa, các dịch vụ cơ sở hạ tầng thường có doanh thu thấp hơn chi phí, vì vậy phải bù đắp thông qua trợ cấp và do đó làm cho nguồn lực nhà nước bị hao mòn thêm Cùng với khả năng tài chính hạn chế của chính phủ, những áp lực kể trên dẫn tới mong muốn huy động vốn từ khu vực tư nhân vào phát triển cơ sở hạ tầng Được cơ cấu một cách phù hợp, mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân có thể huy động các nguồn lực trước đây chưa được khai thác của khu vực tư nhân tại địa bàn sở tại, trong khu vực đang tìm kiếm các cơ hội đầu tư
Mục đích của khu vực tư nhân trong việc tham gia vào mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân là tạo ra lợi nhuận từ năng lực và kinh nghiệm quản lý kinh doanh của mình (đặc biệt là trong ngành dịch vụ công ích) Khu vực tư nhân tìm kiếm sự đền bù cho các khoản đầu tư vào các dịch vụ bằng các khoản phí dịch vụ, mang lại một khoản hoàn vốn đầu tư phù hợp
Thứ hai: Tăng năng suất và sử dụng các nguồn lực có sẵn một cách hiệu quả hơn Sử dụng hiệu quả các nguồn lực hiếm hoi của nhà nước là một thách thức lớn đối với chính phủ và là một trong những nguyên nhân chính làm nhiều chính phủ không hoàn thành được các mục tiêu đặt ra Nguyên nhân là do đặc thù của khu vực nhà nước có quá ít hoặc không có động cơ thiết lập tính hiệu quả trong tổ chức và quy trình hoạt động của mình, vì thế có vị thế không thuận lợi trong việc xây dựng và điều hành các cơ sở hạ tầng một cách hiệu quả Việc đưa những động cơ khuyến khích như vậy vào khu vực nhà nước là khó khăn, mặc dù không phải không thực hiện được Singapore đã chứng tỏ được điều này bằng việc phát triển một hệ thống cơ quan chính phủ hoạt động vì mục tiêu hiệu quả trong khi vẫn duy trì nhiều dịch vụ quan trọng thuộc khu vực nhà nước
Lợi ích và thách thức của phương thức hợp tác công tư (PPP)
1.1.2.1 Lợi ích của phương thức hợp tác công tư (PPP)
Thực tế là không phải lĩnh vực nào cũng nên áp dụng PPP bởi bản thân nó chứa đựng cả những lợi ích và thách thức Dựa trên kinh nghiệm thực tế trong việc triển khai PPP ở các quốc gia trên thế giới, những lợi ích và thách thức do PPP mang lại được tổng hợp lại như sau:
Những lợi ích khi áp dụng PPP
Tạo ra nhiều khoản đầu tư hơn cho cơ sở hạ tầng: Với cơ chế PPP, nhà nước sẽ giảm được gánh nặng phải tìm kiếm, sắp xếp và phân bổ nguồn vốn đầu tư từ ngân sách cho cơ sở hạ tầng Bởi vậy, nhà nước có thể tiến hành nhiều dự án đầu tư hơn hoặc tăng quy mô của các dự án đầu tư cho cơ sở hạ tầng
Tạo ra sự ổn định và tăng trưởng cho khu vực tư nhân: Với việc tham gia vào cơ chế PPP, khu vực tư nhân có được nhiều cơ hội đầu tư mang tính dài hạn hơn, ít rủi ro hơn với sự bảo đảm của Nhà nước Từ đó, tạo ra sự ổn định và tăng trưởng cho khu vực tư nhân, thúc đẩy sự phát triển của công nghiệp địa phương cũng như tạo ra nhiều công ăn việc làm hơn cho người lao động (Colverson và Perera, 2012)
Phân bố và quản lý rủi ro tốt và hiệu quả hơn: Bất kỳ một dự án đầu tư nào đều ẩn chứa những rủi ro, có thể là rủi ro về tài chính, về tiến độ thực hiện, về lợi nhuận… Ministry of Municipal Affairs (1999), Colverson và Perera (2012) và European Commission (2003) cho rằng một trong những nguyên tắc cốt yếu của cơ chế PPP là rủi ro sẽ được phân bố cho bên nào giải quyết tốt nhất, với chi phí thấp nhất Với nhiều trường hợp, Nhà nước sẽ là bên có trách nhiệm giải quyết những rủi ro liên quan tới cộng đồng, môi trường hoặc bảo lãnh vay vốn Ngược lại, khu vực tư nhân ưu việt hơn trong việc xử lý những rủi ro liên quan tới quản lý, sử dụng đồng vốn…
Tiết kiệm chi phí: Thứ nhất, với việc kết hợp hai khâu Thiết kế và Xây dựng trong cùng một hợp đồng, cơ chế PPP cho phép nhà thiết kế và nhà xây dựng thiết lập mối liên hệ gần gũi và sâu sắc hơn So với việc ký hợp đồng riêng biệt cho phần thiết kế và xây dựng, sự kết hợp này trước hết giúp cho việc thiết kế có tính sáng tạo cao hơn, tiết kiệm được nhiều chi phí hơn; đồng thời cũng giúp giảm thời gian quá trình xây dựng, để dịch vụ sớm được đưa vào sử dụng hơn, qua đó cũng giúp tiết giảm chi phí (Ministry of Municipal Affairs, 1999 và Colverson và Perera, 2012)
Thứ hai, hầu hết các dự án PPP cần dịch vụ vận hành và bảo trì trong suốt vòng đời của dự án, và việc này được giao cho khu vực tư nhân Do vậy, khu vực tư nhân sẽ có động lực và các giải pháp (về công nghệ, quản lý, sử dụng nguồn lực…) nhằm giảm thiểu chi phí (vận hành và bảo trì) trong suốt vòng đời của công trình
Cải thiện chất lượng dịch vụ cung cấp: Một trong những lợi ích rõ ràng được nhiều nghiên cứu và kinh nghiệm quốc tế thực tế chỉ ra đó là chất lượng các dự án áp dụng hình thức PPP “thường tốt hơn so với các hình thức đấu thầu truyền thống” (European Commission, 2003, p.15)
Ngoài ra, PPP còn mang lại một số lợi ích khác như nâng cao khả năng quản lý công (Nhà nước sẽ không phải làm công việc quản lý hàng ngày vì đã giao cho khu vực tư nhân, mà tập trung vào việc lập kế hoạch và giám sát việc quản lý hàng ngày), Tạo thêm doanh thu (Khu vực tư nhân có thể tạo ra thêm doanh thu từ bên thứ ba khác bằng cách sử dụng năng lực còn dư hoặc nhượng lại các tài sản/thiết bị thừa), uy tín về mặt chính trị tốt hơn cho Nhà nước
1.1.2.2 Thách thức của phương thức hợp tác công tư (PPP)
Bên cạnh những lợi ích rõ ràng và ưu việt so với các hình thức khác, cơ chế PPP cũng có ẩn chứa những thách thức không nhỏ, đòi hỏi các bên phải lưu tâm trong quá trình áp dụng Nổi bật là những vấn đề sau:
Gây ra chi phí cao hơn: Trước hết, điều này không hề mâu thuẫn với lợi ích tiết kiệm chi phí được trình bày ở trên Chi phí cao hơn ở đây có thể là việc các khoản vay đối với khu vực tư nhân sẽ có lãi suất cao hơn so với việc Nhà nước đi vay trong các mô hình truyền thống trước đây Bên cạnh đó, chi phí cho việc tổ chức quá trình đấu thầu và đàm phán hợp đồng, chi phí trả cho các công ty tư vấn pháp lý cũng có thể khiến chi phí của việc áp dụng cơ chế PPP cao hơn (Colverson và Perera, 2012) Trong khi đó, chi phí cao hơn được Ministry of Municipal Affairs
(1999) nhìn nhận dưới một góc độ khác: Theo đó, khi đặt ra mức phí cho việc sử dụng một dịch vụ do Nhà nước cung cấp (phí sử dụng một con đường, một cây cầu…), nhiều trường hợp Nhà nước không tính toán tới chi phí hành chính, khấu hao công trình hoặc đơn giản là có những khoản trợ cấp bù đắp cho những chi phí đó Trong khi, việc áp phí trong cơ chế PPP đòi hỏi phải bao hàm tất cả các loại chi phí có liên quan (cộng với tính toán về lợi nhuận của các khoản đầu tư của đối tác
Tư nhân) Điều này sẽ dẫn tới việc người sử dụng dịch vụ sẽ phải trả mức phí cao hơn so với sử dụng dịch vụ được cung cấp bởi riêng Nhà nước
Làm giảm tính cạnh tranh: Các tiêu chuẩn cao khi lựa chọn đơn vị/ nhà đầu tư tư nhân, chi phí giao dịch và đấu thầu cao cùng với việc phải ký hợp đồng dài hạn là những yếu tố cần thiết để tham gia cơ chế PPP; và không phải đơn vị/ nhà đầu tư tư nhân nào cũng có thể đáp ứng được Colverson và Perera (2012) và Ministry of Municipal Affairs (1999) cho rằng điều này gây ra hai hậu quả: trước hết, thu hẹp sự lựa chọn đối tác Tư nhân của Nhà nước; thứ hai, do đó tạo ra thị trường độc quyền, ít sức ép cạnh tranh để các đối tác Tư nhân được lựa chọn phấn đấu để giảm chi phí hoặc nâng cao chất lượng dịch vụ
Thiếu năng lực và những rủi ro chính trị: Cơ chế PPP đòi hỏi cả hai bên Nhà nước và tư nhân đều phải có năng lực đủ mạnh về PPP, song trong rất nhiều trường hợp, một hoặc cả hai bên đều không đủ năng lực Ministry of Municipal Affair
(1999) cho rằng “sự kết hợp của một chính quyền thiếu năng lực, kinh nghiệm và một đối tác tư nhân không quen thuộc với PPP có thể dẫn tới những rủi ro về mặt chính trị (cho chính quyền đó) Colverson và Perera (2012) lại quan ngại về một hiện tượng thiếu năng lực khác, đó là việc mô hình PPP phụ thuộc quá nhiều vào chuyên gia tư vấn bên ngoài và cả nhà nước và tư nhân không học hỏi được gì qua quá trình triển khai dự án
Các hình thức tổ chức thực hiện PPP
PPP có thể được tổ chức thực hiện dưới nhiều phương thức Dưới đây, tác giả giới thiệu khái quát một số phương thức tổ chức thực hiện PPP phổ biến trên thế giới Cụ thể là:
1.1.3.1 Hợp đồng dịch vụ/quản lý
Hợp đồng dịch vụ: là hợp đồng thoả thuận giữa một cơ quan/ đơn vị thuộc khu vực công (sau đây gọi là cơ quan nhà nước) có thẩm quyền với một đơn vị/công ty tư nhân, trong đó cơ quan nhà nước thuê đơn vị tư nhân thực hiện một hoặc một số nhiệm vụ, dịch vụ cụ thể trong một thời gian nhất định.
- Việc ứng dụng loại hình hợp đồng này thường thích hợp nhất khi dịch vụ có thể được xác định rõ ràng trong hợp đồng, yêu cầu của cơ quan nhà nước là có thể thực hiện và việc thực hiện có thể theo dõi một cách dễ dàng Loại hợp đồng này thường được áp dụng trong khoảng thời gian từ 1-3 năm, đối với các loại dịch vụ như: dịch vụ internet, dịch vụ nước sạch, Phương thức này không phù hợp với mục tiêu thu hút vốn đầu tư.
- Hợp đồng quản lý: là hợp đồng giữa cơ quan nhà nước (khu vực công) với đối tác tư nhân, trong đó thoả thuận cho khu vực tư nhân được quản lý một tiện ích hay dịch vụ công Mô hình này thường được sử dụng trong các thoả thuận quản lý từ 3-5 năm.
1.1.3.2 Nhượng quyền khai thác (Franchise)/cho thuê (Leasing)
Phương thức nhượng quyền khai thác, theo nghĩa rộng, là một hình thức tổ chức thực hiện PPP, trong đó khu vực nhà nước dựa trên các tài sản/cơ sở hạ tầng do nhà nước xây dựng và sở hữu (sau đây gọi là tài sản/cơ sở hạ tầng sẵn có), nhượng lại quyền khai thác, kinh doanh cho khu vực tư nhân Trong mô hình này, đối tác tư nhân được lựa chọn sẽ được dành quyền vận hành và duy trì dịch vụ công
Có hai hình thức cụ thể đối với phương thức này, đó là: Nhượng quyền khai thác (Franchise) và cho thuê (Leasing)
+ Hình thức cho thuê (Leasing): Với hình thức này, Cơ quan nhà nước cho đối tác tư nhân thuê tài sản/tiện ích/cơ sở hạ tầng sẵn có thuộc sở hữu của cơ quan nhà nước, để thực hiện khai thác, vận hành, và cung cấp các dịch vụ công Theo thoả thuận cho thuê, đối tác tư nhân phải thanh toán tiền thuê cho cơ quan nhà nước một khoản cố định, không phụ thuộc vào khả năng thu phí từ người sử dụng Và do đó, đối tác tư nhân chịu hoàn toàn rủi ro kinh doanh
+ Hình thức nhượng quyền khai thác (Franchise): Là hình thức PPP trong đó, cơ quan nhà nước nhượng lại quyền vận hành, khai thác và cung cấp dịch vụ công cho đối tác tư nhân dựa trên các tài sản/tiện ích/cơ sở hạ tầng sẵn có, thuộc quyền sở hữu của khu vực nhà nước Nhưng khác với hình thức cho thuê, đối tác tư nhân phải trả một khoản phí cố định theo thoả thuận cho cơ quan nhà nước, thì trong hình thức nhượng quyền, đối tác tư nhân được phép thu phí từ người sử dụng dịch vụ và trả một khoản phí cho cơ quan nhà nước theo tỷ lệ trên một đơn vị dịch vụ bán ra, đồng thời được phép giữ lại một phần doanh thu từ việc cung cấp dịch vụ công Theo đó, với hình thức nhượng quyền khai thác, rủi ro kinh doanh của khu vực tư nhân thường thấp hơn so với hình thức cho thuê
1.1.3.3 Thiết kế- xây dựng - tài trợ - vận hành (DBFO: Design - Build - Finance - Operate)
DBFO là một phương thức PPP, trong đó đối tác tư nhân thực hiện tất cả các giai đoạn của một dự án để cung cấp dịch vụ công, bao gồm: thiết kế (D), xây dựng (B), tài trợ (F) và vận hành dự án (O) thông qua một hợp đồng dài hạn
Dự án đủ phải hấp dẫn đối với khu vực tư nhân (về lợi nhuận, những ưu đãi cũng như những rủi ro có thể gặp phải) Thường sử dụng trong các dự án xây dựng công trình như: các toà nhà phục vụ mục đích công (như: trường học, khách sạn, nhà tù, ), và cũng có thể là các công trình hạ tầng giao thông, bến bãi, kho vận, và thời hạn của hợp đồng thường từ 25-30 năm
1.1.3.4 Xây dựng - vận hành - chuyển giao (BOT: Build - Operate - Transfer)
BOT là một phương thức PPP trong đó khu vực nhà nước và đối tác tư nhân thoả thuận cho phép đối tác tư nhân bỏ vốn xây dựng (bao gồm: xây mới, nâng cấp, phát triển) công trình cơ sở hạ tầng và được phép kinh doanh (vận hành, khai thác) công trình cơ sở hạ tầng đó trong một thời hạn nhất định nhằm thu lại chi phí đã bỏ ra và thu một khoản lợi nhuận Kết thúc thời hạn hợp đồng, đối tác tư nhân phải chuyển giao không bồi hoàn công trình cơ sở hạ tầng cho khu vực nhà nước Đây là một mô hình quan trọng, hữu hiệu để huy động vốn đầu tư từ khu vực tư nhân trong điều kiện ngân sách nhà nước hạn hẹp Hợp đồng BOT thường là một hợp đồng dài hạn (khoảng 20-30 năm)
1.1.3.5 Xây dựng - chuyển giao - vận hành (BTO: Build - Transfer - Operate)
Hợp đồng BTO là một hình thức hợp đồng PPP, được ký kết giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và đối tác tư nhân, trong đó đối tác tư nhân bỏ vốn xây dựng công trình cơ sở hạ tầng, sau khi xây dựng xong công trình, đối tác tư nhân chuyển giao quyền sở hữu tài sản cho nhà nước, ngược lại, nhà nước dành cho đối tác tư nhân quyền khai thác, sử dụng công trình đó trong một thời hạn nhất định Phương thức BTO cũng được áp dụng khá phổ biến trên thế giới, trong các lĩnh vực cơ sở hạ tầng như: đường xá, hệ thống cấp nước, trụ sở của các cơ quan nhà nước, sân bay…
1.1.3.6 Xây dựng - sở hữu - vận hành (BOO: Build - Own - Operate)
Phương thức BOO là phương thức trong đó khu vực nhà nước và đối tác tư nhân thoả thuận: đối tác tư nhân bỏ vốn xây dựng tài sản/cơ sở hạ tầng dịch vụ công và được phép khai thác, vận hành tài sản/cơ sở hạ tầng Đối tác tư nhân có quyền sở hữu tài sản trong suốt vòng đời của nó Phương thức BOO được sử dụng khá rộng rãi ở nhiều quốc gia, và thường trong lĩnh vực năng lượng, môi trường, v.v
Nguồn vốn tư nhân trong dự án PPP
Cấu trúc về nguồn vốn của dự án PPP
Các mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân luôn cần cấp vốn, đó là các nguồn tài chính cần thiết cho chi phí đầu tư ban đầu và sẽ được thu lại theo thời gian từ các nguồn doanh thu trong tương lai Các khoản tài chính này có thể từ khu vực nhà nước hoặc khu vực tư nhân Bất kể nguồn tài chính từ đâu, những khoản tiền này đi kèm với chi phí và do đó có tác động tới các vấn đề kinh tế của dự án và biểu phí đặt ra (và cả khả năng thanh toán)
Chi phí cấp vốn của chính phủ thông thường thấp hơn so với chi phí cấp vốn của nhà điều hành tư nhân, thậm chí cả khi nhà điều hành tư nhân cũng là ở trong nước Do đó, việc cấp vốn của khu vực tư nhân có thể làm tăng chi phí tài chính của việc thiết lập mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân Tuy nhiên, hiệu quả đạt được từ mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân được kỳ vọng là sẽ lớn hơn chi phí tăng thêm và mang lại những khoản tiết kiệm ròng cũng như tăng thêm hiệu quả, và cuối cùng mang đến lợi ích cho các khách hàng Ngoài ra, nguồn vốn ở khu vực nhà nước thường khan hiếm, điều này tạo ra một trong những động lực ban đầu cho mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân
Thỏa thuận PPP sau khi được ký kết sẽ là căn cứ triển khai thực hiện Dự án PPP theo quy định, theo đó việc thực hiện trách nhiệm huy động vốn góp cho Dự án PPP là hết sức quan trọng Việc góp vốn và nguồn gốc huy động vốn là yếu tố quyết định để một dự án PPP hiệu quả, thành công hay không Nếu việc huy động vốn của một trong các bên không thực hiện theo đúng tiến độ thì sẽ dẫn tới Dự án PPP kém hiệu quả hoặc không thực hiện được, dẫn đến thất bại Do vậy, để phát huy được hiệu quả dự án trước hết cần xác định được tỷ lệ góp vốn của các bên tham gia trong dự án PPP Cơ cấu nguồn vốn góp dự án PPP gồm 2 nguồn chính, gồm:
Vốn góp của nhà đầu tư tham gia thực hiện dự án PPP
Nhà đầu tư có tránh nhiệm góp vốn chủ sở hữu và huy động các nguồn vốn khác (từ các tổ chức tín dụng hoặc cá nhân khác) để thực hiện dự án PPP Để đảm bảo năng lực của mình đối với từng dự án PPP cụ thể thì có thể quy định tỷ lệ vốn chủ sở hữu và vốn huy động sẽ khác nhau Đối với Việt Nam, Theo khoản 1 Điều 3 Nghị định 15/2015/NĐ-CP nguồn vốn của nhà đầu tư được quy định như sau:
Vốn chủ sở hữu: là vốn góp của nhà đầu tư để thực hiện dự án Ngoài ra, nhà đầu tư có thể huy động thêm các nguồn vốn khác Tỷ lệ vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư không được thấp hơn 15% tổng vốn đầu tư Đối với dự án có tổng vốn đầu tư trên 1.500 tỷ đồng, tỷ lệ vốn chủ sở hữu được xác định theo nguyên tắc lũy tiến từng phần như sau:
- Đối với phần vốn đến 1.500 tỷ đồng, tỷ lệ vốn chủ sở hữu không được thấp hơn 15% của phần vốn này;
- Đối với phần vốn trên 1.500 tỷ đồng, tỷ lệ vốn chủ sở hữu không được thấp hơn 10% của phần vốn này.
Lưu ý: Vốn đầu tư của Nhà nước tham gia thực hiện dự án không được tính vào tổng vốn đầu tư để xác định tỷ lệ vốn chủ sở hữu
Vốn đầu tư của Nhà nước tham gia thực hiện dự án PPP
Phần tham gia này của Nhà nước nhằm đảm bảo dự án đủ sức hấp dẫn đối với nhà đầu tư và căn cứ tính chất của từng dự án cụ thể, vốn Nhà nước có thể được dùng để trang trải một phần chi phí của dự án, xây dựng công trình phụ trợ, tổ chức bồi thường, giải phóng mặt bằng, tái định cư hoặc các công việc khác trong trường hợp cần thiết Việc quy định trên cũng dẫn đến không phát huy được tiềm năng của các lĩnh vực mà cần có sự tham gia của nhà nước và tư nhân PPP
Tuy nhiên hiện nay, tùy vào tình hình của mỗi dự án PPP và tùy vào ngân sách nhà nước theo từng giai đoạn thời điểm mà nhà nước quyết định việc góp vốn bằng tiền hay bằng hình thức khác vào các Dự án PPP Mặt khác nguồn vốn đầu tư của nhà nước tham gia vào dự án PPP chỉ bao gồm vốn ngân sách nhà nước, vốn trái phiếu chính phủ, vốn trái phiếu chính quyền địa phương, vốn ODA và vốn vay ưu đãi của nhà tài trợ nước ngoài Việc đa dạng hóa các nguồn vốn của nhà nước nhằm đảm bảo tính khả thi và khả năng góp vốn của bên phía nhà nước Tuy nhiên phần vốn góp của nhà nước thông thường chỉ được thực hiện vào một số vài trò mục tiêu đầu tư nhất định trong mỗi dự án PPP theo từng thời điểm Thông thường vốn đầu tư của Nhà nước tham gia thực hiện dự án PPP được sử dụng để thực hiện các hoạt động có mục đích: (a) Góp vốn để hỗ trợ xây dựng công trình đối với dự án có hoạt động kinh doanh, thu phí từ người sử dụng, nhưng khoản thu không đủ để thu hồi vốn đầu tư và lợi nhuận; (b) Thanh toán cho nhà đầu tư cung cấp dịch vụ theo hợp đồng BTL, hợp đồng BLT và các hợp đồng tương tự khác; (c) Hỗ trợ xây dựng công trình phụ trợ, tổ chức bồi thường, giải phóng mặt bằng và tái định cư Ngoài ra Vốn đầu tư của nhà nước chỉ được sử dụng vào các dự án do khu vực nhà nước đề xuất triển khai thực hiện
Tuy vậy, nguồn tài chính cho các dự án PPP không chỉ đơn giản đến từ 2 bên đối tác của dự án PPP là nhà nước và nhà đầu tư như trên Trên thực tế, tùy thuộc vào từng dự án mà nguồn tài chính cung cấp cho việc thực hiện dự án có thể rất đa dạng, với quy mô và độ phức tạp khác nhau và lôi kéo sự tham gia của nhiều chủ thể và nhiều bên hữu quan gồm như sau:
- Nguồn tài chính đầu tiên phải kể đến là phần góp vốn dưới dạng vốn cổ phần của các nhà bảo trợ dự án và công ty thực hiện dự án Những đối tác góp vốn cổ phần có thể là những bên tham gia vào dự án, các nhà đầu tư địa phương, chính phủ nước sở tại, nhà tài trợ, chính phủ các nước khác có quan tâm, có quyền lợi liên quan, các nhà đầu tư tổ chức, và các tổ chức song phương và đa phương
- Nguồn tài chính thứ hai đến từ các nguồn vay nợ, dưới dạng vay thương mại, cho vay từ các nhà đầu tư tổ chức, từ các cơ quan tín dụng xuất khẩu, từ các tổ chức song phương và đa phương, từ việc phát hành trái phiếu dự án, và đôi khi từ chính phủ sở tại v.v… Việc trả nợ vay thường được ràng buộc về lãi suất (thả nổi hay cố định) và theo chương trình trả nợ định kỳ Các ngân hàng thương mại thường được ưa chuộng hơn với tư cách là nhà cung cấp vốn vay dài hạn, do các ngân hàng này thường uyển chuyển hơn trong việc đàm phán lại các khoản vay, cũng như trong việc đối phó với các tình huống mới hay bất ngờ xảy ra Ngược lại, các chủ nợ nắm giữ trái phiếu dự án thì thường không có được những sự uyển chuyển này
- Nguồn tài chính thứ ba nằm ở dưới dạng bảo lãnh hay thư tín dụng của ngân hàng Nhờ có các bảo lãnh và thư tín dụng từ phía ngân hàng, các đối tác, ví dụ nhà cung cấp hàng hóa và dịch vụ, sẽ nhận ngay được tiền thanh toán từ công ty dự án, trong khi công ty dự án không cần phải thu xếp tiền sẵn sàng cho thanh toán thì mới nhận được các hàng hóa và dịch vụ đó
- Nguồn tài chính thứ tư là từ thị trường trái phiếu và chứng khoán Việc phát hành trái phiếu cho phép, ví dụ, công ty dự án tiếp cận trực tiếp được với các cá nhân và tổ chức nắm giữ vốn mà không cần phải thông qua kênh trung gian là các ngân hàng thương mại Thông thường, vào giai đoạn ban đầu của dự án thì việc phát hành trái phiếu không được thuận lợi do nhà đầu tư chưa tin tưởng vào khả năng hoàn thành dự án Nhưng một khi rủi ro hoàn thành dự án đã giảm thiểu thì việc phát hành trái phiếu để huy động trở nên phổ biến Lợi ích của việc phát hành trực tiếp các công cụ nợ này là lãi suất thường thấp hơn lãi suất vay ngân hàng, có kỳ hạn vay dài hơn (điều rất thuận lợi cho các dự án có vòng đời dài) Ngược lại, trái phiếu có những bất lợi như phải trả lãi ngay từ ngày phát hành cho đến hết kỳ hạn của nó (bất kể người phát hành đã giải ngân, dùng đến vốn huy động hay chưa); trái phiếu không có tính uyển chuyển như các khoản vay ngân hàng (trong việc nhà phát hành thương lượng lại với chủ nợ)
Ngoài ra, các đối tác của dự án có thể phát hành cổ phiếu trên thị trường chứng khoán để huy động vốn phục vụ cho nhu cầu đầu tư của mình vào dự án có liên quan Khác với trái phiếu, nguồn vốn huy động từ phát hành cổ phần không phải trả lãi, và không có thời hạn thanh toán
1.2.2 Khái quát về nguồn vốn tư nhân trong các dự án PPP Đối với mỗi dự án PPP thì nguồn vốn tư nhân là nguồn vốn chiếm tỷ trọng lớn, chiếm phần lớn trong tổng mức đầu tư của dự án, thông thường là trên 70% Nguồn vốn trên thông thường là vốn tự có của các nhà đầu và vốn vay thương mại của các nhà đầu tư Nguồn vốn trên sẽ đến từ các cá nhân, doanh nghiệp là người trong nước và cũng được huy động cho phép các cá nhân, tổ chức là người nước ngoài tham gia thực hiện dự án Như vậy, nguồn vốn tư nhân trong dự án PPP bao gồm cả vốn của các nhà đầu tư trong nước và các nhà đầu tư nước ngoài tham gia đầu tư độc lập và gồm cả việc thực hiện liên danh giữa các đối tác trong nước và đối tác nước ngoài Về tỷ lệ góp vốn tham gia của các nhà đầu tư tư nhân đối với mỗi dự án PPP sẽ phụ thuộc vào từng thời điểm huy động khác nhau đối với mỗi chính sách của các chính phủ Nhằm đảm bảo một tỷ lệ hài hòa giúp cho việc huy động vốn thực hiện dự án đáp ứng được nhu cầu phát triển hạ tầng, phát triển kinh tế xã hội trong mỗi giai đoạn Tại Viêt Nam tỷ lệ vốn góp của tư nhân được thực hiện theo một số quy định, theo các giai đoạn như sau:
Vai trò của nguồn vốn tư nhân trong các dự án PPP
Nguồn vốn tư nhân được hiểu là việc nhà nước giao cho các nhà đầu tư tư nhân huy động vốn góp bằng tiền hoặc nhân lực vật lực để đầu tư vào các hoạt động đầu tư hạ tầng cơ sở theo đúng mục đích, quy định của chính phủ đã phê duyệt theo từng giai đoạn Các hoạt động đầu tư huy động vốn từ khu vực tư nhân thường hướng tới các mục tiêu phát triển hạ tầng cơ sở thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội của cả nước hoặc của một tỉnh, có tác dụng tích cực đối với đời sống an sinh của nhân dân hoặc các công trình có ý nghĩa quan trọng đối với công cuộc thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội Đổi lại các nhà đầu tư được hưởng lợi nhuận đầu tư từ việc Nhà nước giao cho khai thác giá trị quyền sử dụng đất các khu đất dự án nhà ở hoặc giao cho quyền khai thác kinh doanh các dịch vụ công trình cộng cộng có giá trị lợi nhuận cao trong một thời hạn nhất định thông qua hình thức hợp đồng như: BT, BOT, BTO, BTL, BLT, BOO… Như vậy vốn tư nhân trong dự án PPP đóng vai trò rất quan trong đối với xã hội, nó thúc đẩy xã hội phát triển mạnh mẽ và kịp thời phù hợp với định hướng của Chính phủ Việc huy động vốn từ khu vực tư nhân để đầu tư cơ sở hạ tầng, phát triển phát triển kinh tế xã hội cũng có thể hiểu là việc nhà nước vay vốn từ các nhà đầu tư tư nhân, đồng thời giao ủy quyền cho các nhà đầu tư tư nhân thực hiện việc đầu tư xây dựng cơ bản thay cho nhà nước thông qua việc ký hợp đồng đối với một số lĩnh vực nhất định trong một giai đoạn cụ thể Như vậy vai trò nguồn vốn tư nhân có thể hỗ trợ cho chính phủ về mặt quản lý linh hoạt và hiệu quả trong việc đầu tư từ khu vực tư nhân Kinh nghiệm quản lý từ khu vực tư nhân thông qua góp vốn trở thành công cụ kinh nghiệm của nhà nước đối với dự án PPP đó khi thực hiện
Vốn huy động từ khu vực tư nhân là một bộ phận thuộc vốn đầu tư phát triển về mặt bản chất là nguồn ngân sách nhà nước để chi cho đầu tư xây dựng cơ bản nhằm xây dựng và phát triển hạ tầng cơ sở kỹ thuật và kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội cho nền kinh tế quốc dân do tư nhân ứng trước; nhà nước đảm bảo về mặt cơ chế, chính sách và hỗ trợ bổ sung các nguồn vốn đảm bảo hài hòa lợi ích của tư nhân và nhà nước Như vậy vai trò của nguồn vốn tư nhân chính là chất xúc tác để việc thực hiện những mục tiêu phát triển về kinh tế xã hội được đảm bảo theo đúng tiến độ, kế hoạch đề ra trong các dự án PPP Nguồn vốn tư nhân đầu tư vào PPP tạo ra doanh thu hơn 400 tỉ USD trong giai đoạn 1990-2003 Hoạt động này đạt mức kỷ lục vào năm 1997 sau đó suy giảm, nhưng được kích thích trở lại vào năm 2001 Doanh thu tập trung ở một số lượng nhỏ các nước Năm nước - Brazil, Trung Quốc, Ấn Độ, Ba Lan và Liên bang Nga- chiếm hơn 40% doanh thu từ hoạt động tư nhân hóa/thiết lập mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân trong giai đoạn 1990-2003
Hình 1.1: Cam kết đầu tư cho các dự án cơ sở hạ tầng có sự tham gia của khu vực tư nhân vào các nước phát triển theo lĩnh vực 1990 -2005
Nguồn: (Ngân hàng thế giới, 2006)
Cơ sở hạ tầng (viễn thông; sản xuất, truyền tải và phân phối điện; vận chuyển và phân phối khí đốt thiên nhiên; giao thông và cung cấp nước) chiếm một nửa doanh thu từ hoạt động đầu tư theo hợp tác công tư ở các nước đang phát triển giai đoạn 1990-2003 Tính theo doanh thu, những lĩnh vực này xếp trên các lĩnh vực có tính cạnh tranh (chế tạo, dịch vụ, du lịch), năng lượng (khai thác dầu mỏ và khí đốt, sản xuất các loại hyđrôcacbon khác, hóa dầu), tài chính, các lĩnh vực cung cấp nguyên liệu sơ cấp (khoáng sản và kim loại)
KHU VỰC Đông Á và TBD 18.8 28 34.9 9.7 13.1 14.3 11 9.7 13 8.7
Mỹ La tin và Caribe 17.1 25.8 49.3 71.2 37.3 38.7 33.7 19.6 15.8 17.4 Trung Đông và Bắc
TỔNG 48.7 72.1 114.1 100.9 72.0 90.2 71.3 57.9 57.1 64.0 Bảng 1.1: Tóm tắt dòng đầu tư vào các nước đang phát triển
Nguồn: (Ngân hàng thế giới, 2005)
Theo nghiên cứu của Quỹ Tư vấn Cơ sở hạ tầng nhà nước - tư nhân (PPIAF) các nguồn đầu tư từ các nước đang phát triển ngày càng đóng vai trò quan trọng cho các dự án cơ sở hạ tầng có sự tham gia của tư nhân Chẳng hạn như trong giai đoạn 1998- 2004, các nhà đầu tư này đã đầu tư vào lĩnh vực giao thông ở các nước đang phát triển nhiều hơn so với đầu tư của các nhà đầu tư đến từ các nước phát triển Các nhà đầu tư sở tại và khu vực cũng nắm giữ vai trò lớn hơn về quản lý và điều hành Có thể dự đoán các nhà đầu tư từ các nước đang phát triển thậm chí sẽ còn giữ một tỷ trọng đầu tư về cơ sở hạ tầng lớn hơn khi các thị trường vốn tại các nước đang phát triển tiếp tục phát triển cả về chiều rộng và chiều sâu, khi các nhà đầu tư/nhà điều hành tích luỹ được kinh nghiệm chuyên môn nhiều hơn, và khi các chính phủ nhận thức được những ưu điểm của các nhà đầu tư này (bao gồm nhận thức chính xác hơn về các rủi ro kinh tế, rủi ro chính trị và rủi ro xã hội) và tổ chức các quy trình (đặc biệt là về các tiêu chuẩn đánh giá và sơ tuyển) cho phép sự tham gia của họ Theo phân tích của PPIAF, các nhà đầu tư từ các nước đang phát triển đóng góp hơn một nửa lượng đầu tư tư nhân trong các giao dịch nhượng quyền (54%) trong giai đoạn 1998-2004, gần một nửa trong các dự án xây dựng mới (44%) và chiếm tỉ lệ nhỏ hơn trong các dự án mua lại phần vốn nhà nước (30%) Các nhà đầu tư từ các nước đang phát triển chiếm đến 52% lượng đầu tư tư nhân trong lĩnh vực giao thông, 46% trong lĩnh vực viễn thông giai đoạn 1998-2004, nhưng chỉ chiếm khoảng 27% trong lĩnh vực năng lượng và 19% trong lĩnh vực cung cấp nước Khu vực Nam Á có tỉ lệ đầu tư nội địa lớn nhất, chiếm 55% tổng đầu tư của khu vực này trong giai đoạn 1998-2004 Các nhà đầu tư bản địa cũng hoạt động tích cực ở khu vực Đông Á và Thái Bình Dương, chiếm 42% đầu tư tư nhân trong giai đoạn 1998-2004 và đóng vai trò là nhà tài trợ chính cho 36% trong tổng số các dự án Viễn thông một lần nữa là lĩnh vực đầu tư chính (các nhà đầu tư bản địa chiếm 65% lượng đầu tư) Trong lĩnh vực giao thông, các nhà đầu tư bản địa chiếm 48% lượng đầu tư.
Thu hút đầu tư tư nhân vào các dự án PPP
Các phương pháp thu hút đầu tư tư nhân vào các dự án PPP
1.3.1.1 Thay đổi thể chế chính sách, gia tăng vai trò của chính phủ và minh bạch hóa môi trường đầu tư Để có thể thu hút thành công các nguồn lực đầu tư phát triển hạ tầng, chính phủ cần phải tiếp cận và rà soát môi trường kiến tạo, mô tả và nhìn thấy được những thách thức mà cộng đồng doanh nghiệp gặp phải, đề xuất những giải pháp tháo gỡ, khắc phục Việc ban hành các dự án Luật đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP) là cần thiết trong bối cảnh hiện nay nhằm cung cấp và phát triển những tiêu chuẩn về thông lệ tốt nhất đảm bảo có một quy ước chung, làm rõ trách nhiệm cho những rủi ro được xác định và cách giảm thiểu rủi ro thông qua vòng đời dự án PPP
Khung pháp lý cho thực hiện PPP cần bao quát những quan hệ kinh tế - xã hội
- kỹ thuật - công nghệ và pháp lý liên quan tới toàn bộ quá trình từ chuẩn bị, thiết kế, xây dựng, vận hành, khai thác và chuyển giao các công trình được xây dựng bởi các dự án PPP Ngoài những vấn đề chung trong kinh doanh và xây dựng thông thường, cần có các quy định liên quan: vị trí/ giá trị pháp lý của các cam kết trong các hợp đồng PPP Cơ chế quản lý, thực hiện các cam kết của các bên liên quan trong quá trình thực hiện dự án Cơ chế giám sát, theo dõi, chia sẻ thông tin liên quan tới việc thực hiện dự án Cơ quan xử lý tranh chấp và chế tài đủ mạnh và có hiệu lực để buộc các bên liên quan thực hiện nghĩa vụ của mình Cơ chế chia sẻ rủi ro trong quá trình hợp tác công- tư Điều kiện, trách nhiệm và quyền hạn, quyền lợi của các bên khi chuyển giao công trình do dự án PPP tạo ra
Nếu chính phủ không có nhiều kinh nghiệm trong việc ký kết hợp đồng thiết lập các mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân, sẽ có thể cần phải thuê các cố vấn giao dịch và/hoặc cố vấn chuyên môn, chẳng hạn như các luật sư, các nhà phân tích tài chính, các chuyên gia tài chính, các nhà kinh tế, các nhà xã hội học, và các chuyên gia trong lĩnh vực để hỗ trợ chính phủ Các cố vấn này có thể được tuyển dụng theo nhóm hoặc tuyển dụng riêng lẻ Trong trường hợp tuyển dụng riêng lẻ, cần đảm bảo sự điều phối giữa các thành viên trong nhóm Các cố vấn sẽ đóng vai trò quan trọng trong quá trình duy trì động lực, phát triển các chiến lược để chính phủ xem xét, giúp phát triển các thông điệp và thông tin dành cho công chúng, thực hiện phân tích các phương án thiết lập mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân và hỗ trợ việc đấu thầu và đàm phán
Gia tăng quản lý theo cách tiếp cận đầu ra, minh bạch hóa môi trường đầu tư:
Cơ quan nhà nước có thẩm quyền công bố nhu cầu về công trình, dịch vụ công để các nhà đầu tư có thể tiếp cận thông tin một cách bình đẳng Nhà đầu tư tự cân đối nguồn lực (bao gồm vốn chủ sở hữu, khả năng huy động vốn tín dụng, mức lãi suất tín dụng trên thị trường, mức lợi nhuận chấp nhận được của nhà đầu tư, lường trước các rủi ro ) để quyết định việc tham gia dự thầu Nhà đầu tư/ Doanh nghiệp dự án được thu giá, phí dựa trên chất lượng dịch vụ cung cấp; chịu trách nhiệm về chất lượng công trình, dịch vụ gắn với quyền lợi của mình trong quá trình khai thác, vận hành dự án
Các bộ, ngành và địa phương phải ưu tiên dành nguồn lực ngân sách để hỗ trợ các dự án có khả năng đầu tư PPP, sau khi không đấu thầu được nhà đầu tư mới xem xét hình thức đầu tư công, nghiên cứu rút ngắn thời gian đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư nhưng vẫn bảo đảm tính công khai, minh bạch và hiệu quả Thay vì nhà đầu tư được chỉ định theo cơ chế xin - cho, cần đấu thầu công khai để chọn các nhà đầu tư có năng lực, vừa tiết kiệm vốn tham gia của Nhà nước vừa giảm tối đa mức phí mà người sử dụng phải trả sau này
1.3.1.2 Gia tăng tham gia hỗ trợ tài chính của chính phủ
Gia tăng vốn khởi tạo từ ngân sách của chính phủ Đây là phần vốn góp ban đầu của ngân sách khi tham gia PPP nhằm giảm áp lực về vốn cho tư nhân trong giai đoạn xây dựng, đồng thời tăng tính hấp dẫn của dự án PPP
Ngoài ra để tăng sức hấp dẫn cho các dự án PPP, ngân sách của chính phủ cần cung cấp các hỗ trợ riêng biệt hoặc thực hiện bảo lãnh Trong đó, cần có nhiều hình thức hỗ trợ trực tiếp hoặc gián tiếp (các quỹ hỗ trợ, quỹ bảo lãnh hay các công cụ tài chính khác) nhằm giảm áp lực cho các nhà đầu tư tư nhân
Chính phủ nhiều nước đã tạo ra các khoản hỗ trợ tài khóa trực tiếp hoặc gián tiếp như: các quỹ hỗ trợ, quỹ bảo lãnh hay các công cụ tài chính khác để làm tăng tính khả thi cho dự án đầu tư theo hình thức đối tác công - tư (PPP), tạo sức hấp dẫn lớn hơn đối với khu vực tư nhân Tại Việt Nam, để góp phần đẩy nhanh thí điểm PPP, Bộ Kế hoạch và Đầu tư đang xúc tiến lập các quỹ để cung cấp nguồn tài chính chuẩn bị dự án, bù lấp khoảng trống tài chính cũng như thực hiện nhiều công việc khác liên quan đến thực hiện dự án PPP
Theo đại diện Văn phòng PPP thuộc Cục Quản lý đấu thầu, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Thủ tướng Chính phủ đã chấp thuận triển khai thành lập Quỹ Phát triển dự án (PDF) do Ngân hàng Phát triển châu Á và Cơ quan Phát triển Pháp tài trợ Đây là một kênh hỗ trợ về nguồn lực quan trọng để các cơ quan nhà nước có thẩm quyền chuẩn bị dự án như: kinh phí thuê tư vấn độc lập xây dựng đề xuất dự án PPP, lập báo cáo nghiên cứu khả thi đạt tiêu chuẩn quốc tế và hỗ trợ đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư theo chuẩn mực quốc tế nhằm tạo lòng tin cho giới đầu tư về PPP tại Việt Nam Chi phí xây dựng dự án sẽ được nhà đầu tư hoàn lại một phần và tính vào chi phí dự án, do đó đây là quỹ quay vòng
Cùng với đó, Quỹ Bù đắp thiếu hụt tài chính cho dự án (VGF) gồm: vốn ngân sách, vốn trái phiếu, vốn ODA vay ưu đãi có thể được thành lập để giúp Chính phủ có nguồn vốn để bù đắp thiếu hụt tài chính nhằm giúp dự án PPP có khả năng thu hồi vốn và đảm bảo mức lợi nhuận hợp lý cho nhà đầu tư
Ngoài ra, một số nhà tài trợ và nhà đầu tư cũng đang tích cực chuẩn bị đề xuất xây dựng các quỹ phát triển hạ tầng (IFF) với Chính phủ Việt Nam Sự tham gia của IFF sẽ góp phần đảm bảo thành công của những dự án PPP thí điểm tại Việt Nam Quỹ IFF được kỳ vọng sẽ làm giảm mức độ rủi ro cho nhà đầu tư tư nhân ở những dự án thí điểm ban đầu, tăng độ tin cậy của dự án, do đó sẽ huy động được vốn vay với lãi suất ưu đãi hơn, thời hạn vay dài hơn cho các dự án PPP thí điểm IFF sẽ không dẫn đến nợ Chính phủ vì vốn hoàn toàn do tư nhân huy động
Các dự án PPP đều là những dự án đầu tư, trong đó các nhà đầu tư tư nhân tìm kiếm lợi nhuận, do vậy lợi nhuận phải đủ lớn để ít nhất họ cũng có thể thu hồi vốn như trong các điều kiện kinh doanh thông thường khác Trong trường hợp không đủ để bảo đảm lợi nhuận như trên, Nhà nước sẽ dành cho các nhà đầu tư tư nhân những ưu đãi để cân bằng lợi ích cho họ
Với những dự án cơ sở hạ tầng quy mô lớn, có hiệu quả kinh tế - xã hội nhưng không khả thi về tài chính, đòi hỏi chi phí đền bù giải tỏa cao nếu được thực hiện theo cơ chế PPP, Nhà nước phải tham gia tài trợ một phần vốn đầu tư
Công cụ tài chính là một yếu tố hết sức quan trọng đối với dự án nói chung việc phân tách được các nguồn tài chính phù hợp cho một dự án sẽ giúp cho dự án có tính khả thi và hiệu quả trong thực tế triển khai thực hiện Đối với Dự án PPP ngoài việc các nhà đầu tư cần phải chuẩn bị đủ nguồn vốn theo cam kết thì việc xác định các nguồn hỗ trợ, các hình thức hỗ trợ vốn cho dự án là một yếu tố cũng hết sức quan trọng giúp dự án đạt hiệu quả như mong đợi và giúp các nhà đầu tư tránh được các tối đa những rủi ro khi thực hiện dự án
Ví dụ, đối với Việt Nam, các công cụ tài chính mà Chính phủ Việt Nam đang áp dụng đã bước đầu hỗ trợ cho dự án đầu tư theo hình thức BOT, BTO, BT ở Việt Nam trở lên khả thi hơn về mặt tài chính, tạo sự đảm bảo nhất định cho các nhà đầu tư Tuy nhiên, nhiều nhà đầu tư cho rằng, Chính phủ cần phải có nhiều cơ chế hỗ trợ trực tiếp cũng như xây dựng cơ chế chia sẻ rủi ro với các nhà đầu tư hơn nữa để khai thông nguồn vốn một cách hiệu quả hơn Chúng ta có thể chia thành 2 nhóm hỗ trợ là hỗ trợ trực tiếp và hỗ trợ gián tiếp
Về hình thức hỗ trợ trực tiếp
Những khó khăn, thách thức trong việc thu hút đầu tư tư nhân vào các dự án PPP
1.3.2.1 Tính bất ổn khó đoán của môi trường đầu tư
Các dự án PPP thường là các dự án mang yếu tố dài hạn nên các rủi ro là không thể tránh khỏi Tuy nhiên hiện nay không có một danh sách rủi ro cố định về môi trường đầu tư cho tất cả các dự án khiến các nhà đầu tư phải cân nhắc kỹ trước khi bước vào một dự án PPP Đối với dự án PPP, với tính chất là hợp đồng dài hạn, dự án thường có quy mô lớn, có rất nhiều rủi ro cần phải lường đến để phân bổ hợp lý cho bên nào xử lý rủi ro tốt hơn
Tính bất ổn trong môi trường đầu tư phải kể đến: Sự biến động về mặt chính trị, kinh tế, quy hoạch phát triển, kế hoạch đầu tư… Sự khó đoán của môi trường đầu tư, những rủi ro không lường trước được sẽ ngăn chặn sự tham gia của các nhà tài trợ tận tâm và có năng lực, có thể gây ra sự chậm trễ trong quá trình đấu thầu cạnh tranh hoặc gây thất bại và có thể dẫn đến việc trao thầu cho một nhà đầu tư không có hoặc không thể ước tính rủi ro một cách hợp lý
1.3.2.2 Khó khăn trong lựa chọn hình thức đầu tư PPP
Mỗi hình thức thiết lập mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân và hình thức đầu tư PPP cần đáp ứng có một loạt các điều kiện tiên quyết để đảm bảo thực hiện thành công Trước khi tham gia triển khai hợp tác các dự án đầu tư với nhà nước, các nhà đầu tư cần phải tìm hiểu và nắm rõ các đặc điểm cũng như ưu nhược điểm của các hình thức đầu tư PPP Việc xác định hình như đầu tư, nếu chỉ dựa trên lý thuyết cơ bản có thể dẫn đến những sai lầm trong việc lựa chọn hợp đồng do các doanh nghiệp đầu tư không phải lúc nào cũng có thể xác định đúng hướng đầu tư phù hợp Mỗi hình thức đầu tư đều có ưu nhược điểm khác nhau, khi doanh nghiệp quyết định chọn hình thức PPP, họ cần phải xem xét rất nhiều khía cạnh: môi trường đầu tư, khả năng sinh lời, nguồn vốn, tỷ suất lợi nhuận…Nếu lựa chọn hình thức đầu tư không phù hợp với năng lực và nhu cầu thị trường, có thể dẫn đến các hệ quả như: đội vốn đầu tư do lập kế hoạch dự toán sai (dự án quá lớn so với năng lực của nhà đầu tư tư nhân, nhưng do nhà đầu tư quá kỳ vọng vào hiệu quả của dự án hoặc tin tưởng vào cam kết của chính phủ nên vẫn quyết định đầu tư), các khó khăn trong quá trình thu hồi vốn hay chờ kết quả sinh lời (do dự án PPP đi vào hoạt động không hiệu quả) Ngoài ra, các dự án PPP nếu đầu tư không hợp lý, hình thức đầu tư không phù hợp có thể dẫn đến các tác động xấu về mặt xã hội và hình ảnh của doanh nghiệp trên thị trường
1.3.2.3 Khả năng thực thi cam kết của chính phủ kém Đối với các dự án PPP, nhất là ngành giao thông, thường phải sử dụng nhiều đất nên chi phí giải phóng mặt bằng thường chiếm một tỷ lệ tương đối lớn so vối tổng chi phí đầu tư xây dựng công trình Theo quy định hiện nay, chi phí giải phóng mặt bằng, tái định cư do Nhà nước hỗ trợ không tính vào tổng vốn đầu tư để hoàn vốn dự án, song vẫn tính vào tổng mức đầu tư; do vậy, tỷ lệ tham gia của Nhà nước như quy định hiện nay làm cho các dự án PPP, nhất là các dự án có chi phí đền bù giải phóng mặt bằng, tái định cư, chưa thật sự hấp dẫn với các nhà đầu tư tư nhân Ngoài ra, việc quy định nguồn vốn phục vụ công tác giải phóng mặt bằng sẽ lấy từ nguồn ngân sách địa phương dường như không có tính khả thi cao do khả năng ngân sách địa phương còn hạn chế, nhất là các địa phương khó khăn; thậm chí, đối với các chi phí do ngân sách trung ương chi trả cũng rơi vào tình thế tương tự; vì thế đã làm ảnh hưởng trực tiếp đến tiến độ đầu tư của các dự án PPP
Bảo lãnh dẫn đến trách nhiệm tiềm tàng của Chính Phủ và có thể dẫn đến gánh nặng nợ công lớn hơn cho quốc gia Vì vậy, đối với quá trình thí điểm PPP, quan điểm phổ biến là không khuyến khích áp dụng các hình thức bảo lãnh chính phủ Tuy nhiên, việc cân nhắc xem các cam kết trực tiếp của Nhà nước trong Hợp đồng nhượng quyền cùng với vốn hỗ trợ của Nhà Nước (ví dụ Vốn VGF) đã đủ cho việc đảm bảo doanh thu của dự án hay chưa sẽ gặp nhiều khó khăn Trong điều kiện chịu sức ép từ phía các nhà đầu tư, các bên tài trợ và áp lực về thời gian phải nhanh chóng hoàn thành tìm được nhà đầu tư cho dự án, hình thức bảo lãnh của Chính phủ có thể sẽ được áp dụng một cách thiếu cân nhắc
Cơ chế tài phán chưa tạo đủ niềm tin cho nhà đầu tư, đặc biệt trong bối cảnh các luật về thực thi và bảo đảm hiệu lực thực hiện Hợp đồng dân sự còn nhiều lỗ hổng và hiệu lực pháp lý chưa cao
Ngoài ra, công tác giải phóng mặt bằng cho các dự án PPP khá phức tạp, kéo dài, thẩm quyền ban hành giá và tổ chức thực hiện đều thuộc trách nhiệm của địa phương, nằm ngoài tầm kiểm soát của nhà đâu tư về chi phí và tiến độ Trong khi đó, các cơ quan nhà nước vẫn còn ít kinh nghiệm trong việc thực hiện dự án PPP gây ra không ít khó khăn và trở ngại cho các nhà đầu tư ngay từ các bước thực hiện đầu tiên
1.3.2.4 Thiếu quy định pháp lý cần thiết lưạ chọn nhà đầu tư
Khung pháp lý về phương thức PPP chưa đầy đủ, hoàn thiện Văn bản hướng dẫn cụ thể thiếu nên các dự án được đề xuất cũng không triển khai được hoặc không khả thi Đồng thời, cơ chế quản lý hiện nay đã khiến công tác điều phối vĩ mô về PPP rất khó khăn, chồng chéo và đạt hiệu quả thấp Ở cấp địa phương, năng lực trong quản lý và điều phối về PPP càng đáng lo ngại Nhận thức về triển khai PPP cho thấy phương thức này chưa thực sự được coi là khác biệt, hấp dẫn hơn so với các mô hình đầu tư truyền thống khác Bản thân nhận thức của đội ngũ cán bộ làm công tác PPP mà đặc biệt là đội ngũ cấp địa phương vẫn chưa đúng với bản chất và mục tiêu của mô hình PPP Do là phương thức mới, chưa có tiền lệ nên còn nhiều lúng túng trong cơ chế quản lý, áp dụng Thực tế, ngay từ khi bắt đầu thí điểm đầu tư theo hình thức PPP tại thực tế các quốc gia, Chính phủ cũng xác định Nhà nước sẽ xây dựng và chuẩn bị dự án, sau đó đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư Tuy nhiên, đề xuất dự án nếu do các địa phương xây dựng vì không có kinh phí ban đầu và cũng một phần do trình độ nên thường không đủ sức hấp dẫn và có tính thương mại thấp
1.3.2.5 Sự biến động khó lường của thị trường tài chính- ngân hàng
Cấp vốn cho dự án cơ sở hạ tầng nói chung, cho dù từ các ngân hàng hoặc từ các thị trường trái phiếu, phải đối mặt với một số thách thức bao gồm:
- Kỳ hạn thanh toán của khoản nợ dài để phù hợp với dòng tiền của dự án
- Giới hạn về khả năng cấp vốn vay bằng đồng nội tệ để phù hợp với những khoản thu nhập bằng đồng nội tệ
- Lượng cổ phiếu hạn chế và do đó cần có các công cụ đòn bẩy mạnh
- Không có vật đảm bảo/bảo lãnh trừ các tài sản của dự án (cấp vốn vay miễn truy đòi)
Kết quả là, tài chính của dự án là một hoạt động đặc biệt và tùy thuộc vào các điều kiện phổ biến trên thị trường vào một thời điểm bất kỳ có thể sẵn sàng hoặc không sẵn sàng Để có được nguồn tài chính hoặc để có được lãi suất vay “mềm’ hơn, nhà điều hành có thể tìm kiếm việc tăng thêm lượng tín dụng thông qua bảo hiểm hoặc bảo lãnh Những việc này có thể gồm (một phần) bảo lãnh tín dụng (ví dụ như từ chính phủ hoặc từ tổ chức tài chính phát triển) hoặc bảo lãnh rủi ro chính trị (từ các công ty bảo hiểm hoặc tổ chức tài chính phát triển) phòng khi chính phủ hoặc cơ quan quản lý điều tiết không bám theo các thoả thuận (ví dụ như thỏa thuận bao tiêu, thỏa thuận nhượng quyền ) Để xác định lượng vốn vay mà dự án có thể gánh vác, bên cho vay tiến hành các tính toán riêng liên quan tới việc thực hiện dự án và dòng tiền Những tính toán này bao gồm tỉ suất nợ khả chi, tỉ suất nợ khả chi trong thời gian vay nợ, tỉ suất nợ khả chi trong thời gian dự án hoạt động Việc cấp vốn cho dự án đòi hỏi một quy trình đánh giá rất kỹ lưỡng vì sự phụ thuộc hoàn toàn vào dòng tiền của dự án Bên cho vay đảm nhiệm việc phân tích kỹ lưỡng để yên tâm rằng các giả định về dự án và những rủi ro của dự án có thể chấp nhận được Cần phải hiểu rằng các công ty dự thầu có thể không biết đầy đủ về các thỏa thuận cấp vốn có khả năng cho đến tận giai đoạn cuối của quá trình ký kết hợp đồng Những công ty dự thầu này sẽ có các chuyên gia tài chính tiềm năng chỉ dẫn, tuy nhiên thỏa thuận cuối cùng và phân bổ rủi ro sẽ chỉ được đặt ra khi hợp đồng gần như chắc chắn sẽ được ký kết Ở giai đoạn cuối này, bên cho vay có thể đặt ra những yêu cầu của mình về dự án Điều này gây ra rủi ro là công ty thắng thầu sẽ thất bại trong việc hoàn tất huy động vốn và có thể phải rút lui
Như vậy, trong chương I, tác giả đã khái quát được những nội dung cơ bản về mô hình hợp tác công tư (PPP) như: Khái niệm chung, ưu điểm và nhược điểm của PPP, các hình thức tổ chức thực hiện PPP phổ biến trên thế giới, do yêu cầu của đề tài, tác giả không đi vào mô tả chi tiết các hình thức thực hiện PPP mà đặc biệt chú trọng vào phần nguồn vốn – một trong những yếu tố cốt lõi quyết định sự ra đời của mô hình hợp tác này Ngoài ra, trong chương I, tác giả cũng đưa ra những đánh giá và nhận định cơ bản về các phương pháp thu hút đầu tư khu vực tư nhân vào mô hình hợp tác công tư, phần này là cơ sở tiền đề cho các kiến nghị được đề xuất ở chương III Hiện nay, mô hình hợp tác công tư đã đi vào áp dụng và thể hiện rõ hiệu quả trong nhiều công trình trọng điểm, đặc biệt trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng, tuy nhiên, thời gian qua, nhiều nhược điểm của mô hình này cũng bộc lộ ngày càng rõ nét Các nhược điểm đó chính là rào cản cho sự gia nhập, thu hút của các doanh nghiệp tư nhân vào đầu tư PPP Chính vì vậy, trong chương II, tác giả sẽ đi sâu tập trung vào phân tích những trường hợp cụ thể đã và đang áp dụng các cải cách về mặt chính sách và tài chính nhằm thu hút khu vưc tư nhân vào các các dự án PPP, các ví dụ này đến từ các nước đã áp dụng thành công PPP như Hàn Quốc, Đức, Hà Lan, Úc, Trung Quốc, Ấn Độ…cũng như các nước không áp dụng thành công Từ đó, rút ra các bài học quý báu cho Việt Nam khi nước ta đang dần dần đẩy mạnh thu hút đầu tư tư nhân vào các dự án PPP trong quá trình xây dựng và cải cách đất nước.