Vấn đề sinh kế của người dân thuộc diện tái định cư di dời trong các dự án cải tạo nâng cấp đô thị (trường hợp dự án 415)

Với những tác động không nhỏ đến phát triển kinh tế xã hội nói chung và đời sống của những người dân bị di dời nói riêng, tái định cư đã trở thành một vấn đề xã hội được quan tâm trong n

TRƯỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC XÃ HỘI VÀ NHÂN VĂN

KHOA XÃ HỘI HỌC

======  ======

LUẬN VĂN THẠC SĨ

VẤN ĐỀ SINH KẾ CỦA NGƯỜI DÂN

THUỘC DIỆN TÁI ĐỊNH CƯ DI DỜI

TRONG CÁC DỰ ÁN CẢI TẠO NÂNG CẤP ĐÔ THỊ

(TRƯỜNG HỢP DỰ ÁN 415)

Giáo viên hướng dẫn: PGS.TS NGUYỄN MINH HÒA Học viên: TRƯƠNG THANH THẢO

Lớp: Cao học Xã hội học Khóa: 2006 - 2009

TPHCM, 2011

LỜI CẢM ƠN

Kính thưa quý thầy cô,

Qua thời gian học chương trình Cao học tại Khoa Xã hội học và hoàn tất luận văn tốt nghiệp, tôi đã nhận được nhiều sự hỗ trợ từ phía nhà trường và các thầy cô

Để đạt được kết quả này, tôi xin chân thành cảm ơn PSG.TS Nguyễn Minh Hòa đã hướng dẫn để tôi có thể hoàn tất luận văn này Đồng thời, tôi cũng chân thành cảm

ơn các thầy cô trong khoa Xã hội học đã tạo điều điều kiện để tôi có thể hoàn thành chương trình cao học Bên cạnh đó, tôi cũng xin cảm ơn phòng Đào tạo sau Đại học

và các thầy cô trong hội đồng đã tạo điều kiện cho tôi được trình luận văn này

TPHCM, tháng 03 năm 2011 Trương Thanh Thảo

NHẬN XÉT CỦA HỘI ĐỒNG CHẤM LUẬN VĂN

……….……

……….……

……….……

……….……

……….……

……….……

……….……

……….……

……….……

……….……

……….……

……….……

……….……

……….……

……….……

……….……

……….……

……….……

……….……

……….……

……….……

MỤC LỤC

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT 3

PHẦN I: MỞ ĐẦU 4

1 Lý do chọn đề tài 4

2 Mục tiêu của đề tài 5

4 Tổng quan tư liệu nghiên cứu 6

5 Cơ sở lý luận 11

6 Lý thuyết tiếp cận 15

7 Câu hỏi nghiên cứu 18

8 Giả thuyết nghiên cứu 18

9 Khung phân tích sinh kế 19

10 Phương pháp nghiên cứu 20

11 Kết cấu của luận văn 21

PHẦN II: NỘI DUNG 22

CHƯƠNG I: LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ TÁI ĐỊNH CƯ 22

I Các khái niệm 22

1 Khái niệm tái định cư và tái định cư di dời 22

1.1 Khái niệm tái định cư trong từ điển 22

1.2 Khái niệm tái định cư trong các văn bản luật Việt Nam 23

1.3 Khái niệm tái định cư của các tổ chức quốc tế 24

2 Khái niệm sinh kế và sinh kế bền vững 27

2.1 Khái niệm trong từ điển 27

2.2 Khái niệm trong các tài liệu nghiên cứu 27

II Các quan điểm về vấn đề tái định cư 28

1 Quan điểm về tái định cư của các tổ chức quốc tế 29

1.1 Quan điểm của ADB 29

1.2 Quan điểm của WB 31

2 Vấn đề tái định cư thể hiện trong pháp luật Việt Nam 33

2.1 Trong các văn bản đầu tiên 33

2.2 Trong các văn bản pháp quy gần đây 34

3 So sánh giữa quan điểm về tái định cư trong các văn bản của Việt Nam và các tổ chức quốc tế 35

3.1 Điểm giống nhau 35

3.2 Điểm khác biệt 36

III Thực tiễn của tái định cư ở đô thị nói chung và TPHCM nói riêng 38

1 Sự tất yếu của tái định cư 38

2 Sơ lược về vấn đề tái định cư của các dự án trên địa bàn TPHCM 39

2.1 Điểm qua các dự án tái định cư tại TPHCM 39

2.2 Các kết quả của chương trình tái định cư 41

3 Các kinh nghiệm về tái định cư tại chỗ và tái định cư di dời 45

CHƯƠNG II: SINH KẾ CỦA CÁC HỘ TÁI ĐỊNH CƯ DI DỜI - TRƯỜNG HỢP DỰ ÁN 415 48 I Sơ lược về tái định cư dự án 415 48

1 Giới thiệu về dự án 48

1.1 Địa bàn dự án 48

1.2 Mục tiêu của dự án 51

1.3 Quy định của dự án về tái định cư 52

2 Các giải pháp tái định cư 54

2.1 Đất đổi đất 54

2.2 Đất đổi căn hộ 55

2.3 Tiền mặt đổi đất 55

3 Chương trình tái định cư di dời của dự án 56

3.1 Địa bàn bố trí tái định cư 56

3.2 Các hình thức hỗ trợ của dự án trong quá trình tái định cư 57

(1) Các quá trình thông tin 58

(2) Các hoạt động liên quan đến dự án 58

(3) Sáng kiến của nhân dân 59

3.3 Các hỗ trợ hậu tái định cư 60

II Thực trạng sinh kế của các hộ tái định cư di dời 61

1 Tình trạng ảnh hưởng sinh kế sau khi tái định cư 61

1.1 Điều kiện ở 61

1.2 Tình trạng bị ảnh hưởng về việc làm và thu nhập 67

1.3 Tình trạng nợ nần 72

2 Nguồn vốn sinh kế 74

2.1 Các hình thức vốn sinh kế 74

2.2 Nguồn vốn sinh kế của các hộ tái định cư 75

3 Cách thức phục hồi sinh kế của các hộ gia đình 77

3.1 Bán nhà đi nơi khác như một hình thức lựa chọn cho sinh kế 78

3.2 Duy trì công việc cũ 81

3.3 Thụ hưởng những hỗ trợ từ dự án 84

3.4 Tham gia sinh kế địa phương 88

CHƯƠNG III: PHÂN TÍCH – GIẢI PHÁP 92

I Các yếu tố ảnh hưởng đến lựa chọn sinh kế 92

II Các yếu tố ảnh hưởng đến kết quả của chương trình tái định cư 96

1 Ngân sách dành cho tái định cư 96

2 Tâm lý người dân 99

3 Tác động của thị trường 101

III Những đề xuất có tính giải pháp 103

KẾT LUẬN 106

TÀI LIỆU THAM KHẢO 109

PHỤ LỤC 1 111

A Mẫu bảng hỏi phỏng vấn sâu hộ gia đình (bán cấu trúc) 111

B Mẫu phiếu thu thập thông tin nhân khẩu 114

PHỤ LỤC 2 116

I Kết quả điều tra năm 2005 116

II Kết quả xử lý thông tin phỏng vấn sâu và khảo sát nhân khẩu 2009 118

PHỤ LỤC 3 122

I Trích dẫn một số đoạn văn bản liên quan từ Nghị định 22 của Chính phủ 122

II Chính sách về Tái định cư của WB 131

PHẦN I: MỞ ĐẦU

1 Lý do chọn đề tài

Để đáp ứng cho mục tiêu phát triển, thành phố Hồ Chí Minh đang triển khai rất nhiều các dự án xây dựng cũng như cải tạo và nâng cấp đô thị hướng tới việc tạo nên một diện mạo mới cho đô thị thành phố Hồ Chí Minh Tuy nhiên, quá trình này khó tránh khỏi việc phải di dời dân cư sống trong những vùng cần xây dựng, cải tạo Thực tế, trong những năm gần đây, nhu cầu nhà ở tái định cư là rất lớn để giải quyết nhà ở cho một khối lượng lớn các hộ dân bị giải tỏa từ các chương trình cải tạo và nâng cấp đô thị Tại kỳ họp lần thứ 14 của Hội đồng Nhân dân khóa 7 TPHCM vào

tháng 12/2008, phát biểu của Giám đốc Sở Xây dựng nêu rõ: “Hiện nay nhu cầu nhà

tái định cư phục vụ giải tỏa đất cho các dự án thành phố cần khoảng 25.000 căn hộ Hiện nay, thành phố đã cân đối và bố trí 7.000 căn hộ, còn thiếu khoảng 18.000 căn

hộ tái định cư” Qua đó cho thấy sẽ có một số lượng lớn các hộ dân cư phải di dời và

được bố trí tái định cư trong tương lai

Với những tác động không nhỏ đến phát triển kinh tế xã hội nói chung và đời sống của những người dân bị di dời nói riêng, tái định cư đã trở thành một vấn đề xã hội được quan tâm trong những năm gần đây và với xu hướng phát triển như hiện nay thì TĐC cũng sẽ là vấn đề cần được quan tâm nhiều trong những năm sắp tới Vì vậy, việc nghiên cứu về TĐC là cần thiết trong điều kiện phát triển đô thị hiện nay để góp phần vào việc nhìn nhận tổng thể về tình trạng bị ảnh hưởng của người dân cũng như góp phần đưa ra những cách thức để giảm thiểu những ảnh hưởng tiêu cực từ việc di dời - tái định cư

Những báo cáo tổng kết hay các đề tài nghiên cứu về tái định cư gần đây cũng

đã kết luận cho thấy đời sống người dân gặp rất nhiều khó khăn sau khi tái định cư Đặc biệt, những khó khăn này thể hiện rõ nét hơn ở nhóm dân cư bị di dời đến các khu tái định cư cách xa nơi ở cũ Việc di dời đã ảnh hưởng nhiều đến sự ổn định đời sống vật chất cũng như tinh thần của người dân mặc dù đã có sự trợ giúp ở các mức

độ khác nhau từ các dự án

Sự ổn định cuộc sống của các hộ gia đình khi di dời đến nơi ở mới được thể hiện bằng nhiều yếu tố Trong đó, một yếu tố quan trọng có tính chất quyết định, có

tác động đến việc ổn định lâu dài cuộc sống của người dân và cũng thể hiện cho sự thành công của các dự án là sự ổn định về đời sống kinh tế, hay nói cách khác là ổn định sinh kế của người dân Vì vậy việc tìm hiểu về tái định cư nói chung cũng như cách thức làm ăn, sinh sống của người dân sau khi tái định cư là rất cần thiết để có thể đưa ra những cách nhìn đúng đắn, tránh nguy cơ nghèo hóa cho bộ phận dân cư này

Đề tài cũng chọn dự án 415, còn gọi là dự án Cải thiện vệ sinh và nâng cấp đô thị kênh Tân Hóa – Lò Gốm, làm một nghiên cứu trường hợp điển hình Bởi vì dự án

415 được đánh giá cao trong những năm gần đây về chương trình tái định cư

Khởi đầu cho các dự án cải tạo chỉnh trang đô thị có tái định cư trên một quy

mô lớn ở thành phố Hồ Chí Minh là dự án cải tạo kênh Nhiêu Lộc - Thị Nghè Tiếp theo đó là hàng loạt các dự án cải tạo chỉnh trang đô thị khác Tuy nhiên, hầu hết các

dự án đều chỉ mới thực hiện một cách cơ bản việc bố trí nơi ở mới cho người dân, chứ chưa quan tâm nhiều đến cuộc sống của người dân sau khi di dời Trong số các

dự án có chương trình tái định cư, dự án 415, được đánh giá là thực hiện được nhiều mục tiêu, từ cải thiện môi trường, nâng cấp đô thị, nâng cao năng lực cộng đồng, đến việc bố trí tái định cư Chương trình tái định cư của dự án cũng có những bước chuẩn

bị và đầu tư đáng kể Trong báo cáo đánh giá dự án thực hiện vào tháng 3/2006 của

nhóm chuyên gia đã nhận định những mục tiêu của dự án 415 là phù hợp với thực tế

hiện nay và từng chương trình hoạt động của dự án cũng cần được nhân rộng Do

đó, đề tài lấy dự án này như một điển hình để nghiên cứu về tái định cư nhằm nhìn nhận một cách rõ nét hơn về đời sống kinh tế cũng như cách thức ổn định cuộc sống của người dân tái định cư trong điều kiện người dân được nhận những thuận lợi

tương đối tốt hơn so với các dự án khác đã triển khai trước đây và kể cả sau này

2 Mục tiêu của đề tài

Với quan điểm trên, luận văn hướng đến mục tiêu tìm hiểu về thực trạng cũng như những cách thức để ổn định đời sống kinh tế của các hộ dân tái định cư sau một thời gian di dời và định cư tại nơi ở mới

Qua đó, đề tài cũng muốn làm rõ những yếu tố ảnh hưởng, những nguyên nhân gây cản trở hoặc thuận lợi cho khả năng ổn định việc làm, thu nhập của hộ gia đình Vai trò của sự hỗ trợ từ nhà nước và các đoàn thể trong việc ổn định đời sống Từ

những kết quả đó có thể hướng đến việc tìm ra những giải pháp hợp lý cho việc ổn định cuộc sống cho người dân

3 Ý nghĩa thực tiễn của đề tài

Các dự án xây dựng cũng như nâng cấp đô thị hầu như nhằm vào mục tiêu cải tạo bộ mặt đô thị, nhưng đối tượng cải tạo trực tiếp là khu vực địa lý, chứ không phải

là nhóm dân cư đang sinh sống ngay tại ở khu vực đó Do đó, dân cư bị di dời có thể xem là bộ phận chịu thiệt thòi, ít được hưởng lợi từ các dự án Gần đây, một số dự án

đã quan tâm hơn đến mục tiêu nhân văn, hướng tới bộ phận dân cư bị thiệt thòi qua việc quan tâm hơn đến chương trình tái định cư và hướng đến việc thực hiện các chương trình nâng cấp đô thị tại chỗ thay vì phải di dời dân cư

Cũng theo quan điểm của Ngân hàng Thế giới, người dân tái định cư phải di

chuyển chỗ ở là những người chịu hy sinh để xã hội phát triển hơn do đó họ phải nhận được những hỗ trợ tốt nhất từ xã hội Tuy nhiên, họ cũng cần nhanh chóng hòa nhập về kinh tế - xã hội với cộng đồng dân cư mới Do đó, thông qua nghiên cứu về

tái định cư cũng như cách thức làm ăn sinh sống của người dân, luận văn sẽ đóng góp thêm những quan điểm và cách nhìn nhận về tái định cư, và đóng góp thêm vào việc đưa ra các giải pháp cho vấn đề này

4 Tổng quan tư liệu nghiên cứu

Trong những năm gần đây, tái định cư đã trở thành vấn đề nổi cộm và trở thành mối quan tâm chung của xã hội Các văn bản luật về tái định cư cũng bắt đầu xuất hiện nhiều và tái định cư cũng trở thành chủ đề cho nhiều đề tài nghiên cứu khoa học Thời gian đầu, trong rất nhiều các đề tài, các báo cáo, tái định cư được nhìn nhận như một mắt xích luôn đi cùng với việc giải tỏa, bồi thường, di dời Càng về sau này, tái định cư được nghiên cứu như một vấn đề độc lập nhưng vẫn được đặt trong mối liên quan với các chương trình giải tỏa, bồi thường, di dời Có thể kể đến một số đề tài đã nghiên cứu về tái định cư như:

Nghiên cứu thực trạng và các chính sách giải pháp, biện pháp trong việc bồi thường giải tỏa và tái định cư trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh trong quá trình thực hiện quy hoạch pháp triển kinh tế xã hội Thành phố, Phạm Xuân Bình,

năm 2000: đề tài đề cập nhiều đến những vấn đề về thực trạng của quá trình quy

hoạch, giải tỏa, đền bù và tái định cư trên địa bàn thành phố, đồng thời nêu lên một

số nguyên tắc, chính sách, giải pháp cho việc bồi thường và giải quyết tái định cư

Đề tài nhìn nhận tái định cư dưới góc độ thực trạng chung và chính sách vĩ mô vì vậy

có tính tham khảo nhằm hiểu rõ thêm bối cảnh chung về tái định cư trên địa bàn thành phố

Một số đề tài sau này tập trung cụ thể hơn vào vấn đề tái định cư cũng như ảnh

hưởng của nó, như đề tài “Vệ sinh môi trường và điều kiện sống của người tái định

cư ở Thành phố Hồ Chí Minh”, của PGS.TS Võ Hưng, công bố năm 2003 Đề tài

đã phân tích điều kiện sống của người dân tái định cư lên chung cư và tái định cư tự chọn ở các khía cạnh như nhà ở, việc làm, thu nhập, điều kiện sinh hoạt, điều kiện an ninh, môi trường, các dịch vụ xã hội… Qua nghiên cứu đề tài cũng đưa ra nhận định rằng việc di dời có tác động gây xáo trộn đến mọi khía cạnh của đời sống người dân tái định cư, trong đó có khía cạnh thu nhập, việc làm Tuy nhiên, tác giả nhìn nhận có phần tích cực về kết quả của việc bố trí tái định cư, đặc biệt là tái định cư tại các chung cư, thông qua tỷ lệ thái độ hài lòng của người dân tái định cư lên chung cư (64,3% đánh giá cuộc sống hiện tại là tốt và rất tốt) Ngược lại, các hộ tự lo tái định

cư có đánh giá xấu hơn về cuộc sống sau khi tái định cư (42,9% đánh giá cuộc sống

tệ hơn) Để chương trình tái định cư tốt hơn cần thực hiện một số biện pháp như: gia tăng hơn nữa sự hỗ trợ từ phía nhà nước và dự án; tăng cường công tác tư vấn, giám sát; có cơ chế cho cộng đồng bị ảnh hưởng tham gia vào quá trình xây dựng và điều hành dự án…

Một đề tài khác cũng đề cập trực tiếp đến những khía cạnh kinh tế xã hội của

việc tái định cư là đề tài “Đời sống xã hội của người dân thuộc diện Tái định cư ở

Thành phố Hồ Chí Minh: Thực trạng và giải pháp” của PGS.TS Phan Huy Xu,

hoàn thành năm 2005 Đề tài đã trình bày những vấn đề lý luận cơ bản về tái định cư

và xác định việc tổ chức tái định cư tốt góp phần cho phát triển đô thị bền vững, tránh tình trạng bần cùng hóa và cũng là thước đo cho sự thành công của các dự án

Đề tài đã tiến hành phân tích thực trạng đời sống của người dân trước và sau khi tái định cư ở khía cạnh đời sống xã hội Kết quả từ đề tài cho thấy sau khi tái định cư, người dân có cuộc sống bấp bênh, không ổn định việc làm, số người mất việc gia tăng Điều kiện đời sống bấp bênh hơn ở nhóm dân cư nhận tiền tự lo và cũng có

nguy cơ bần cùng hóa ở bộ phận dân cư này Ngoài ra, đề tài cũng nhận định rằng người dân tái định cư ít nhận được sự giúp đỡ từ Ban Quản lý của các dự án hoặc các

cơ quan chính quyền, đoàn thể tại nơi ở mới Về vấn đề sinh kế, người dân tuy có nhà cửa khang trang hơn nhưng mức sống kém hơn và phải về lại nơi ở cũ để kiếm sống vì phần lớn họ có nghề nghiệp là buôn bán nhỏ, lao động tự do Từ những kết quả khảo sát, đề tài cũng đưa ra những đánh giá về khả năng ổn định kém về mặt kinh tế cũng như hội nhập xã hội của các hộ tái định cư nói chung và rút ra những giải pháp chung cho vấn đề tái định cư về mặt chính sách, về quy trình thực hiện tái

định cư và về những hỗ trợ hậu tái định cư

Vấn đề tái định cư cũng là chủ đề được nghiên cứu tiếp theo trong đề tài “Thực

trạng đời sống kinh tế xã hội các hộ gia đình sau tái định cư: vấn đề và giải pháp”

của Ths Lê Văn Thành, thực hiện năm 2006 Đề tài cũng đề cập đến những khuyến cáo của các tổ chức quốc tế về hậu tái định cư cũng như các chi phí vô hình trong suốt quá trình tái định cư Qua khảo sát định lượng, đề tài đã phân tích và đánh giá sự biến đổi các đặc điểm kinh tế xã hội của các hộ gia đình tái định cư nói chung (ở tất

cả các hình thức: hộ nhận chung cư, nhận nền đất, tạm cư và nhận tiền tự lo) ở một vài dự án lớn triển khai trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh Sự biến đổi được xét trên các khía cạnh thu nhập, điều kiện nhà ở, giáo dục, y tế và văn hoá, tiếp cận các dịch vụ xã hội, quan hệ xã hội của các hộ dân trước và sau khi tái định cư Ở khía cạnh sinh kế, biểu hiện là việc làm và thu nhập, đề tài cũng đã đề cập đến những khó khăn về việc làm mà người dân gặp phải Cụ thể là bên cạnh các tổn hại vật chất thì người dân còn gặp thêm rất nhiều những tổn hại “phi vật chất”, những chi phí “vô hình” Như việc người dân phải về lại nơi ở cũ để làm ăn, khó xin việc ở nơi mới, công ăn việc làm thiếu ổn định, thu nhập bị giảm nhưng lại phát sinh thêm nhiều khoản chi tiêu hơn so với trước đây Tác giả cũng đưa ra kết quả là phần lớn người dân cho rằng cuộc sống và công việc của họ “như hiện nay là được rồi” (40.3%), còn lại 32.7% là có một vài ý tưởng tạo thêm hay chuyển đổi việc làm, 27% là không có

ý tưởng gì về công việc làm ăn trong tương lai

Ngoài các đề tài trên, một nguồn tài liệu tương đối quan trọng, có liên quan trực tiếp đến dự án 415 là những báo cáo, những nghiên cứu có tính chất lượng giá của dự

án Các báo cáo, nghiên cứu này đề cập đến rất nhiều các khía cạnh khác nhau của

những hoạt động của dự án Trong đó, liên quan trực tiếp đến vấn đề tái định cư, có

thể kể đến báo cáo giám sát tổng quan Tác động tái định cư - Nâng cấp đô thị của

tác giả Nguyễn Thị Ngọc Diệp, thực hiện vào tháng 3 năm 2006 Qua khảo sát chung

về các hộ tái định cư của dự án kể các tái định cư tại chỗ và tái định cư di dời, báo cáo đưa ra nhận định về mức độ hài lòng cao hơn của các hộ tái định cư tại khu đất Bình Hưng Hòa A Tuy nhiên họ phải chịu chi phí sinh hoạt tăng cao, đi làm xa hơn

và có một vài người đã mất việc sau khi đến nơi ở mới Báo cáo cũng đưa ra những thống kê sơ bộ về nghề nghiệp cũng như thu nhập của người dân ở khu vực này

(cũng là khu vực mà đề tài sẽ khảo sát) Ngoài ra còn phải kể đến báo cáo Kết quả

điều tra kinh tế xã hội 400 hộ, của tác giả Thái Thị Ngọc Dư, thực hiện năm 1999

Kết quả điều tra cho thấy phần lớn các hộ trong khu vực giải tỏa của dự án 415 có điều kiện sống thấp, trình độ học vấn của phần lớn người dân không cao, nhiều người làm công việc thuộc lĩnh vực kinh tế phi chính thức, nhiều hộ sống trong điều kiện nhà ở và vệ sinh môi trường kém Qua những nghiên cứu, báo cáo này cho thấy được tình trạng của cộng đồng dân cư trước khi tái định cư và khi vừa mới đến khu đất tái định cư Đó là những tài liệu quan trọng sẽ được sử dụng như nguồn tài liệu, số liệu

để so sánh, đối chiếu với kết quả nghiên cứu của luận văn

Bên cạnh đó, còn phải kể đến bản “Báo cáo đánh giá cuối cùng về dự án thí

điểm tái định cư và hạ tầng trong dự án Nâng cấp Đô thị và Cải thiện vệ sinh kênh Tân Hóa - Lò Gốm” do nhóm chuyên gia quốc tế và Việt Nam thực hiện trong tháng

3/2006 Bản báo cáo đã đánh giá về hiệu quả của dự án nói chung cũng như có những đánh giá về chương trình tái định cư và nâng cấp đô thị nói riêng và đánh giá

về khả năng nhân rộng mô hình của dự án Vì các nghiên cứu mới đây cho thấy có sự cách biệt rất lớn giữa người nghèo và người giàu, đặc biệt khoảng cách này càng lớn

trong bối cảnh đô thị nên các chuyên gia cho rằng mô hình cải tạo của dự án là rất

quan trọng và phù hợp với yêu cầu của dân nghèo đô thị Vì vậy, những hiệu quả

tích cực này cần mở rộng thông qua việc nhân rộng các dự án thí điểm, thông qua công tác củng cố định chế và tăng cường năng lực, tăng cường nhận thức của các cơ quan công quyền về mức độ khẩn cấp cần nắm bắt nhu cầu của người dân có thu nhập thấp tại TPHCM Riêng về chương trình tái định cư di dời, các chuyên gia cũng đánh giá dự án đất phân lô có hạ tầng bao gồm cả trường học tại BHHA cũng thành

công mặc dù vấn đề phát sinh là địa điểm tái định cư xa nơi ở cũ, nhưng mô hình tái định cư này có thể nhân rộng trên địa bàn dọc kênh Tân Hóa - Lò Gốm

Ngoài ra, một số các tài liệu khác có liên quan đến TĐC như các văn bản luật

và dưới luật: như nghị quyết 18/NQ-TU của Ban Thường vụ Thành ủy; nghị quyết 22/1998/NĐ-CP của Chính phủ; nghị định 197/2004/NĐCP của Chính phủ Qua các nghị định, nghị quyết này có thể thấy được mối quan tâm của nhà nước đối với vấn

đề tái định cư qua từng giai đoạn và những quy định về tái định cư của Việt Nam hiện nay

Bên cạnh đó còn có các tài liệu hướng dẫn tái định cư của các tổ chức quốc tế

như Cẩm nang về tái định cư – hướng dẫn thực hành của Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB); tài liệu Tái định cư không tự nguyện (Involuntary Resettlement),

Tái định cư tự nguyện (Voluntary Resettlement) của World Bank (WB) Trong các

tài liệu này, việc người dân phải di dời chỗ ở (kể cả người được bố trí tái định cư hay

tự lo chỗ ở) để triển khai các dự án cải tạo phát triển nói chung đều được các tổ chức này gọi chung là tái định cư không tự nguyện (hay tái định cư bắt buộc) Các tài liệu này vừa thể hiện quan điểm của các tổ chức quốc tế về tái định cư vừa là cẩm nang hướng dẫn cho việc thi hành tái định cư trong các dự án có nguồn tài trợ của ADB và

WB

Những điểm luận văn sẽ kế thừa từ các đề tài đã nghiên cứu về tái định cư

Các đề tài trên đều đã mô tả được thực trạng đời sống kinh tế, xã hội của các hộ tái định cư trước và sau giải tỏa và đưa ra các giải pháp cho Ban quản lý dự án và các

cơ quan có thẩm quyền nhằm nâng cao kết quả của các chương trình tái định cư Hầu hết các đề tài đều nhận định đời sống kinh tế của người dân sau khi tái định cư (cả người nhận chung cư, nền đất hay nhận tiền tự lo) đều bị ảnh hưởng Những ảnh hưởng chính có thể kể đến là: chi phí sinh hoạt tăng cao, nơi ở xa nơi làm cũ, nhiều người có nguy cơ mất việc, với những nghề lao động tự do thì người dân vẫn phải quay lại làm việc tại nơi ở cũ Đây cũng là những thông tin mà luận văn sẽ tham khảo cho phần đánh giá thực trạng việc làm, thu nhập của người dân tái định cư

Những điểm khác của luận văn

Cùng nghiên cứu về các hộ gia đình thuộc diện tái định cư cũng như những thay đổi về việc làm, về đời sống kinh tế của họ, nhưng ở một cách tiếp cận khác, luận văn nhìn nhận việc ổn định đời sống kinh tế (hay là ổn định sinh kế) của người dân như một quá trình, có nhiều yếu tố tác động và sự vận động tích cực hay tiêu cực cũng như quá trình thích nghi của người dân có vai trò quan trọng Ngoài ra, luận văn cũng đánh giá vấn đề trên cơ sở coi sự ổn định sinh kế là quan trọng, có vai trò quyết định đến việc đánh giá sự thành công của các dự án

Ngoài ra, những đề tài đã nêu trên cũng nghiên cứu khá kỹ lưỡng về những thay đổi về nghề nghiệp, việc làm, nhưng những thay đổi này được mô tả dưới dạng lát cắt, ở hai thời điểm trước và sau khi tái định cư Luận văn cũng nghiên cứu vấn đề

dưới khía cạnh đời sống kinh tế nhưng hướng đến việc tìm hiểu quá trình từ sau khi

tái định cư với những yếu tố tác động làm tăng hoặc giảm khả năng thích nghi và tự

ổn định sinh kế của người dân

5 Cơ sở lý luận

Mô tả tình trạng bị ảnh hưởng và những cách thức phục hồi sinh kế nằm trong mục tiêu chính của đề tài Vì vậy, để giải thích và phân tích sinh kế của các hộ tái định cư đề tài dựa vào cơ sở lý luận sinh kế bền vững (SKBV), trong đó nhấn mạnh

sự tham gia của người dân

Trong một vài nghiên cứu của Oxfarm, vấn đề “sinh kế bền vững” đã được đặt

ra Khái niệm và khung sinh kế bền vững được cụ thể hóa trong tài liệu “Môi trường

và sinh kế, các chiến lược phát triển bền vững” Dần dần quan điểm sinh kế bền vững được sử dụng như một cách tiếp cận, một khung hành động trong các dự án

phát triển trên thế giới “Sinh kế của một người hay một gia đình là bền vững khi họ

có thể đương đầu và phục hồi trước các căng thẳng và chấn động, và tồn tại được hoặc nâng cao thêm các khả năng và của cải của mình hiện nay và cả trong tương lai mà không làm tổn hại đến các nguồn lực môi trường” 1

Trước đây, quan điểm SKBV được chủ yếu áp dụng vào việc nghiên cứu, phát triển nông thôn Tuy nhiên, theo những nghiên cứu mới, những yếu tố để phân tích

1

Koos Neefjes, Môi trường và sinh kế, các chiến lược phát triển bền vững, NXB Chính trị Quốc gia

2003

sinh kế bền vững không chỉ dành riêng cho phát triển nông thôn Phân tích trong bối cảnh đô thị, sinh kế gắn chặt chẽ hơn với những yếu tố về thị trường, và khi phân tích sinh kế những vấn đề như vốn xã hội, vốn vật thể và các chính sách là những yếu

tố quan trọng Bên cạnh đó, “sự tham gia” của người dân cũng có tác động một phần

đến sinh kế bền vững Lý luận về SKBV cho rằng “trong bối cảnh giảm sút hoặc bị

ảnh hưởng xấu về sinh kế, sự ổn định nhanh chóng, hay sự tham gia của người dân vào việc ổn định sinh kế chịu sự tác động bởi các tác nhân xã hội từ bên ngoài cộng đồng địa phương, hình thành một nhóm hỗn hợp một số những người có lợi ích thiết thân: như nhà tài trợ, các cấp chính quyền và cán bộ lãnh đạo đia phương” 2

Để đạt được “Sinh kế bền vững” cần đảm bảo thực hiện những mục tiêu như tạo điều kiện làm ăn sinh sống cho người nghèo, những người bị ảnh hưởng, và duy trì bền vững sinh kế, nâng cao năng lực của cộng đồng dân cư Sinh kế bền vững

được khái niệm như sau: “Một sinh kế sẽ phải tùy thuộc vào các khả năng và của cải

(cả nguồn lực vật chất và xã hội) và những hoạt động mà tất cả là cần thiết để mưu sinh Sinh kế của một người hay một gia đình là bền vững khi họ có thể đương đầu

và phục hồi trước các căng thẳng và chấn động, và tồn tại được hoặc nâng cao thêm các khả năng và của cải của mình hiện nay và cả trong tương lai mà không làm tổn hại đến các nguồn lực môi trường” 3

Sinh kế được hiểu là cách thức sinh sống của người dân, nó chỉ được đề cập đến trong những cộng đồng dân cư đặc biệt Vì vậy, khái niệm sinh kế cũng có thể được đặt trong mối liên hệ với việc giải tỏa di dời, bởi vì bản thân những cộng đồng phải di dời đi nơi khác để dành đất cho việc xây dựng các công trình đã có thể coi là cộng đồng dân cư chịu thiệt thòi

Xét trong bối cảnh đô thị, việc nhìn nhận cộng đồng dân cư đô thị bị giải tỏa bởi những dự án cải tạo, chỉnh trang là một cộng đồng dân cư đặc biệt Bởi vì, việc giải tỏa ở đô thị sẽ không ảnh hưởng đến việc làm ăn dựa trên đất nông nghiệp, nhưng điều kiện sống đô thị lại ràng buộc người ta chặt chẽ hơn về sự tham gia của một cá nhân vào một không gian sống nào đó cho những hoạt động như học tập, làm

việc và đặc biệt còn có sự ràng buộc với thị trường nếu cộng đồng dân cư đó tham gia vào hệ thống kinh tế phi chính thức tại địa phương cũ

Khi tái định cư, sự thay đổi môi trường sống của người dân đô thị tuy là không đáng kể vì cũng là từ đô thị chuyển sang đô thị Tuy nhiên, những đối tượng này có tính chất đặc biệt vì những hộ nằm trong các khu vực cần cải tạo và nâng cấp đô thị thường rơi vào cộng đồng dân cư nghèo và tham gia nhiều vào lĩnh vực kinh tế phi chính thức Điển hình như cộng đồng giải tỏa của dự án 415, theo khảo sát trước giải tỏa, cộng đồng dân cư ven kênh Tân Hóa - Lò Gốm là cộng đồng nghèo, dân có trình

độ học vấn thấp và chủ yếu là lao động không chuyên môn Và theo nhận định của các chuyên gia thì trong vấn đề phát triển cần thiết phải quan tâm đến người nghèo

đô thị hơn nữa: “Tình trạng dân nghèo đô thị TPHCM, rất nhiều hộ dân dọc kênh

THLG có đời sống bấp bênh và không an toàn vào cuối những năm 1990 Mặc dù số lượng dân nghèo đô thị không giảm, các dự án thí điểm cho thấy các giải pháp đáp ứng các nhu cầu và ưu tiên cho dân nghèo đô thị không chỉ khả thi mà còn rất cần thiết” 4 Vì vậy, đề tài sẽ dựa trên khung sinh kế bền vững để phân tích vấn đề tái định cư trong bối cảnh đô thị

Khung phân tích sinh kế bền vững được các chuyên gia hình thành như sau 5:

4

Han Verschure, Nguyễn Minh Hòa, Đánh giá và đề xuất cho dự án thí điểm tái định cư và hạ tầng,

nâng cấp đô thị và cải thiện vệ sinh kênh Tân Hóa - Lò Gốm, 2006

5

Koos Neefjes, Môi trường và sinh kế, các chiến lược phát triển bền vững, NXB Chính trị Quốc gia

2003

- Khác nhau của chính phủ: luật pháp, chính sách công, các động lực, các quy tắc

Các chiến lược sinh kế

- Các tác nhân xã hội (nam, nữ, hộ gia đình, cộng đồng…)

- Các cơ sở tài nguyên thiên nhiên

- Cơ sở thị trường

- Đa dạng sinh tồn hoặc tính bền vững

Các kết quả sinh kế

- Thu nhập cao hơn

- Cuộc sống đầy đủ hơn

- Giảm khả năng tổn thương

- An ninh lương thực được cải thiện

- Công bằng xã hội được cải thiện

- Tăng tính bền vững của tài nguyên thiên nhiên

- Giá trị không sử dụng của tự nhiên được bảo

Chính sách, tiến trình, cơ cấu: là yếu tố tác động đến bối cảnh gây tổn thương

Nó cũng có phạm vi liên quan chặt chẽ đến các chiến lược sinh kế mà cá nhân lựa chọn

Các kết quả sinh kế: là yếu tố đầu ra quan trọng cần được làm rõ trong việc phân tích sinh kế Nó có mối quan hệ chặt chẽ với nguồn vốn sinh kế, thông qua các chiến lược sinh kế của cá nhân

Đây là khung phân tích mang tính chung nhất để phân tích cho mọi tình huống

có tác động gây bất ổn về sinh kế, đặc biệt là những bất ổn có nguồn gốc từ thiên tai

và những biến động lớn trong xã hội Vì ở tầm phân tích rộng, những yếu tố của các

bộ phận cấu thành chính nên khung sinh kế không phải là khuôn mẫu và lúc nào cũng phù hợp với các bối cảnh khác nhau Trong việc sử dụng khung phân tích sinh

kế để nghiên cứu những tác động của tái định cư lên sinh kế trong bối cảnh đô thị, các yếu tố này sẽ được cụ thể hóa trong những phần sau

6 Lý thuyết tiếp cận

Tái định cư được nghiên cứu nhiều hơn trong những năm gần đây Tuy nhiên,

vì tái định cư là vấn đề có tính thực tiễn chứ không mang nhiều nội dung lý thuyết,

do đó các đề tài đã nghiên cứu thường tập trung vào nghiên cứu những vấn đề thực tiễn nảy sinh trong quá trình tái định cư, chứ không tập trung nhiều vào việc phân tích những cơ sở lý thuyết có liên quan đến vấn đề này

Để tiếp cận và phân tích vấn đề nghiên cứu, đề tài dựa trên lý thuyết “lựa chọn hợp lý”, với những quan điểm cơ bản của các đại diện như Friedman, Hechter và Coleman

Xuất phát điểm từ thuyết vị lợi của Anh, sau đó, thuyết lựa chọn hợp lý cũng trải qua những tác động của trào lưu của kinh tế học tân cổ điển Từ lúc hình thành đến gian đoạn phát triển, thuyết lựa chọn hợp lý được vận dụng rộng rãi trên nhiều lĩnh vực, từ khoa học chính trị, xã hội học, nhân học, luật, lý thuyết tổ chức, khoa học quản lý, và để giải thích cho nhiều vấn đề xã hội khác Luận đề cơ bản của thuyết lựa chọn hợp lý là các tác viên cá thể và tập thể (còn gọi là các actor) suy tính đến sở thích, mục tiêu của mình và các điều kiện khách quan và từ đó sẽ có hành xử

để tối đa hóa ích lợi hoặc lợi thế của họ 6, hoặc để đạt được các kết quả phù hợp với

hệ thống sở thích của các actor

Những đặc điểm trong quá trình vận động hình thành của các lựa chọn hợp lý

bao gồm:

(1) Các tác nhân cá thể, không bị ảnh hưởng bởi người khác và “không bị câu thúc

bởi các chuẩn mực” có động cơ tối đa hóa phúc lợi của mình

(2) Các tác nhân đều có thông tin đầy đủ về thị hiếu, sở thích của mình, nguồn lực của mình, về tính sẵn có, chất lượng và giá cả sản phẩm, cũng như là về cơ hội

việc làm và các điều kiện thị trường khác

(3) Các tác nhân tính toán và hành xử một cách hợp lý – họ không mắc sai lầm, không quên những điều họ biết, không hành xử vội vã hay nói cách khác không

hành xử một cách phi lý

(4) Thị hiếu là đã cho sẵn – tức là chúng ổn định và không cần phải được giải thích

- chúng là xuất phát điểm nhưng không phải là đối tượng phải phân tích

(5) Tương tác giữa hai tác viên, người mua và người bán, tạo ra một điểm cân bằng

ở đó diễn ra sự trao đổi, và ở điểm này cung và cầu và ích lợi và chi phí hội tụ nhau

6

Neil J Smelser, Cái hơp lý và tình cảm hai chiều trong khoa học xã hội, 1998 (Biên dịch: Bùi Thế

Cường)

Xuất phát điểm về tư tưởng dựa trên thuyết vị lợi (thuyết vị lợi cho rằng các actor gần như dẫn dắt và kiểm soát được các lựa chọn của mình một cách duy lý), nhưng gần đây, những người ủng hộ thuyết này đưa ra những phân tích khác với các tình huống mà trong đó tình trạng thông tin là không hoàn hảo, có tình huống có rủi

ro và có tình trạng không chắc chắn, những sở thích không ổn định hoặc có sự khác nhau về quyền lực giữa các tác viên (actor) Trong trường hợp đó, sự lựa chọn của các “actor” không phải là sự tối đa hóa các lợi ích mà chỉ là thỏa mãn ích lợi của mình, v.v…

Bên cạnh đó, cũng còn một số bổ sung khác cho quan điểm “lựa chọn hợp lý” như: sự lựa chọn hợp lý có thể hợp lý với đối tượng này nhưng lại không hợp lý với đối tượng khác Hoặc trên quan điểm “lựa chọn hợp lý” ban đầu, yếu tố tình cảm hoàn toàn bị bỏ qua mà chỉ là lựa chọn duy lý Tuy nhiên nguyên tắc cốt lõi của thuyết vị lợi (mà “lựa chọn hợp lý” phát sinh từ đó) là tìm kiếm hạnh phúc và tránh

sự đau đớn, cả hai yếu tố này đều là các trạng thái tình cảm

Ngoài các quan điểm phê phán, bổ sung cũng chỉ ra những hạn chế của lý thuyết này như việc nhìn nhận động cơ của các actor ở một chiều Bởi vì, trên thực

tế, đôi khi cũng không có được trạng thái rõ ràng và phải phân vân giữa các cung bậc của ý thích hoặc trong một vài hoàn cảnh các actor cũng không phân tách được những mục tiêu rõ ràng để dẫn đến những quyết định hợp lý

Nhìn chung, “thuyết lựa chọn hợp lý” trải qua quá trình phát triển cũng đã được các nhà xã hội học phê phán và bổ sung Nhưng quan điểm cơ bản của lý thuyết cho rằng hành động của cá nhân xuất phát từ động cơ là tối đa hóa các ích lợi hoặc hành

xử trên cơ sở một thang bậc ý thích quan tâm, và đi cùng nó là những yếu tố tác động

và có tính chất kìm hãm hay thúc đẩy hành động Có hai yếu tố có tác động nhiều đến hành động là:

(1) Sự hiếm hoi của các tiềm năng, kéo theo đó là ý tưởng về cái giá phải trả của cơ hội Đối với người có nhiều tiềm năng, khả năng đem lại thành quả cuối cùng tương đối dễ dàng, còn đối với người có tiềm năng ít thì khả năng đạt được mục đích tương đối khó Khi các “actor” cân nhắc tính toán các giá trị lợi ích của mình, cái giá phải trả của cơ hội

(2) Các thể chế xã hội tác động đến cá nhân và làm cho hành động của cá nhân (tưởng chừng là sự lựa chọn dựa trên sở thích) được gò ép theo các khuôn mẫu Các quy tắc, chuẩn mực (từ gia đình, luật lệ, chính sách…) có tác động ngăn chặn hoặc khích lệ các hành động của cá nhân dẫn tới việc thực hiện hành động này hay khước từ hành động khác 7

Luận văn sẽ xuất phát từ cơ sở lý luận sinh kế bền vững và dựa vào quan điểm của lý thuyết lựa chọn hợp lý để giải quyết được mục tiêu đề tài đặt ra là làm rõ những yếu tố ảnh hưởng, những nguyên nhân gây cản trở hoặc thuận lợi cho khả năng ổn định sinh kế của hộ gia đình Các cách thức ổn định sinh kế của các hộ gia đình vai trò của sự hỗ trợ từ dự án, nhà nước và các đoàn thể trong việc ổn định đời sống của các hộ tái định cư di dời

7 Câu hỏi nghiên cứu

- Sau một thời gian cư trú tại nơi ở mới, tình trạng ổn định việc làm và thu nhập hiện tại của người dân như thế nào?

- Việc bố trí tái định cư tốt có ảnh hưởng tốt với người dân như thế nào?

- Việc thay đổi nơi ở gây ảnh hưởng như thế nào với việc làm của người dân và hiện tại còn bị ảnh hưởng hay không và ảnh hưởng như thế nào?

- Yếu tố nào có vai trò quan trọng trong việc việc ổn định sinh kế cho người dân tái định cư?

- Những hỗ trợ của dự án có vai trò gì với quá trình ổn định thu nhập, việc làm của người dân?

8 Giả thuyết nghiên cứu

- Các dự án và nhà nước luôn kêu gọi sự trợ giúp nhiều hơn cho việc giải quyết những vấn đề phát sinh từ tái định cư, đặc biệt là việc ổn định việc làm, thu nhập sau tái định cư Tuy nhiên, sự hỗ trợ nhiều hơn (cho những chi phí vô hình hoặc những chương trình hậu tái định cư) của dự án và nhà nước trong các chương trình tái định cư di dời không có nhiều vai trò quyết định đến sự ổn định trong

vấn đề an cư của người dân

7

Neil J Smelser, Cái hợp lý và tình cảm hai chiều trong khoa học xã hội, 1998 (Biên dịch: Bùi Thế Cường)

- Yếu tố đóng vai trò quyết định đến khả năng ổn định đời sống của người dân tại nơi ở mới nằm ở nguồn vốn sinh kế - vốn con người Các hộ có điều kiện tốt hơn (có nguồn vốn sinh kế cao) thì sẽ tự điều chỉnh để thích nghi, các hộ có xuất phát

điểm thấp hơn (nguồn vốn sinh kế kém hơn) thì sẽ khó phục hồi sinh kế hơn

9 Khung phân tích sinh kế

Luận văn sẽ tiến hành phân tích sinh kế trên các yếu tố trong khung sinh kế bền vững Bắt đầu từ "Bối cảnh gây tổn thương" qua việc mô tả tình trạng bị ảnh hưởng của người dân tái định cư khi di dời Qua đó để trả lời cho câu hỏi việc bố trí tái định

cư tốt có ảnh hưởng tốt với người dân như thế nào Ngoài ra luận văn sẽ tiến hành phân tích "Nguồn vốn sinh kế" mà người dân có được để từ đó tìm hiểu về các

"Chiến lược sinh kế" mà người dân lựa chọn để ổn định cuộc sống

trình hỗ trợ của

Dự án giai đoạn

di dời, TĐC và hậu tái định cư

 Khả năng ổn định thu nhập khi mới đến

 Khả năng duy trì ổn định việc làm cũ

 Khả năng thụ hưởng những hỗ trợ

(2) Nguồn vốn sinh kế

Các nhân tố chính được phân tích là: (1) Tình trạng bị ảnh hưởng – bối cảnh gây tổn thương sinh kế; (2) Nguồn vốn sinh kế; (3) Các chiến lược sinh kế

10 Phương pháp nghiên cứu

+ Cấp độ nghiên cứu: cá nhân, hộ gia đình và cộng đồng dân cư nhỏ

+ Phạm vi nghiên cứu: Ở đây, nhóm tái định cư di dời được xác định là những hộ

thuộc diện tái định cư phải thay đổi chỗ ở đến nơi khác, bao gồm nhóm hộ chuyển đến định cư tại khu đất có hạ tầng ở phường Bình Hưng Hòa A (cách nơi ở cũ 8 km) Trong phạm vi giới hạn, đề tài nhằm vào nhóm dân cư di dời đến khu đất có cơ sở hạ tầng theo sự xắp xếp của dự án

+ Khách thể nghiên cứu: Chương trình tái định cư của dự án 415

+ Đối tượng nghiên cứu: người dân tái định cư thuộc diện di dời

đất tái định cư có hạ tầng tại Bình Hưng Hòa A

+ Phương pháp thu thập thông tin

Các đề tài đã nghiên cứu về tái định cư đã đưa ra những con số thống kê từ điều tra định lượng để chứng minh về sự ảnh hưởng của tái định cư đến việc làm và thu nhập của người dân Trong nghiên cứu này, luận văn không hướng trọng tâm đến việc mô tả chi tiết những ảnh hưởng của tái định cư đến cuộc sống người dân qua các con số thống kê Hơn nữa đây không phải là một nghiên cứu có tính khái quát để nêu lên những vấn đề có tính quy luật cho cả một cộng đồng Do đó, với mục tiêu và tính chất của vấn đề nghiên cứu, đã được nêu trên, phương pháp chủ yếu được sử dụng trong luận văn là nghiên cứu định tính

(1) Phương pháp định tính

 Quan sát thực địa

Tiến hành quan sát ở địa điểm tái định cư tại phường Bình Hưng Hòa A, quan sát đời sống của người dân, chú ý đến các hoạt động kinh tế Tìm hiểu địa bàn xung quanh khu tái định cư, hoạt động của các cơ sở kinh tế trong khu vực Quan sát cơ sở

hạ tầng trong khu tái định cư và khu vực xung quanh

 Phỏng vấn sâu (bán cấu trúc):

- Phỏng vấn sâu các hộ dân: 14 hộ (chiếm khoảng 30% trên tổng số hộ tái định cư di dời còn ở lại tại khu đất ở phường Bình Hưng Hòa A) Các hộ phỏng vấn sẽ được chọn ngẫu nhiên trên danh sách hộ đã có

- Cán bộ địa phương: cán bộ cấp phường hoặc khu phố, tổ dân phố tại khu vực tái định cư Bình Hưng Hòa A

Bên cạnh đó, đề tài cũng tiến hành lượng hóa các thông tin của các thành viên trong các hộ được phỏng vấn sâu để có thông tin định lượng ở cấp độ nhân khẩu (2) Phân tích tư liệu sẵn có

Nghiên cứu tư liệu trên sách, báo, tạp chí, trang web của dự án 415, tư liệu về tái định cư của các tổ chức quốc tế (Ngân hàng Thế giới, Ngân hàng phát triển Châu Á)

Ngoài ra, luận văn cũng tham khảo và sử dụng các số liệu từ các cuộc điều tra định lượng của dự án 415 và số liệu điều tra định lượng của các đề tài đã nghiên cứu

về tái định cư

11 Kết cấu của luận văn

Luận văn gồm phần mở đầu, 3 chương nội dung, kết luận, tài liệu tham khảo và

phụ lục

PHẦN II: NỘI DUNG CHƯƠNG I: LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ TÁI ĐỊNH CƯ

I Các khái niệm

1 Khái niệm tái định cư và tái định cư di dời

1.1 Khái niệm tái định cư trong từ điển

Cụm từ tái định cư đã trở nên phổ biến trong những năm gần đây Trước đây tái định cư gắn với vấn đề di dân theo kế hoạch, để chỉ việc người dân quay lại cư trú ở nơi cũ hoặc được bố trí nơi mới sau khi quay về Những năm gần đây, tái định cư trở thành vấn đề được đề cập đến nhiều hơn song song với quá trình giải tỏa, di dời dân

cư

Theo từ điển tái định cư được định nghĩa là “một hoạt động hoặc 1 trạng thái

của sự cư trú hoặc được bố trí nơi cư trú” 8

Khó tìm được một định nghĩa và phân loại chính xác về tái định cư và những khái niệm này chưa có một văn bản nào quy định một cách thống nhất Tuy nhiên, trong những năm gần đây cụm từ tái định cư được sử dụng tương đối nhiều vì nhiều

dự án có liên quan đến việc giải tỏa di dời dân cư được triển khai, đặc biệt là trong bối cảnh đô thị TPHCM

Trong quá trình thực hiện các dự án người ta chia thành 2 dạng tái định cư: tái định cư tại chỗ và tái định cư di dời

Tái định cư tại chỗ: thường được áp dụng trong các chương trình nâng cấp đô

thị Nhà ở được xây dựng hoặc cải tạo lại ngay tại địa bàn của khu dân cư cũ Đây cũng là hình thức được khuyến khích hơn trong những năm gần đây và có nhiều ưu điểm hơn vì nó ít gây xáo trộn cho đời sống người dân bị ảnh hưởng Các nhà quản

lý cũng khẳng định rằng “không nên quan niệm tái định cư tại chỗ là hộ dân ở nhà nào, phá đi xây mới rồi lại quay về chính nhà đó Mà việc tái định cư có thể thực

8

Nguồn: http://dictionary.reference.com/browse/resettlement

hiện tại một khu nhà xây dựng trong chính khu ở đó với các điều kiện ở, hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội tốt hơn” 9

Tái định cư di dời: dân cư được di dời đến cư trú tại một địa bàn khác để giải phóng mặt bằng Đây là hình thức vẫn được áp dụng trong thời gian gần đây để thu hồi đất và sử dụng vào những mục đích khác nhau

1.2 Khái niệm tái định cư trong các văn bản luật Việt Nam

Bắt đầu có mặt cùng với sự xuất hiện các dự án có chương trình tái định cư, các văn bản luật và dưới luật ra đời góp phần định hướng cho hoạt động này Càng về sau, các văn bản luật dần dần được bổ sung và thay đổi cho phù hợp với điều kiện thực tế

Trong các văn bản luật đầu tiên có liên quan đến việc di dời giải tỏa, vấn đề tái định cư chưa được đề cập đến nhiều Quyết định 1202/QĐ-UB ngày 10/8/1993 có thể được xem là một văn bản luật sớm nhất của TPHCM nói riêng và cả nước nói

chung, trong quyết định này vấn đề tái định cư cũng chưa được chú ý nhiều Tái định

cư chỉ mới được nhìn nhận như là giải pháp đền bù cho những hộ dân bị giải tỏa

Trong văn bản này có đề cập đến nguyên tắc: “Những người cư trú hợp pháp và tài sản hợp pháp được đền bù theo giá trị tương xứng, từng quận xây dựng các khu nhà trên địa bàn quận, hoặc các quận huyện khác (trường hợp không còn đất trống) nhằm

hỗ trợ chỗ ở mới cho nhân dân địa phương theo các phương thức thích hợp Riêng các đối tượng còn lại, tùy theo từng hoàn cảnh được hỗ trợ kinh phí, được ổn định nơi ở mới tại khu dân cư nói trên và ở các khu kinh tế mới của thành phố”

Thông tư số 116/2004/TT-BTC ngày 7/12/2004 cũng đề cập đến tái định cư

như một phần kèm theo của công tác đền bù giải tỏa, là giải pháp cho việc mất đất, mất nhà cửa sau khi giải tỏa Thông tư quy định: “Tổ chức, cộng đồng dân cư, cơ sở

tôn giáo, hộ gia đình, cá nhân trong nước, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức, cá nhân nước ngoài đang sử dụng đất bị nhà nước thu hồi đất và có đủ điều kiện để được bồi thường đất, tài sản thì được bồi thường theo quy định, trường hợp

9

Theo phương châm của Dự án Đầu tư xây dựng ĐHQG Hà Nội, năm 2009, với quan điểm “TĐC

tại chỗ là chìa khóa cho công tác giải phóng mặt bằng" Trích dẫn theo

http://www.baomoi.com/Home/DauTu-QuyHoach

sau khi thu hồi đất mà không còn chỗ ở thì được bố trí tái định cư” Ở đây, tái định

cư là giải pháp cuối cùng khi các hộ dân bị giải tỏa không còn chỗ ở

Cũng trong năm 2004, trong Nghị định 197/2004/NĐ-CP, vấn đề tái định cư đã được đề cập đến một cách trực tiếp hơn và chi tiết hơn Qua việc phân loại các hình

thức bồi thường đã thể hiện được các hình thức tái định cư Trong nghị định này quy

định “Người sử dụng đất khi nhà nước thu hồi đất theo quy định tại nghị định này mà phải di chuyển chỗ ở thì được bố trí tái định cư bằng một trong những hình thức sau:

- Bồi thường bằng nhà ở

- Bồi thường bằng giao đất ở mới, chủ hộ tự xây

- Bồi thường bằng tiền để tự lo chỗ ở mới"

Như vậy có thể thấy trong các văn bản luật, vấn đề tái định cư đã được quan tâm đến ngay trong các văn bản đầu tiên và dần dần được cụ thể hóa hơn trong các văn bản về sau này Tái định cư được nhìn nhận như một quá trình gắn bó chặt chẽ với quá trình giải tỏa và bồi thường đất đai nhà ở Trong chính sách của nhà nước thể hiện tinh thần chung là cần có những biện pháp cụ thể để giải quyết những ảnh hưởng từ quá trình giải tỏa di dời đến cuộc sống người dân và bố trí tái định cư là một hình thức bồi thường cơ bản trong các dự án có giải tỏa, di dời dân cư Tuy nhiên, hiện tại trong các văn bản luật đã ban hành, cũng chưa có những hướng dẫn cụ thể và chi tiết để có thể coi như là cẩm nang cho vấn đề tái định cư Trên thực tế các

dự án có giải tỏa, đền bù và tái định cư đều có những quy định riêng và có những quy trình riêng trong tiến trình từ giải tỏa, đền bù, đến tái định cư dựa trên những quy định chung của luật pháp nhà nước Nhưng không phải dự án nào cũng đạt được những tiêu chí chung nhất như trong các văn bản luật đề ra

1.3 Khái niệm tái định cư của các tổ chức quốc tế

Ở một góc nhìn khác, các tổ chức quốc tế lại quan tâm đến tái định cư như vấn

đề an sinh xã hội và những cơ sở lý luận về vấn đề này được tập hợp lại như những cẩm nang hướng dẫn cho hoạt động này

(1) Quan điểm của Ngân hàng phát triển châu Á (ADB):

Thuật ngữ tái định cư bao hàm những yếu tố sau:

- Sự di chuyển khu vực sinh sống;

- Tìm kiếm những nghề nghiệp mới phù hợp cho những người bị mất việc hoặc bị ảnh hưởng xấu đến công việc;

- Phục hồi (hoặc bồi thường) những thiệt hại về nguồn lực vật chất như đất đai, nơi làm việc, cây trồng và các hạ tầng khác;

- Phục hồi những ảnh hưởng khác về chất lượng cuộc sống cho những người

bị ảnh hưởng vì những tác động đến cái mối lợi thu được từ đất đai và những tác động gián tiếp khác;

- Phục hồi hoặc bồi thường những hoạt động kinh doanh của cá nhân và công cộng;

- Phục hồi những ảnh hưởng về văn hóa và những giá trị cộng đồng chung.Với ADB, ngay trong khái niệm tái định cư đã bao hàm cả những khoản bồi thường và các hoạt động phục hồi những ảnh hưởng của tái định cư

TĐC được chia thành 2 hình thức tái định cư tự nguyện và tái định cư bắt

buộc

- Tái định cư tự nguyện: Những người di chuyển một cách tự nguyện thường là

do họ tự lựa chọn Có thể hiểu dạng tái định cư này như một dạng di dân tự nguyện (hoặc tự phát)

- Tái định cư bắt buộc: Những người di chuyển bắt buộc, nhiều người trong số họ

không có sự lựa chọn nào khác buộc phải dứt bỏ tài sản của mình Chính sách của Ngân hàng chỉ rõ ra rằng, những người TĐC bắt buộc là những người cần được giúp đỡ

(2) Khung lý thuyết về tái định cư của Ngân hàng Thế giới (WB):

Theo WB, tái định cư trong những thập kỷ trước đây thường được liên hệ với tình trạng cư trú “lộn xộn, bừa bãi” Nó là vấn đề có vị trí ít được ưu tiên trong công việc cải tạo cơ sở hạ tầng Tháng 2/1980, WB đã ban hành văn bản như một nguyên tắc chung cho việc thực hiện tái định cư

“Trên khắp thế giới, việc tái định cư cũng thường xuyên diễn ra bởi những ảnh hưởng từ chiến tranh, xung đột chính trị, các thảm họa thiên nhiên, họ phải di chuyển chỗ ở hoặc tị nạn và cần nhận được những hỗ trợ cần thiết… Với nhóm dân cư phải tái định cư do những dự án cải tạo hạ tầng đô thị, mà chủ yếu liên quan đến đất đai

và nguồn nước Những hệ quả từ việc thay đổi chỗ ở cũng nghiêm trọng không kém

mặc dù những tác động này có thể dự đoán trước, trong trường hợp này, tái định cư

phần nào mang tính ép buộc”

Từ luận điểm đó, WB chia tái định cư thành 2 loại: tái định cư tự nguyện và tái định cư không tự nguyện

Cũng tương tự như khái niệm của ADB, tái định cư tự nguyện cũng gần với việc di dân có tổ chức hoặc không tổ chức, thường là do người dân tự quyết định việc

di chuyển hay không di chuyển Còn tái định cư không tự nguyện thì có liên quan đến các dự án có di dời dân cư để quy hoạch đất đai vào các mục đích khác nhau Trong các chương trình tái định cư của các dự án thuộc Ngân hàng Thế giới, tái định

cư là vấn đề được quan tâm rất nhiều vì nó được coi là vấn đề công bằng xã hội, có ảnh hưởng đến sự ổn định của đời sống xã hội và chính trị

- Tái định cư không tự nguyện: Là hình thức mà người bị ảnh hưởng không được

lựa chọn việc “không tái định cư” theo quy định của dự án

- Tái định cư tự nguyện: Tái định cư tự nguyện là việc người bị ảnh hưởng có

quyền từ chối việc tái định cư và việc tái định cư của họ dựa trên sự ưng thuận"10

Nhìn chung, những quan điểm trên đều cho thấy khái niệm tái định cư có liên quan đến việc thay đổi nơi cư trú nói chung Nhưng trong những năm gần đây tái

định cư được dùng để đề cập đến quá trình bố trí nơi ở sau khi đã tiến hành di dời

dân cư có liên quan đến đền bù giải tỏa Về khái niệm tái định cư, theo các tổ chức quốc tế, cụm từ này cũng để đề cập chung về một vấn đề là sự di chuyển nơi cư trú nhưng việc thay đổi này được xác định rõ là di chuyển nơi cư trú một cách bắt buộc hoặc không tự nguyện Và khía cạnh được quan tâm chung của các tổ chức quốc tế trong vấn đề tái định cư là quan điểm về tính an sinh và công bằng xã hội trong quá trình tái định cư

10

World Bank Resettlement Policy; tháng 8/2001; trang 1, trang 3

- Any resettlement where the affected people do not have the option to say "no" to the project, is,

by definition, considered “involuntary”

- Resettlement is voluntary only when the affected people have the option to refuse resettlement, and they nevertheless resettle based on informed consent"

2 Khái niệm sinh kế và sinh kế bền vững

2.1 Khái niệm trong từ điển

Trong từ điển tiếng Anh, sinh kế được định nghĩa là những phương tiện hỗ trợ

sự sinh sống của con người, như tài chính, nghề nghiệp (a means of supporting one's existence, esp financially or vocationally) 11

2.2 Khái niệm trong các tài liệu nghiên cứu

Sinh kế là một khái niệm mới được sử dụng thường xuyên trong thời gian gần đây, và khái niệm này thường được các tổ chức quốc tế đề cập đến rất nhiều, đặc biệt

là trong các dự án có tác động đến đời sống của dân cư

Khái niệm “sinh kế” đã được thảo luận rộng rãi về mặt học thuật bởi các nhà nghiên cứu về phát triển và hầu như có một sự thống nhất rằng sinh kế là “cách thức

và phương tiện để sinh sống” Khái niệm đã được công nhận rộng rãi của cụm từ

“sinh kế” được rút ra bởi Robert Chambers and Gordon Conway vào năm 1992 Ở

đó, “sinh kế bao gồm cả năng lực, của cải (nguyên liệu và nguồn lực) và các hoạt động cần thiết để có được một cách thức sinh sống” 12

Khái niệm “sinh kế” thường được sử dụng ở Việt Nam, cũng như các tổ chức quốc tế, vẫn được hiểu là “phương thức làm ăn sinh sống” và thường được gắn với cộng đồng dân cư nghèo, dễ bị tổn thương Khi đề cập đến sinh kế, đối tượng thường xuyên được nhắc đến là cộng đồng dân cư yếu thế, cộng đồng dân cư bị ảnh hưởng bởi các hoàn cảnh khách quan như thiên tai, bệnh dịch

Tuy được sử dụng rộng rãi, nhưng khái niệm sinh kế cũng được hiểu có phần khác nhau ở từng khu vực Như ở Tây Ban Nha, sinh kế được khái niệm là “một cách sống bền vững” Trong tiếng Nga sinh kế là “tạo việc làm và thu nhập nông thôn”, còn ở Brazil, ngoài những yếu tố trên, sinh kế bao hàm cả “quyền công dân”, trong

đó việc bảo đảm sinh kế có liên quan đến bảo đảm quyền công dân 13

Nhìn chung khái niệm sinh kế thường được các tổ chức quốc tế sử dụng với nhóm xã hội yếu thế hoặc dễ bị tổn thương và mục tiêu họ hướng tới trong các dự án

can thiệp là “sinh kế bền vững” Trong đó những chiến lược để bền vững sinh kế được bao gồm rất nhiều các yếu tố kinh tế, văn hóa xã hội và đặc biệt là môi trường cần thực hiện để đảm bảo cho sinh kế bền vững cho cộng đồng, đặc biệt là cộng đồng nghèo

Trước đây, ở các đô thị, vấn đề sinh kế chưa được quan tâm nhiều do bối cảnh phát triển kinh tế ở đô thị khó để cho người ta nhận ra nhu cầu của cư dân về cải thiện sinh kế Thời gian sau này, người ta bắt đầu quan tâm nhiều hơn đến “sinh kế

đô thị” Theo quan điểm của WB, ở môi trường đô thị “dân chúng lệ thuộc nhiều hơn vào thị trường, an ninh nhà ở quan trọng hơn cho sinh kế và đời sống cư dân, có những mức độ rủi ro cao hơn về môi trường và sức khỏe mà một phần có thể ngăn ngừa được; có sự đa dạng và biến đổi xã hội nhiều hơn; và sự cai trị yếu kém của chính phủ sẽ có tác động lớn hơn”

Với mục tiêu nghiên cứu đề ra, luận văn sẽ sử dụng khái niệm sinh kế dựa vào khung Sinh kế bền vững (SKBV) đã được đề cập đến trong phần cơ sở lý luận như

sau: “Một sinh kế sẽ phải tùy thuộc vào các khả năng và của cải (cả nguồn lực vật

chất và xã hội) và những hoạt động mà tất cả là cần thiết để mưu sinh Sinh kế của một người hay một gia đình là bền vững khi họ có thể đương đầu và phục hồi trước các căng thẳng và chấn động, và tồn tại được hoặc nâng cao thêm các khả năng và của cải của mình hiện nay và cả trong tương lai mà không làm tổn hại đến các nguồn lực môi trường” 14

II Các quan điểm về vấn đề tái định cư

Trong những năm gần đây, nhiều quốc gia cũng như các tổ chức quốc tế đã đầu

tư cho các dự án phát triển tại Việt Nam dưới nhiều hình thức như vốn đầu tư, nguồn vốn viện trợ, hoặc đầu tư cho các hoạt động phi lợi nhuận Với những dự án có giải tỏa dân cư, các tổ chức quốc tế đều đặt nhiều mối quan tâm đến vấn đề tổ chức thực hiện tái định cư cho những người bị ảnh hưởng bởi việc di dời Những nghiên cứu, báo cáo về tái định cư đã được họ tập hợp lại như hệ thống những quan điểm về tái định cư

14

Koos Neefjes, Môi trường và sinh kế, các chiến lược phát triển bền vững, NXB Chính trị Quốc

gia, 2003

1 Quan điểm về tái định cư của các tổ chức quốc tế

1.1 Quan điểm của ADB

Ngân hàng Phát triển châu Á cũng đã và đang đầu tư cho nhiều dự án phát triển, trong đó có nhiều dự án có chương trình tái định cư Vì vậy ADB rất quan tâm đến việc nghiên cứu và đưa ra những định hướng cho vấn đề này Theo nghiên cứu của ADB, việc tái định cư kéo theo hàng loạt những tác động Ở đô thị “người bị di chuyển có thể làm tăng thêm lượng dân cư sống trên đất lấn chiếm Những người bị ảnh hưởng không còn lựa chọn nào, và buộc phải tìm cách xây dựng lại cuộc sống, thu nhập và cơ sở vật chất của họ ở nơi khác” 15

Theo quan điểm của ADB, “Tái định cư bắt buộc là một lĩnh vực nhạy cảm, hàm chứa những lợi ích kinh tế, xã hội và chính trị trái ngược nhau mà trong hầu hết các trường hợp khó có thể dung hòa được” Vì vậy, việc tái định cư nếu không được chú trọng sẽ gây nhưng ảnh hưởng đến phát triển kinh tế xã hội và môi trường Đặc biệt là những tác động đến môi trường, vì nếu quá trình tái định cư làm mất nơi cư trú, mất đất sản xuất sẽ dẫn đến những hậu quả xấu đến môi trường “Để sống sót người bị di chuyển buộc phải khai thác kiệt quệ những vùng dễ bị ảnh hưởng về sinh thái, khiến cho tình trạng xuống cấp về môi trường càng trở nên trầm trọng” Và vì vậy quan điểm của ADB cũng như các Chính phủ, các tổ chức tài trợ, tư vấn vẫn xếp

tái định cư bắt buộc vào một loại chung là “các vấn đề môi trường”

Ngoài ra, khi nhìn nhận một cách tổng thể hơn, tái định cư còn được coi là vấn

đề phát triển ADB cho rằng: “Do ý thức ngày càng cao về hậu quả xấu có thể xảy ra đối với kinh tế, xã hội và môi trường khi di dân, và do sự quan tâm ngày càng lớn về phúc lợi của họ, tái định cư ngày càng được coi như một vấn đề phát triển”

Trong xã hội hiện đại, con người được coi là mục tiêu của phát triển Cũng nhìn nhận trên quan điểm coi con người là mục tiêu của phát triển, nhưng ADB cho rằng

“có thể có những trường hợp người ta phải can thiệp vào sự phát triển vì lợi ích to lớn hơn của xã hội, mặc dù điều này có thể bất lợi với một số người… trong trường hợp này, những người có thể phải chịu những ảnh hưởng bất lợi như vậy cần được tham khảo ý kiến, được đền bù thiệt hại và hỗ trợ để xây dựng lại nhà cửa, cộng

15

Ngân hàng phát triển châu Á (ADB), Cẩm nang về tái định cư – Hướng dẫn thực hành, 1995

đồng….” Như vậy với quan điểm này ADB chấp nhận việc di dời dân cư vì những mục đích công, tuy nhiên ADB quan tâm đến tất cả quyền lợi của những người bị ảnh hưởng mà không phân biệt thành phần nào

ADB cũng đưa ra những cảnh báo trước về những xung đột có thể xảy ra giữa quyền lợi cá nhân và cộng đồng đòi hỏi các bên liên quan cần phải cân nhắc giữa các mục đích “Nhiều dự án có thể mang tính quan trọng quyết định đối với sự phát triển của địa phương, khu vực và quốc gia Tuy nhiên, chúng cũng làm nảy sinh mâu thuẫn giữa mục đích phát triển quốc gia lâu dài với quyền lợi của các cộng đồng và

cá nhân – những người chịu bất lợi trước tiên Điều quan trọng là phải cân nhắc lợi ích đạt được với cái giá phải trả cho các ảnh hưởng này bằng cách xem xét các phương án triển khai hoặc không phải di dân, hoặc chỉ gây gián đoạn nhỏ về kinh tế

xã hội và tìm ra cách để hòa hợp những quyền lợi và mâu thuẫn nói trên Trường hợp không thể tránh khỏi tái định cư, phải tiến hành các biện pháp cụ thể để:

(1) Bảo vệ quyền lợi và cuộc sống của những người bị di chuyển do dự án, (2) Giảm và đền bù những thiệt hại về tiềm năng kinh tế của người bị ảnh hưởng, của nền kinh tế khu vực và địa phương,

(3) Hỗ trợ phát triển tiềm năng kinh tế, xã hội và văn hóa cho các cộng đồng và người bị ảnh hưởng"

ADB đã phân tích các mức độ và quy mô ảnh hưởng khác nhau từ các loại dự

án Trong đó, các dự án nâng cấp đô thị được coi là có thể gây ra những tác động nghiêm trọng trên địa bàn hẹp Trên cách nhìn nhận như vậy, ADB đã đưa ra những quy tắc riêng cho vấn đề tái định cư như sau

- Đền bù ngang bằng với tình trạng “không có” dự án: Đời sống của những người

bị ảnh hưởng sau khi tái định cư ít nhất phải đạt được ngang bằng mức cũ của

họ như trước khi có dự án

- Bất kỳ người nào bị ảnh hưởng bởi dự án đều được đền bù và được khôi phục, không phân biệt quyền sở hữu hoặc tính hợp pháp Tổng giá trị và mức đền bù

và những quyền lợi khác phụ thuộc vào tính chất thiệt hại mà mỗi hộ phải gánh chịu (tuy nhiên những người đã trục lợi từ việc cho thuê bất hợp pháp đất trong các hành lang bảo vệ công trình sẽ không được đền bù)…

- Khi không tránh khỏi di dân, cần có kế hoạch tái định cư chi tiết với khung thời gian cụ thể và ngân sách Kế hoạch tái định cư phải xây dựng trên cơ sở chiến lược phát triển; tất cả các khoản đền bù, tái định cư và khôi phục phải được dự trù sao để có thể cải thiện nói chung hay ít nhất cũng khôi phục được cơ sở kinh

tế và xã hội của những người di chuyển

- Mục tiêu chính sách tái định cư bắt buộc của ngân hàng là tránh hoặc giảm thiểu di dân trong bất kỳ trường hợp nào khả thi Nếu không thể tránh được di dân, kế hoạch đặt ra là phải đảm bảo rằng sau khi tái định cư, những người bị ảnh hưởng bởi dự án ít nhất đạt được mức sống như họ lẽ ra có được nếu không

có dự án Giải quyết tái định cư có thể làm tăng chi phí nhưng những lợi ích đem lại còn lớn hơn các chi phí đó

- Nhìn nhận từ các khía cạnh kinh tế, xã hội và môi trường, thực hiện tốt tái định

cư đều có lợi, nó còn góp phần vào việc cải thiện tác động và nâng cao chất lượng của dự án Tái định cư được thực hiện tốt cũng sẽ thúc đẩy phát triển công bằng, hợp lý hơn

Nhìn chung, cẩm nang về tái định cư của ADB đề cập đến những khung quy tắc trong vấn đề tái định cư nói chung của tất cả các dự án có ảnh hưởng đến nơi ở của người dân, đặc biệt chú trọng đến những người bị mất đất kèm theo là mất kế sinh nhai (mất đất nông nghiệp, đất phục vụ cho kinh doanh, buôn bán) Từ đó ADB cũng chú trọng đến tiến trình lập một dự án tái định cư và kèm theo những khuôn khổ, thể chế để thực hiện tái định cư

1.2 Quan điểm của WB

Ngân hàng Thế giới là một trong những tổ chức tài trợ phát triển quốc tế đầu tiên đưa ra chính sách cho vấn đề tái định cư bắt buộc Các dự án của Ngân hàng Thế giới cũng đã tiến hành di chuyển dân cư ở nhiều địa phương vì vậy trong các dự án này những quy định về vấn đề tái định cư được đề ra như những nguyên tắc trong quá trình thực hiện dự án

Nhìn chung, cũng như ADB, chính sách của Ngân hàng Thế giới là hạn chế tối

đa việc di dời Việc di dời dân cư chỉ thực hiện ở những trường hợp cần thiết và khi

đã di dời thì phải đảm bảo rằng người bị di dời phải được trợ giúp một cách tốt nhất

Vì vậy trong một số dự án cải tạo đô thị có tài trợ của Ngân hàng Thế giới, người ta

đã thực hiện việc cải tạo đô thị dựa vào hình thức tái định cư tại chỗ Ngân hàng Thế giới đưa ra 3 yếu tố quan trọng cần phải đảm bảo được trong vấn đề tái định cư là:

- Đền bù sự mất đi về tài sản, kế sinh nhai và nguồn thu nhập;

- Hỗ trợ người dân trong quá trình di dời, kể cả việc cung cấp nơi ở cho họ với những điều kiện sống và các dịch vụ thuận lợi;

- Hỗ trợ người dân xây dựng lại nơi ở mới của mình

Tuy nhiên Ngân hàng Thế giới cũng khuyến khích những người tái định cư cũng nên nhanh chóng hòa nhập về kinh tế và xã hội với những cộng đồng cư dân mới mà họ đến ở nhằm giảm thiểu sự xung đột hay va chạm lẫn nhau

Theo WB, “Công tác tái định cư nếu được thực hiện tốt có thể ngăn chặn sự bần cùng hóa của người dân bị ảnh hưởng, thậm chí có thể giảm sự đói nghèo của họ nhờ vào việc thiết lập phương tiện sinh sống ổn định”

Để đạt được thành công trong công tác bố trí tái định cư cần phải chú ý đến một

(5) Các ban quản lý dự án hoạt động có hiệu quả, đáp ứng các nhu cầu, cơ hội và các hạn chế về phát triển của địa phương;

(6) Sự tham gia của dân trong việc định ra các mục tiêu tái định cư, xác định các giải pháp tái ổn định và thực hiện chúng

Ngoài ADB, WB một số các tổ chức quốc tế khác cũng đưa ra những quan điểm về tái định cư và những dự án có tài trợ từ vốn nước ngoài cũng có những nghiên cứu, tư vấn riêng về việc bố trí tái định cư Như quan điểm của tổ chức

UNDP lại đưa ra 6 nguyên tắc khuyến cáo các thành phố lớn như Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh thực hiện trong các dự án phát triển Trong đó có nguyên tắc: bồi thường “phi vật chất” cho các hộ nên được chú trọng nhiều hơn, so với việc bồi thường vật chất, bằng tiền (Sở Xây Dựng, 1997, Dự án VIE/95/051)

2 Vấn đề tái định cư thể hiện trong pháp luật Việt Nam

2.1 Trong các văn bản đầu tiên

Tái định cư là vấn đề phát sinh trong quá trình giải tỏa di dời, vì vậy các quy định về tái định cư dần dần được hình thành và được bổ sung trong các văn bản luật Ngoài những nghị định, văn bản luật của chính phủ về tái định cư, UBND TPHCM cũng ban hành những nghị quyết, quyết định xung quanh vấn đề tái định cư

Năm 1998, Nghị quyết số 18-NQ/TU được ban hành để lãnh đạo công tác quy

hoạch, bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất và tái bố trí dân cư trên địa bàn thành phố Hồ Chí Minh Trong đó, điểm A khoản 2 mục II của Nghị quyết đã nêu rõ:

“Việc thu hồi đất để thực hiện các dự án đầu tư là một việc làm cần thiết nhằm bảo đảm tăng trưởng và phát triển kinh tế - xã hội, nhưng phải chú ý giải quyết tốt các vấn đề xã hội và cụôc sống của nhân dân Do đó, chính sách bồi thường phải đảm

bảo tái tạo lại được nơi ở mới, cuộc sống mới bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ cho những

người có nhà ở hợp pháp, hợp lệ, đang sinh sống ổn định Chính sách phải đảm bảo được lợi ích hài hoà giữa người dân bị thu hồi đất, nhà đầu tư và Nhà nước Trong đó cần xem xét cân nhắc và điều chỉnh hợp lý phần nhà đầu tư phải đóng tiền sử dụng đất, thuế chuyển quyền sử dụng đất quá lớn, trong khi họ đã bỏ vốn ra bồi thường đất đai của nhân dân”

Nghị định 22/1998/NĐ-CP: cũng trong năm 1998 nghị định số 22/1998/NĐ-CP

cũng được ban hành Nghị định này đề cập nhiều đến những quy định, những điều kiện về đền bù khi giải tỏa cho các đối tượng khác nhau Trong đó nghị định đề cập trực tiếp đến điều kiện bồi thường với đất ở đô thị

Đây cũng là một nghị định quan trọng của chính phủ về vấn đề đền bù, trong đó

có liên quan đến tái định cư Trong nghị định này đã quy định về việc trả chi phí chuyển đổi nghề nghiệp, trợ cấp đời sống sản xuất cho những người bị di dời (Điều 4: Phạm vi đền bù thiệt hại) Nghị định này cũng dành riêng một chương cho vấn đề

tái định cư Trong đó quy định về việc phải lập khu tái định cư để giải phóng mặt bằng, thu hồi đất Ngoài ra, nghị định còn đưa ra những quy định về các nguyên tắc

bố trí tái định cư và huy động các nguồn vốn để xây dựng khu tái định cư

Trong nghị định này vấn đề tái định cư đã được nhìn nhận một cách cụ thể hơn, tuy nhiên cũng chỉ mới được nhìn nhận như một hoạt động để phục vụ cho mục tiêu giải phóng mặt bằng và thu hồi đất (Chương V: Lập khu tái định cư để giải phóng mặt bằng, thu hồi đất)

2.2 Trong các văn bản pháp quy gần đây

Nghị định 197/2004/NĐ-CP: quy định về điều kiện để được bồi thường đất theo

các hình thức bồi thường bằng nhà ở, bằng đất, bằng tiền với điều kiện đất phải có chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc các giấy tờ khác chứng minh được quyền sở hữu hay quyền sử dụng đất (điều 8)

Các văn bản luật đã nêu cụ thể về vấn đề tái định cư, từ việc giải tỏa, đền bù và

bố trí tái định cư, tất cả đều đã có văn bản luật và dưới luật để hướng dẫn cho vấn đề này Tuy nhiên để thực hiện đúng theo một phương châm đơn giản vẫn luôn luôn được đề ra trong các chương trình tái định cư là nơi ở mới phải tốt hơn hoặc bằng nơi

ở cũ là điều rất khó và phụ thuộc vào nhiếu yếu tố Qua kết quả của những nghiên cứu đã thực hiện ở thành phố Hồ Chí Minh cho thấy, từ khi bắt đầu có các chương trình giải tỏa, tái định cư, phương châm để thực hiện luôn được đề ra, nhưng để theo đúng các tiêu chí như vậy thì không phải dự án nào cũng thực hiện được

Hơn nữa, các văn bản luật và dưới luật cũng chỉ đưa ra những nguyên tắc chung, những quy định chung, nhưng lại không kèm theo những biện pháp cụ thể để đảm bảo thực hiện nghiêm chỉnh những quy định đề ra Những quy định như “nơi ở mới phải bằng hoặc tốt hơn trước khi giải tỏa” hoặc quy định “phải có nơi tái định cư trước khi giả tỏa”…, luôn luôn được đề ra như những nguyên tắc chung nhất nhưng lại rất khó để thực hiện những quy định này một cách triệt để và đồng bộ ở tất cả các

dự án

Thông tư 116/2004/TT-BTC ngày 7 tháng 12 năm 2004 của Bộ Tài chính: quy

định về những khoản bồi thường, hỗ trợ mà người dân tái định cư được nhận Bao

gồm: bồi thường hỗ trợ về đất, bồi thường hỗ trợ tài sản, hỗ trợ ổn định đời sống và sản xuất, hỗ trợ chuyển đổi nghề nghiệp và tạo việc làm, hỗ trợ thuê nhà

Nhìn chung quan điểm của các tổ chức quốc tế và quan điểm của nhà nước xuất phát từ những góc độ khác nhau Tuy nhiên về cơ bản, những nguyên tắc chung nhất được đưa ra cho vấn đề tái định cư cũng gần như nhau

3 So sánh giữa quan điểm về tái định cư trong các văn bản của Việt Nam và các tổ chức quốc tế

3.1 Điểm giống nhau

Nhìn chung, có nhiều nguyên tắc được đề ra cho vấn đề tái định cư Nhưng một

số nguyên tắc gần như vẫn thường xuyên được nhắc đến trong các văn bản quy định

về tái định cư của nhà nước nói chung cũng như của các tổ chức quốc tế Những nguyên tắc đó cũng là yêu cầu phải đảm bảo trong việc thực hiện chương trình tái định cư và đó cũng gần như là những nguyên tắc chung nhất của các dự án Những điểm chung đó có thể kể đến là:

Điểm giống nhau trong quan điểm về tái định cư

- Tránh di dời những nơi có thể tránh được

- Trường hợp không tránh khỏi giải tỏa thì phải bố trí nơi tái định cư trước khi giải tỏa

- Đảm bảo cuộc sống của người dân bị di dời tốt hơn hoặc ngang bằng với trước khi giải tỏa

- Phải có sự tham gia của các bên ảnh hưởng trong suốt quá trình di dời

- Tiến hành lập cơ quan tổ chức tái định cư

Một số quan điểm chung về bồi thường, hỗ trợ cho người dân tái định cư

3.2 Điểm khác biệt

Qua những phân tích quan điểm về tái định cư của các tổ chức quốc tế và quan điểm về tái định cư thể hiện trong các văn bản luật Việt Nam cho thấy có một vài điểm khác biệt Những khác biệt này thể hiện ở các khía cạnh như sau:

Khía cạnh

khác biệt

Quan điểm trong các văn bản

luật Việt Nam

Quan điểm của các tổ chức

định cư

Các tổ chức quốc tế nhìn vấn đề tái định cư dưới góc độ nhân đạo, trên quan điểm phát triển và ngoài ra còn được xem xét dưới góc độ kinh

tế bằng việc cân nhắc những lợi ích

có được từ việc tổ chức tái định cư tốt so với chi phí phải bỏ ra cho

việc bố trí tái định cư

dự án triển khai một cách thuận lợi và đưa ra những quy định chung để đảm bảo quyền lợi cho người dân

Các tổ chức quốc tế coi tái định cư như một vấn đề có liên quan nhiều chiều đến phát triển kinh tế, xã hội,

ổn định chính trị và công bằng xã hội

“vô hình” vẫn chưa được quan tâm nhiều Hầu hết các khung chính sách hỗ trợ di dời tái định

cư trong thời gian qua tập trung vào việc xác định được mức giá

Các nguyên tắc của WB và ADB

đề cập trực tiếp đến vấn đề tái định

cư, những ảnh hưởng của nó và các biện pháp, các quy định trong việc giải quyết những ảnh hưởng đó trong suốt quá trình tái định cư cũng như hậu tái định cư Đặc biệt

bồi thường, những quy định về đền bù thiệt hại và cũng hướng đến việc hỗ trợ vật chất trong khả năng cao nhất cho những hộ dân

bị ảnh hưởng Riêng về khía cạnh

hỗ trợ “phi vật chất”, mặc dù cũng được đề cập, nhưng dường như chưa được chú trọng nhiều qua việc cụ thể hoá trong các hành động thiết thực như: tạo việc làm gắn với đào tạo nghề, tạo những quyền cơ bản khi đến định

cư tại nơi ở mới

là các nguyên tắc này có nhấn mạnh những bồi thường phi vật chất

Thậm chí những hỗ trợ phi vật chất được đề cập ngay trong khái niệm

về tái định cư (khái niệm về tái định cư của ADB)

Trong quy định của các tổ chức quốc tế - thể hiện cụ thể trong hoạt động của các dự án sử dụng vốn nước ngoài, không phân biệt nguồn gốc pháp lý, thời điểm sử dụng nhà, đất Người dân bị ảnh hưởng bởi dự án thì đều được bồi thường

và bố trí tái định cư, “chính sách của Ngân hàng là rộng mở, nó thừa nhận tất cả những người bị ảnh hưởng bởi dự án đều được đền bù

và được khôi phục không phân biệt quyền sở hữu hoặc tính hợp pháp” 16