Nâng cao hiệu quả quản lý chi tiêu công phục vụ chiến lược phát triển kinh tế xã hội việt nam giai đoạn 2001 2010

dề tài Chi tiêu công là mội trong những công cụ trọng yên của nhà nước, hoạt động của nó là hướng vào [hực hiện phân bổ các nguồn lực tài chính sao cho có hiệu quả nhằm đảm bảo nền kinh

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TỂ THÀNH PHỐ Hồ CHÍ MINH

\y

Đ Ế TÀI NGHIÊN c ứ u KHOA HỌC CÁP BỘ

N Â N G CAO HIỆU QUẢ QUẢN LÝ CHI TIÊU

KINH TỂ -XÃ HỘI VIỆT NAM

ậMẽ_J

T H À N H P H Ố H Ổ CHÍ MINH - N Ă M 2004

C H Ư Ơ N G 1: TỔNG QUAN VỀ QUẢN LÝ CHI TIÊU C Ô N G 1

1.1 Khái n i ệ m , đặc điểm chi liêu công Ì

1.2 N ộ i d u n g chi liêu c o n g 3

1.3 N h ữ n g t i ế p c ậ n cơ b ả n về q u ả n lý chi liêu công h i ệ n đại 10

1.4 H i ệ u q u ả q u ả n lý chi liêu công 2 0

1.5 Q u ả n lý c h i liêu tông à m ộ t sô q u ố c gia trên thê giới 2 3

CHƯƠNG 2: ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG QUẢN LÝ CHI TIÊU CÔNG

CỦA VIỆT NAM GIAI ĐOẠN 1991-2003 3 7

2 í Khái quát lình hình k i n h t ế xã h ộ i giai đoạn 1991 -2003 3 7

2.2 Ì hực t r ạ n g q u ả n lý chi tiêu công c ủ a V i ệ t n a m giai đoạn 1991-2003 4 4

2.3 T h ự c trạng k i ể m soát chi tiêu công q u a k h o b ạ c nhà nước 7 6

2.4 Đ á n h giá q u ả n lý chi liêu công ở V i ệ t n a m giai đoạn 199 I -2003 9 3

CHƯƠNG 3: CÁC GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ QUẢN LÝ CHI

TIÊU C Õ N G PHỤC VỤ CHIÊN LƯỢC PHÁT TRIỂN KINH TẾ XÃ HỘI

VIỆT NAM Đ Ế N N Ă M 2010 108

3.1 C á c t r ọ n g điểm phát t r i ể n k i n h t ế - xã h ộ i V i ệ t n a m đ ế n n ă m 2 0 1 0 108

3.3 C á c giãi phái") nàng cao h i ệ u q u ả q u ả n lý c h i liêu công đ ế n n ă m 2 0 1 0 1 2 2

3.4 H o à n t h i ệ n h ệ Ihông định m ứ c chi tiêu công I 38

3.5 Hoàn thiện kiểm soát chi liêu công qua kho bạc nhà nước 141

3.6 Xây dựng khuôn khổ chi tiêu trung hạn 149

3.7 Các giải pháp hỗ trợ khác 162

D A N H M Ụ C TÀI L I Ệ U T H A M K H Ả O

DANH MỤC C Á C CHỮ VIẾT T Á T

ASXH: A n sinh xã hội

EBF: Quỹ ngoài ngân sách

ERC: Uy hun dành giá chi liêu

GDP: Tong sàn phẩn quốc nội

KBNN: Kho bạc nhà nước

KH-CN: Khoa học công nghệ

MTEF: Khuôn khô chi tiêu trung hạn

NSNN: Ngân sách nhà nước

NSĐP: Ngân sách địa phương

NSTW: Ngân sách trung ương

ODA: Nguồn vốn hồ Irtí phái triển cliính thức cùa nước ngoài PER: Đánh giá chi liêu công

PIP: Chương Hình đầu lư công

UNDP: Chương trình phát triển Liên Hiệp Quốc

WB: Ngân hàng T h ế giới

VVTO: Tổ chức Thương mại T h ố giới

L Ờ I M Ở Đ Ầ U

1 Tính cấp thiết củi! dề tài

Chi tiêu công là mội trong những công cụ trọng yên của nhà nước, hoạt động của nó là hướng vào [hực hiện phân bổ các nguồn lực tài chính sao cho có hiệu quả nhằm đảm bảo nền kinh lố lăng trưởng nhanh, ổn định và bền vững

Vân dề xuyên SUÔI của chính sách chi liêu công là lìm ra câu trả lấi: Làm như

thê nào phân bô và sử dụng các nguồn lực lài chính của xã hội một cách mích nhiệm, hiệu lực và hiệu quả

Chiến lược công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước lõ ra rất hứa hẹn để Việt Nam thực hiện thành công quá trình chuyển dổi kép: lừ mội nền kinh lê mang nặng lính hành chính chuyển hẳn sang mội nền kinh lê [hi trưấng năng động; từ một xã hội nông nghiệp lạc hậu chuyển sang một xã hội còng nghiệp

Sự phál triển đó dõi hỏi Nhà nước cần phải xây dựng một chính sách chi tiêu công (hích hợp dể chủ dộng khai thác, phân bô và sử dụng các nguồn lực lài chính của xã hội có hiệu quả và hiệu lực, phù hợp với chiên lược công nghiệp hóa, hiện dại hóa đất nước

Tuy nhiên, do nền kinh tê đang trong quá trình chuyển đổi, việc thiết lập

và vận hành chính sách chi tiêu công công cho phù hợp với sự phát triển của nền kinh tê Lít Ị nưấng ở Việt Nam chưa dược giải quyết thùa dáng, chưa lương xứng với vị trí cùa nó trong hệ thống lý luận lần lliực tiền Sự nhận thức cơ sử khoa học về quản lý chi tiêu công hiện đại chưa dược dành giá thật sâu sắc nên việc sử dụng chúng còn hạn chê, chưa chuyển hướng kịp thấi để thích nghi phù hợp với lình hình kinh lê mới

Đ ề tài n g h i ê n c ứ u k h o a h ọ c "Nâng cao hiệu quả quản lý chi tiêu công phục vụ chiến lược phái triển kinh tế xã hội việt nam giai đoạn 2001 -2010"

được chọn nghiên cứu nhằm góp phần Ihiếi thực vào việc xây dựng và vận

dụng chính sách chi tiêu còng vào thực tiễn một cách có hiệu quả, phù hợp với

hệ thống lý luận và thực liễn mà nền kinh lố thị trường Việt Nam đang dủt ra

để phục vụ sự nghiệp công nghiệp hóa và hiện đại hóa đai nước

2 Mục tiêu nghiên cứu của đề tài

Còng trình nghiên cứu nhằm hướng vào dại dược các mục liêu sau dây:

" Hệ thông hóa và phái triển lý luận về chi tiêu công trong nền kinh tế

thị trường

• Phân lích và đánh giá thực trạng hoại dộng chi Liêu tài chính công

trong [hời gian lừ 1990 đèn nay

• Đề xuâl hệ thông các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả chi liêu

công phục vụ công nghiệp hóa, hiện dát hóa đát li ước

• Hoàn Ui lộn nội dung giảng dạy môn học tài chính công và xuất bản

giáo trinh lài chính công

3 Phương pháp nghiên cứu của đề tài

Là mội đề lài mang tính khoa học và ứng dựng thực tiễn nên trong quá

trình nghiên cứu các lác giã chủ yêu dựa vào phức In g pháp chủ nghĩa duy vật

biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử, dồng thời có kết hợp các phương pháp

Phăn tích, tống hợp, quy nạp, suy diễn để giải quyếl những vấn đề được đủt

ra trong đề tài

Đ ề lài ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục lài liệu tham khảo, k ế t câu thành 3 chương như sau:

• Chướng I: Tổng quan về quàn lý chi liêu công

• Chương 2: Đánh giá thực trạng quản lý chi liêu còng của việt nam

giai đoạn 1991 -2003

" Chương 3: Các giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý chi tiêu công

phục vụ chiến lược phái triển kinh lê xã hội Việt nam đến nam 2010

CHƯƠNG Ì TỔNG QUAN VỀ QUẢN LÝ CHI TIÊU CÔNG

1.1 Khái niệm, đặc điểm chi tiêu công

1.1.1 Khái niệm

Chi liêu công là một phạm trù kinh lê lon tại khách quan gắn liền với sự lổn lại của nhà nước Qua các thời kỳ phái triển kinh lê - xã hội, quan điểm về chi liêu công cũng có những thay dổi nhài định Trong thời kỳ chủ nghĩa lư bản

tự do cạnh tranh, theo các nhà kinh tê học cổ điển, chi liêu công là chi tiêu của các cơ quan pháp nhân công quyền Khái niụm chi liêu công của các nhà kinh

tế cố điển hoàn loàn là dựa vào ý niụm pháp lý: nhà nước và các cư quan nhà nước là các pháp nhàn công quyền Trong khi đó, các nhà kinh lê hiụn đại cho rằng, trong nền kinh lê [hi trường hiụn đại, chi liên công là công cụ lài chính của nhà nước dế trang trải và đảm bao các hoại dộng của bộ máy quán lý, giữ gìn an ninh, trật Lự xã hội và sự toàn vẹn của đất nước; can thiụp vào các hoạt dộng kinh tê nhằm ổn định môi trường kinh tổ vĩ mô, bảo vụ lợi ích chung cho các chù thể trong xã hội Theo quan điểm của các nhà kinh tế hiụn đại, thì chi tiêu công được khái niụm hoàn toàn dựa vào ý niụm về kinh lè' xã hội, dó là: quyền lực và lính hưởng của nhà nước và các ai quan công quyền đối với các lĩnh vực kinh lê - xã hội Chi liêu công có những tính chất sau :

• Quyền quyết định chi tiêu công do nhà nước (quốc hội, chính phủ

hay cơ quan công quyền được uy quyền) quyết định

• Chi tiêu công phục vụ cho những hoạt dộng phi vị lợi, chú trọng

đến lợi ích cộng đồng, lợi ích kinh lê xã hội

• Chi tiêu công tạo ra hàng hóa dịch vụ công, m ọ i người dân có nhu cầu có thể tiếp cận Nhà nước có thể cung cấp những loại hàng

hóa, dịch vụ công cho xã hội dưới hình thức "người hưởng lự do mà

không trả tiền" hoủc dưới dạng thu phí, lệ phí - một hình thức thu

hồi chi phí dầu tư của nhà nước, nhưng không theo cơ chế giá thị

trường

• Sự quản lý chi tiêu công phải lòn trọng nguyên tắc công khai và

minh bạch và có sự tham gia của công chúng

Trên cư sở đó, có thể đưa ra khái niệm chi liêu công là các khoăn chi tiêu

của nhà nước nhằm thực hiện các chức năng vốn có của nhà nước trong việc

cung cấp hàng hóa câng, phục vụ lợi ích kinh tế - xã hội cho cộng đồng

Nguồn lài trự chi tiêu công:

• Nguồn thu từ thuế và lệ phí;

• Nguồn thu từ dóng góp cùa các thành phần kinh tế, các lô chức xã

hội và dã li cư ;

• Nguồn lài trự từ bên ngoài;

• Các nguồn khác được ghi thu vào ngân sách nhà nước

1.1.2 Đủc điểm chi tiêu công

- Đủc điểm nỗi bật của chi tiêu công là nhằm phục vụ cho lợi ích chung

của cộng đồng dân cư ở các vùng hay ở phạm vi quốc gia Điều này xuất phát

từ chức năng quàn lý toàn diện nền kinh tế-xã hội của nhà nước và cưng chính

Tài chính c ô n g , T ủ sitch D ạ i học Sài g ò n , 1974, [rang 72, lập 1

2

trong quá trình thực hiện chức năng đó nhà nước đã cung cấp một lượng hàng hóa công cộng khổng lồ cho nền kinh tế

- Thứ đến, chi tiêu công luôn gắn liền với bộ máy nhà nước và những

nhiệm vụ kinh lê, chính trị, xã hội mà nhà nước thực hiện Các khoản chi tiêu

công do chính quyền nhà nước các cấp đám nhận theo nội dung dã được quy

định trong phân cáp quản lý ngân sách nhà nước và các khoản chi tiêu này

nhằm đàm bảo cho các cáp chính quyền thực hiện thức năng quản lý, phát

triạn kinh tế-xã hội Song song dó, các cấp của cơ quan quyền lực nhà nước là

chủ thế duy nhài quyết định cơ câu, nội dung, mức độ của các khoản chi tiêu

công cộng nhằm [hực hiện các mục tiêu, nhiệm vụ kinh lê, chính trị, xã hội của

quốc gia

- Các khoản chi tiêu hoàn toàn mang tính công cộng Chi tiêu công tương

ứng với những dơn đại hàng của chính phù về mua hàng hóa dịch vụ nhằm thực

hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước Đồng thời đó cũng là những

khoản chi cần thiết, phái sinh lương đối ổn dinh như: chi lương cho viên chức

bộ máy nhà nước, chi hàng hóa dịch vụ công đáp ứng nhu cầu tiêu dùng còng

cộng của các lung lớp dân cư

- Các khoản chi liêu công cộng mang lính không hoàn trả hay hoàn trả

không trực tiếp Điều này thạ hiện ở chỗ không phải mọi khoản thu với mức độ

và số lượng của những địa chỉ cụ thạ đều được hoàn lại dưới hình thức các

khoản chi tiêu công cộng Điều này được quyết định bởi những chức năng tổng

hợp về kinh tế-xã hội của nhà nước

1.2 Nội (lung chi tiêu công

Chi tiêu công diễn ra trên phạm vi rộng, dưới nhiều hình thức Trong quản

lý tài chính, chi liêu công được chia làm 2 nội dung chi lớn: chi thường xuyên

và chi dầu tư phái triển

1.2.1 Chi thường xuyên

Chi thường xuyên là quá trinh phân phối, sử dụng quỹ tiền tệ của nhà

nước để đáp ứng các nhu cầu chi gặn liền với việc thực hiện các nhiệm vụ

thường xuyên cùa nhà nước về quản lý kinh lế-xã hội Cùng với quá trình phát

Iriển kinh lế-xĩi hội các nhiệm vụ thường xuyên của nhà nước ngày càng gia

tăng, do đó đã làm phong phú nội dung chi thường xuyên của ngân sách nhà

nước

Chi thường xuyên là những khoản chi mang những đặc trưng cơ bản:

- Chi thường xuyên mang lính ổn định:

Xuất phát lừ sự tồn tại cùa bộ máy nhà nước, lừ việc thực hiện các chức

năng, nhiệm vụ của nhà nước, đòi hỏi phải có nguồn lực tài chính ổn dinh duy

trì cho sự hoạt động của bộ máy nhà nước Tính ổn định của chi thường xuyên

còn bai nguồn từ tính ổn dinh trong từng hoạt động cụ thể của mỗi bộ phận

thuộc bộ m;íy nhà nước

- Là các khoản chi mung tính chát liêu dừng xã hội:

Các khoán chi thường xuyên chù yếu nhằm trang trải cho các nhu cầu về

quản lý hành chính Nhà nước, về quốc phòng, an ninh, về các hoạt động sự

nghiệp và các hoạt động xã hội khác do nhà nước tổ chức Các khoản chi

thường xuyên gặn với 'lêu dùng của nhà nước và xã hội mà kết quả của chúng

là tạo ra các hàng hóa và dịch vụ công cho hoạt động của nhà nước và yêu cầu

phát triển của xã hội

4

- Phạm vi, mức độ chi thường xuyên gắn chặt với với cơ cấu lổ chức cùa bộ máy nhà nước và sự lựa chọn của nhà nước trong việc cung ứng các hàng hóa

công cộng

Các khoản chi thường xuyên hướng vào việc đảm bảo sự hoạt động bình

Ihường của bộ máy nhà nước, do đó nếu bộ máy nhà nước gọn nhẹ, hoạt động

có hiệu quả thì số chi thường xuyên giâm Hoặc những quyết định của nhà

nước trong việc lựa chọn phạm vi mức độ cung ứng các hàng hóa công cộng

cũng sẽ ảnh hưởng trực Liếp đến phạm vi và mức độ chi thường xuyên

Các khoản chi thường xuyên thường đưồc tập hồp theo từng lĩnh vực và

nội dung chi, bao gồm 4 khoản chi cơ bẩn sau:

- Chi sự nghiệp văn hóa-xã hội: Là các khoản chi mang tính chãi liêu dùng

xã hội, liên quan đèn sự phát triển đời sống tinh thần của các tầng lớp dân cư

Chi văn hóa xã hội gắn liền với quá trình đầu tư phát triển nhân tố con người

Chi vãn hóa xã hội bao gồm các khoản chi cho các hoạt đông sự nghiệp: sự

nghiệp khoa học-công nghệ, sự nghiệp giáo dục-đào tạo, y tế, văn hóa, nghệ

thuật, thể dục-thể thao, thông tấn, báo chí, phái Ihanh, truyền hình và các hoạt

động khác

- Chi sự nghiệp kinh lê'của nhà nước: Việc thành lập các (ton vị sự nghiệp

kinh tế đê phục vụ cho hoạt động của mõi ngành và phục vụ chung cho toàn bộ

nền kinh tế quốc dân là hết sức cần Ihiết Các hoạt động sự nghiệp do nhà nước

thực hiện để tạo diều kiện Ihuận lồi cho các hoại động của các thành phần kinh

lê' Khoản chi này nhà nước không hướng tới nguồn thu và lồi nhuận

- Chi quản lý hành chính nhà nước:

V ớ i chức năng quẫn lý toàn diện nền kinh tế-xã h ộ i , nên bộ m á y hành

chính của nhà nước được thiết lập từ trung ương đến địa phương và toàn bộ các

ngành, lĩnh vực của nền kinh tế quốc dân Chi quản lý hành chính nhà nước

nhằm đảm bảo sự hoại động của hệ thống các cú quan hành chính nhà nước

Theo nghĩa rộng, khoản chi này bao quát 5 lĩnh vực cớ bản:

+ Chi về hoạt động của các cơ quan quyền lực nhà nước

+ Chi về hoại động của hệ thống các cơ quan pháp luật luật

+ Chi về hoạt động quẫn lý vĩ mô nền kinh lố xã hội cho hệ thống các

cơ quan quàn lý kinh tế xã hội và chính quyển các cờp

+ Chi về hoạt dộng của các cơ quan Đãng cộng sản Việt nam ỏ các

cờp

+ Chi về hoại động của các tổ chức chính trị xã hội

- Chi quốc phòng an ninh và trật tự an toàn xã hội:

Chi quốc phòng an ninh được lính vào khoản chi thường xuyên dặc biệt

quan trọng, vì đây là lĩnh vực mà hoạt động của nó đâm bào sự tồn tại của nhà

nước, ổn định lậu tự xã hội và sự toàn vẹn lãnh thổ Khoản chi này được chia

làm 2 bộ phận cơ bản:

+ Các khoản chi cho quốc phòng để phòng thủ và bảo vệ nhà nước,

chồng sự xâm lược và đe dọa của nước ngoài

+ Các khoản chi nhằm bảo vệ, giữ gìn chế độ xã hội, an ninh cùa dân

cư trong nước

6

- Chi khác:

Ngoài các khoản chi thường xuyên lớn thuộc 4 lĩnh vực trên còn có các khoán chi khác cũng xếp vào cơ cấu chi thường xuyên như: chi lại giá theo chính sách của nhà nước, chi trà lãi tiền do chính phủ vay, chi hỗ trự quỹ BHXH

1.2.2 Chi dầu tư phát triển

Trong ai chế kinh tế thị trường, với chức năng quản lý kinh tế, Nhà nước

sử dụng công cụ ngân sách nhà nước đế phân phối các nguồn lực tài chính cho

sự phát triện của lĩnh vực sản xuâl kinh doanh và các ngành kinh tê qnôc dân Chi dầu tư phái triện dược thực hiện chù yếu Lừ ngân sách trung ương và một

bộ phận của ngân sách địa phương Đầu tư phái triện là hình thức đầu tư có liên quan đến sự tăng trưởng quy mô vốn đầu lư của nhà nước và quy mô vốn trên loàn xã hội Mục liêu của đầu tư phát triện là đầu lư vào khu vực sản xuất, dầu

tư vào cơ sỗ hạ tầng kinh tế-xã hội, làm thay dổi cơ câu kinh tẽ xã hội của đất nước Kết quả của các khoản chi dầu tư phái triện là lạo ra cơ sỏ vật chất kỹ

thuật của nền kinh tế, làm tăng cơ sỏ hạ lang kinh lê - xã hội, tạo ra của cải

vật chãi và Ihiìc đây tăng trưởng kinh tế

Như vậy, có the hiểu chi đầu tư phái triển là quá trình nhà nước sử dụng một phần vốn liền tệ dã được tạo lập thông qua hoạt động thu của ngân sách nhà nước để dầu tư xây dựng hạ tầng kinh tế-xã hội, phái triển sản xuất và để dự trữ vật tư hàm; hóa, nhởm đàm bảo thực hiện các mục tiêu ổn định rà lăng trưởng cửu nền kinh lể

Xé! theo mục đích, chi đầu lư phát triện bao gồm:

- Chi xây dựng các câng trình thuộc kết cấu hạ tầng kinh tế-xã hội không

cớ khả năng hoàn vốn: là khoản chi lớn của nhà nước nhằm phát triển kết câu

hạ lang đảm bào các điều kiện cần thiết cho nhiệm vụ phát triển kinh tế-xã

hội Đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng là khoải) chi dầu lư xây dựng các công trình

giao thông, bưu chính viễn thông , điện lực, năng lượng, các ngành công nghiệp

cư bàn, các công trình trọng điểm phát triển văn hóa xã hội

- Dầu lít, hồ trợ vốn cho các doanh nghiệp nhà nước, góp vốn cổ phần,

góp vốn liên doanh vào các doanh nghiệp thuộc cúc lĩnh vực cần llìiêl cứ sự

tham gia của nhà nước:

Là những khoản chi của ngân sách nhà nước để dầu lư hố trợ cho sản xuất

dưới các hình thức:

+ Đầu lư hố trợ vốn cho các doanh nghiệp để xây dựng mới, cải

tạo, mở rộng dí sỏ vật chát kỹ thuật, (rang thiết bị cho các doanh nghiệp nhà

nước

+ Góp vốn cổ phần hoặc liên doanh

Với mục đích phái Hiến kinh lố Ì ỉ ì Ị [rường dinh hướng xã hội chủ nghĩa

thông qua các khoản chi này nhà nước can thiệp vào nền kinh tế bằng việc

nấm những ngành quan trọng, chủ yếu, quy mô lớn để dẫn dắt nền kinh tế iheó

mục tiêu phái triển kinh tế của đài nước, đàm bảo vai trò chủ đạo cùa thành

phần kinh tế nhà nước Nhà nước đầu tư vào những ngành quan trọng có ảnh

hưởng đến sự lăng trưởng ổn định của nền kinh lê', an ninh quốc phòng và các

doanh nghiệp có tính chãi công ích

8

Đây là khoản chi của ngân sách nhà nước góp phần tạo lập quỹ hồ trợ phát triển đ ể thực hiện việc hỗ trợ vốn cho các dự án đầu lư phái tri ôn thuộc các ngành nghề ưu đãi và các vùng khó khăn theo quy định của chính phủ, nhừm phát triển sản xuất, đ ả m bảo cân dối giữa các ngành, các vùng trong cả nước Khoản chi này hình Ihành vốn điều lệ cùa quỹ và có thể chi đê bô sung vốn hàng năm khi cần thiết Thông qua hoại dộng của quỹ hỗ trự phái triển góp phần lừng hước chuyến dần hình thức cáp phái của ngân sách nhà nước cho dầu

tư sang hình Ihức tín dụng đầu lư ưu đãi, nhừm nâng cao trách nhiệm của người

- Chi dầu lư phái triển là khoản chi lớn và không ngừng lăng lên: Là

khoán chi đáp ứng nhu cầu cho sự phái triển kinh lế-xã hội cùa quốc gia, lliông qua đầu tư phái triển mới tạo ra được những lài sản cố định, năng lực sản xuất mới cho nền kinh t ế quốc dân, tạo điều kiện cho nền kinh t ế phát triển và tăng trưởng Song lượng vốn đầu tư không ổn định hàng năm vì nhu cầu và mức độ đầu lư hàng năm phụ thuộc và chịu sự quyết định bởi k ế hoạch phái triển kinh

t ế xã hội của nhà nước, phụ thuộc vào số dự án và mức độ đ ầ u lư cho cá c dự án

trong năm, phụ thuộc vào khả năng nguồn vốn của ngân sách nhà nước Trong

xu hướng phát triển, đặc biệt là thời kỳ thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại

hóa đất nước khoản chi cho đầu lư phát triển không ngởng gia tăng

- Chi đáu lư phát triển là khoản chi mang tính chất lích lũy: Trong tởng

niên độ ngân sách, khoản chi dầu Ui phái Hiển đều gắn với việc lạo ra của cải

vật chất xã hội Thành quả của nó làm cơ sở tạo điều kiện cho nền kinh tê phát

triển ổn định và lăng trưởng, lãng lích luỹ cho ngân sách nhà nước

- Phạm vi và mức độ chi đầu tư phát liến gắn chặt với việc thực hiện mục

tiêu, yêu cầu phái triển kinh tế-xã hội của đai nước trong từng thời kổ và sự lựa

chọn phương pháp cấp phát cửa nhà nước: Chi đầu lư phát triển phải đảm bảo

các điều kiện CƯ sở vại chất cho việc thực hiện các mục tiêu, yêu cầu phái triển

kinh tế-xã hội của đát nước Phạm vi và mức độ chi dầu tư phát triển phụ thuộc

vào việc lựa chọn phương thức cung cấp vốn dầu tư của nhà nước Trong cơ chế

kinh tế thị trường ngoài nguồn vòn đầu lư tở ngân sách nhà nước, sự hỗ trự vốn

đầu tư lở các quỹ hỗ trự phát triển nhà nước còn thực hiện chính sách xã hội

hóa trong chi đầu lư để tở đó làm tăng lổng mức vốn đầu tư phái triển cho loàn

xã hội

1.3 Những tiếp cận cư bản về quản lý chi tiêu công hiện đại 1.3.1 Khái niệm quản lý chi tiêu công

Quăn lý chi tiêu công là một khái niệm phản ảnh hoạt động tổ chức điều

khiển và đưa ra quyết định của nhà nước dối với quá trình phân phối và sử dụng

nguồn lực lài chính công nhằm thực hiện các chức năng vốn có cửa nhà nước

trong việc cung cấp hàng hân công, phục vụ lợi ích kinh tế - xã hội cho cộng

đồng

lũ

Với khái niệm liên cho thây:

- Chi tiêu công là một trong những thuộc lính vốn có khách quan của khâu tài chính công, phản ánh sự phân phối và sử dụng nguồn lực tài chính công của nhà nước

- Quản lý chi liêu công là hoạt dộng có lính chủ quan của nhà nước trong việc lổ chức điều khiển quá trình phân phôi và sử dựng nguồn lực lài chính công

Xét về phương diện cấu trúc, quán lý chi liêu công bao gồm hệ thông các yếu tố sau:

- Chủ thể quản lý: nhà nước là ngưịi trực tiếp lổ chức, điều khiển quá

trình phân phối, sử dụng nguồn lực lài chính công

- Mục liêu quăn lý :

+ Mục tiêu lóng quát: thúc đẩy kinh lố tăng trưởng nhanh, bền vững và

ổn định

+ Mục tiêu chi tiết:

• Phân bổ có hiệu quả nguồn lực lài chính của nhà nước

• Nâng cao hiệu quả hoại dộng về cung cấp hàng hóa, dịch vụ

công cộng

• Thực hiện công bằng xã hội

- Công cụ quăn lý: Để thực hiện quản lý, nhà nước cần phải sử dụng hệ

ihông các công cụ, trong dó bao gồm các yếu tố:

+ Các chính sách kinh tế- lài chính

11

+ Pháp che kinh lỗ - lài chính

+ Chương trình hóa cát mục liêu, dự án

- Cơ chê quán lý: Là phương thức mà qua đó nhà nước sử dụng các công

cụ quản lý lác động vào quá trình phân phối và sử dụng cát nguồn lực tài chính

đê hướng vào đạt những mục tiêu đã định

- Nội dung quản lý chi tiêu công: bao gồm tất cả những thành phần của quy trình ngân sách của quốc gia:

• Dự báo thu nhắp và chi tiêu ( được Ihiêl lắp trong khuôn khổ

chi liêu trung hạ li)

• Gắn kêl ngân sách với việc đưa ra chính sách

• Chuẩn bị ngân sách

• Quản lý tiền mặt và kiểm soái chi liêu ngân sách

• Thực hiện kiêm [ra bên trong và kiểm loàn

• Kê (oán và báo cáo

• Mua sắm hàng hoa công và lài sản

• Đánh giá thực hiện

• Điều hành kiểm toán lừ hên ngoài

• Đảm bảo sự giám sái của ai quan lắp pháp và các ai quan

khác

1.3.2 Các m ô hình quản lý chi tiêu công

Trải qua nhiều thập kỷ, chính phú của các nền kinh lẽ' thị trường dã có

nhiều nỗ lực trong việc cải cách quản lý chi liêu công để Ihực hiện lôi việc

phân phối và sử dụng các nguồn lực tài chính công, qua đó nhằm thực hiện lốt vai trò quản lý kinh tế xã hội của mình Cho đến nay nền kinh lê thê giầi đã

trải qua cát mô hình quẫn lý chi liêu công :

1.3.2.1 Lập ngân sách theo danh mục

Vào trưầc cuối thế kỷ 19 lập ngân sách ỏ hầu hết cát quốc gia được

biểu thị bằng năng lực điềo hành yếu kém, ít sự kiếm soái tủa trung ương và những cách thức là thuộc về phong cách riêng Lập ngân sách danh mục theo truyền thông là mội sự cải cách được bai nguồn từ sự quan tầm về kiểm soái chi tiêu, hiệu quả sử dụng nguồn lực và xóa bò sự [ham nhũng đang gìn lăng đáng kế Vì lý doiiày những người cải cách ngân sách vào cuối thê kỷ 19 và đầu thê kỷ 20 đã ủng hộ hệ thống lập ngân sách theo danh mục và qua đó sẽ dây mạnh tính trách nhiệm qua việc sử dụng chi tiêl các nguồn lực

Tập trung quan trọng nhất của hệ thông ngân sách là chi liếl hóa chi liêu

ngân sách trong quá trình phân phôi vôi những giầi hạn nhài định để đảm bảo

các cơ quan nhà nưầc không thê chi liêu vượt quá nguồn lực được phân phôi Tuy vậy, cách quản lý này có nhược điểm :

+ Chí nhân mạnh đến khâu lập ngân sách vầi những chi Liêu có lính

tuân thủ được đua ra bởi chính phủ

+ Sự phân phôi không trả lời được câu hỏi lại sao tiền phải chi liêu

+ Ngân sách chí được lập trong ngắn hạn ( mội năm)

+ Không chú trọng đúng mức đến lính hiệu quả phân hô nguồn lực và hiệu quả hoạt dộng trong cung ứng hàng hóa công

1.3.2.2 Lập ngân sách (heo công việc thực hiện

Điểm chính yêu của lập ngân sách theo công việc thực hiện hì liên hành

phân phối nguồn lực của nhà nước gắn liền với những hoạt dộng của lừng iliin

vổ, cơ quan nhà nước và đo lường khôi lượng công việc trong sự so sánh với chi phí Như vậy, quán lý ngân sách theo công việc [hực hiện dã (hê hiện mội sự

chuyên đổi việc lập ngân sách chủ yếu dựa vào sự kiêm soái chi liêu đầu vào

sang lập ngân sách dựa vào khỏi lượng công việc Do vậy trong quản lý ngân

sách, nhà nước thường sử dụng phương pháp phân tích lợi ích - chi phí đê đánh giá việc phân phôi và sử dụng nguồn lực tài chính công

Nhược diêm tủa phương thức quản lý này:

+ MỘI trong những điểm mạnh của ngân sách theo còng việc thực hiện

là gắn kết những cái gì được lạo ra với những nguồn lực được đòi hỏi trong chu

kỳ ngân sách hàng năm, nhưng'dây cũng là điếm yêu cơ bản của nó vì ngân

sách chỉ lập ngắn hạn, không gắn với chính sách phái triển kinh lê'dài hạn

+ Lập ngân sách theo công việc thực hiện dược thiết kế hướng vào thực

hiện tát cả các mục liêu, trong khi nguồn lực còn giới hạn nên không quan tâm

đúng mức liên tính hiệu quả, hiệu lực của chi liêu NSNN

1.3.2.3 Lập ngân sách theo chương trình (ngân sách theo dầu ra )

Từ những năm 1960, những cải cách trong lĩnh vực công đã hắt dầu tập

(rung vào kế hoạch hóa cho việc sứ dụng những nguồn lực công: Đó là lập

ngân sách theo chương trình Phương [hức nàycho phép liên kê! mội cách có

hệ thống lập ngân sách với lập chương trình và lập kế hoạch

14

bô nguồn lực nhằm lạo nên sự liên kết chi phí với kết quả cửu những chương

trình câng cộng Điếm mâu chốt dối với ngân sách chương trình là sự lựa chọn

dong sô các mục liêu của chính sách cùng với những giãi pháp cần thiết để đại

được mục liêu đó Ngân sách chương trình thiết lập cho những mục liêu chương

trình trịi dài vượt quá một năm tài khóa Thèm vào dó lập ngân sách chương

trình đòi hỏi phịi có những giịi pháp hiệu lực dế do lường đầu ra và két cjuị

của các khoịn chi liêu công

1.3.3 Chiên lược quịn lý chi tiêu công

Trong nền kinh lê'thị trường hiện đại, quịn lý chi liêu công là một trong

những công cụ trọng yêu của của chính sách lài chính quốc gia, nó thực hiện

quịn lý việc phân bô và sử dụng các nguồn lực lài chính công sao cho có hiệu

quị nhằm địm bão nền kinh lê'tăng Irưỏng nhanh, ổn định và bền vững

Vân đề xuyên SUÔI của quịn lý chi liêu công là lìm ra câu trị lời: làm

như thê nào để phân bổ và sử dụng nguồn lực của nhà nước mội cách nách

nhiệm, hiệu lực và hiệu quị Chính vì vậy, trong chiên lược quịn lý thi tiêu

công hiện đại ngày nay phịi hướng vào thực hiện các vấn đề:

1.3.3.1. Tôn trọng tính kỷ luật tài chính tong thê

Đối với mội nền kinh tế, nguồn lực tài chính cung ứng đê thỏa mãn các

nhu cầu là có giới hạn ( bao gồm giới hạn bên ngoài và bên (rong), nêu đế chi

tiêu ngân sách gia lăng sẽ dẫn đến những hậu quị sau:

+ Gia tăng gánh nặng nợ cho nền kinh tê trong tương lai

+ Gia lăng gánh nặng về thuế

+ Phá vơ cân bằng kinh tế vĩ mô đó là cân bằng về tiêl kiệm - đẩu tư, cân bằng cán cân thanh toán, lừ đó ảnh hương tiêu cực đến sự tăng trưởng kinh

tế

Vì vậy, cần Ihiếl phải giữ kỷ luậl lài chính lổng thể để ổn định kinh tế vĩ

mô Kỷ luật lài chính lổng thế đòi hỏi chi ngân sách phải dược lliiêl lập mại

cách dạc lập và trước khi ra quyết định chi tiên lừng phần (lừng khoản mục chi

I

tiêu ngân sách) Giới hạn lổng chi tiêu ngân sách phải được tăng cường trong suốt quá trình thực hiện ngân sách và được cluy ui, giữ vững ổn định (rong ngan hạn và dài hạn

Sự giới hạn về lổng chi liêu phải được thiết lập trước khi những chi tiêu

bạ phận riêng rẽ của ngân sách được quy định và dựa vào các thí liêu lông thê

vĩ mô như : quy mô GDP; tỷ soài (hu/GDP; sự gia lăng chi hàng năm trong

lổng GÓP; tỷ lệ nỢ/GDP; tỷ lệ tiết kiệm dầu iư/GDP; mức đạ thâm hụt cán cân

thanh toán Giới hạn lổng thể phải được Ihiết lập trong khoảng thời gian Mung

hạn, theo đó những quy định phân bổ nguồn lực cũng phải phù hợp với những

khuôn khô chi liêu trung hạn đó Trong quản lý chi liêu công, cần thiết xác lập

mại khuôn khổ chi tiêu trung hạn ( medium-term expendilure framework:

MTEF), bởi vì:

+ MTEF sẽ là cơ sỏ đê đo lường những tác đạng của những thay dổi về

chính sách, điều kiện kinh tẽ đến ngân sách, hay cách khác, thông qua MTEF

sẽ cung cấp đầy đủ những thông tin về thay đối chính sách, điều kiện kinh tế

đến sự phân bô nguồn lực tài chính nhà nước

+Thông qua MTEF, chính phủ sẽ kiếm soái chặt chẽ về chi tiêu ngân

sách, hoặc thâm hụi để giữ được kỷ luật lài chính tổng thể

16

+Vđi MTEF sẽ giúp cho chính phủ lái lập mục tiêu của chính sách tài chính quốc gia trên cơ sở đánh giá tác động có lính chu kỳ hoặc những cú sóc

kinh lê'đến lổng (hể tài chính

1.3.3.2 Hiệu quả phân hổ nguồn lực tài chính

Tổng thể chi liêu phải là con số lổng cộng của lừng khoản chi liên bộ

phận trong ngân sách Do vậy, nếu chính phù không kiêm soát được những yêu

tố chi liêu bộ phận trong ngân sách thì cũng không thể kiểm soát có hiệu quả

lổng số chi liêu và giữ được kỷ luật tài chính lổng thể Vì thế, vồn đề đặt ra là

để kiểm soát chi liêu dôi hỏi chính phủ phải ihiếl lập C() chê phần bổ hiệu quả

nguồn lực lài chính Muôn vậy:

+ Chi tiêu ngân sách phái dựa vào những mục liêu ưu liên của chính

phủ và tính hữu ích cùa những sản phẩm hàng hóa, dịch vụ công cộng

+ Hệ thống chi tiêu ngân sách cần có sự linh hoạt, chuyển nhanh sự

phân bổ nguồn lực từ những ưu tiên thồp sang ưu liên từ những dự án, chương

trình kém hiệu quả sang chương trình, dự án có hiệu quả cao

Các yêu cầu ngân sách dê nâng cao hiệu quả phân bổ nguồn lực của ngân

sách:

+ Giới hạn chi tiêu phải được thiêí lập cho từng bộ, ngành Các bộ,

ngành được khuyến khích chủ động tái phân bổ nguồn lực trung sự giới hạn đó

Và sự lái phân bổ cần dựa vào sự dành giá phân lích lính hiệu quả của những

trình, dự án và kê hoạch phát triển

+ Chính phù có năng lực đủ mạnh để xây dựng những mục liêu, những

líu tiên của quôc gia và thực hiện phân phối các ngành ptiìihợp vối khuôn khổ

' T H Ư V I Ê N Ị

i«':iOf.i ĨH J0NJ

bố nguồn lực cho những lĩnh vực thuộc trách nhiệm quản lý

+ Những người quản lý phải liếp nhận dầy đủ những thông Ún vổ lính

hữu dụng của những chương trình, dự án đang tiến hành có liên quan đến hoạt

động của ngân sách Đồng thời, họ cũng phải nhận đưắc dầy đủ những thông

tin về những lác động chi tiêu của ngân sách đến từng chương trình, dự án đã

dưắc phê chuẩn, gắn liền vối khuôn khổ chi liêu trung lụm

1.3.3.3 Hiệu quả hoạt động

Chiến lưắc này đòi hói nhà nước phải cung cáp hàng hóa dịch vụ với mức

chi phí để dại đưắc những lắi ích hiệu quả tiến triển

Những quy dinh truyền thông về lập ngân sách đã lạo ra mội liền lệ cho

người quản lý lìm mọi cách chi tiêu hét lài ải nguồn lực sẩn có, (hậm chí việc

chi tiêu dó làm giảm đi hiệu quả phân bổ nguồn lực lài chính Họ cho rằng nêu

không chi liêu hét ngân sách năm này, thì họ sẽ hỉ cắt giảm hoặc dưắc phân bổ

nguồn lực ít hơn trong những nălĩi liếp theo Hơn thế nữa, những người quản lý

hoại động trong mội môi trường bị kiếm soát hết sức cứng Nhũng công cụ

truyền thông để [hực hiện kiểm soái là định mức và khoản mục hóa các khoản

chi tiêu, mua sắm đầu vào Thê nhưng , chính sự kiểm soái đầu vào gây ra tính

kém hiệu quả Mong hoạt động hỏi vì nó không khuyến khích tiết kiệm, không

tạo ra sự gắn kết giữa khôi lưắng chi liêu vđi khối lưắng đầu vào Thêm vào

đó, những hoại dộng của người quản lý chú yêu dưắc dành giá dựa vào lính

tuân thù, chấp hành những luật lệ quy dinh mang lính (hủ tục hành chính, chứ

không dành giá ti ự ti vào kêl quả mà hụ lạo ra

lý chi tiêu công đòi hỏi:

+ Người quản lý được trao quyền lự chủ trong việc điều hành hoạt động

của họ và nâng cao tính lự chịu trách nhiệm của họ về kel quả

+ Người quản lý có năng lực đủ mạnh trong việc chủ động đề ra những

giải pháp để giảm bớt chi phí hoai động và nâng cao khôi lượng hoặc chài

lượng đồu ra

+ Tạo ra những đòn bay kinh tê khuyến khích người quản lý cải (hiện

và nâng cao chãi lượng hoạt dộng

Các thể chê cồn thiết dể nâng cao hiệu quả hoạt động:

+ Cồn giới hạn chi jpbí hoạt dộng Những người quản lý phải được trao

quyền tự chủ rộng rãi trong việc sử dụng nguồn lực lài chính của nhà nước, bao

gồm quyền chuyển những quỹ chưa được sử dụng hoặc chi tiêu một phồn chi

phí hoạt động của năm kế tiếp Người quản lý phải có năng lực đủ mạnh trong

việc việc quyêt định sự hòa hợp của những nguồn lực đang hoại dộng trong sự

gắn két với những giới hạn đã được xác lập Và họ phải dược trao quyền lự chủ

trong hoạt động và điều hành chi tiêu Thực hiện lối chế độ khoán chi để người

quản lý chủ dộng trong phân bổ nguồn lực và tạo động lực kích thích họ tiết

kiệm chi phí và nâng cao kết quả hoạt động Trên cơ sỏ đó, cồn lăng cường chế

độ khuyên khích vật chất và chịu tránh nhiệm vại chài của người quản lý

+ Thiêl lập hệ thông thông tin minh bạch Kết quả đồu ra của ngân

sách cồn được chi tiết hóa trước và được so sánh với những mục tiêu đã xác

lập Những thông liu lài chính và sự (hực hiện cồn dược công khai trong các

bản báo cáo hàng năm và trong các tài liệu khác Những hàn báo cáo phải được giải trình minh bạch dế cung cáp cho công chúng những ihông tin cơ bản

về sự dành giá khôi lượng , chất lượng và chi phí phục vụ Tăng cường kiêm

toán để đảm bảo sự dành giá những báo cáo thực hiện một cách trung thực

+ Chi dốt hóa kết quả đầu ra Những kếl quả cần được chi tiết hóa

trong ngân sách và [rong những bản háo cáo lài chính có liên quan, qua đó tạo

điều kiện cho người quản lý thấy (rước kết quả thực hiện và giúp cho chính phủ

so sánh được kết quả mục tiêu và kết quả thực lê

+ Phải có sự lách bạch giữa người mua và người cung cáp hàng hóa

Đồng (hời lăng cường vai trò kiểm soái của thọ trường Phải có sự so sánh chi

phí của việc mua sắm từ những đại lý riêng của người quản lý với những nhà

cung cấp khác [rên thọ trương để có sự đánh giá và lựa chọn

+ Tăng cường kiếm soái bên trong và bên ngoài

1

1.4 Hiệu quả quán lý chi tiêu công

Trong các hoạt dộng kinh lè - xã hội, hiệu quả là khái niệm lương dôi

phổ biên dùng để biểu thọ hoạt động tối của một cá nhân, tổ chức, hay một hệ

thông trong môi quan hệ so sánh giữa kết quả đầu ra với chi phí đầu vào phù

hợp với cát mục liêu dã đọnh

Hiệu quà quán lý chi tiêu câng lù mội khái niệm vốn có trong phạm li lì lài chính công- khâu tài chính gắn liền với chủ thế nhà lìiíớc Nó bắt nguồn lừ mục đích thỏa mãn các nhu cầu tài YỂU dê đại các mục tiêu quản lý kinh tế - xã hội cửa nhà nước trong môi quan hệ khách quan về khả nâng lố chức khai thác

20

nguồn lực lài chính công và cách thức phôi hợp giữa chúng phù hợp với quan hệ

xã hội cứa mỗi quốc nia trong lừng giai đoạn phái triển nhài định

Đặc trưng cớ hán của hiện quả quản lý chi tiêu công lù nhân mạnh đèn sự

thiết lập có hiệu quả các yếu tô thuộc về quản lý như: lô chức, xây dụng thê

ra các đầu ra và kết quả cuối cùng sao cho phù hợp với mục tiêu tổng thể của

chiên lược quản lý dó là:

• Kẫ luật tài khóa tổng thê, giữ mức chi liêu trong phạm vi nguồn

lực lài chính;

• Phân bổ nguồn lực lài chính công phù hợp với các mục liêu chiên

lược ưu tiên của nhà nước;

" Đẫm bảo hiệu quả và hiệu lực của các chương trình và cung ứng

hàng hóa, dịch vụ

Trong đó, tính hiệu qua, hiệu lực của các chương trình và cung ứng hàng

hóa, dịch vụ là các chí tiêu có ý nghĩa rất quan (rụng dể đánh giá hiệu quả về

quản lý chi liêu công của nhà nước Tính hiệu quả và hiệu lực chi liêu công

được đánh giá theo một quy trình tổng thể sau đây:

• Kết quả đầu ra là h à n g loạt h à n g hóa và d ị c h v ụ d o các cơ q u a n , đơn

vị công tạo ra và cung cáp cho xã hội

Nhìn chung, các thước đo kê( quả dầu ra cho cát hàng hóa, dịch vụ do

khu vực công cung cấp bao gồm mội số hay loàn bộ các khui canh tủa

kết quá thực hiện sau:

• Số lượng hoặc các mểc độ dầu ra cần đại dược;

• Chài lượng các dầu ra đại dược;

• Chi phí cung cáp các dầu ra;

• Kịp thời hoặc thời điếm các đầu ra được cung cấp

• Hoại dộng là quá trình diễn ra dể lạo ra kết quả đầu ra

đế thực hiện các hoạt động và lừ đó tạo nên kết quả đá li ra

• Clii phí là sô tiền (nguồn lực lài chính) được chi ra ( phân phôi và sứ

d ụ n g ) d ể t r a n g t r ả i c h o đ ầ u v à o

• Tính kinh té thường gỷn với chi phí cùa các nhân lô dầu vào được sử

d ụ n g N h ữ n g t h ư ớ c đ o v ề k i n h lê' c ó t h ể đ ư ợ c s ử d ụ n g đ ể x á c đ ị n h

c á c c h i p h í đ ầ u v à o c ó ỏ m ứ c h ợ p lý h a y k h ô n g

• Hiệu quả là tỷ lệ so sánh giữa đầu ra với đầu vào

• Hiệu lực cho biết kết quả đầu ra có mang lại ( hay lác dộng) đến các

mục liêu kinh lê'xã hội được mong muôn hay không

• Giá trị liền lẹ'điểu thị chi phí bỏ ra được chuyên tải thành các lác

động mong muốn Thước đo về giá trị liền lệ chỉ ra những hoạt dộng

n à o c ó t h ể m a n g l ạ i n h ữ n g k ế t q u ả v à m ụ c tiêu m o n g m u ố n v ớ i c h i phí thấp nhất Hiệu quả về chi phí là thước do để so sánh giũa chi phí

kinh tê và kết quả của những lác động ( mục liêu) mong muôn

1.5 Quản lý chi tiêu công ở một số quốc gia trên thế giới

1.5.1 rình hình quản lý chi tiêu công tí một sô quốc gia trên thê giói

1.5.1.1 Các nước thuộc tổ chức OECI)

Trong những năm 1990, hầu hết các HƯỚC thuộc lổ chức OECD đã thực

hiện đổi mới quản lý ngân sách theo với những nội (.lung cơ bản như:

2 O l i C I ) ( Organisíi(ỉon loi' Economỉc Opcríition am! D c v c l o p m e n l ) lù n h ó m l ổ t h ứ c hợp tác và

phát h i ể n k i n h l e (1Ư(lc I h à l l h lập vào n ă m Ị 960 H Í C H n a y l o c h ứ c lùi)' c ó l ớ i l o l l l à n l l v i ê n I ha IU g i a

với giới hạn ngân sách cứng hơn

• Thiết lập chế độ kiểm soái chi tiêu công nhằm dinh hướng sự

phân bổ các nguồn lực theo những chiến lược ưu tiên

• Lập ngân sách dựa theo đầu ra và kết quà

Theo đó, các nước OECD đã tập trung vào đổi mới các vấn đề then chốt

như:

- Thay đổi vai trò và cấu trúc của nhà nước: Khịi đầu cho việc cải cách

quản lý ngân sách, các nước OECD lập trung vào giảm bới quy mô khu vực

công, thông qua cải cách các dịch vụ dân sự và tư nhân hoa các doanh nghiệp

nhà nước, qua dó nhằm giảm bớt chi tiêu công và đại được sự ôn định kinh tê vĩ

mô Vấn đề then chòi cho sự quyết định đổi mới này là xác lập lại vai trò của

nhà nước (rong nền kinh tế, trước hết là thông qua việc xác định lính hợp lý về

sự can thiệp của nhà nước sao cho phù với năng lực, hai là lăng cường cơ chê

> trách nhiệm, cung cấp những-độrtg lực và dại các tổ chức nhà nước hoạt dộng

t r o n g m ô i trường c ạ n h tranh đ ể n â n g cao tính h i ệ u q u ả

- Cải thiện sự thực hiện cứa các đơn vị: Các nước OBCD đã nhận thức

được vân đề kê hoạch hóa từ trên xuống là nhũng đặc lính của hệ (hông ngân

sách truyền thông, dẫn đến sự thát bại (rong việc phân phối và sử dụng nguồn

lực tài chính cồ hiệu quả và hiệu lực Vì vậy, các nước thuộc tổ chức đã tiến tới

áp dụng phương thức lập ngân sách theo còng việc, với ý tưịng c<l bản là cát

bộ chuyên ngành dược [rao quyền lự chủ hơn trong việc quản lý ngân sách,

(Úc, A o Bỉ, Canada Đan mạch Phần lan ) cùng chia sẽ cam kết về chính phù dân chủ và kinh t ế thị trường

nhưng h ọ phải chấp nhận những mục liêu (hực hiện và có trách nhiệm thực

hiện trong giới hạn nguồn lực dược cung cấp Với cơ chế này, đã làm thay đối

đáng kể co' chê quẫn lý hệ thống chi liêu công của các nuVic OECD Vai (rò cua

bộ tài chính trong việc quản lý chi tiêu của các cơ quan nhà nước đã được

giảm, bởi vì các ai quan nhà nước đã được trao quyền và chịu trách nhiệm các

khoản chi Câu trúc ngân sách được gển kết với nhiệm vụ của cơ quan và các

hoạt động, thông qua việc đưa vào áp dung ngân sách chương trình, hoặc là

ngân sách theo đầu ra Những kẽ hoạch chi tiêu dược đánh giá theo mục đích

kiểm soát chiến lược trong sự gển kết với tính thích hợp của chính sách, và mục

tiêu hoạt dộng của các dơn vị Các nước OECD áp dụng dồng cả kiêm loàn

tuân thủ và kiêm toán thực hiện Hệ thông kê toán nguồn lực không ngừng

hoàn thiện, thay thể hệ thông kê toán bằng liền mặt bằng hệ thông kê loàn dồn

lích

- Cải thiện việc lập kê hoạch chi liêu và nguồn lực: Ngân sách Huyền

thông có khuynh hướng tách rời những quyết định chi liêu của đơn vị ra khỏi sự

xem xét giới hạn nguồn lực lổng thể Trách nhiệm kiểm soái chi Liêu lổng thể

dường như là trách nhiệm duy nhài của bộ lài chính và các đơn vị luôn kỳ vọng

có sự cung cấp lăng Ihêm nguồn lực để thỏa mãn nhu cầu chi tiêu Do thiếu đi

sự giới hạn nguồn lực tổng thê, các dơn vị nhà nước có khuynh hướng thiết lập

mục tiêu vượt quá nguồn lực có thê cung cấp, điều này làm xói mòn sự (in cậy

về lập kế hoạch và quy trình ngân sách Đê giải quyết vân dề này, tác nước

OECD đã đưa vào công cụ lập kế hoạch chi liêu và nguồn lực trung hạn để

Thúy sĩ áp dụng ngân sách nhiều năm và cuốn chiêu Theo khuynh hướng này

các tổ chức Brelton Woods bểt dầu xúc tiến khuôn khổ ngân sách trung hạn

tiêu trung hạn là đánh giá triển hạn các nguồn lực về vân dề này, có the khảo

sát một số kinh nghiệm của nước Úc - mội quốc gia rất thành công trong việc

thiết lập hệ thống đánh giá triển hạn

Khi Úc bai đửu chương trình cải cách toàn diện đửu thập niên 80, một vân

để then chốt là lình trạng thiếu liên kết giữa các chính sách, chương trình với

nguồn lực để thực hiện Đợi khủng hoảng tài chính sau dó khuây lên mối quan

tâm về tính khả thi của các chính sách hiện hành của Chính phủ Giải pháp cho

vân dề này là sử dụng hệ thông đánh giá triền hạn ựonvard eslimaies) Hệ

thông này được đặt (í vị trí trung tâm trong việc ra quyết định phân phôi và sử

dụng nguồn lực

Xác dinh mục liêu lài chính tổng quát: Đửu năm 1985, Chính phủ thông

qua một chiến lược trung - RÍẸÍn nhằm đại ba mục tiêu:

• Không gia lăng ly lệ chi ngân sách liên GDP

• Không gia Lăng ly lệ lim ngân sách (rên GDP

• Giảm tỷ lệ thâm hụi liên GDP

Đến cuối thập niên 80, chiến lược nói liên mang lại kết quả như san:

• Tý lê thâm hụi 4% chuyển thành tỷ lệ thặng dư 2%

• Chi liêu của Chính phủ hướng vào những ưu liên chiến lược

• Các biện pháp sử dụng nguồn lực hiệu quả được lăng cường

mạnh mẽ

Dự báo chi phí của chính sách hiện hành: Thực tiễn trước năm 1983-1984

là Bộ Tài chính lựa chọn những giá lối nhất thông qua đấu thửu cho những

nghiêm ngại cơ sở hợp lý của chúng Vì vậy các khoản chi năm sau cứ cao hơn

năm trước Thực liền này được nhà kinh lể M Keating và M Holmes (1990)

mô lả là "mội nguyên nhân chủ yêu của chủ nghĩa lăng chi trong Chính phủ'

Năm 1983, Chính phủ công bố Hệ thông tiên lượng ựonvard estimates)

Hệ thống này dược hình (hành bằng cách ước lượng trước mức độ và thành

phỳn chi liêu cho các hoại động trong thời gian ba năm với giả định không xảy

ra bái kỳ Ihay đổi nào về mặt chính sách Bô Tài chính thảo luận với các bộ

chuyên ngành chi phí ước tính cho những chương trình hiện hành rồi đảm

nhiệm cập nhật dinh kỳ các khoản ước chi sao cho phàn ánh dược những thay

đổi của thông sò kinh tế hiên động kỹ thuật và quan trụng nhát là bảo đảm

tính hiệu quả của các quyêl dinh chính sách của Chính phủ; dồng thời đưa ra

những khuyên nghị về chuông (rình và chính sách mà mội phỳn của chúng liên

quan đèn các khoản ước chi

Các khoản ước chi được công bô cho thời kỳ 3 năm nhằm bảo đảm:

• Cung cấp cho Quốc hội và công chúng nhiều thông tin lòi hơn

về lính hiện thực của ngân sách về các ưu liên chiên lược và

(hành phỳn công thi

• Các quyết định được thực hiện với nhận thức ngày càng lớn

vổ những cam kê! trong lương lai, lức là các khoản ướt chi

phải được thực thi nghiêm lúc hơn

Các khoản ước chi mang tính kỷ luật rất cao trong quá trình hoạch định

ngân sách:

các chính sách sẽ (heo đúng ước chi

• Các khoản chi ước lượng trước phải khớp với khoản dự chi

dược công bố năm trước

Cơ chế thể chế : Chính phủ thành lập Uy ban Đánh giá chi liêu (ERC)

ERC gồm: Thù tướng, Tổng thủ quỹ, Bộ trưởng Bộ Tài chính và mội sô chuyên

viên cao cấp của các bộ chuyên ngành có sô chi lớn Nhiệm vụ của ERC :

• Xác định khuôn khổ lài chính lổng thứ

• Quản trị việc hình [hành các chính sách mang lính chiến lược

ERC ra quyết định phân phối lổng nguồn lực cho các bộ chuyên ngành

Sau đó bộ trưởng phân phối nguồn lực cho các chính sách và chương trình của

ngành mình phù hợp chính sách thung của Chính phủ và nong một giới hạn

ngân sách nghiêm ngại

- Tăng cường sự quản lý: Các nước OECD điều xem hệ thông quản lý

chi tiêu công như là công cụ quản lý Quản lý chi liêu công tôi được đánh giá

căn bản dựa liên các khía cạnh: tính minh bạch của sự ra quyết định và thực

hiện chính sách, đi kèm theo đó là tính trách nhiệm của người quản lý về hậu

quả của chính sách Tính minh bạch được xem xé! [rên cách kliííi cạnh:

• Xác định rõ ràng vai trò và [rách nhiệm cua chính phủ và các

lổ chức quản lý tài chính Những vân đề nên được phản ảnh

(rong khuôn khổ quản lý và luật pháp

• Công khai hoa các thông tin về hoại động lài chính cùa chính

phú

• Những thủ tục về diều hành và kiểm soái ngân sách rõ ràng;

hệ thống báo cáo ngân sách lổng hợp phải kịp thời;

• Các cơ quan kiểm loàn độc lập, cung cáp báo cáo về kẽ loàn

chi liêu công đáng tin cậy

1.5.1.2 Các nước đang phát triển

Đồng [hời với sự đổi mới chính sách quản lý ngân sách của các IIƠỊÌC

OECD, các nước đang phái triển cũng dửn đã liếp cận những phương thức quản

lý ngân sách tiên tiến

theo két quả đửu ra Bắt đửu thử nghiệm sau sự phục hưng của chê độ dân chủ

1990, nhưng sau cuộc luyến cử 1994 phương thức này đã phái triển nhanh để

bắt buộc chính phủ phải cam kết nhằm cải thiện sự cung ứng dịch vụ công Một

hệ thông các chỉ liêu (hực hiện đã phái triển, và khuyến khích các cơ quan

chính phủ lự nguyện áp dụng về khía cạnh ngân sách, mội hệ thông báo cáo

thực hiện tự nguyện đã liến triển thành mội trong những hợp dồng thực hiện

được chính thức hoa, mà nó được thỏa thuận trong khuôn khổ đâu thửu ngân

sách Đồng thời chính phủ thành lập mội hệ thông đánh giá độc lập bên ngoài

đê đánh các chương trình chi liêu ngân sách

Chính phủ Chile đã đưa vào áp dụng phương thức lập ngân sách theo công

việc thực hiện nhưng đồng thời hụ cũng không lừ bỏ phương thức lập ngân sách theo khoản mục, bởi vì họ biết rằng nền kinh tế vẫn chưa có dửy đủ hệ lliống

quản lý lài chính công - lập ngân sách trung hạn, kế toán và thòng liu quản lý

- Các nước Dông Au đã tập trung thay đổi mô hình truyền Ihông về quản

lý các chương trình đửu tư công (PIP) thông qua chính sách đánh giá đửu tư

công ( PlRs) và dành giá chi tiêu công í PERs) ở Estonia, PER nhấn mạnh về việc nắm bắt vai trờ minh bạch của chính phủ PER của Bungaria lập (rung vào

sàng lục và lổng hòa quỹ ngoài ngân sách ( EBF) được lài trợ những án vào

trong PIP và gắn két lối h()n PIP với ngân sách hàng năm P1P của Anbani bao

gồm nhiều cách liếp cận ở trên với nhiều nổ lộc làm rõ ràng cái gì nên và

không nên dưa vào dong PIP Theo kinh nghiệm các quốc gia này, sộ chuẩn bị

PIP có thế là mội công việc ban dầu rát cần Ihiêl nêu như PIP (lược xem xôi

(rong bôi cảnh loàn thố của chính sách chi liêu còng và gắn kê! với cách liếp

cận từ tiên xuống và lừ dưới lên

về khía cạnh này có thể xem xét kinh nghiệm của Litvia để minh chứng

thêm Litvia liên hành đánh giá chi liêu công vào năm 1994 và khuyên nghị

thiêl lập PIP CHÔM chiên 3 năm Chính phủ Litvia xem PIP cuốn chiêu ĩ năm

như là một giải phấp đế tífh'g cường quản lý chi liêu công cùa quốc gia và là

bước đi đầu tiên hướng vào phái triển khuôn khổ lập kê hoạch lài chính trung

hạn

Hệ thống PIP được dề xuất bởi Litvia lập li ung vào giải quyết các vấn

dề chính của chướng trình đầu tư công:

• Phát triển và châp nhận quan điếm lõ làng về những chiến lược

ngành và những Ưu tiên chính phủ đổ hướng lứi thành lập PIP và sộ

phân phôi nguồn lộc rõ ràng

• Sàng lọc khắc khe tất cả những dộ án đề xuất để dưa vào PIP

(thông qua đánh giá phân tích chi phí - lợi ích và hiệu quả)

• Phân phối nguồn lộc dầy đủ để bảo dưỡng và bù đắp giảm giá lài

, sản đầu lư

30

• Gắn kết như cầu đầu tư với nguồn lực có sẩn: dựa vào các cuộc điều (ra xép loại những dự án ưu liên cao và vừa với dự toán

nguồn lực lài chính có sẵn Gi chế lựa chọn và sàng lọc cẩn thận

dượt lăng cường đê giới hạn phạm vi những dự án ưu liên rú! gắn

khoảng cách tài trự

• Cải thiỉn thành lập và thực hiỉn ngân sách hàng năm, bao gồm gan

kết sự chuẩn bị PIP với chu kỳ ngân sách hàng năm và yêu cầu

ngân sách hàng năm chỉ lài trợ cho những dự án mà đưa vào PIP

- Malawi: Vào năm 1995, Chính phủ Malawi quyết định chấp nhận

MTEF nhằm gia tăng sự cân bằng tài khóa Bốn bộ có tỷ nong chi liêu lớn

nhát đó là: giáo dục, V tế, nông nghiỉp và cảnh sát, được thí diêm thực hiỉn

MTEF vào năm ngân sách 1996/1997 Sự thí điểm được giới hạn trong ngân

sách thường xuyên,'và trong những khoản chi tiêu (hường xuyên về lương và

các khoản không mang lính chất liền lương Tính hợp lý của vân để thể hiỉn ờ

chỗ ngay trong cách phân loại chi liêu này đã phát hiỉn kiểm tra thực lê' những

ưu liên của chính phủ Đối với ngân sách trong năm 1997/1998 , đã thực hiỉn

mỏ rộng cho 12 hộ và ở mức độ ngành, có một nỗ lực tổng hòa chi thường

xuyên và chi phái triển Đôi với ngân sách năm 1998/1999 MTEF sẽ thực hiỉn

cho các hô tòn lại Chi phát triển và chi thường xuyên sẽ được hợp thành mội

thể thống nhài và sự đánh giá được chuẩn bị cho năm ngân sách hiỉn hành và

cộng thôm 3 năm liếp theo

Mục liêu MTEF của Malavvi là liên kết trung hạn, hoặc chiến lược, lập

kê hoạch và tiến trình lập ngân sách hàng năm nhằm lái cấu trúc chi phát triển

và chi thường xuyên trong sự gắn kêì với những líu tiên được thiết lập và nguồn

lực sẩn có Sự lái cấu trúc sẽ đại được sự (hành công (hông qua liến trình phân

phối nguồn lực từ liên xuống giữa các ngành dựa vào những ưu liên t ó liên quan, và mội tiến [rình từ dưới lên về việc xác định chi phí thực tê của chính

sách và những chiên lược trong mỗi ngành

Cho đèn nay những bộ ngành tham gia đã nắm cách tiêp cận lập kê

hoạch ngành lổng thấ bao gồm:

• Đánh giá và xác dinh nhũng chính sách mục liêu ngành

• Xác định những hoạt dộng cần thiết đấ (hực hiện những chính sách

ngành ( ví dụ mội vài bộ điấu này đã liên quan đèn sự lái cấu trúc

triệt đê cách phân loại ngân sách Chang hạn bộ y tê và dân sô đã

chia những dịch vụ bệnh việc thành nhiều chương trình phù hợp với

kiấu cách phục vụ hoặc những hoại động chang hạn như dịch vụ

chữa trị và i1c phòng)

• Đánh giá chi phí thực lê cung cáp những dịch vụ đó

• Xác định những hoạt động mà có lliấ châm dứt đấ gắn với giới hạn

trần chi liêu

Sự liên hộ lì mức độ ngành là hiấn nhiên Mặc dù sự tiến triấn không thực

bằng phang đôi với những ngành thí điấm Đặc biệt đôi với 4 ngành đang thực

hiện thí điấm, rõ làng có thấ hiấu những mục liêu của MTEF và sự nhài (rí tao

đó là con dường liên về phía trước Những cải thiện hiên nhiên nhài là có ăn

khớp nhiều liíin đối với những chương trình và chi phí cùa nó và trong sự bắt

đầu của việc lái ưu liên và loại bỏ bản sao không cần thiết

Xây dựng sự liến trình đầu tiên, những chu kỳ liếp (heo sau cùa việc thực

hiện MTEF cần lập trung vào các vấn đề sau:

32