Thách thức trong quản trị đô thị: Minh chứng và ý nghĩa từ Chỉ số PAPI

Thách thức trong quản trị đô thị: Minh chứng và ý nghĩa từ Chỉ số PAPI Jairo Acuña-Alfaro Cố vấn chính sách, Cải cách hành chính và Chống tham nhũng UNDP Việt Nam jairo.acuna@undp.or

Thách thức trong quản trị đô thị: Minh chứng và ý nghĩa từ Chỉ số PAPI

Jairo Acuña-Alfaro

Cố vấn chính sách, Cải cách hành chính và Chống tham nhũng

UNDP Việt Nam

jairo.acuna@undp.org

Bài trình bày tại “Hội thảo quốc gia về Phát triển kinh tế địa phương – Kinh nghiệm thực tiễn”

Thành phố Biên Hòa, tỉnh Đồng Nai

20 tháng 11 năm 2013

www.papi.vn

www.facebook.com/papivn

@PAPI_Viet Nam

http://www.youtube.com/channel/UCl9N7_3

1aHZQ5nqP6U_DVfw

Phát triển kinh tế địa phương & quản trị dân chủ

• Để phát triển kinh tế địa phương, quản trị dân chủ đóng vai trò quan trọng

• Kinh tế địa phương phát triển khi vai trò của các nhân tố trong quá trình

quản trị được xác định cụ thể, rõ ràng; khi các trung tâm đô thị là động lực

cho phát triển và tái phân bổ lợi ích từ tăng trưởng

– Đến năm 2025, 23% số thành phố trên thế giới có thể đóng góp tới 65% cho tăng

trưởng toàn cầu Trong số đó, 73% sẽ là những thị trường mới nổi

• Song, để thu hút đầu tư, nâng cao năng suất và thúc đẩy sức cạnh tranh,

đầu tư vào con người phải được xem là vấn đề ưu tiên Nguồn nhân lực đủ sức khỏe, có trình độ và được tạo điều kiện và cơ hội phát triển sẽ là nhân

tố quyết định tới sự phát triển của đất nước và địa phương

– Việt Nam với vị thế quốc gia có mức thu nhập bậc trung

• Quản trị dân chủ đề cập đến vai trò của Nhà nước trong mối quan hệ với

người dân, doanh nghiệp và các nhân tố ngoài nhà nước

• YẾU TỐ THÀNH CÔNG: Khi quy trình lập kế hoạch có sự tham gia đóng góp

ý kiến của người dân

Nguồn: Grynspan, Rebeca (2013) Speech on the occasion of the 2nd World Forum on Local Economic Development Brazil, 30 October.

http://www.undp.org/content/undp/en/home/presscenter/speeches/2013/10/3 0/rebeca-grynspan-speech-on-the-occasion-of-the-2nd-world-forum-on-local-economic-development/

Việt Nam: Công cụ mới để thu thập ý kiến của người dân

• Chỉ số Hiệu quả quản trị và Hành chính công cấp tỉnh (PAPI) 

theo dõi, đánh giá chính sách mới của Việt Nam

• Phản ánh ý kiến của người dân Việt Nam về quản trị và hành

chính công khi tương tác với các cấp chính quyền và sử dụng dịch

vụ công

• Được hiện thường niên – theo dõi và giám sát quá trình thay đổi

về hiệu quả hoạt động của bộ máy công quyền qua các năm

• Khảo sát xã hội học lớn nhất trên quy mô toàn quốc về quản trị và

hành chính công ở Việt Nam

– Từ năm 2010 đến nay: hơn 32.500 người dân đã được phỏng vấn trực

• Đưa dữ liệu thực chứng đến với các nhà hoạch định chính sách;

đồng thời bổ trợ kết quả tự đánh giá của các bộ, cơ quan, ban,

ngành và các khảo sát khác

PAPI đo lường gì?

• PAPI đo lường trải nghiệm của người dân với việc thực thi

chính sách, pháp luật, quy định của các cấp chính quyền địa

phương ở sáu nội dung chính (hay còn gọi là ‘trục nội dung’)

Chỉ số quản trị và hành chính công cấp tỉnh (PAPI)

Tham gia của

người dân ở cấp

cơ sở

Tri thức công dân

Cơ hội tham gia

Chất lượng bầu cử

Đóng góp tự nguyện

Công khai, minh bạch

Danh sách hộ nghèo Thu chi ngân sách cấp xã Quy hoạch/kế hoạch sử dụng đất/khung giá đất

Trách nhiệm giải trình với người dân

Hiệu quả tiếp xúc chính quyền địa phương Ban Thanh tra nhân dân Ban giám sát đầu tư cộng

đồng

Kiểm soát tham nhũng

Kiểm soát tham nhũng trong chính quyền Kiểm soát tham nhũng trong cung ứng dịch vụ công Công bằng trong tuyển dụng Quyết tâm chống tham nhũng

Thủ tục hành chính

công

Dịch vụ chứng thực/xác

nhận Giấy phép xây dựng Giấy chứng nhận quyền

sử dụng đất Thủ tục hành chính cấp xã/phường

Cung ứng dịch vụ công

Y tế công lập Giáp dục tiểu học

Cơ sở hạ tầng

An ninh – trật tự

• PAPI là nhiệt kế chẩn đoán mức độ hiệu quả và năng lực điều

hành của chính quyền địa phương

4 cấp độ hiệu quả của 63 tỉnh/thành phố

ở 6 lĩnh vực nội dung

Chỉ số tổng hợp PAPI 2012 theo 6 trục nội dung

của 6 tỉnh/thành phố đông dân nhất

Tỉnh/

Thành phố

1 Tham gia của người dân

ở cấp cơ sở

2 Công khai, minh bạch

3 Trách nhiệm giải trình với người dân

4 Kiểm soát tham nhũng

5 Thủ tục hành chính công

6 Cung ứng dịch

vụ công

An Giang 4.691 5.077 5.030 5.293 6.538 6.870 Đồng Nai 4.729 5.002 5.135 5.378 6.743 6.920

TP HCM 4.743 5.798 5.144 6.396 7.076 7.517

Nghệ An 5.487 6.132 6.151 5.794 7.024 6.553 Thanh Hóa 5.390 6.093 5.629 5.973 7.248 7.026

Mã màu: Cao nhất

25% số tỉnh/thành phố đạt điểm cao

25% số tỉnh/thành phố đạt điểm trung bình thấp

Trung bình cao

25% số tỉnh/thành phố đạt điểm trung bình cao Thấp nhất

25% số tỉnh/thành phố đạt điểm thấp nhất

Chỉ số tổng hợp PAPI 2012 theo 6 trục nội dung

của 5 thành phố trực thuộc trung ương

Tỉnh/

Thành phố

1 Tham gia của người dân ở cấp cơ

sở

2 Công khai, minh bạch

3 Trách nhiệm giải trình với người dân

4 Kiểm soát tham nhũng

5 Thủ tục hành chính công

6 Cung ứng dịch

vụ công

Cần Thơ 5.815 5.453 5.652 6.118 6.851 6.766

Đà Nẵng 5.466 6.105

6.036

Hà Nội 5.507 6.263 6.057 5.399 6.868 7.020

Hải Phòng 5.364 6.136 5.379 4.966 7.316 7.439

TP HCM 4.743 5.798 5.144 6.396 7.076 7.517

Mã màu: Cao nhất

25% số tỉnh/thành phố đạt điểm cao

25% số tỉnh/thành phố đạt điểm trung bình thấp

Trung bình cao

25% số tỉnh/thành phố đạt điểm trung bình cao Thấp nhất

25% số tỉnh/thành phố đạt điểm thấp nhất

Dân số và dân số đô thị của 5 thành phố trực

thuộc trung ương, 2011

Không có thành phố nào 100% đô thị!

Thành phố

Dân số (1000)

Mật độ dân số (người/km2)

Dân số đô thị (1000)

Tỉ lệ dân số đô thị (%)

Nguồn: TCTK (2012)

Những khác biệt trong quản trị đô thị - nông thôn ở Việt Nam

• Người dân đô thị hài lòng hơn với hiệu quả quản trị và

hành chính công ở địa phương khi so với người dân nông

thôn

• Những quận/huyện nơi người dân hài lòng hơn với hiệu

quả của các cấp chính quyền dường như khoảng cách đô

thị - nông thôn hẹp hơn khi xét về hiệu quả quản trị và

hành chính công

• Khoảng cách đô thị - nông thôn ở khía cạnh mức độ hài

lòng của người dân có mối quan hệ không đồng nhất qua

thời gian với mức phúc lợi được đo theo mức chi bình quân

đầu người

– Khi mức chi bình quân đầu người ở một đơn vị quận/huyện tăng

lên, khoảng cách đô thị - nông thôn trên thu hẹp trong giai đoạn đầu, song lại tăng nhẹ trong giai đoạn hai

Nguòn: Nguyễn Việt Cường và Phùng Đức Tùng (2013) Khoảng cách trong quản trị địa phương ở Việt Nam: Phương pháp ước lượng trên một khu vực nhỏ Nghiên cứu chưa công bố, sử dụng dữ liệu PAPI

Những khác biệt trong quản trị đô thị - nông thôn

ở Việt Nam

Có dấu hiệu phân vùng

tương đối rõ nét:

Khu vực miền núi phía Bắc

và khu vực Tây Nguyên có

điểm số tổng hợp PAPI

thấp hơn, có nghĩa là

người dân ở những vùng

này chưa hài lòng với mức

độ hiệu quả quản trị và

hành chính công ở địa

phương

Tỉnh/thành phố và

quận/huyện ở các địa

phương khu vực duyên hải

Trung bộ và Đông Nam Bộ

có xu hướng đạt điểm số

PAPI cao hơn

Người dân ở những đơn

vị quận/huyện khác nhau

có trải nghiệm khác nhau

về quản trị ở cùng một đơn vị tỉnh/thành phố

Tỉnh/Thành phố Quận/Huyện

Nguòn: Nguyễn Việt Cường và Phùng Đức Tùng (2013) Khoảng cách trong quản trị địa phương ở Việt Nam: Phương pháp ước lượng trên một khu vực nhỏ Nghiên cứu chưa công bố, sử dụng dữ liệu PAPI

Tỉ lệ hộ nông thôn – đôi thị theo mẫu PAPI Có sự khác biệt lớn ở phương diện thống kê

Tỉ lệ hộ gia đình

phản ánh mức độ

hài lòng thấp qua

PAPI phân tổ

theo đô thị - nông

thôn

Ở đâu tỉ lệ hộ gia

đình có mức hài

lòng càng thấp,

hiệu quả quản trị

và hành chính

công ở đó thấp

Mức độ hài lòng với công tác quản trị và hành chính công thấp ở các đơn vị huyện có

mã màu vàng

Những khác biệt trong quản trị đô thị - nông thôn

ở Việt Nam ở cấp hộ gia đình

Nguòn: Nguyễn Việt Cường và Phùng Đức Tùng (2013) Khoảng cách trong quản trị địa phương ở Việt Nam: Phương pháp ước lượng trên một khu vực nhỏ Nghiên cứu chưa công bố, sử dụng dữ liệu PAPI

Tham gia của người dân ở các thành phố trực thuộc trung ương

• Lý thuyết về các bên tham gia được áp dụng để tìm hiểu sự khác biệt về mức độ tham gia của người dân ở các thành phố lớn so với thành phố nhỏ trong bối cảnh tốc độ đô thị hóa ngày càng nhanh ở Việt Nam

• Tìm hiểu mức độ năng động của người nghèo và người không nghèo ở 5 thành phố

trực thuộc trung ương (Hà Nội, TP Hồ Chí Minh, Đà Nẵng, Hải Phòng, và Cần Thơ)

• Người dân ở các thành phố trực thuộc trung ương, và người dân thuộc nhóm

‘người nghèo nhưng không được đưa vào danh sách hộ nghèo’ ít tham gia hơn

so với các nhóm còn lại

• Ý kiến đóng góp của người dân ít được xem xét trong quá trình ra quyết định

của chính quyền địa phương

• Đối với các nhà hoạch định chính sách, quan sát trên cho thấy sự tham gia của người dân cần được đảm bảo, đặc biệt là trong các quyết định mở rộng thành

phố

• Ngoài ra, việc phân loại và lên danh sách hộ nghèo cần được giám sát kỹ lưỡng để

giảm thiểu khả năng hộ thực sự nghèo không được hưởng chính sách hộ nghèo

• Công bằng không chỉ ở việc thu hẹp khoảng cách về thu nhập và tiếp cận dịch vụ công

mà còn đảm bảo cơ hội tham gia công bằng cho mọi người dân

Nguồn: Nguyễn Văn Thắng; Lê Quang Cảnh và Trần Thị Bích (2013) Tham gia của người dân vào quản trị ở các thành phố lớn: Kinh nghiệm thực tiễn ở Việt Nam Nghiên cứu chưa xuất bản, sử dụng

dữ liệu PAPI

Tham gia & điều kiện kinh tế hộ gia đình ở các

thành phố trực thuộc trung ương

57.0

94.9

69.2 44.8

82.1

51.2 53.7

91.2

60.6

0

20

40

60

80

100

Participation Participation effectiveness Invitation to vote

2011

Offical poor Unoffical poor Non-poor

43.0

90.4

43.8 47.0

83.3

46.4 53.9

91.1

56.2

0

20

40

60

80

100

Participation Participation effectiveness Invitation to vote

2012 Offical poor

Unoffical poor Non-poor

0

20

40

60

80

100

Waste services Water sypply services Public safety

2011

Offical poor Unoffical poor Non-poor

0

20

40

60

80

100

Waste services Water sypply services Public safety

2012

Offical poor Unoffical poor Non-poor

Tham gia và hiệu quả tham gia của các nhóm

dân cư, 2011-2012

Tiếp cận dịch vụ công của các nhóm dân cư, 2011-2012

Người dân thuộc hộ nghèo có tên trong danh sách hộ nghèo

tham gia tích cực hơn vào các hoạt động ra quyết sách ở địa

phương, và ý kiến của họ được chính quyền địa phương lắng

nghe nhiều hơn so với nhóm người dân thuộc hộ nghèo

nhưng không có tên trong danh sách hộ nghèo, hoặc thuộc

các hộ không nghèo

Kết quả đáng lưu ý: nhóm dân cư nghèo nhưng không có tên

trong danh sách hộ nghèo tham gia ít nhất, và ý kiến của họ

được tham khảo ít nhất theo PAPI 2011, song người nghèo ít

tham gia hơn và ít tham gia bầu cử trong năm 2012

Tiếp cận dịch vụ công: Ở mỗi thành phố, những hộ nghèo nhưng không được có tên trong danh sách hộ nghèo ít tham gia hơn so với các nhóm dân cư khác, kể cả ở Hà Nội và TP HCM

Nguồn: Nguyễn Văn Thắng; Lê Quang Cảnh và Trần Thị Bích (2013) Tham gia của người dân vào quản trị ở các thành phố lớn: Kinh nghiệm thực tiễn ở Việt Nam Nghiên cứu chưa xuất bản, sử dụng dữ liệu PAPI

0

10

20

30

40

50

60

70

80

Ha Noi Hai Phong Da Nang Ho Chi Minh Can Tho Megapolitian

Tham gia vào các hoạt động quản lý của nhà nước, 2011

Offical poor Unoffical poor Non-poor

0

10

20

30

40

50

60

70

80

Tham gia vào các hoạt động quản lý của nhà nước, 2012

Offical poor Unoffical poor Non-poor

Tham gia của người dân theo các nhóm dân cư

• Tham gia của người dân

vào đời sống chính trị và

quản lý nhà nước ở địa

phương không chỉ khác

biệt giữa các nhóm dân

cư nghèo mà còn giữa

các thành phố lớn

• Ví dụ: Ở Hải Phòng,

nhóm dân cư nghèo có

tên trong danh sách hộ

nghèo là nhóm bị loại ra

khỏi đời sống chính trị và

quy trình ra quyết định ở

địa phương; họ tham gia

nhiều hơn ở Hà Nội, Đà

Nẵng và Cần Thơ

• Tỉ lệ người dân tham gia

thấp nhất ở TP HCM, đặc

biệt là nhóm dân cư thuộc

hộ thực sự nghèo nhưng

không có tên trong danh

sách hộ nghèo Nguồn: Nguyễn Văn Thắng; Lê Quang Cảnh và Trần Thị Bích (2013) Tham gia của

người dân vào quản trị ở các thành phố lớn: Kinh nghiệm thực tiễn ở Việt Nam Nghiên cứu chưa xuất bản, sử dụng dữ liệu PAPI

An Giang Bac Giang

Bac Kan

Ben Tre Binh Dinh

Binh Duong

Binh Phuoc

Binh Thuan

BR Vung Tau

Ca Mau

Can Tho

Cao Bang

Da Nang

DakLak DakNong

Dien Bien

Dong Nai

Dong Thap

Gia Lai

Ha Giang

Ha Nam

Ha Noi

Ha Tinh

Hai Duong

Hai Phong

Hau Giang Hoa Binh

Hung Yen

Kon Tum

Lai Chau

Lam Dong

Lang Son

Lao Cai

Long An

Nam Dinh

Nghe An

Ninh Binh

Phu Yen

Quang Binh

Quang Nam

Quang Ngai

Quang Ninh

Quang Tri

Soc Trang Son La

Tay Ninh

Thai Binh Thai Nguyen

Thanh Hoa Thua Thien-Hue

Tien Giang

TP.HCM

Tra Vinh

Tuyen Quang

Vinh Long

Vinh Phuc Yen Bai

GDP 2010 at current prices (log10) 95% CI Fitted values PAPI weighted, 2011

r=.31**

GDP bình quân đầu người 2010

Chỉ số PAPI 2011 có trọng số Khoảng tin cậy 95% Đường hồi quy

Mối tương quan giữa Chỉ số PAPI 2011 và GDP bình quân

đầu người năm 2010 cấp tỉnh

Chỉ số PAPI2011 và

GDP2010 có mối

tương quan tương

đối với mức ý nghĩa

thống kê 0.05%

(r=0.3150**)

Các tỉnh/thành phố

có GDP cao không

hẳn đạt được chỉ số

PAPI cao hơn các

tỉnh/thành phố có

GDP thấp Mức tăng

trưởng GDP cao

không phải là một

lợi thế để một địa

phương có điểm số

PAPI cao

Mối tương quan giữa Chỉ số PAPI 2011

và Chỉ số Phát triển con người HDI năm 2008 cấp tỉnh

An Giang Bac Giang Bac Kan

Bac Lieu Bac Ninh

Ben Tre Binh Dinh

Binh Duong

Binh Phuoc

Binh Thuan

BR Vung Tau

Ca Mau

Can Tho

Cao Bang

Da Nang

DakLak DakNong

Dien Bien

Dong Nai

Dong Thap

Gia Lai

Ha Giang

Ha Nam

Ha Noi

Ha Tinh

Hai Duong

Hai Phong

Hau Giang Hoa Binh

Hung Yen

Khanh Hoa Kien Giang Kon Tum

Lai Chau

Lam Dong

Lang Son

Lao Cai

Long An Nam Dinh

Nghe An

Ninh Binh Ninh Thuan Phu Tho

Phu Yen

Quang Binh

Quang Nam

Quang Ngai

Quang Ninh

Quang Tri

Soc Trang Son La

Tay Ninh

Thai Binh Thai Nguyen Thanh Hoa Thua Thien-Hue

Tien Giang

TP.HCM

Tra Vinh

Tuyen Quang

Vinh Long Vinh Phuc Yen Bai

Human Development Index, HDI 2008

PAPI weighted, 2011

r=.37***

Chỉ số phát triển con người HDI năm 2008

Chỉ số PAPI 2011 có trọng số Khoảng tin cậy 95% Đường hồi quy

Chỉ số PAPI có mối

tương quan có ý

nghĩa thống kê với

Chỉ số Phát triển con

người cấp tỉnh của

Việt Nam

(r=0.3723***)

Các địa phương có

điểm số PAPI cao có

xu hướng có mức độ

phát triển con người

cao hơn (và ngược

lại)

Một số hàm ý chính sách rút ra từ PAPI

• PAPI không chỉ là một bộ chỉ số tổng hợp, mà còn là tập hợp của rất

nhiều chỉ số thành phần đo lường định lượng hiệu quả của nhiều lĩnh vực liên quan đến quản trị và hành chính công

• Từ năm 2011 trở đi PAPI được thực hiện thường niên nhằm chỉ báo xu hướng thay đổi ở cả cấp quốc gia và cấp tỉnh

– Tìm hiểu sự khác biệt giữa đô thị và nông thôn để có những quyết sách hợp lý cho từng khu vực

• Việc so sánh các tỉnh/thành phố cho thấy phần nào những điểm mạnh, điểm yếu của các địa phương, và mức độ chuyển biến qua thời gian, từ

đó tìm ra hướng cải thiện hiệu quả công tác quản trị và hành chính ở địa phương

– Khi đạt đến mức độ phát triển cao hơn, quá trình đô thị hóa khiến cho các quá trình quản trở nên phức tạp hơn

• Sau khi được thực hiện lặp lại nhiều lần, Chỉ số PAPI sẽ là cơ sở để

đánh giá kết quả và tác động của nhiều nỗ lực cải cách ở cấp quốc gia

và địa phương

– Mục đích cuối cùng là hỗ trợ cải thiện sinh kế cho người dân và tiếp thu ý kiến đóng góp của người dân vào quá trình hoạch định chính sách

18