Một số giải pháp nhằm thu hút và nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) trong phát triển ngành lâm nghiệp việt nam

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT ADB Ngân hàng Phát triển châu Á ASEAN Hiệp hội các nước Đông Nam á ASOF Nhóm quan chức cao cấp Lâm nghiệp ASEAN Ban QLDA Ban Quản lý dự án BV&PTR Bảo vê ̣ và

Tính cấp thiết của đề tài

Lâm nghiệp là một ngành kinh tế kỹ thuật đặc thù, có vị trí đặc biệt quan trọng trong nền kinh tế quốc dân, là một bộ phận không thể tách rời trong lĩnh vực nông nghiệp nông thôn Sản phẩm của ngành không những tạo ra lâm sản hàng hóa và dịch vụ đóng góp cho nền kinh tế quốc dân mà còn có vai trò quan trọng trong bảo vệ môi trường sinh thái, bảo tồn đa dạng sinh ho ̣c và an ninh quốc phòng của đất nước; góp phần quan trọng trong việc cải thiện đời sống, xóa đói, giảm nghèo cho người dân nông thôn và miền núi

Phát triển lâm nghiê ̣p theo hướng bền vững cả về kinh tế, xã hô ̣i và môi trường, từng bước chuyển đổi mô hình tăng trưởng theo hướng nâng cao chất lượng, hiệu quả, năng lực ca ̣nh tranh đang là những ưu tiên hàng đầu của Chính phủ Việt Nam nhằm phát huy những tiềm năng dồi dào củ a ngành phục vụ cho sự nghiệp phát triển kinh tế đất nước Tuy nhiên, một vấn đề đặt ra với toàn nền kinh tế nói chung và ngành Lâm nghiệp nói riêng là nguồn vốn cho đầu tư phát triển còn hết sức hạn chế Trong khi đó, quá trình phát triển lâm nghiệp đòi hỏi một lượng kinh phí không hề nhỏ và diễn ra trong một khoảng thời gian lâu dài Do đó, việc thu hút vốn đầu tư cho phát triển lâm nghiê ̣p trở thành chiến lược quan trọng của ngành, đă ̣c biê ̣t là các nguồn vốn hỗ trợ, vốn vay ưu đãi từ nước ngoài

Cùng với quá trình hội nhập quốc tế, Chính phủ Việt Nam đã bước đầu tận dụng được những nguồn lực từ bên ngoài để phục vụ cho quá trình phát triển đất nước trong đó có nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) Nguồn vốn ODA đầu tư cho ngành Lâm nghiê ̣p thời kỳ 2007-2012 không ngừng tăng lên về số lượng cù ng với với sự quan tâm tham gia của đông đảo các nhà tài trợ thông qua các chương trình, dự án khác nhau đã góp phần không nhỏ cho ngành Lâm nghiệp thực hiện thành công các chương trình mục tiêu quốc gia, cải thiện thể chế và chính sách, nâng cao chất lượng nguồn nhân lực cho ngành Những thành tựu mà ngành Lâm nghiệp đạt được trong thời gian qua có phần đóng góp quan trọng của viện trợ phát triển như một phần trong sự nghiệp phát triển của Việt Nam Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được, hoạt động thu hút, quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA cho phát triển lâm nghiê ̣p cũng bộc lộ những điểm hạn chế như còn phụ thuộc nhiều vào ưu tiên của nhà tài trợ, chất lượng văn kiện dự án chưa cao và chưa phù hợp với thực tế triển khai, nhiều dự án vừa ký kết xong đã gặp khó khăn do không đủ quỹ đất để trồng rừng, phải điều chỉnh tổng mức đầu tư do giá cả biến động Việc bố trí vốn đối ứng không đầy đủ tại một số địa phương làm trì hoãn việc thực hiện các dự án, tỷ lệ giải ngân thấp, người dân sống cạnh rừng chưa có ý thức bảo vệ rừng, chưa thực sự quan tâm đến các dự án trồng, bảo vệ và chăm sóc rừng, diện tích rừng bị chặt phá hàng năm có chiều hướng gia tăng…

Trước bối cảnh trong nước và quốc tế có nhiều thay đổi, đặc biệt là khi Việt Nam đã và đang được cộng đồng quốc tế công nhận là quốc gia có mức thu nhập trung bình thấp, đồng nghĩa với đó là các nguồn vốn vay ưu đãi ít đi thì công tác vận đô ̣ng, thu hút, quản lý và sử dụng vốn ODA cho ngành Lâm nghiệp trong giai đoạn tới cần có những thay đổi về chiến lược, chính sách và thể chế cho phù hợp với tình hình mới Do đó, việc phân tích, đánh giá thực trạng công tác thu hút và sử dụng nguồn vốn ODA trong phát triển ngành Lâm nghiệp là một việc hết sức cần thiết; để có một cái nhìn tổng quát về ODA lâm nghiệp thời gian qua, tìm ra được nguyên nhân của thành công và những hạn chế trong việc thu hút, sử dụng nguồn vốn này, qua đó rút ra được những bài học kinh nghiệm và đề ra các giải pháp nhằm đảm bảo huy động và sử dụng có hiệu quả nguồn vốn ODA cho ngành Lâm nghiê ̣p

Xuất phát từ lý luận, thực tiễn và hướng tới những mu ̣c tiêu trên đây, tôi đã lựa chọn nghiên cứu đề tài “Một số giải pháp nhằm thu hút và nâng cao hiê ̣u quả sư ̉ dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) trong phát triển ngành Lâm nghiê ̣p Viê ̣t Nam” làm Luận văn Thạc sỹ.

Mục tiêu nghiên cứu

Trên cơ sở nghiên cứu, đánh giá thực trạng huy đô ̣ng và sử du ̣ng nguồn vố n ODA trong phát triển lâm nghiê ̣p, đề tài đề xuất các giải pháp nhằm thu hút và nâng cao hiê ̣u quả sử du ̣ng nguồn vốn ODA trong phát triển ngành Lâm nghiệp Viê ̣t Nam

- Hệ thống hóa một số vấn đề lý luận về ODA và ý nghĩa của nguồn vốn này đối với viê ̣c phát triển kinh tế - xã hô ̣i của Viê ̣t Nam nói chung và đối với ngành Lâm nghiệp nói riêng;

- Phân tích, đánh giá thực trạng công tác thu hút, quản lý và sử du ̣ng nguồn vốn ODA cho phát triển ngành Lâm nghiê ̣p trong thời gian qua (xác đi ̣nh những tồn tại cùng các nguyên nhân trong công tác thu hút, quản lý và sử du ̣ng nguồn vốn ODA trong ngành Lâm nghiê ̣p);

- Nhận diện được các nhân tố ảnh hưởng đến công tác thu hút, quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA trong lâm nghiê ̣p;

- Đề xuất những giải pháp chủ yếu nhằm thu hú t và nâng cao hiê ̣u quả sử dụng nguồn vốn ODA trong ngành Lâm nghiê ̣p thời gian tới.

Nội dung nghiên cứu

- Cơ sở lý luận: Thông qua nghiên cứu các chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước về thu hút nguồn vốn ODA trong phát triển kinh tế nói chung và phát triển lâm nghiệp nói riêng; nghiên cứu các quy đi ̣nh hiê ̣n hành trong công tác quản lý, sử du ̣ng nguồn vốn ODA trong lâm nghiê ̣p; thông qua đó phân tích, đánh giá thực tra ̣ng huy đô ̣ng, quản lý và sử du ̣ng nguồn vốn ODA trong lâm nghiê ̣p thời gian qua, đề xuất giải pháp nhằm nâng cao hiê ̣u quả thu hút và sử du ̣ng nguồn vốn ODA trong phát triển ngành Lâm nghiê ̣p Viê ̣t nam

- Thực trạng vấn đề nghiên cứu: Nghiên cứu thực tra ̣ng về công tác vâ ̣n động, thu hút, quản lý và sử du ̣ng nguồn vốn ODA trong ngành Lâm nghiệp thời gian qua.

- Giải pháp đề xuất: Đề xuất một số giải pháp chủ yếu nhằm nâng cao hiê ̣u quả các hoạt động liên quan đến thu hút, quản lý và sử du ̣ng nguồn vốn ODA trong phát triển lâm nghiệp.

CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ NGUỒN VỐN

Tổng quan về ODA

1.1.1 Khái niê ̣m chung về ODA

Hỗ trợ phát triển chính thức hay viện trợ phát triển chính thức được gọi tắt là ODA được bắt nguồn từ cụm từ tiếng Anh: Official Development Assistance

Thuật ngữ hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) xuất hiện từ sau chiến tranh Thế giới lần thứ II và gắn liền với yếu tố chính trị Sau đại chiến Thế giới lần thứ II, cả châu Âu và châu Á đều đứng trước cảnh đổ nát, hoang tàn, chỉ có châu Mỹ nói chung và nước Mỹ nói riêng là không bị ảnh hưởng mà ngược lại, nước Mỹ nhờ chiến tranh trở nên giàu có Trước tình hình đó, Mỹ thực hiện viện trợ ồ ạt cho Tây Âu nhằm ngăn chặn sự ảnh hưởng của Liên Xô cũ và các nước xã hội chủ nghĩa Kế hoạch viện trợ này được gọi là "Hỗ trợ phát triển chỉnh thức" thông qua Ngân hàng Thế giới (WB)

Có rất nhiều cách định nghĩa khác nhau về ODA song tựu chung nguồn vốn này được hiểu là Chính phủ các nước, các tổ chức quốc tế tài trợ cho nước chậm phát triển để phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội Sự hỗ trợ này thường thể hiện dưới dạng tiền tệ, hàng hóa, chuyển giao công nghệ, chuyển giao tri thức theo khuôn khổ Hiệp định, Thỏa ước hoặc văn bản thỏa thuận

Tại Việt Nam, Nghị định số 38/2013/NĐ-CP ngày 23/4/2013 của Chính phủ về Quy chế quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức, thì ODA được hiểu như sau: “Hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) là hoạt động hợp tác phát triển giữa Nhà nước hoặc Chính phủ Việt Nam với nhà tài trợ, bao gồm: Chính phủ nước ngoài, các tổ chức quốc tế, các tổ chức liên chính phủ hoặc liên quốc gia; hình thức cung cấp ODA bao gồm: ODA không hoàn lại; ODA vay ưu đãi có yếu tố không hoàn lại đạt ít nhất 35% đối với các khoản vay có ràng buộc và 25% đối với các khoản vay không ràng buộc”

Như vậy, có thể hiểu khái niệm về Hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) là nguồn hỗ trợ (tiền tệ, vật chất, công nghệ) của các nước phát triển, các tổ chức tài chính quốc tế, các tổ chức phi chính phủ (gọi chung là các đối tác viện trợ nước ngoài) dành cho các nước đang và chậm phát triển (gọi là bên nhận viện trợ) nhằm giúp cho các nước ngày tăng trưởng kinh tế, ổn đi ̣nh xã hô ̣i và phát triển bền vững

1.1.1.2 Đặc điểm Đặc điểm cơ bản của vốn ODA là nguồn vốn do các nước và các tổ chức quốc tế tài trợ thông qua hình thức cho vay ưu đãi (chiếm hơn 80% tổng nguồn vốn ODA) hoặc viện trợ không hoàn lại

Về thực chất, vốn ODA là vốn vay, phải hoàn trả cả gốc lẫn lãi, nhưng là vốn vay dài hạn cho đầu tư phát triển, thời gian hoàn trả dài (thường là 20-30-40 năm) và có thời gian ân hạn (từ 10-12 năm) Chính phủ nước tiếp nhận vốn ODA phải quản lý và sử dụng vốn ODA theo quy định của pháp luật nước mình (Luật Tài chính công, Luật Ngân sách Nhà nước, Luật Đầu tư và các luật khác có liên quan), vừa phải theo quy định của Nhà tài trợ theo Điều ước quốc tế được ký kết và chịu sự quản lý, giám sát của cả hai bên Ngoài ra, trong mô ̣t số trường hợp phải tuân thủ một số điều kiện do phía nhà tài trợ quy định; những điều kiện ràng buộc này có thể là ràng buộc một phần và cũng có thể là ràng buộc toàn bộ về kinh tế, xã hội và thậm chí cả ràng buộc về chính trị Thông thường, các ràng buộc kèm theo thường là các điều kiện về thủ tục giải ngân, phương thức cung ứng mua sắm thiết bị, hàng hóa và dịch vụ…

1.1.1.3 Phân loại a) Phân loại theo nguồn cung cấp

- Các đối tác cung cấp ODA song phương: Đây là viê ̣n của chính phủ nước này dành cho chính phủ nước khác

- Các đối tác cung cấp ODA đa phương: các nước còn hỗ trợ ODA thông qua các tổ chức viện trợ đa phương, bao gồm:

+ Các tổ chức thuộc hệ thống Liên hợp quốc (LHQ): Chương trình phát triển củ a Liên hợp quốc (UNDP), Qũy Nhi đồng Liên hiệp quốc (UNICEF)…;

+ Liên minh châu Âu (EU), OECD, Hiệp hội các nước Đông Nam Á (ASEAN), các thành viên của Ủy ban Viện trợ phát triển (DAC), các nước xuất khẩu dầu mỏ (OPEC) …

+ Các tổ chức phi chính phủ (NGO);

+ Các tổ chức tài chính quốc tế: Qũy tiền tê ̣ quốc tế (IMF), WB, ADB, Qũy Ủy thác lâm nghiệp (TFF)… b) Phân loại theo điều kiê ̣n

- ODA không ràng buô ̣c: Đây là khoản ODA mà viê ̣c sử du ̣ng nguồn tài trợ không bi ̣ ràng buô ̣c bởi nguồn sử du ̣ng hay mu ̣c đích sử du ̣ng từ phía nhà tài trợ

+ Bở i nguồn sử dụng: Việc mua sắm hàng hóa, trang thiết bi ̣ hay di ̣ch vu ̣ bằng nguồn vốn ODA chỉ giới ha ̣n cho mô ̣t số công ty do nước tài trợ sở hữu hoă ̣c kiểm soát (đối với viê ̣n trợ song phương), hoă ̣c các công ty của nước thành viên (đối với viê ̣n trợ đa phương)

+ Bở i mục đích sử dụng: Đây là khoản ODA chỉ được sử du ̣ng cho mô ̣t số lĩnh vực nhất đi ̣nh hoă ̣c mô ̣t số dự án cu ̣ thể

- ODA có thể ràng buô ̣c mô ̣t phần: Đây là khoản ODA mà chỉ mô ̣t phần ở nước sử du ̣ng, phần còn la ̣i ở bất cứ nơi nào c) Phân loại theo phương thức cung cấp

- Hỗ trợ ngân sách: là phương thức cung cấp vốn ODA mà các khoản hỗ trợ được chuyển trực tiếp vào ngân sách của Nhà nước; được quản lý, sử du ̣ng theo các quy định, thủ tu ̣c ngân sách của nước nhâ ̣n tài trợ và phù hợp với nô ̣i dung đã được thỏa thuâ ̣n với nhà tài trợ

- Hỗ trợ theo chương trình: Gồm các khoản ODA được cung cấp để thực hiện một chương trình nhằm đạt được một hoặc nhiều mục tiêu với một tập hợp các dự án thực hiện trong một thời gian xác định tại các địa điểm cụ thể Nước viện trợ và nước nhận viện trợ ký hiệp định cho một mục đích tổng quát mà không cần xác định chính xác khoản viện trợ sẽ được sử dụng như thế nào

- Hỗ trợ theo dự án: Đây là loa ̣i hỗ trợ chiếm tỷ tro ̣ng lớn nhất trong tổng vốn thực hiê ̣n ODA Điều kiê ̣n để nhâ ̣n được hỗ trợ dự án là phải có dự án cu ̣ thể, chi tiết các ha ̣ng mu ̣c sử du ̣ng vốn ODA

- Viện trợ phi dự án: là các các khoản viện trợ riêng lẻ được cung cấp dưới dạng tiền, hiện vật, hàng hóa, chuyên gia hoặc thông qua các hoạt động như tổ chức hội nghị, hội thảo, tập huấn, nghiên cứu, khảo sát, đào tạo nhưng không cấu thành một dự án cụ thể

1.1.1.4 Cá c hình thức cung cấp

Hiê ̣u quả sử du ̣ng vốn ODA

ODA là nguồn vốn quốc tế cần thiết cho các quốc gia đang phát triển Chính phủ sử dụng nguồn vốn này cho đầu tư cho phát triển kinh tế - xã hội và đương nhiên phải có kế hoạch trả nợ trong tương lai Vì vậy, nguồn vốn ODA nhất thiết phải được quản lý chă ̣t chẽ và sử dụng có hiệu quả

Theo báo cáo của WB đầu những năm 1990, việc đánh giá hiệu quả của các dự án viện trợ nước ngoài cho các nước nghèo ở châu Phi cho thấy hầu như tất cả các dự án đều có hiệu quả và đạt được các tiêu chí đề ra ban đầu Tuy nhiên, để kết luận tổng quát rằng các nước này đã sử dụng vốn ODA một cách có hiệu quả thì hầu như tất cả các chuyên gia đều do dự, vì với một lượng ODA khá lớn đổ vào các nước nghèo ở châu Phi trong những năm 1960 và 1970 mà kinh tế các nước này không tăng trưởng, tỷ lệ đói nghèo không giảm các chỉ số xã hội ít được cải thiện

Vì vậy, để đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA của một nước hoặc một ngành, một dự án thì trước hết ta cần phân loại các hình thức đánh giá hiệu quả, từ đó có cách nhìn toàn diện hơn, chuẩn xác hơn về các kết quả đánh giá

1.3.2 Ca ́ c hình thức đánh giá hiê ̣u quả sử dụng vốn ODA

1.3.2.1 Đá nh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA tầm vĩ mô Đánh giá hiệu quả nguồn vốn ODA dựa trên sự phát triển của toàn bộ nền kinh tế, với sự thay đổi của các chỉ tiêu xã hội tổng thể Các chỉ tiêu chính dùng để đánh giá là:

- Mứ c tăng GDP trên đầu người;

- Các chỉ số về xã hội: Tỷ lệ giảm nghèo, tỷ lệ biết đọc, biết viết, tỷ lệ tăng dân số, tuổi bình quân ;

- Khả năng hấp thụ và hiệu quả sử dụng vốn ODA theo ngành;

- Chuyển đổi cơ cấu kinh tế Đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA theo ngành, chúng ta cũng dựa trên sự phát triển của toàn ngành, các chỉ tiêu chính phản ánh sự tăng trưởng của ngành trong kỳ đánh giá Ví dụ, ngành Lâm nghiê ̣p, khi đánh giá hiệu quả đầu tư và sử dụng vốn ODA chúng ta thường phân tích các chỉ tiêu được go ̣i là chỉ tiêu lâm nghiệp như:

- Tốc độ tăng trưởng toàn ngành (giá trị sản xuất) (%);

- Tăng trưởng GDP lâm nghiệp (%);

- Tổng giá trị sản phẩm lâm nghiệp;

- Giá trị xuất khẩu các sản phẩm lâm nghiệp;

- Sản lượng gỗ, củi khai thác (m 3 );

- Diện tích rừng trồng được chăm sóc, khoanh nuôi tái sinh (ha);

- Số lượng cây lâm nghiê ̣p trồng phân tán (cây);

- Diện tích rừng được giao khoán bảo vê ̣ (ha);

- Độ che phủ rừng (%);

- Thu nhập bình quân (nghìn đồng);

- Tỷ lệ lao động trong lâm nghiệp (%)

1.3.2.2 Đá nh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA tầm vi mô Đánh giá vi mô là đánh giá khách quan một chương trình/dự án đang thực hiện hoặc đã hoàn thành từ khâu thiết kế, tổ chức thực hiện (công tác lập kế hoạch, thực hiện đấu thầu ) và những thành quả của dự án (kết quả giải ngân, tính bền vững của dự án, số đối tượng hưởng lợi của dự án )

Mục đích của việc đánh giá hiệu quả là nhằm xác định tính phù hợp, việc hoàn thành các mục tiêu, hiệu quả phát triển, tác động và tính bền vững của dự án Việc đánh giá dự án nhằm cung cấp những thông tin hữu ích và đáng tin cậy, giúp cho Chính phủ nước tiếp nhận tài trợ và nhà tài trợ nắm được các thông tin quan trọng đầy đủ để có những quyết sách kịp thời và đưa ra những quyết định chính xác đối với các dự án đang thực hiện và rút ra những bài học bổ ích đối với các dự án sẽ thực hiện trong tương lai

Việc đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA ở tầm vi mô tức là việc đánh giá các kết quả thực hiện của dự án có đạt được theo các mục tiêu ban đầu đã đề ra/ký kết trong Hiệp định giữa Chính phủ và nhà tài trợ hay không Các tiêu chí để đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA đối với một chương trình/dự án được xác đi ̣nh trong tài liê ̣u "Các nguyên tắc trong đánh giá nguồn hỗ trợ phát triển của Ủy ban hỗ trợ phát triển OECD”, bao gồm các tiêu chí:

(i) Tính phù hợp: Là mức độ phù hợp của việc đầu tư bằng nguồn vốn ODA đối với những ưu tiên và chính sách của nhóm mục tiêu, bên tiếp nhận tài trợ và nhà tài trợ

Việc đánh giá tính phù hợp sẽ cho thấy chương trình/dự án có phù hợp khi được triển khai tại khu vực/vùng đó hay không, có đáp ứng được nhu cầu của các cơ quan thụ hưởng hay không, có đúng mục tiêu đặt ra hay không, từ đó có những điều chỉnh cần thiết để đảm bảo dự án được thực hiện theo đúng mục tiêu ban đầu và đáp ứng được nhu cầu đề ra

Việc đánh giá tính phù hợp của dự án được thực hiện sau khi dự án được triển khai, và công tác này thường được thực hiện vào giai đoạn đầu và giữa kỳ của chương tình/dự án

(ii) Tính hiệu quả: Là thước đo mức độ đạt được các mục tiêu đề ra của một chương trình/dự án Đánh giá tính hiệu quả của dự án nhằm xem xét việc dự án có đạt được mục tiêu như trong thiết kế/văn kiện ban đầu của dự án không? Việc đánh giá này được thực hiện trên cơ sở so sánh kết quả theo thiết kế với kết quả đạt được trên thực tế

Từ đó đưa ra những bài học kinh nghiệm và những đề xuất tiếp theo (nếu có)

Việc đánh giá này được được thực hiện thông qua công tác đánh giá giữa kỳ và cuối kỳ của dự án, trong đó việc đánh giá cuối kỳ sẽ là cơ sở để đánh giá hiệu quả toàn diện của dự án

(iii) Tính hiệu suất: Đo lường sản phẩm đầu ra, định lượng và định tính liên quan đến các yếu tố đầu vào, điều này có nghĩa là chương trình/dự án sử dụng ít nguồn lực nhất có thể để đạt được kết quả mong đợi Hay nói cách khác là thông qua việc so sánh việc lựa chọn các yếu tố đầu vào nhưng vẫn đạt được kết quả đầu ra như mong đợi, để thấy được quy trình thực hiện chương trình/dự án đã là hợp lý nhất chưa Đánh giá tính hiệu suất sẽ cho thấy dự án thực hiện đạt được kết quả như mục tiêu đề ra trên cơ sở tiết kiệm được nguồn lực đầu vào như thế nào? Từ đó rút ra được những bài học kinh nghiệm và những sự lựa chọn thay thế cần thiết khi thực hiện những dự án tiếp theo trên cơ sở sử dụng và kết hợp các yếu tố đầu vào hợp lý nhất

Hiệu suất của dự án thường được thực hiện thông qua công tác đánh giá giữa kỳ và cuối kỳ của dự án và cùng với việc đánh giá tính hiệu quả của dự án

Kinh nghiê ̣m quốc tế về thu hút và sử du ̣ng ODA

1.4.1 Kinh nghiệm thu hu ́ t, sử dụng ODA ở một số nước trên thế giới a) Kinh nghiệm của Malaysia

Malaysia từng là một nước thuộc địa của Anh, sau khi giành được độc lập năm 1957, Malaysia đã phải đối mặt với rất nhiều khó khăn, thách thức: nghèo đói, thất nghiệp cao, kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội yếu kém và thiếu vốn trầm trọng để đầu tư phát triển

Từ những năm 1970, Malaysia nhận được viện trợ của cộng đồng quốc tế, trong đó có các nhà tài trợ chính là Nhật Bản, LHQ, WB, ADB Nguồn viện trợ này đã góp phần quan trọng giúp Malaysia giải quyết vấn đề đói nghèo và tái phân phối lại thu nhập

Từ những năm 1980, viện trợ nước ngoài lại đóng vai trò lớn trong việc gia tăng về các kỹ năng chuyên môn, về lập kế hoạch dự án, thực thi và đánh giá dự án, phân tích chính sách, phát triển thể chế, phát triển kỹ năng trong công nghệ và lĩnh vực nghiên cứu triển khai Viện trợ nước ngoài, với vai trò như vậy đã trở thành đòn bẩy đưa Malaysia vượt qua điểm xuất phát thấp của nền kinh tế

Thành công trong việc sử dụng nguồn viện trợ ODA ở Malaysia xuất phát từ việc tập trung hóa trong quản lý nhà nước Văn phòng Kinh tế Kế hoạch cùng với

Bộ Ngân khố đóng vai trò chủ yếu trong việc lập kế hoạch và quản lý hành chính đối với nguồn viện trợ nước ngoài Văn phòng này đảm nhận các chức năng chủ yếu là đưa ra mục tiêu, chính sách, kế hoạch ở cấp trung ương; chịu trách nhiệm phê duyệt chương trình dự án và quyết định phân bổ ngân sách phục vụ mục tiêu phát triển quốc gia Còn Bộ Ngân khố chịu trách nhiệm điều phối những vấn đề liên quan đến tài chính và kế toán Việc thực hiện các dự án liên quan đến ODA, cùng việc đánh giá kết quả thực hiện, cũng như có các kiến nghị thay đổi nếu cần thiết, đều được hai cơ quan này phối hợp rất hiệu quả “Trái tim” của Văn phòng Kinh tế

Kế hoạch là Bộ phận lập Kế hoạch kinh tế Bộ phận này tập hợp những nhân sự có trình độ và dày dặn kinh nghiệm trong việc giải quyết những vấn đề liên quan đến ODA Bộ phận này còn đóng vai trò là Ban thư ký Chương trình Viện trợ kỹ thuật nước ngoài của Malaysia, cố vấn cho Ủy ban Đầu tư nước ngoài

Trong việc phân cấp quản lý ODA, Malaysia có sự phân định rõ ràng về chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan quản lý Giữa các cơ quan này có sự phối hợp chặt chẽ và có chung một quan điểm là tạo điều kiện thuận lợi tối đa cho các ban quản lý dự án để thực hiện các dự án đúng tiến độ, áp dụng các thủ tục trình duyệt nhanh gọn nhằm giảm bớt phí cam kết Những hợp phần nào trong dự án khó thực hiện, Chính phủ Malaysia chủ động đề nghị với nhà tài trợ hủy bỏ hợp phần đó

Hiện nay, Malaysia áp dụng khá thành công công nghệ thông tin trong công tác theo dõi, giám sát các cơ quan liên quan đến quản lý vốn ODA bằng cách đưa toàn bộ các đề nghị thanh toán lên mạng Nhờ cách quản lý minh bạch như vậy, nên Malaysia trở thành một trong những điểm sáng về chống tham nhũng

Bên cạnh đó, việc phân cấp tốt trong quản lý tài chính cũng là một lý do tạo nên sự thành công của Malaysia trong việc thu hút, quản lý và sử dụng ODA Những vướng mắc trong quá trình thực hiện dự án cũng được giải quyết ngay tại các bang mà không phải trình lên tận Chính phủ, hay các bộ chủ quản Sự phân cấp này trong quá trình thực hiện dự án sẽ giúp cho tiến độ dự án không bị ngưng trệ vì chờ phê duyệt Các đơn vị này sẽ chịu trách nhiệm trực tiếp với chủ dự án khi có bất cứ sai sót nào xảy ra trong quá trình thanh tra Phân chia quyền hạn và trách nhiệm rõ ràng như vậy không những nâng cao hiệu quả của đồng vốn ODA được huy đô ̣ng, mà còn giúp nâng cao trình độ quản lý của các cán bộ ở cấp địa phương

Bên cạnh đó, còn những nguyên nhân khác dẫn tới thành công trong quản lý và sử dụng ODA ở Malaysia Đó là:

- Sự phối hợp giữa nhà tài trợ và nước nhận viện trợ trong trong hoạt động kiểm tra, giám sát các dự án ODA, mà nội dung đánh giá tập trung chủ yếu vào việc so sánh hiệu quả của dự án với kế hoạch, chính sách và chiến lược, nâng cao công tác thực hiện và chú trọng vào kết quả

- Có sự tham gia của khu vực tư nhân vào thực thi dự án, đặc biệt trong các dự án kết cấu hạ tầng, năng lượng và công nghiệp b) Kinh nghiệm của Indonesia

Sau ba thế kỷ rưỡi dưới ách đô hộ của thực dân Hà Lan, Indonesia đã giành được độc lập vào ngày 17/8/1945 Cũng giống như Malaysia, Indonesia bắt đầu công cuộc xây dựng kinh tế từ nghèo đói và lạc hậu Ngay từ giai đoạn 1965-1998, Indonesia đã nhận được các khoản đầu tư lớn của các nhà đầu tư nước ngoài và khoản vay lớn từ cộng đồng quốc tế Tuy nhiên, việc quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA tại Indonesia bị đánh giá là không hiệu quả Điển hình là việc sử dụng và quản lý ODA trong lĩnh vực hạ tầng Mặc dù chiếm phần lớn tổng vốn ODA vào, nhưng kết cấu hạ tầng vẫn còn yếu kém Một nguyên nhân không thể không nói tới là nạn tham nhũng hoành hành Để thay đổi tình hình, khắc phục được hạn chế, từ đầu những năm 2000, Indonesia cũng điều chỉnh quy trình thu hút, sử dụng và quản lý ODA như sau:

- Hàng năm các bộ, ngành chủ quản phải lập danh mục các dự án cần hỗ trợ ODA, gửi đến Bộ Kế hoạch quốc gia để tổng hợp Bộ Kế hoạch quốc gia thường có quan điểm độc lập với bộ chủ quản, dựa trên lợi ích tổng thể của quốc gia để xem xét, thẩm định các dự án ODA Đến nay, rất nhiều dự án bị Bộ Kế hoạch quốc gia từ chối, đã thể hiện rõ tính độc lập, chủ quyền của Indonesia trong quan hệ quốc tế Ngay cả địa điểm ký các dự án ODA cũng thay đổi Nếu trước đây thường ký tại

Hoa Kỳ (trụ sở của WB) hoặc Philippines (trụ sở của ADB), thì đến nay hầu hết các dự án đều được ký tại thủ đô Jakarta để tránh việc bị đối tác gây ảnh hưởng

- Việc thuê các luật sư giỏi để tư vấn cho Chính phủ trong quá trình đàm phán, thu hút và sử dụng ODA đang ngày càng trở thành xu hướng phổ biến ở Indonesia, nhất là đối với các dự án ODA có sử dụng vốn vay lớn

Tổng quan ca ́c công trình nghiên cứu có liên quan

Cho đến nay, đã có nhiều bài viết, công trình nghiên cứu về ODA cho các ngành và các lĩnh vực khác nhau, nhưng mỗi công trình nghiên cứu ở mô ̣t khía cạnh khác nhau Trong quá trình tìm hiểu, nghiên cứu đề tài, tác giả đã có cơ hội tiếp cận, tham khảo một số công trình nghiên cứu của các tác giả vốn là cán bộ Dự án Khu vực Lâm nghiệp và quản lý rừng phòng hộ đầu nguồn (ADB1) như sau:

- TSKH Lương Văn Tiến (2003) - Trưởng ban Ban quản lý các dự án Lâm nghiệp, giám đốc Dự án ADB1 - Báo cáo tình hình thực hiện dự án ADB Khu vực Lâm nghiệp: Đây là báo cáo mà đối tượng là các Nhà tài trợ để phục vụ “Hội nghị đánh giá các chương trình dự án ODA do Bộ Kế hoạch và Đầu tư và WB, ADB, JBIC đồng tổ chức” nên tác giả mới chỉ tập trung vào việc báo cáo sử dụng ODA lâm nghiệp vay của ADB với việc liệt kê các hạng mục đầu tư mà chưa có những nhận xét, đánh giá, rút kinh nghiệm trong quá trình thực hiện dự án

- Sean Foley (2002) - Chuyên gia tư vấn Dự án Khu vực Lâm nghiệp - Environmental Assessment: đã đưa ra một số đánh giá sơ bộ tác động của việc đầu tư dự án trong cải thiện môi trường tự nhiên nhưng chưa phân tích nhân tố (tích cực và tiêu cực) ảnh hưởng đến tác động này

- Shobhana Madhavan (2003) - Chuyên viên Ngân hàng phát triển Châu Á - Impact assessment in core sub-projects of ADB - Forestry Sector Project: Tài liệu này được nghiên cứu điều tra tại 8 xã điểm của dự án Tác giả đã đưa ra những đánh giá về chất lượng rừng trồng, bảo vệ rừng, mức độ cải thiện của đời sống người dân địa phương về: mức sống, chất lượng bữa ăn, hạ tầng cơ sở…, nhưng tác giả chưa đề cập đến tính bền vững của dự án

- ThS Nguyễn Ngọc Hải (2008) nghiên cứu đề tài “ODA của Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB) trong ngành Lâm nghiệp - tác giả nghiên cứu trường hợp

“Dự án Khu vực Lâm nghiệp và quản lý rừng phòng hộ đầu nguồn thực hiện tại 4 tỉnh Thanh Hóa, Quảng Trị, Phú Yên và Gia Lai”; đây là dự án vốn vay ODA đầu tiên của ngành Lâm nghiệp Tác giả đã phân tích thực trạng sử dụng ODA trong dự án ADB1 để làm rõ những thành tựu đạt được, đồng thời chỉ ra những nguyên nhân dẫn đến các hạn chế trong sử dụng nguồn vốn ODA Từ kinh nghiệm thực tế của

Dự án ADB1 và các kinh nghiệm quốc tế, tác giả đã đưa ra những khuyến nghị về giải pháp nhằm nâng cao khả năng sử dụng nguồn vốn vay của nhà tài trợ này cho ngành Lâm nghiệp nói chung và các dự án sử dụng ODA của ADB ở Việt Nam nói riêng nhưng chưa đề cập đến tính phù hợp của Dự án

Nhìn chung, hầu hết các công trình nghiên cứu đề câ ̣p ở trên tập trung vào từng mảng vấn đề về lâm nghiê ̣p hoặc vấn đề sử du ̣ng vốn đầu tư trong các dự án cho lâm nghiệp, chưa có công trình nào nghiên cứu riêng về thu hút, quản lý và sử dụng ODA cho ngành Lâm nghiê ̣p Việt Nam

Trên cơ sở kế thừa có chọn lọc những thành công của các công trình nghiên cứu đã có, luận văn sẽ nghiên cứu thực trạng hoa ̣t đô ̣ng thu hút, quản lý và sử du ̣ng vốn ODA đối với các dự án lâm nghiê ̣p từ năm 2007 đến 2012 để cập nhật và làm rõ hơn một số giải pháp nhằm nâng cao hiê ̣u quả thu hút và sử dụng nguồn vốn ODA cho phát triển lâm nghiê ̣p Việt Nam trong thời gian tới.

ĐẶC ĐIỂM NGÀNH LÂM NGHIỆP, QUẢN LÝ ODA

KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU