Giải pháp đẩy mạnh tái cơ cấu đầu tư công ở Việt Nam

Bài viết tập trung phân tích thực trạng đầu tư công và tái cơ cấu đầu tư công ở Việt Nam giai đoạn 2011-2016, từ đó rút ra các hạn chế và nguyên nhân của hạn chế cũng như đưa ra các giải pháp đẩy mạnh tái cơ cấu đầu tư công ở Việt Nam trong thời gian tới.

GIẢI PHÁP ĐẨY MẠNH TÁI CƠ CẤU ĐẦU TƯ CÔNG

Ở VIỆT NAM

PGS.TS Nguyễn Ngọc Sơn ThS NCS Bùi Thị Thanh Huyền

Trường Đại học Kinh tế Quốc dân

Tóm tắt

Đầu tư công ở Việt Nam trong thời kỳ 2011-2016 đã góp phần quan trọng trong việc phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và các yếu tố nền tảng quan trọng đối với sự phát triển của nền kinh tế, hỗ trợ và thúc đẩy sản xuất, kinh doanh, qua

đó góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế của khu vực Nhà nước nói riêng và toàn nền kinh tế nói chung Tuy nhiên, tái cơ cấu đầu tư công vẫn còn chậm và chưa đạt được các kết quả như mong muốn Cơ chế đầu tư của Việt Nam, nhất là đầu tư công ngày càng tỏ ra thiếu khả năng đáp ứng nhu cầu vốn cho đầu tư phát triển, hiệu quả đầu tư thấp và thiếu bền vững Nền kinh tế vẫn chứa đựng nhiều rủi ro về lạm phát, nợ xấu và

nợ công gia tăng Bài viết tập trung phân tích thực trạng đầu tư công và tái cơ cấu đầu

tư công ở Việt Nam giai đoạn 2011-2016, từ đó rút ra các hạn chế và nguyên nhân của hạn chế cũng như đưa ra các giải pháp đẩy mạnh tái cơ cấu đầu tư công ở Việt Nam

trong thời gian tới

Từ khóa: Đầu tư công, tái cơ cấu đầu tư công, nợ công

1.Thực trạng đầu tƣ công và tái cơ cấu đầu tƣ công Việt Nam

1.1 Quy mô và tỷ trọng vốn đầu tư công trong tổng vốn đầu tư toàn xã hội

Vốn đầu tư toàn xã hội có xu hướng tăng dần, tính đến năm 2016, vốn đầu

tư toàn xã hội ước đạt 1.485,1 nghìn tỷ đồng chiếm 33% GDP, cao hơn 2% so với mục tiêu kế hoạch đặt ra Cơ cấu vốn đầu tư toàn xã hội đã có sự dịch chuyển tích cực theo hướng giảm tỷ trọng đầu tư công, tăng tỷ trọng đầu tư tư nhân và khu vực có vốn đầu tư nước ngoài Cụ thể, năm 2016 đầu tư công chiếm 37,53% giảm 1,57% so với giai đoạn 2011-2015, khu vực tư nhân và khu vực có vốn đầu

tư nước ngoài tăng lần lượt là 0,8% và 0,83% Trong cơ cấu vốn đầu tư công, vốn đầu tư từ Ngân sách Nhà nước (NSNN) vẫn chiếm tỷ trọng cao nhất là 18,09%, tiếp đến là vốn tín dụng Nhà nước đạt 4,56%; vốn đầu tư từ doanh nghiệp Nhà nước (DNNN) 4,71%; Trái phiếu Chính phủ (TPCP) 2,53% và các nguồn khác chiếm 7,65% trong tổng vốn đầu tư toàn xã hội

Bảng 1.1: Vốn đầu tư phát triển giai đoạn 2011-2015 và 2016

theo thành phần kinh tế (giá hiện hành)

Năm Vốn đầu tư

xã hội

Kinh tế Nhà nước

Kinh tế ngoài Nhà nước FDI Quy mô (1000 tỷ)

2016 (Sơ bộ) 1.485,100 557,500 579,700 347,900

Cơ cấu (%)

Nguồn: Tính toán từ số liệu của Tổng cục Thống kê

1.2 Tốc độ tăng trưởng vốn đầu tư công

Trong giai đoạn 2011-2016, tốc độ tăng trưởng vốn đầu tư toàn xã hội tăng bình quân 7,94% (theo giá cố định năm 2010) thấp hơn giai đoạn 2006-2010 (9,3%); trong đó, vốn đầu tư công tăng cao nhất đạt 8,48%, cao hơn so với tốc độ tăng vốn đầu tư của khu vực kinh tế ngoài Nhà nước (8%/năm) và khu vực có vốn đầu tư nước ngoài (7,43%/năm)

Hình 1.1: Tốc độ tăng trưởng vốn đầu tư theo nguồn vốn

Nguồn: Tính toán từ số liệu của Tổng cục Thống kê

Tốc độ tăng trưởng của vốn đầu tư công đã có xu hướng chậm lại từ năm

2011 đến nay, năm 2011 tốc độ tăng trưởng đạt 13,46% đã giảm xuống 7,21% năm 2016 Nguyên nhân của việc giảm tốc độ tăng trưởng vốn đầu tư công là do: (i) Nguồn thu NSNN trong giai đoạn 2011-2016 ngày càng gặp khó khăn, dẫn đến bội chi NSNN lên mức 5,33%, do vậy đầu tư từ nguồn NSNN giảm; (ii) Giai đoạn 2011-2016, các DNNN gặp khó khăn trong sản xuất kinh doanh và khó khăn trong tiếp cận vốn vay để đầu tư, dẫn đến nguồn vốn từ các DNNN cũng giảm mạnh

Hình 1.2: Quy mô và tốc độ tăng trưởng các nguồn vốn đầu tư công

giai đoạn 2011-2016 theo giá so sánh 2010

Nguồn: Tính toán từ số liệu của Tổng cục Thống kê

Trong thời kỳ 2011-2016, đầu tư từ nguồn NSNN tăng bình quân 3,88%/năm (theo giá 2010), trong khi đó vốn vay (vốn vay của Nhà nước, trong

đó chủ yếu là vốn từ TPCP và vốn tín dụng đầu tư theo kế hoạch Nhà nước) có tốc độ tăng bình quân cao nhất đạt 8,01%, tiếp đến là vốn của các DNNN và vốn khác tăng 5,78% Vốn đầu tư từ NSNN năm 2016 đạt 98,92% kế hoạch đề ra Tốc độ tăng trưởng vốn đầu tư từ NSNN giảm dần từ 6% năm 2011 xuống còn 5,31% năm 2016 Trong khi đó tốc độ tăng của nguồn vốn vay và nguồn vốn

từ DNNN không ổn định do trong giai đoạn 2011-2016 NSNN gặp khó khăn vì: (i) Giá dầu thô giảm; (ii) Thực hiện cắt giảm thuế theo cam kết hội nhập và các hiệp định thương mại tự do đã ký kết; (iii) Các doanh nghiệp gặp khó khăn trong sản xuất kinh doanh còn nhiều và số doanh nghiệp giải thể lớn Do vậy, Chính phủ quyết định, chỉ dùng NSNN đầu tư vào những lĩnh vực trọng điểm, then

chốt, dẫn đến tốc độ tăng vốn từ NSNN giảm dần

1.3 Tái cơ cấu đầu tư công theo nguồn vốn

Bảng 1.2: Quy mô vốn đầu tƣ theo nguồn (giá hiện hành)

Đơn vị tính: tỷ đồng

Vốn DNNN

và nguồn vốn khác

2016 (sơ bộ) 557.500 268.600 198.000 90.900 Thực hiện 2011-2015 2.196.302 1.018.260 835.289 342.753

Kế hoạch 2011 - 2015 2.356.700 1.109.000 549.000 698.700

%Thực hiện/Kế hoạch 93,19% 91,82% 152,15% 49,06%

Nguồn: TCTK, Kế hoạch phát triển KT-XH 2016-2020 của Bộ KH&ĐT

Trong cơ cấu vốn đầu tư công giai đoạn 2011-2016, vốn đầu tư từ NSNN vẫn chiếm tỷ trọng cao nhất (46,36%), tiếp đến là vốn vay (từ trái phiếu và nguồn khác) đạt 38,03%, còn nguồn vốn từ DNNN và nguồn khác đạt 15, 61% Sự gia tăng vốn vay trong tổng vốn đầu tư công giai đoạn 2011-2016 là do Chính phủ phát hành trái phiếu giai đoạn 2011-2015 là 225 nghìn tỷ đồng và bổ sung thêm

170 nghìn tỷ đồng, trong đó 20.000 tỷ đồng là vốn đối ứng cho các dự án OD theo Nghị quyết số 65/2013/QH13 ngày 28/11/2013 về phát hành bổ sung và phân bổ vốn TPCP giai đoạn 2014-2016 Như vậy, nguồn vốn vay tăng mạnh trong cơ cấu vốn đầu tư công từ 33,4% năm 2011 lên 40,6% năm 2015 và giảm còn 35,5% năm 2016 (Bộ Kế hoạch và Đầu tư, 2016 b)

1.4 Tái cơ cấu đầu tư theo ngành

Qua 3 năm thực hiện Quyết định số 339/QĐ - TTg ngày 19/2/2013 phê duyệt Đề án tổng thể tái cơ cấu kinh tế gắn với chuyển đổi mô hình tăng trưởng theo hướng nâng cao chất lượng, hiệu quả và năng lực cạnh tranh giai đoạn

2013 - 2020, tái cơ cấu đầu tư công theo ngành đã đạt được một số thành công Nhìn vào sảng số liệu (Bảng 1.3) cho thấy: đầu tư công tập trung hơn vào các lĩnh vực liên quan đến nâng cao sức cạnh tranh của nền kinh tế (KHCN để nâng cao NSLĐ); đến phát triển con người (giáo dục và đào tạo, y tế và cứu trợ xã hội, văn hóa, thể thao, phục vụ cá nhân và cộng đồng); đặc biệt đầu tư vào những lĩnh vực xây dựng kết cấu hạ tầng để phục vụ cho công cuộc đổi mới và phát triển bền vững đất nước Tuy nhiên, một số ngành nên hạn chế đầu tư bằng vốn đầu tư công như: vận tải kho bãi, ngân hàng - tài chính, bán buôn bán lẻ, sản xuất và phân phối điện nước vẫn có tốc độ tăng cao sau năm 2013 (thời điểm ban hành Đề án)

Bảng 1.3: Tốc độ tăng trưởng vốn đầu tư công theo lĩnh vực giai đoạn 2011-2016

Đơn vị tính: %

2011-2015

2016 Ước

Sản xuất và phân phối điện, khí đốt,

nước nóng, hơi nước và điều hòa

không khí

2011 2012 2013 2014 2015

2011-2015

2016 Ƣớc

Cung cấp nước; hoạt động quản lý và

Bán buôn và bán lẻ; sửa chữa ô tô, mô

Hoạt động tài chính, ngân hàng và

Hoạt động của Đảng, tổ chức chính trị -

xã hội; quản lý Nhà nước, an ninh

quốc phòng

Nguồn: Tính toán từ số liệu của Tổng cục Thống kê

Qua phân tích cơ cấu đầu tư công theo ngành cho thấy việc tái cơ cấu đầu

tư giai đoạn 2011-2016 có những điểm chính sau:

Thứ nhất, đầu tư công đã tập trung chủ yếu cho những lĩnh vực có ý nghĩa

quan trọng đối với phát triển kinh tế đất nước, các lĩnh vực khác thì đa dạng hóa nguồn vốn đầu tư thông qua ban hành các chính sách tạo hành lang pháp lý

Thứ hai, tỷ trọng đầu tư công vào những lĩnh vực trực tiếp sản xuất kinh

doanh như ngân hàng, bảo hiểm, dịch vụ vận tải, công nghiệp khai thác, lưu trú

ăn uống còn lớn

Nguyên nhân của việc đầu tư công vào các lĩnh vực trên là do các DNNN hiện nay vẫn còn đầu tư đa lĩnh vực, dàn trải, đặc biệt là đối với các lĩnh vực ngân hàng, bảo hiểm và bất động sản Mặc dù Đề án 929 (Ban hành kèm Quyết định 929/QĐ-TTg ngày 17/7/2012) về tái cơ cấu DNNN mà trọng tâm là tập đoàn kinh tế, TCT Nhà nước giai đoạn 2011-2015 được triển khai, nhưng việc thoái vốn của các DNNN khỏi các lĩnh vực then chốt rất chậm

Thứ ba, đầu tư vào cải thiện môi trường đầu tư như cải cách hành chính và

dịch vụ hỗ trợ còn thấp, dẫn đến hạn chế trong việc hiện đại hóa hành chính công

và môi trường đầu tư chậm được cải thiện

Xu hướng chung trong đầu tư công để cải thiện môi trường đầu tư là giảm

tỷ trọng đầu tư công vào cơ sở hạ tầng mà nên tập trung vào nhóm nhân tố quản lý: tức là đầu tư để nâng cao chất lượng hoạt động của khu vực hành chính, đẩy mạnh cải cách thủ tục hành chính, rút ngắn quy trình xử lý, giảm thời gian thực hiện thủ tục hành chính, giảm chi phí hành chính, bảo đảm công khai, minh bạch

và nâng cao trách nhiệm của các cơ quan hành chính Nhà nước Điều này sẽ tạo một trường thuận lợi để thu hút đầu tư từ khu vực nước ngoài và khu vực ngoài Nhà nước Tỷ trọng đầu tư công cho nhóm quản lý chỉ chiếm 0,6% trong tổng vốn đầu tư toàn xã hội Tỷ lệ đầu tư cho nhóm quản lý như vậy là quá ít để cải thiện môi trường đầu tư của Việt Nam

1.5 Hiệu quả đầu tư công

Suất đầu tư tăng trưởng của khu vực công năm 2016 đạt 7,52 thấp hơn so với bình quân giai đoạn 2011-2015 (7,63) Tuy nhiên, trong giai đoạn

2012-2014, với sự ổn định kinh tế vĩ mô, đầu tư công tăng (tập trung vào cơ sở hạ tầng) với mục đích thúc đẩy các khoản đầu tư từ các thành phần khác đã làm cho suất đầu tư tăng trưởng trong khu vực công tăng, kéo suất đầu tư cả giai đoạn tăng lên

Nguyên nhân hiệu quả trong đầu tư công thấp là do: (i) Đầu tư phân tán, không tập trung cho những lĩnh vực then chốt, quan trọng; (ii) Thất thoát lãng phí trong quá trình thực hiện các dự án đầu tư, do chưa có quy trình và hệ thống giám sát chuẩn; (iii) Tình trạng nợ đọng trong xây dựng cơ bản còn lớn

Bảng 1.6: Suất đầu tư tăng trưởng của khu vực công giai đoạn 2011-2016

tăng trưởng Nền

kinh tế

Khu vực công

Nền kinh tế

Khu vực công

Nền kinh tế

Khu vực công

2011 0,3226 0,3760 0,0624 0,0446 5,34 8,43

2012 0,3112 0,3846 0,0525 0,0568 5,92 6,77

2013 0,3044 0,3817 0,0542 0,0484 5,63 7,89

2014 0,3100 0,3879 0,0598 0,0486 5,18 7,98

2015 0,3261 0,3800 0,0668 0,0537 4,88 7,08

BQ 2011-2015 0,3149 0,3820 0,0591 0,0504 5,36 7,63

2016 (ước) 0,3300 0,3730 0,0621 0,0496 5,31 7,52

Nguồn: Tính toán từ số liệu của Tổng cục Thống kê

2 Đánh giá chung về thực hiện nhiệm vụ tái cơ cấu đầu tư công

2.1 Những kết quả đạt được

Trong năm khởi đầu của Kế hoạch 2016-2020, việc thực hiện kế hoạch tái

cơ cấu đầu tư công đã đạt được những kết quả sau:

Một là, đảm bảo duy trì được nguồn vốn để thúc đẩy tăng trưởng và tái cơ cấu nền kinh tế đất nước

Các chỉ số về tổng vốn đầu tư phát triển toàn xã hội so với GDP, đầu tư Nhà nước trong tổng đầu tư toàn xã hội và chi đầu tư phát triển trong tổng chi NSNN ước trung bình 5 năm 2011 - 2015 lần lượt là 31,1%; 39,8% và 21,3%, bảo đảm tỷ lệ đề ra theo Quyết định số 339/QĐ-TTg ngày 19/2/2013 (Bộ Kế hoạch và Đầu tư 2016 b)

Năm 2016 mặc dù nền kinh tế gặp nhiều khó khăn, tuy nhiên tỷ lệ vốn đầu tư/ GDP của toàn nền kinh tế vẫn đạt 33%, đạt chỉ tiêu kế hoạch đặt ra theo Nghị

quyết số 101/2015/QH của Quốc hội Nguồn vốn đầu tư phát triển từ NSNN bố trí là 252.199,5 tỷ đồng, đạt 98,92% kế hoạch

Hai là, cơ cấu vốn đầu tư đã được điều chỉnh phù hợp với xu hướng tái cơ cấu

Hiện tại vốn đầu tư công tập trung vốn cho các công trình, dự án quan trọng, cấp thiết và vốn đối ứng cho các dự án OD Đầu tư cho những lĩnh vực trực tiếp kinh doanh như ngân hàng, bảo hiểm, bất động sản và vận tải đã có xu hướng giảm

Ba là ,việc bố trí vốn đầu tư công tập trung hơn so với năm trước

Số dự án mới trong năm 2016 giảm 15,6% so với năm 2015 Tình trạng nợ đọng xây dựng cơ bản (XDCB) và ứng trước vốn kế hoạch được kiểm soát chặt chẽ hơn (giảm 48% nợ đọng xây dựng cơ bản bằng vốn Ngân sách Trung ương)

Bốn là, thực hiện phân bổ, quản lý và cân đối vốn đầu tư theo kế hoạch đầu

tư trung hạn

Việt Nam đã tiến hành lập Kế hoạch Đầu tư công trung hạn 5 năm 2016-2020 theo quy định của Luật Đầu tư công (Luật số 67/2014/QH13 ngày 26/11/ 2014) ở tất

cả các cấp: quốc gia, bộ - ngành trung ương và địa phương Đây được coi là một đổi mới quan trọng về quản lý Nhà nước đối với đầu tư công, với kỳ vọng giải quyết một số tồn tại, hạn chế của đầu tư công giai đoạn 2011-2015, qua đó tác động tích cực tới quá trình tái cơ cấu đầu tư công Khi thực hiện đầu tư công theo kế hoạch đầu tư trung hạn sẽ giúp các bộ, ngành và địa phương chủ động hơn trong việc quản lý, sử dụng nguồn vốn được giao; việc phân bổ đã hướng tới công khai, minh bạch hơn so với trước

Năm là, hiệu quả đầu tư dần được cải thiện

Năm 2016 suất đầu tư tăng trưởng đã giảm 0,11 đồng đầu tư so với giai đoạn 2011-2015 Việc giảm suất đầu tư tăng trưởng là do thời gian vừa qua, Chính phủ đã ban hành các văn bản làm cơ sở cho việc sử dụng vốn đầu tư tập trung, không dàn trải và các biện pháp để tái cơ cấu nền kinh tế theo hướng hiệu quả và bền vững

2.2 Hạn chế

Bên cạnh những thành công thì tái cơ cấu đầu tư công còn những hạn chế sau:

Thứ nhất, tỷ lệ đầu tư công trong GDP cao, nhưng đóng góp của đầu tư

công vào tăng trưởng GDP thấp

Cấu trúc sở hữu trong GDP theo thành phần kinh tế của Việt Nam giai đoạn 2011-2016 cho thấy khu vực ngoài Nhà nước vẫn là động lực tăng trưởng chính của nền kinh tế, khi tỷ lệ đóng góp vào GDP luôn ổn định ở mức 43% (năm 2015

là 43,22%, năm 2016 là 43,34%) trong GDP; trong khi khu vực Nhà nước khoảng 28% GDP (năm 2015 là 28,69%, năm 2016 là 27,88%) Như vậy với mức đầu tư tương ứng giai đoạn này của khu vực công là 39,1%, còn khu vực ngoài Nhà nước là 38,3% thì rõ ràng đóng góp của khu vực công thấp hơn so với

khu vực tư nhân với cùng tỷ lệ đầu tư

Thứ hai, tái cơ cấu đầu tư còn mang nặng tính hình thức và chưa thật sự

hiệu quả

+ Tái cơ cấu đầu tư công chưa có những thay đổi về mặt bản chất, việc tái

cơ cấu đầu tư công thời gian qua mới chỉ dừng lại ở việc siết chặt kỷ luật đầu tư công, chưa tập trung vào các giải pháp nâng cao hiệu quả đầu tư công, tránh lãng phí đầu tư

+ Tỷ trọng đầu tư công cho những lĩnh vực KHCN, nông, lâm thủy sản và hành chính, dịch vụ công còn thấp Đặc biệt những ngành có thể huy động vốn đầu tư từ tư nhân như ngân hàng tài chính, dịch vụ kho bãi, vận tải, điện nước, thông tin viễn thông tỷ trọng đầu tư công còn chiếm tỷ trọng lớn Các ngành mang tính xã hội như y tế, giáo dục chưa đa dạng hóa được nguồn vốn đầu tư + Đầu tư vốn NSNN vẫn dựa chủ yếu vào nguồn vay nợ trong nước và nước ngoài, do cân đối ngân sách gặp khó khăn Tổng thu NSNN không đủ chi thường xuyên và trả nợ nên tỷ trọng chi đầu tư giảm dần cùng với việc giảm bội chi NSNN

Thứ ba, vẫn còn tình trạng đầu tư dàn trải, hiệu quả thấp tại các dự án đầu

tư công