Sử dụng một số công cụ tài chính nhằm thực hiện mục tiêu giảm nghèo ở các tỉnh tây nguyên

Luận văn

LỜI MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Nghèo được xác định là vấn đề không chỉ với các nước đang phát triển

mà cả với các nước phát triển Nghịch lý về sự gia tăng nghèo trong điều kiện tăng trưởng kinh tế cao đã được thế giới xác nhận Trách nhiệm của các nước giàu trong việc giảm nghèo cũng đã được thể hiện qua việc một trăm tám mươi nguyên thủ quốc gia trong đó có Việt Nam đã ký Tuyên bố Thiên niên

kỷ vào tháng 10 năm 2000, cam kết đạt Mục tiêu Phát triển Thiên niên kỷ nhằm giảm mức nghèo xuống còn một nửa vào năm 2015

Đối với Việt Nam, phát triển kinh tế gắn với giảm nghèo là một chủ trương lớn của Đảng và Nhà nước ta trong thời kỳ đổi mới Chiến lược Toàn diện về Tăng trưởng và Giảm nghèo được Thủ tướng Chính phủ thông qua tháng 5/2002 là sự khẳng định và thể hiện quyết tâm của Chính phủ Việt nam trong lĩnh vực giảm nghèo

Những kết quả mà chúng ta đạt được trong lĩnh vực giảm nghèo đã được cộng đồng quốc tế đánh giá cao và coi như một trong những bài học thành công trong quá trình phát triển kinh tế Chỉ trong vòng hơn một thập kỷ tính

từ đầu những năm 90 (thế kỷ XX), tỷ lệ dân số sống dưới ngưỡng nghèo đã giảm từ 58% xuống còn 29% vào năm 2002, tương đương với trên 20 triệu người đã thoát nghèo [67]

Trong những nỗ lực chung vì mục tiêu giảm nghèo, tài chính có vai trò

vô cùng quan trọng Việc sử dụng các công cụ tài chính không những là cách chuyển giao nguồn lực để hỗ trợ người nghèo một cách trực tiếp mà còn cung cấp phương tiện để họ tự vươn lên thoát nghèo Tuy nhiên, trong quá trình sử dụng các công cụ tài chính cũng còn bộc lộ những hạn chế đòi hỏi phải được hoàn thiện cho phù hợp với thực tiễn

Ở nước ta, tình trạng nghèo giữa các vùng trong cả nước rất khác nhau Theo đánh giá gần đây nhất của Ngân hàng thế giới, Tây Nguyên được xem là điểm tối nhất trên bản đồ nghèo Lý do không chỉ vì tỷ lệ nghèo ở khu vực này cao nhất mà còn vì Tây Nguyên là vùng có tốc độ giảm nghèo chậm nhất trong cả nước

Trong bối cảnh có nhiều thay đổi và nhiều thách thức mới đặt ra trong tiến trình giảm nghèo mà chúng ta đang phải đương đầu, việc đánh giá đúng đắn thực trạng nghèo của Tây Nguyên và tìm ra những giải pháp phù hợp trong việc sử dụng các công cụ tài chính góp phần giảm nghèo ở khu vực này

có ý nghĩa thiết thực và đòi hỏi phải được nghiên cứu một cách đầy đủ và nghiêm túc

2 Tổng quan nghiên cứu

Nghiên cứu về nghèo và tìm ra các giải pháp giảm nghèo là đề tài đã được nhiều tác giả, tổ chức trong và ngoài nước thực hiện Trong số đó có những nghiên cứu nghèo theo vùng, một số đánh giá chính sách giảm nghèo của Việt Nam qua các giai đoạn, một số khác lại tập trung đánh giá nghèo theo những lĩnh vực

Một số nghiên cứu và đánh giá chính sách có thể kể đến là “Việt Nam, đánh giá nghèo và chiến lược” của WB (1995) [64]; báo cáo “Việt Nam tấn cống nghèo” (2000) [65] Đây được coi là nghiên cứu đầu tiên mà trong đó có

đánh giá tác động của hệ thống chính sách giảm nghèo trên phạm vi cả nước Bên cạnh đó, các cá nhân cũng tiến hành các nghiên cứu độc lập Gần đây

nhất có tác giả Nguyễn Thị Hoa với đề tài “Hoàn thiện các chính sách giảm nghèo chủ yếu của Việt Nam đến năm 2015” (2009) [76]

Các nghiên cứu trên đều có một điểm chung là đã đề cập đến một số chính sách liên quan trực tiếp đến giảm nghèo trên phạm vi cả nước và chỉ ra những điểm hạn chế chung như: chính sách đã được triển khai nhưng chưa đến được đúng đối tượng; nhiều người nghèo chưa biết đến chính sách; việc

tổ chức cũng như phối hợp thực hiện còn nhiều điểm bất cập đã ảnh hưởng không nhỏ đến kết quả thực hiện chính sách.

Bên cạnh những nghiên cứu về chính sách, trong giai đoạn thực thi Chiến lược giảm nghèo 2001-2005, WB cũng đã tiến hành một nghiên cứu

“Nghèo’’ (2003) [67] trên phạm vi cả nước Đồng thời, hàng loạt nghiên cứu

nghèo theo vùng cũng được nhiều tổ chức tiến hành Nổi bật là các đánh giá

nghèo theo vùng của UNDP năm 2003 như “Đánh giá nghèo có sự tham gia của cộng đồng tại Hà Giang” [104], “Đánh giá nghèo theo vùng tại Đồng bằng sông Cửu long” [106], “Đánh giá nghèo theo vùng Miền núi phía Bắc” [107], “Đánh giá nghèo theo vùng tại đồng bằng sông Hồng” [106]; hay

“Đánh giá nghèo có sự tham gia của cộng đồng tại Ninh Thuận” của Trung tâm Phát triển Nông thôn [91]; “Đánh giá nghèo có sự tham gia của cộng đồng tại Quảng Trị” của Bộ LĐ,TB& XH và chương trình hợp tác Việt - Đức

“Báo cáo đánh giá nghèo có sự tham gia tại Kon Tum” [109], được Viện khoa

học xã hội Việt Nam và Viện khoa học lao động và xã hội thực hiện năm

2008 Một nghiên cứu chính sách giảm nghèo tại Đắc Nông do công ty

TNHH tư vấn quốc tế VICA thực hiện năm 2008 là “Nghiên cứu về giảm nghèo và chính sách giảm nghèo tại tỉnh Đăk Nông” [28]

Một số nghiên cứu liên quan nghèo khác lại đánh giá theo lĩnh vực,

trong đó tập trung vào lĩnh vực cơ sở hạ tầng, giáo dục và y tế, như “Cải thiện việc tiếp cận cơ sở hạ tầng thiết yếu” (2002) [61] của Ngân hàng Hợp tác Quốc

tế Nhật Bản; hay “Cung cấp giáo dục cơ bản có chất lượng cho mọi người”

(2002) [16] của Bộ Phát triển Quốc tế Anh Các nghiên cứu về lĩnh vực y tế

bao gồm “Cải thiện tình trạng sức khoẻ và giảm bớt bất bình đẳng” của Ngân

hàng Phát triển Châu Á và Tổ chức Y tế Thế giới (2002) [63]; “Giải pháp tài chính thúc đẩy phát triển sự nghiệp y tế ở Việt Nam” (2006) [37] của tác giả

Hoàng Thị Thúy Nguyệt

Những nghiên cứu trên đã cung cấp bức tranh nghèo của Việt Nam, đồng thời cho thấy thực trạng và đặc thù nghèo của từng vùng, những khó khăn, thách thức và khuyến nghị giải quyết vấn đề nghèo tại địa phương Tuy nhiên, những nghiên cứu này hoặc là thiên về đánh giá chính sách, mà chủ yếu là đánh giá kết quả thực hiện chính sách hơn là đánh giá tác động của chúng; hoặc là tập trung nghiên cứu nghèo trên quy mô cả nước Những nghiên cứu nghèo theo vùng tại Tây Nguyên còn phiến diện Đặc biệt, những đánh giá về các công cụ tài chính rất ít và rời rạc Tính đến thời điểm thực hiện luận án, tác giả nhận thấy chưa có một nghiên cứu nào đề cập một cách hệ thống việc sử dụng các công cụ tài chính trong việc đạt được mục tiêu giảm nghèo Hơn nữa, việc nghiên cứu để vận dụng hệ thống các công

cụ tài chính trên địa bàn vùng Tây Nguyên chưa được tác giả nào thực hiện

Với những lý do trên đây, cùng với yêu cầu thực tiễn tìm ra những giải pháp nhằm sử dụng hiệu quả hơn các công cụ tài chính để đạt được

mục tiêu giảm bớt nghèo ở Tây Nguyên, tác giả đã chọn vấn đề “Sử dụng một số công cụ tài chính nhằm thực hiện mục tiêu giảm nghèo ở các tỉnh Tây Nguyên” làm đề tài nghiên cứu sinh.

3 Mục đích, đối tượng, phạm vi và phương pháp nghiên cứu

Mục đích nghiên cứu

Nhận diện và đánh giá tình trạng nghèo tại các tỉnh Tây Nguyên cũng như tình hình sử dụng các công cụ tài chính tại địa bàn Chỉ ra những thành công và hạn chế trong quá trình sử dụng các công cụ đó vì mục tiêu giảm nghèo Trên cơ sở thực tiễn và những bài học kinh nghiệm về giải quyết

nghèo được đúc rút từ các nước, luận án đề xuất một số giải pháp để sử dụng hiệu quả các công cụ tài chính nhằm đạt được mục tiêu giảm nghèo tại Tây Nguyên trong giai đoạn tới

Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Về đối tượng nghiên cứu: Xuất phát từ mục tiêu của luận án, đối tượng

nghiên cứu của luận án là tình trạng nghèo và các công cụ tài chính được sử dụng trong tiến trình giảm nghèo nói chung, đặc biệt tập trung vào địa bàn các tỉnh Tây Nguyên

Luận án cũng nghiên cứu kinh nghiệm của một số nước trên thế giới trong việc giải quyết nghèo để tìm ra những bài học phù hợp cho Việt Nam, nhất là vùng Tây Nguyên

Về phạm vi nghiên cứu:

Giới hạn về thời gian: Luận án chỉ tập trung nghiên cứu nghèo trong giai

đoạn từ 2002 đến nay Lý do của sự lựa chọn này như sau: giảm nghèo là một

quá trình lâu dài, đòi hỏi nỗ lực từ nhiều phía với những mục tiêu trong từng thời kỳ cụ thể ở các mức độ khác nhau Mục tiêu cuối cùng của công cuộc giảm nghèo cũng không nằm ngoài mục tiêu phát triển có tính chiến lược của quốc gia là “dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh” Tuy nhiên, năm 2002 được coi là một mốc quan trọng trong tiến trình phát triển nói chung và giảm nghèo nói riêng, với sự ra đời của Chiến lược toàn diện về tăng trưởng và giảm nghèo của Chính phủ Nó đánh dấu một sự phát triển mới trong tiến trình phát triển của đất nước không chỉ với hàng loạt chương trình,

dự án lớn của Nhà nước; mà cũng từ thời điểm đó, các hoạt động nghiên cứu

và các báo cáo về nghèo được thực hiện và công bố một cách đầy đủ, là nguồn số liệu tin cậy làm cơ sở cho việc phân tích, đánh giá của luận án Giới hạn về lĩnh vực nghiên cứu: Nghèo là một nội dung lớn, có phạm vi rất rộng, liên quan đến nhiều lĩnh vực Do giới hạn về thời gian và các điều

kiện nghiên cứu, luận án chỉ tập trung vào lĩnh vực tài chính, các lĩnh vực

khác chỉ được nghiên cứu với tư cách là điều kiện hỗ trợ cho các công cụ tài chính trong việc thực hiện mục tiêu giảm nghèo Mặt khác, các công cụ tài chính cũng rất đa dạng, luận án chỉ tập trung đánh giá việc sử dụng 1 số công

cụ tài chính với giới hạn sau:

- Công cụ chi ngân sách, tập trung xem xét thông qua các chương trình mục tiêu giảm nghèo

- Công cụ bảo hiểm, tập trung vào bảo hiểm y tế

- Công cụ tài chính vi mô

Những lý do khiến tác giả lựa chọn 3 công cụ tài chính và giới hạn nghiên cứu như trên là:

Thứ nhất, do những giới hạn về điều kiện, khả năng nghiên cứu, tác giả

không thể giải quyết tổng thể tất cả các vấn đề trong các lĩnh vực liên quan đến giảm nghèo mà chỉ tập trung vào việc sử dụng một số công cụ tài chính cho mục đích giảm nghèo

Thứ hai, những công cụ tài chính được lựa chọn nghiên cứu là những

công cụ có tác động lớn và trực tiếp đến mục tiêu giảm nghèo Một số công

cụ tài chính tác động gián tiếp và hạn chế sẽ không được xem xét trong luận

án

Thứ ba, trên quan điểm giải quyết nghèo cần có sự phối hợp đồng bộ

nhiều công cụ tài chính, luận án đã lựa chọn cả công cụ tài chính có tác động

ở tầm vĩ mô (như chi NSNN) và ở tầm vi mô (công cụ tài chính vi mô) Sử dụng hiệu quả nhóm các công cụ tài chính này sẽ giải quyết nghèo trên ba khía cạnh: tạo cơ hội, trao quyền và giảm nguy cơ bị tổn thương Sự hỗ trợ từ ngân sách thông qua các chương trình mục tiêu giảm nghèo và các chương trình tín dụng ưu đãi tạo đem đến cơ hội và đảm bảo công bằng cho người

nghèo Các công cụ bảo hiểm sẽ tạo ra tấm lưới chắn an toàn, vừa có tác dụng phòng ngừa rủi ro và hạn chế tác động của các cú sốc, giảm thiểu nguy cơ bị tổn thương cho người nghèo Trong số các loại hình bảo hiểm, bảo hiểm y tế

là công cụ tác động trực tiếp nhất đến người nghèo bởi nó liên quan trực tiếp đến khả năng thụ hưởng dịch vụ công thiết yếu là chăm sóc sức khỏe

Giới hạn về địa bàn nghiên cứu: Tác giả tập trung nghiên cứu đề tài nói

trên tại khu vực Tây Nguyên Ngoài những nghiên cứu chung theo vùng, tác

giả còn tập trung vào 1 số địa phương được xem là nghèo nhất trong vùng (các tỉnh, huyện, xã nghèo nhất) Các lý do giải thích cho điều này là Tây Nguyên không chỉ là một trong các khu vực có tỷ lệ nghèo cao, tốc độ giảm nghèo chậm mà còn có nhiều nét đặc thù so với các vùng khác trong cả nước Đồng thời, như đã chỉ ra ở trên, các nghiên cứu tương tự chưa được tiến hành một cách hệ thống ở khu vực này

Phương pháp nghiên cứu

Để đạt được mục tiêu nghiên cứu, về phương pháp luận, luận án dựa trên cách tiếp cận đa chiều đối với thực trạng nghèo và việc sử dụng các công cụ tài chính trên địa bàn nghiên cứu Cách tiếp cận đó cho phép đánh giá đối tượng nghiên cứu một cách toàn diện và khách quan Quan điểm lịch sử cũng được luận án sử dụng khi phân tích, đánh giá thực trạng nghèo theo thời gian Điều đó rất có ý nghĩa trong phân tích tiến trình và chỉ rõ những xu hướng giảm nghèo

Về phương pháp nghiên cứu, tác giả sử dụng tổng hợp các phương pháp nghiên cứu khoa học như phương pháp thống kê; điều tra khảo sát; phương pháp phân tích định tính; các phương pháp phân tích thực chứng và chuẩn tắc; các phương pháp suy luận, diễn giải… Trong đó, thống kê và suy luận, diễn giải là hai phương pháp chủ đạo giúp tác giả hoàn thành luận án

Phương pháp thống kê: các số liệu sử dụng trong luận án chủ yếu từ các

nguồn chính là Bộ Tài chính, Tổng cục Thống kê Việt Nam, Văn phòng Chương trình giảm nghèo quốc gia (Bộ LĐTB&XH) Ngoài ra, số liệu được cập nhật từ nguồn của Ngân hàng Chính sách xã hội, Bộ Y tế Tác giả cũng thực hiện nhiều chuyến công tác tại các tỉnh khu vực Tây Nguyên nhằm thu thập số liệu, thông tin từ Vụ địa phương II (cơ quan thường trực của Ủy ban Dân tộc tại khu vực miền Trung, Tây Nguyên) và các sở, ban ngành thuộc các tỉnh Gia Lai, Kon Tum, Đăk Lăk cung cấp Đặc biệt, một số cuộc khảo sát tại thực địa với các phương pháp điều tra, khảo sát khác nhau được thực hiện

(xem phụ lục 1 , 2 và 3 ) và số liệu điều tra được xử lý bằng phần mềm thống kê

SPSS Để đánh giá tác động của chính sách tín dụng ưu đãi, tác giả cũng đã

sử dụng phần mềm xử lý số liệu Stata 9.1 để tính toán số liệu từ bộ số liệu VHLSS 2002, 2004, 2006 Những phân tích định lượng đã giúp cho việc phân tích và đưa ra kết luận có căn cứ và tin cậy hơn

Phương pháp suy luận, diễn giải: dựa trên cơ sở những số liệu thực tế thu

thập được, tác giả tiến hành phân tích từng công cụ tài chính, từ đó rút ra những điểm đạt được và chưa đạt được trong quá trình sử dụng các công cụ

đó, đồng thời chỉ ra tác động của hệ thống công cụ đó đến kết quả giảm nghèo

ở Tây Nguyên Trên cơ sở những kết luận được rút ra từ phương pháp suy luận, diễn giải, luận án đề xuất các giải pháp nhằm sử dụng hiệu quả các công

cụ tài chính để đạt được mục tiêu giảm nghèo trong thời gian tới

4 Kết cấu của luận án

Ngoài lời mở đầu, kết luận, tài liệu tham khảo và các phụ lục, nội dung chính của luận án được kết cấu trong ba chương:

Chương 1: Nghèo và các công cụ tài chính giảm nghèo

Chương 2: Thực trạng sử dụng một số công cụ tài chính thực hiện mục tiêu giảm nghèo ở Tây Nguyên giai đoạn từ 2002 đến nay

Chương 3: Sử dụng công cụ tài chính thúc đẩy giảm nghèo ở các tỉnh Tây Nguyên trong thời gian tới.

5 Những kết quả chính và đóng góp của luận án

Nghiên cứu về nghèo và việc sử dụng các công cụ tài chính góp phần giảm nghèo ở Tây Nguyên, luận án đã đạt được các kết quả và đóng góp chính sau đây:

Một là, luận án đã hệ thống hoá và làm sáng tỏ các vấn đề lý luận về

nghèo, đặc biệt lý giải làm nổi bật các cách tiếp cận và phương pháp đánh giá nghèo Với các cách tiếp cận khác nhau về nghèo, luận án đã thể hiện cách nhìn đa chiều khi giải quyết vấn đề nghèo

Hai là, luận án đã phân tích có tính khái quát, làm rõ các căn cứ để Nhà

nước can thiệp vào việc giảm nghèo, đồng thời xác định rõ vai trò can thiệp của Nhà nước trong công cuộc giảm nghèo

Ba là, hệ thống các công cụ tài chính đã được luận giải rõ ràng và luận

án cũng chỉ rõ vai trò của chúng khi được phối hợp sử dụng trong việc giảm nghèo bền vững

Bốn là, thông qua việc nghiên cứu kinh nghiệm của một số quốc gia đã

được cộng đồng quốc tế đánh giá cao trong giải quyết nghèo, luận án cũng đã rút ra một số bài học kinh nghiệm có ý nghĩa đối với Việt Nam nói chung và

có thể vận dụng cho khu vực Tây Nguyên

Năm là, thực trạng nghèo ở Tây Nguyên đã được luận án đánh giá khá

sâu sắc và đậm nét trên cơ sở kết hợp nghiên cứu các tài liệu thứ cấp và các thông tin, số liệu có được qua khảo sát thực tế tại địa bàn Việc chỉ ra các nguyên nhân dẫn đến nghèo và việc phân tích những tiềm năng của vùng là căn cứ thực tiễn đề xuất các giải pháp giảm nghèo tại địa bàn nghiên cứu

Sáu là, luận án cũng tập trung đánh giá tình hình sử dụng các công cụ tài

chính chủ yếu trên địa bàn Với việc cập nhật số liệu và sử dụng các công cụ

phân tích định lượng kết hợp với phân tích định tính, luận án đã chỉ ra những kết quả đạt được cũng như những điểm còn tồn tại và nguyên nhân của chúng Các nhận xét, kết luận đưa ra sát thực tế, có cơ sở thực tiễn, được minh chứng bằng các nguồn số liệu tin cậy Đây được coi là cơ sở vững chắc khi đề xuất định hướng và các giải pháp nâng cao hiệu quả sử dụng các công cụ tài chính thực hiện được mục tiêu giảm nghèo ở Tây Nguyên.

Bảy là, dựa trên chiến lược phát triển vùng Tây Nguyên, trước hết luận

án đưa ra một số quan điểm có tính chất định hướng và xuyên suốt trong quá trình thực hiện giảm nghèo ở Tây Nguyên Luận án cũng đề xuất một hệ thống 3 nhóm giải pháp, liên quan đến việc nâng cao hiệu quả chi NSNN góp phần thực hiện mục tiêu giảm nghèo, mở rộng BHYT đảm bảo an sinh cho người nghèo và sử dụng hiệu quả công cụ tài chính vi mô và nhóm các giải pháp điều kiện khác Việc đề xuất các giải pháp không chỉ dựa vào cơ sở lý luận được xây dựng theo cách tiếp cận mới trong quản lý ngân sách mà còn được đúc rút từ những kết quả trong quá trình thí điểm đã được tác giả trải nghiệm trong thực tiễn

Chương 1

NGHÈO VÀ CÁC CÔNG CỤ TÀI CHÍNH GIẢM NGHÈO

1.1 LÝ LUẬN CHUNG VỀ NGHÈO

1.1.1 Các quan niệm về nghèo

Nghèo là một vấn đề đa khía cạnh, không chỉ đơn thuần là vấn đề kinh tế

mà còn là vấn đề xã hội, chính trị và văn hóa Nghèo không phải là vấn đề của riêng những quốc gia nghèo mà là vấn đề của cả thế giới, ngay cả với những nước giàu Vì vậy, trong điều kiện tăng trưởng kinh tế cao, nghèo vẫn được các chính phủ xem xét khi hoạch định chiến lược phát triển kinh tế xã hội của quốc gia Tuy nhiên, quan điểm về nghèo khác nhau ở các khu vực tùy thuộc vào cách tiếp cận về nghèo và thay đổi theo thời gian

Cách tiếp cận dựa vào thu nhập: Đây là cách tiếp cận truyền thống về

nghèo Các định nghĩa truyền thống về nghèo cho rằng, người có mức thu nhập thấp, không đủ đáp ứng các nhu cầu chi tiêu cơ bản của con người được xem là nghèo

Với quan điểm này, thu nhập, và từ đó quyết định mức chi tiêu, được xem là tiêu chí quan trọng nhất khi đánh giá nghèo Nhu cầu chi tiêu cơ bản chủ yếu bao gồm những nhu cầu vật chất thiết yếu của con người (như ăn, mặc, ở, đi lại…) Tuy nhiên, ở mỗi quốc gia, tùy điều kiện phát triển kinh tế -

xã hội mà ngưỡng thu nhập, chi tiêu này không giống nhau và có thể thay đổi theo thời gian

Cách tiếp cận dựa vào quyền con người: Theo cách tiếp cận nhân

quyền, Uỷ ban của Liên Hiệp quốc về các quyền văn hóa, kinh tế và xã hội, năm 2001 đã đưa ra định nghĩa “nghèo là tình trạng thiếu thốn nguồn lực, năng lực, sự lựa chọn, sự an toàn và quyền lực cần thiết một cách thường xuyên và lâu dài để đáp ứng các điều kiện sống một cách đầy đủ và các quyền

về chính trị xã hội, kinh tế, văn hóa và các quyền công dân khác”

Theo cách tiếp cận này, điều kiện sống của một cá nhân không chỉ bao gồm các nhu cầu vật chất cơ bản, mà các quyền của con người cũng cần được

đáp ứng Với một công dân, quyền được học hành và được chăm sóc sức khỏe

là hai quyền cơ bản nhất Sự bình đẳng về phẩm giá và cơ hội là hai yếu tố quan trọng nhất để đảm bảo cho các cá nhân thực hiện các quyền của mình

Cách tiếp cận tổng hợp: Đây là cách tiếp cận tương đối toàn diện về

nghèo Chính quá trình phát triển của xã hội và yêu cầu đáp ứng nhu cầu của con người toàn diện hơn là cơ sở đưa ra cách hiểu rộng hơn về nghèo Ngân hàng thế giới đưa ra định nghĩa về nghèo, đó là “sự khổ hạnh không thể chấp nhận được về phúc lợi của con người và bao gồm hai khía cạnh sự khổ hạnh

về sinh lý học và sự khổ hạnh về xã hội” [65] Sự khổ hạnh về sinh lý học liên quan tới việc không đáp ứng đủ các nhu cầu cần thiết về vật chất và sinh lý, bao gồm sự thiếu thốn về chất dinh dưỡng, về sức khỏe, về giáo dục và chỗ ăn

ở Một người có thể được coi là nghèo nếu người đó không có đủ hàng hóa và dịch vụ để đáp ứng cho các nhu cầu vật chất cần thiết này Vì vậy, khái niệm

sự khổ hạnh về sinh lý học liên quan mật thiết đến cả mức tiêu dùng và mức thu nhập tiền tệ thấp Sự khổ hạnh về xã hội bao hàm cả sự rủi ro, tính bị tổn thương, sự thiếu quyền tự chủ, không có quyền lực và sự thiếu tự trọng

Theo nghĩa rộng, nghèo được xem xét trên cả hai khía cạnh là tiền tệ và phi tiền tệ Ở khía cạnh tiền tệ, nghèo không chỉ liên quan đến thu nhập mà còn liên quan đến cả mức độ tiêu dùng của cá nhân hay hộ gia đình Ở khía cạnh phi tiền tệ, nghèo liên quan đến các tiêu chí về sức khỏe, học vấn, tính

dễ bị tổn thương; không có tiếng nói và không có quyền lực Ngoài ra, sự thay đổi của yếu tố này theo thời gian là yếu tố cho thấy xu hướng thoát nghèo cũng như khả năng tái nghèo Đây cũng là những khía cạnh quan trọng khi đánh giá nghèo

Cách quan niệm về nghèo là cơ sở để mỗi Chính phủ thiết kế các chương trình giảm nghèo Nếu quan niệm nghèo theo cách truyền thống thì các hoạt động giảm nghèo sẽ chỉ tập trung vào mục tiêu là tăng thu nhập cho người nghèo mà không quan tâm đầy đủ đến việc đáp ứng các nhu cầu phi vật chất

khác vốn được xem là nhu cầu cần thiết của người nghèo Trái lại, quan niệm nghèo theo nghĩa rộng sẽ cho phép hiểu về nghèo một cách đầy đủ và toàn diện hơn, đồng thời chỉ ra rằng những can thiệp để giảm nghèo sẽ tập trung vào việc cải thiện thu nhập, năng lực giáo dục và y tế, tạo quyền cho những nhóm người sống dưới hoặc sát chuẩn nghèo và những người có nguy cơ cao

bị rơi vào tình trạng nghèo về thu nhập Những nỗ lực giảm nghèo cần có giải pháp toàn diện và cần sự kết hợp của nhiều ngành Điều đó giúp cho các chính phủ định hướng và có những lựa chọn phù hợp khi thực hiện mục tiêu giảm nghèo bền vững

Quan điểm của chính phủ Việt Nam về nghèo được thể hiện trong Chiến lược toàn diện về tăng trưởng và giảm nghèo (được thông qua tháng 5/2002) Theo đó, Việt Nam thừa nhận định nghĩa chung về nghèo do Hội nghị chống nghèo khu vực Châu Á - Thái bình dương do Ủy ban kinh tế xã hội châu Á – Thái bình dương của Liên hợp quốc (ESCAP) tổ chức tại Băng Cốc, Thái Lan tháng 9/1993 cho rằng: Nghèo là tình trạng một bộ phận dân cư không được hưởng và thỏa mãn các nhu cầu cơ bản của con người mà những nhu cầu này

đã được xã hội thừa nhận tùy theo trình độ phát triển kinh tế, xã hội và phong tục tập quán của địa phương Mặc dù không chỉ rõ nhưng có thể thấy quan điểm của nhà nước ta về nghèo cũng được hiểu theo nghĩa rộng Điều này thể hiện qua cách đánh giá và xác định chuẩn nghèo (được đề cập ở mục dưới đây) Chính vì vậy, trong cuộc đấu tranh chống nghèo, ngoài mục tiêu tăng thu nhập cho người nghèo, Nhà nước còn luôn quan tâm đến mục tiêu cải thiện mức sống, gia tăng mức phúc lợi qua việc tăng cường tiếp cận các dịch

vụ thiết yếu và tạo quyền cho người nghèo

1.1.2 Nguyên nhân nghèo

Việc chỉ ra các nguyên nhân nghèo sẽ rất hữu ích trong việc nhận diện rõ hơn về nghèo và đưa ra các giải pháp giảm nghèo Dựa trên quan điểm tổng hợp về nghèo như đã trình bày ở trên, các nguyên nhân nghèo liên quan đến khả năng tiếp cận các nguồn lực để tạo thu nhập, khả năng tiếp cận các dịch

vụ thiết yếu; vấn đề quyền lực và tiếng nói của người nghèo Sau đây là một

số nguyên nhân cụ thể:

Một là, thiếu các nguồn lực và kỹ thuật cho sản xuất

Các nguồn lực cần thiết để tạo thu nhập cho người nghèo bao gồm đất đai, lao động, tiền vốn Cái nghèo vốn gắn liền với sự thiếu thốn những yếu tố nói trên, vì vậy, người nghèo không có đủ các điều kiện về nguồn lực vật chất

để phục vụ sản xuất Đất đai hạn hẹp, nguồn vốn ít ỏi, thậm chí lao động cũng thiếu thốn là những rào cản lớn nhất đối với người nghèo trong việc thực hiện các hoạt động đầu tư hay sản xuất kinh doanh để tạo thu nhập

Hai là, thiếu năng lực về giáo dục và sức khỏe

Do điều kiện sống khó khăn, người nghèo, và đặc biệt là trẻ em trong các gia đình nghèo thường không được chăm sóc sức khỏe đầy đủ Tình trạng suy dinh dưỡng ở trẻ em và ốm đau ở người lớn, những lao động chính trong gia đình là những rủi ro rất lớn mà người nghèo phải đối mặt Thêm vào đó, do nhận thức và nhiều yếu tố khác đã cản trở các gia đình nghèo cho trẻ em được học hành Những tác động của giáo dục đối với nghèo vì thế không chỉ xảy ra đối với thế hệ hiện tại mà còn cả với các thế hệ tương lai, khiến cho những đối tượng nghèo luôn phải đối mặt với tình trạng nghèo dai dẳng

Ba là, thiếu quyền lực và tiếng nói

Quyền lực và tiếng nói của người nghèo thể hiện ở mức độ và khả năng tham gia và ảnh hưởng của họ đến các quyết định của cộng đồng như được hỏi ý kiến, được bàn bạc, được quyết định, được kiểm tra giám sát…

Người nghèo, mà số đông là người dân tộc thiểu số, trình độ văn hóa thấp, khả năng giao tiếp bằng tiếng phổ thông rất hạn chế, lại thường phân bố

ở những địa bàn bị biệt lập về mặt địa lý nên “tiếng nói” của họ rất yếu ớt Những hộ nghèo thường được xem là đối tượng “nhận sự hỗ trợ” nên hầu như không có ảnh hưởng trong cộng đồng Người nghèo ít tham gia vào những quyết định chung mà thường tiếp nhận và thực thi những quyết định đó một cách thụ động Thiếu tiếng nói của người nghèo một mặt dẫn đến việc thiết kế các chương trình giảm nghèo không phù hợp, hiệu quả thấp, một mặt làm người nghèo luôn cảm thấy tự ti, mất ý chí và động lực vươn lên thoát nghèo

Bốn là, thiếu khả năng đối phó và dễ bị tổn thương

Tính dễ bị tổn thương là một trong những đặc điểm quan trọng của người nghèo Trong điều kiện thu nhập thấp và bấp bênh, tài sản ít ỏi, khả năng tiếp cận với các nguồn vốn khó khăn, không có đủ điều kiện tiếp cận với pháp luật làm cho người nghèo dễ gặp rủi ro bởi các điều kiện ngoại cảnh và khả năng chống đỡ của người nghèo trước các rủi ro là vô cùng hạn chế

Năm là, cô lập về địa lý và xã hội

Sự xa xôi, cách trở, thiếu cơ sở hạ tầng giao thông, sự cô lập về địa lý

và xã hội được xem là những nguyên nhân quan trọng khác làm trầm trọng thêm những vấn đề đã được nêu ở trên Điều này đặc biệt đúng với nhóm nghèo thuộc các dân tộc thiểu số, miền núi, vùng sâu vùng xa Chính sự cô lập về địa lý làm cho nghèo có tính chất theo vùng rõ rệt

Các nguyên nhân nghèo nói trên có thể được mô tả dưới dạng “bẫy nghèo”

Hình 2.1: Bẫy nghèo

“Bẫy nghèo” là một vòng luẩn quẩn, trong đó mỗi yếu tố vừa là nguyên nhân, vừa là kết quả của nhau và đều gây nên nghèo Thiếu nguồn lực là nguyên nhân thu nhập thấp, đến lượt nó ảnh hưởng đến việc chi tiêu cho giáo dục Thiếu học hành sẽ làm giảm các cơ hội cho một cá nhân tìm việc làm để khẳng định địa vị và tiếng nói trong xã hội Đồng thời, thu nhập của cá nhân

đó cũng giảm sút Cuộc sống chật vật thiếu thốn làm tăng nguy cơ phải đối mặt với ốm đau, bệnh tật Tất cả những điều đó khiến một cá nhân rất dễ bị

tổn thương và rơi vào tình cảnh nghèo Vì vậy, cải thiện bất kỳ một yếu tố nào

trong số các yếu tố nói trên cũng đều làm gia tăng cơ hội thoát nghèo

1.1.3 Phương pháp đánh giá nghèo

Quan niệm nghèo là diễn tả sự thiếu cơ hội để có thể sống một cuộc sống với các tiêu chuẩn tối thiểu Thước đo các tiêu chuẩn này tùy thuộc vào quan niệm về nghèo, nó cũng khác nhau ở mỗi quốc gia và thay đổi theo thời gian

Dễ bị tổn thương

Không có

địa vị và tiếng nói

Thiếu nguồn lực

Thiếu học hành

NGHÈO

Ít cơ hội tìm việc làm

Thu nhập giảm sút

Ốm đau Bệnh tật

Nếu quan niệm nghèo theo cách truyền thống, người ta thường sử dụng thước

đo tiền tệ như thu nhập hay chi tiêu để xác định chuẩn nghèo Theo cách tiếp cận về quyền và quan niệm mở rộng về nghèo thì thước đo phi tiền tệ như mức độ bất bình đẳng, nguy cơ tổn thương lại thường được sử dụng để đánh giá mức độ hưởng thụ các dịch vụ công của người nghèo; khả năng tham gia

và quyền của người nghèo cũng như khả năng đối phó với rủi ro Tuy nhiên, khi sử dụng thước đo phi tiền tệ thì rất khó lượng hóa, nên chuẩn nghèo hiện nay của thế giới và Việt Nam đều xây dựng dựa trên thước đo tiền tệ

Phương pháp đánh giá nghèo của Thế giới

Tổ chức Y tế thế giới định nghĩa nghèo theo thu nhập Một người được

coi là nghèo khi thu nhập hàng tháng ít hơn một nửa thu nhập bình quân trên đầu người của quốc gia

Ngân hàng Thế giới (WB) dùng ngưỡng chi tiêu được tính bằng đô la một

ngày, với cùng sức mua như ở Mỹ (còn gọi là đô la theo sức mua tương đương, viết tắt là PPP) để xác định ngưỡng nghèo Ngưỡng thường dùng là 1

đô la Mỹ/người/ngày theo sức mua tương đương của đồng tiền địa phương để thỏa mãn nhu cầu sống là mức chuẩn để xác định tình trạng nghèo Căn cứ vào đó, các vùng có thể xác định chuẩn nghèo cho mình Chẳng hạn chuẩn nghèo của châu Mỹ La tinh và vùng Caribê là 2 USD/người/ngày, của các nước Đông Âu là 4 USD/người/ngày và của các nước công nghiệp là 14,4 USD/người/ngày [40]

Theo chuẩn quốc tế, việc đánh giá và đo lường nghèo được dựa vào

đường nghèo đã được xác định Đường nghèo ở mức thấp gọi là đường nghèo

về lương thực, thực phẩm và đường nghèo ở mức cao hơn gọi là đường nghèo chung Đường nghèo về lương thực, thực phẩm được xác định dựa vào mức Kalo tối thiểu cần thiết cho mỗi thể trạng con người Mức chuẩn về nhu cầu là

2.100 Kalo/người/ngày Những người có mức chi tiêu dưới mức chi cần thiết

để đạt được lượng Kalo này gọi là nghèo về lương thực, thực phẩm Đường nghèo chung được xác định bằng cách tính thêm các chi phí cho các mặt hàng phi lương thực, thực phẩm vào đường nghèo lương thực, thực phẩm

Trong những so sánh quốc tế về nghèo, do giá cả ở các nước “chênh lệch

so với PPP” nên chuẩn nghèo theo phương pháp chi tiêu cho hàm lượng Kalo thường được sử dụng hơn chuẩn nghèo 1USD/người/ngày

Phương pháp đánh giá nghèo của Việt Nam

Hiện tại, có 2 phương pháp cơ bản để đánh giá nghèo tại Việt Nam đang được Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội (Bộ LĐTB&XH) và Tổng cục thống kê (TCTK) sử dụng Sự khác biệt về phương pháp tính toán dẫn đến chỉ tiêu tỷ lệ nghèo ở Việt Nam cũng khác nhau

Phương pháp tính của Bộ LĐTB&XH: Theo phương pháp này, tỷ lệ

nghèo được xác định bằng tỷ lệ dân số có thu nhập dưới mức chuẩn nghèo Chuẩn nghèo được tính toán dựa trên thu nhập của hộ Mức chuẩn này khác nhau giữa thành thị, nông thôn và miền núi Các hộ được xếp vào diện nghèo nếu thu nhập đầu người của họ ở dưới mức chuẩn được xác định Danh sách

hộ nghèo được lập từ cấp thôn, xã và danh sách xã nghèo được lập từ các huyện

Chuẩn nghèo của Bộ LĐTB&XH thường được áp dụng trong các chương trình quốc gia liên quan đến giảm nghèo Từ khi ban hành cho đến nay, chuẩn nghèo đã được điều chỉnh 3 lần vào các năm 2001, 2005 và 2008 Chuẩn nghèo quốc gia cũ áp dụng cho giai đoạn 1996-2000 Căn cứ để xác định hộ nghèo là mức thu nhập tính theo gạo (hoặc quy ra tiền) trên đầu người/tháng Chuẩn thu nhập này được phân biệt theo 3 vùng là nông thôn miền núi, hải đảo; nông thôn đồng bằng, trung du; và thành thị

Lần điều chỉnh chuẩn nghèo thứ nhất vào năm 2001 theo Quyết định số 43/2001/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày 27 tháng 9 năm 2001, trong

đó phê duyệt “Chương trình mục tiêu quốc gia xóa đói và giảm nghèo giai đoạn 2001-2005” Chuẩn nghèo mới này về cơ bản vẫn theo nguyên tắc cũ là dựa vào mức thu nhập bình quân đầu người/tháng và phân biệt theo 3 khu vực, nhưng ngưỡng thu nhập được quy đổi hoàn toàn theo giá trị được nâng lên, tương ứng là 80.000 đồng; 100.000 đồng và 150.000 đồng/người/tháng

Hộ nghèo là các hộ có mức thu nhập dưới ngưỡng đó Lần điều chỉnh thứ hai được thực hiện theo Quyết định số 170/2005/QĐ-TTg, ngày 8 tháng 7 năm

2005 của Thủ tướng Chính phủ ban hành về chuẩn nghèo áp dụng cho giai đoạn 2006-2010 Theo quy định này thì chuẩn nghèo được phân biệt cho các

hộ gia đình ở 2 khu vực là nông thôn và thành thị với mức thu nhập tương ứng là 200.000 đồng và 260.000 đồng/người/tháng Để chuẩn bị cho lần điều chỉnh thứ ba theo ý kiến chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ, Bộ LĐTB&XH vừa đề xuất phương án chuẩn nghèo mới cho giai đoạn 2011 – 2015 Theo đó, những hộ có mức thu nhập bình quân đầu người là 300.000 đồng/ tháng tại khu vực nông thôn, và 390.000 đồng/tháng tại khu vực thành thị trở xuống là

hộ nghèo Đặc biệt, khi chỉ số giá tiêu dùng tăng từ 10% trở lên, Chính phủ sẽ xem xét, điều chỉnh chuẩn nghèo cho phù hợp (thay vì theo định kỳ như hiện nay)

Điều chỉnh chuẩn nghèo là hoạt động bình thường trong tiến trình giảm nghèo nhằm phản ánh đầy đủ thực trạng nghèo và có hướng trợ giúp phù hợp, đảm bảo đời sống cho người dân có hoàn cảnh khó khăn Mức chuẩn nghèo giai đoạn sau cao hơn giai đoạn trước là dấu hiệu cho thấy đời sống của người dân ngày càng được cải thiện Việc xây dựng chuẩn nghèo dựa vào chỉ số giá tiêu dùng sẽ làm tăng tính thực tiễn của chỉ tiêu này

Bên cạnh việc xác định các tiêu chí “hộ nghèo”, việc phân loại và xác định “vùng nghèo” cũng có ý nghĩa rất quan trọng khi đánh giá nghèo Mặc

dù không có định nghĩa cụ thể “vùng nghèo”, nhưng trong thời gian qua, Việt Nam đã có một số cách phân loại để lựa chọn một số xã khó khăn nhất (tạm gọi là xã nghèo) để tập trung giảm nghèo

Thu nhập bình quân đầu người/tháng trong hộ dưới 15 kg gạo (tương đương 55.000 đồng)

ở khu vực nông thôn miền núi; 20 kg gạo (70.000 đồng) ở khu vực nông thôn đồng bằng và dưới 25 kg gạo (90.000 đồng) ở khu vực thành thị.

Chuẩn nghèo giai đoạn 2001-2005:

Thu nhập bình quân đầu người/tháng trong hộ 80.000 đồng ở khu vực nông thôn miền núi; 100.000 đồng ở khu vực nông thôn đồng bằng và 150.000 đồng ở khu vực thành thị.

Chuẩn nghèo giai đoạn 2006-2010:

Thu nhập bình quân đầu người/tháng trong hộ 200.000 đồng ở khu vực nông thôn và 260.000 đồng ở khu vực thành thị.

Chuẩn nghèo giai đoạn 2011-2015:

Thu nhập bình quân đầu người/tháng trong hộ 300.000 đồng ở khu vực nông thôn và 390.000 đồng ở khu vực thành thị Chuẩn nghèo sẽ được điều chỉnh nếu chỉ số giá tiêu dùng tăng hơn 10%.

Nguồn: Tổng hợp của tác giả từ các văn bản liên quan

Xã nghèo theo chuẩn nghèo quốc gia (giai đoạn 1996-2000) được mô tả là

xã có tỷ lệ hộ nghèo từ 40% trở lên, thiếu cơ sở hạ tầng (đường giao thông, trường học, trạm y tế, điện sinh hoạt, nước sinh hoạt, thuỷ lợi nhỏ và chợ) Ngoài

ra, tùy theo mức độ khó khăn mà ở các địa phương còn phân loại các xã thành các xã vùng 2, vùng 3 (được chọn trên cơ sở nghèo/ thiếu CSHT)

Xã nghèo trong khuôn khổ Chương trình 135 được hiểu là xã “đặc biệt

khó khăn” thuộc diện được hỗ trợ của chương trình Các xã được lựa chọn dựa trên tiêu chí nghèo của Bộ LĐTB&XH Ngoài ra, Ủy ban dân tộc còn đưa thêm tiêu chí là địa bàn vùng biên giới Tuy nhiên, ở các địa phương khác nhau, việc xác định đối tượng xã nghèo cũng không giống nhau Một số huyện xác định xã đặc biệt khó khăn bao gồm các xã vùng 3 và các xã do Ủy ban dân tộc lựa chọn

Xã nghèo trong chương trình giảm nghèo là các xã được lựa chọn để trực

tiếp hỗ trợ, cụ thể là đầu tư CSHT

Huyện, tỉnh nghèo và vùng nghèo là các khái niệm chưa được sử dụng phổ biến, nhưng chúng được hiểu một cách ngầm định là những địa phương

có tỷ lệ nghèo cao, điều kiện phát triển kinh tế xã hội khó khăn Cuối năm

2008, Thủ tướng Chính phủ cũng có quyết định hỗ trợ 61 huyện nghèo nhất nước (Nghị quyết 30a), trong đó tiêu chí xác định huyện nghèo là huyện có tỷ

lệ nghèo trên 50%

Hộp 1.2: Chuẩn nghèo Việt Nam qua các giai đoạn

Chuẩn nghèo giai đoạn 1996-2000:

Thu nhập bình quân đầu người/tháng trong hộ dưới 15 kg gạo (tương đương 55.000 đồng)

ở khu vực nông thôn miền núi; 20 kg gạo (70.000 đồng) ở khu vực nông thôn đồng bằng và dưới 25 kg gạo (90.000 đồng) ở khu vực thành thị.

Chuẩn nghèo giai đoạn 2001-2005:

Thu nhập bình quân đầu người/tháng trong hộ 80.000 đồng ở khu vực nông thôn miền núi; 100.000 đồng ở khu vực nông thôn đồng bằng và 150.000 đồng ở khu vực thành thị.

Chuẩn nghèo giai đoạn 2006-2010:

Thu nhập bình quân đầu người/tháng trong hộ 200.000 đồng ở khu vực nông thôn và 260.000 đồng ở khu vực thành thị.

Chuẩn nghèo giai đoạn 2011-2015:

Thu nhập bình quân đầu người/tháng trong hộ 300.000 đồng ở khu vực nông thôn và 390.000 đồng ở khu vực thành thị Chuẩn nghèo sẽ được điều chỉnh nếu chỉ số giá tiêu dùng tăng hơn 10%.

Nguồn: Tổng hợp của tác giả từ các văn bản liên quan

Việc xác định chính xác các xã nghèo, huyện nghèo, tỉnh nghèo hay vùng nghèo có ý nghĩa rất quan trọng trong điều kiện nguồn lực hạn hẹp, bởi

nó cho phép nhận diện nghèo rõ ràng hơn và có định hướng ưu tiên, tập trung đầu tư để có thể giải quyết triệt để tình trạng nghèo cho một số địa phương có điều kiện khó khăn nhất

Phương pháp tính của TCTK: Tỷ lệ nghèo theo phương pháp này cũng

được xác định bằng tỷ lệ dân số dưới ngưỡng nghèo Tuy nhiên, khác với cách tính của Bộ LĐTB&XH, TCTK xác định ngưỡng nghèo là chi phí cho một giỏ tiêu dùng bao gồm lương thực và phi lương thực, trong đó chi tiêu cho lương thực phải đủ đảm bảo 2.100 Kalo mỗi ngày cho một người Chi phí cho giỏ lương thực được gọi là ngưỡng nghèo lương thực và số dân không đủ khả năng đạt ngưỡng này gọi là “nghèo lương thực” “Khoảng cách nghèo” là phần chênh lệch giữa mức chi tiêu thực tế của hộ so với ngưỡng nghèo, được tính bằng tỷ lệ phần trăm so với ngưỡng nghèo Tỷ lệ nghèo do TCTK công

bố được dựa trên số liệu của các đợt Khảo sát mức sống dân cư (được thực

22

Thu nhập bình quân đầu người/tháng trong hộ dưới 15 kg gạo (tương đương 55.000 đồng)

ở khu vực nông thôn miền núi; 20 kg gạo (70.000 đồng) ở khu vực nông thôn đồng bằng và dưới 25 kg gạo (90.000 đồng) ở khu vực thành thị.

Chuẩn nghèo giai đoạn 2001-2005:

Thu nhập bình quân đầu người/tháng trong hộ 80.000 đồng ở khu vực nông thôn miền núi; 100.000 đồng ở khu vực nông thôn đồng bằng và 150.000 đồng ở khu vực thành thị.

Chuẩn nghèo giai đoạn 2006-2010:

Thu nhập bình quân đầu người/tháng trong hộ 200.000 đồng ở khu vực nông thôn và 260.000 đồng ở khu vực thành thị.

Chuẩn nghèo giai đoạn 2011-2015:

Thu nhập bình quân đầu người/tháng trong hộ 300.000 đồng ở khu vực nông thôn và 390.000 đồng ở khu vực thành thị Chuẩn nghèo sẽ được điều chỉnh nếu chỉ số giá tiêu dùng tăng hơn 10%.

Nguồn: Tổng hợp của tác giả từ các văn bản liên quan

hiện vào các năm 1993, 1998) và Khảo sát mức sống hộ gia đình (thực hiện vào các năm 2002, 2004, 2006)

Ngoài các phương pháp trên, để nhận diện nghèo, người ta còn sử dụng phương pháp vẽ bản đồ nghèo và phương pháp đánh giá nghèo có sự tham gia (PPA)

Bản đồ nghèo là kỹ thuật dựa vào phương pháp tính theo chi tiêu Nó cho thấy rõ nét sự phân bố nghèo theo vùng địa lý Kết quả đó chỉ ra một thách thức trong các quyết định đầu tư cho giảm nghèo khi những vùng có tỷ

lệ nghèo cao lại không phải là nơi tập trung đông người nghèo nhất

Phương pháp đánh giá nghèo có sự tham gia được các tổ chức phi chính phủ trong nước và quốc tế, các viện nghiên cứu thực hiện với sự

hỗ trợ của Nhóm công tác chống nghèo Việt Nam và 8 nhà tài trợ (ADB, AusAID, DFID, GTZ, JICA, SCUK, UNDP và WB) Các đánh giá này

đã được tiến hành tại 12 tỉnh thuộc 8 vùng trong cả nước trong năm 2003

và 2004 Bằng việc kết hợp phương pháp nghiên cứu định tính và định lượng, sử dụng bộ công cụ đánh giá nông thôn có sự tham gia (PRA) cho mẫu đủ lớn và mang tính đại diện, đánh giá nghèo theo phương pháp này cũng cho những kết quả tin cậy về nghèo theo từng địa phương hay từng vùng

Mỗi cách tính tỷ lệ nghèo nói trên đều có những ưu, nhược điểm riêng Phương pháp của TCTK có ưu điểm là gần hơn với phương pháp xác định chuẩn nghèo quốc tế Phương pháp thống kê còn có điểm mạnh khác trong việc sử dụng số liệu từ các cuộc khảo sát mức sống hộ gia đình được thực hiện một cách liên tục và hệ thống Tuy nhiên, phương pháp này có thể sử dụng để tính tỷ lệ nghèo cấp tỉnh, nhưng lại ít tác dụng ở cấp thôn bản vì nó đòi hỏi số liệu thống kê rất lớn Ngược lại, ở cấp thôn, người dân biết rõ ai là

những người nghèo mà không cần phải tính toán mức thu nhập hay chi tiêu Việc xếp hạng và bình chọn thực tế các hộ gia đình được quyết định qua các cuộc họp thôn dưới sự chỉ đạo của trưởng thôn và chính quyền địa phương đã cho những kết quả rất chính xác Bình chọn ở cấp thôn cũng tạo ra một nền tảng vững chắc cho sự công bằng và dân chủ ở cấp cơ sở Phương pháp vẽ bản đồ nghèo mặc dù phản ánh được phân bố nghèo theo vùng địa lý, nhưng

do không được thực hiện thường xuyên nên không cập nhật được tình hình di

cư, vì thế không đảm bảo tính chính xác Phương pháp đánh giá nghèo có sự tham gia không cho thấy được bức tranh chung về nghèo, nhưng lại phát hiện được những vấn đề cụ thể của từng vùng và có những trường hợp điển cứu rất thú vị Vì vậy, để đảm bảo đánh giá nghèo được toàn diện, các số liệu trong luận án được tác giả sử dụng từ nhiều nguồn với các phương pháp đánh giá khác nhau để minh chứng

Cách đánh giá nghèo như trên sẽ xác định được tỷ lệ nghèo tuyệt đối

Đó là tỷ lệ những đối tượng có mức thu nhập dưới chuẩn nghèo so với tổng dân cư

Để hiểu về nghèo một cách đầy đủ hơn, cần đánh giá được tình trạng nghèo tương đối Đó là việc không được cung cấp đầy đủ các nguồn lực vật chất và phi vật chất của những người thuộc một số tầng lớp xã hội nhất định

so với sự sung túc của xã hội đó Dưới con mắt của các nhà xã hội học, so với các nguồn lực vật chất thì các nguồn lực phi vật chất còn quan trọng hơn Việc nghèo đi về văn hóa, xã hội; thiếu sự tham gia vào cuộc sống xã hội do thiếu hụt tài chính được coi là một thách thức xã hội nghiêm trọng, nhất là trong các xã hội thịnh vượng Khái niệm nghèo tương đối giúp ta lý giải tại sao nghèo cũng là vấn đề được đặt ra ngay cả ở các nước phát triển

Hộp 1.1: Chỉ số phát triển con người - HDI

HDI là một thước đo tổng quát về phát triển con người Nó đo thành tựu trung bình của một quốc gia theo ba tiêu chí sau:

1.Sức khỏe: Một cuộc sống dài lâu và khỏe mạnh, đo bằng tuổi thọ trung bình.

2.Tri thức: Được đo bằng tỉ lệ số người lớn biết chữ và tỉ lệ nhập học các cấp giáo dục (tiểu học, trung học, đại học).

3.Thu nhập: Mức sống đo bằng GDP bình quân đầu người

Vì vậy, HDI là số trung bình cộng của 3 chỉ số: tuổi thọ trung bình, học vấn, GDP bình quân đầu người HDI giúp tạo ra một cái nhìn tổng quát về sự phát triển của một quốc gia.

Nguồn: wikipedia.org/wiki/

Trong những nghiên cứu tổng thể về nghèo, nghèo theo tình trạng sống hay “nghèo con người” còn đề cập đến sự thiếu vắng các cơ hội đào tạo, mức sống, quyền tự quyết định, ổn định về luật lệ và nhiều khía cạnh khác như phẩm chất và sự tự trọng Chỉ số

phát triển con người (HDI) của

Chương trình Phát triển Liên

Hiệp Quốc với nhiều chỉ số liên

1.1.4 Mối quan hệ giữa tăng

trưởng kinh tế và giảm nghèo

Quan hệ giữa tăng trưởng

kinh tế và giảm nghèo là vấn đề

nổi bật trong chương trình nghiên cứu và thảo luận chính sách toàn cầu bởi tầm quan trọng của nó với xây dựng chính sách Dựa trên quan điểm phát triển bền vững, tăng trưởng kinh tế và giảm nghèo có mối quan hệ chặt chẽ với nhau Đối với Việt Nam, định hướng tăng trưởng gắn liền với giảm nghèo được thể hiện rất rõ trong “Chiến lược toàn diện về tăng trưởng và giảm nghèo” – CPRGS được Thủ tướng Chính phủ Phan Văn Khải phê duyệt tại công văn số 2685/VPCP-QHQT, ngày 21 tháng 5 năm 2002 và công văn số

1649/CP-QHQT ngày 26 tháng 11 năm 2003 Chính phủ Việt Nam coi giảm

nghèo là mục tiêu xuyên suốt trong quá trình phát triển kinh tế – xã hội của

đất nước, là một mục tiêu trong Chiến lược phát triển kinh tế – xã hội 10 năm

và kế hoạch 5 năm cũng như hàng năm của cả nước và các địa phương

Hình 1.1: Mối quan hệ giữa tăng trưởng và giảm nghèo

Mối quan hệ giữa tăng trưởng và giảm nghèo được thể hiện trong hình 1.1 Đây là mối quan hệ biện chứng, tác động qua lại lẫn nhau Trong đó, tăng trưởng là tiền đề giảm nghèo và giảm nghèo tạo điều kiện thực hiện tăng trưởng bền vững

1.1.4.1 Tăng trưởng là tiền đề giảm nghèo

Nhiều nghiên cứu gần đây khẳng định rằng tăng trưởng kinh tế nhanh là chìa khóa để giảm nghèo trên diện rộng, cả về vật chất lẫn phi vật chất Tăng trưởng cao tạo nguồn lực vật chất thực hiện mục tiêu giảm nghèo Trước hết, Nhà nước có điều kiện tăng cường đầu tư cơ sở hạ tầng cho các vùng nghèo Đây được xem như yếu tố hàng đầu trong cuộc chiến chống nghèo, nhất là ở khu vực nông thôn và miền núi Một mặt, cơ sở hạ tầng cung cấp những dịch

vụ thiết yếu phục vụ trực tiếp công cuộc Giảm nghèo như nước sạch, điện, giao thông đi lại… Mặt khác, cải thiện hệ thống đường sá giao thông có thể

mở rộng các thị trường địa phương, đảm bảo khả năng tiếp cận thị trường và mang lại các cơ hội tăng thu nhập cho người nghèo Cơ sở hạ tầng tạo ra những ngoại ứng tích cực tác động đến toàn bộ nền kinh tế do kết nối các cá nhân và các thị trường tách biệt lại với nhau Cơ sở hạ tầng nông nghiệp nông

TĂNG TRƯỞNG

GIẢM NGHÈO

- Phân phối TN

- An sinh XH

- Tạo cơ hội

- Ôn định XH

thôn tốt (hệ thống thủy lợi, giao thông nội đồng…) cũng sẽ làm tăng đáng kể năng suất nông nghiệp vì giảm thiểu được sự bấp bênh và phụ thuộc vào thời tiết; từ đó tăng thu nhập gia đình, có điều kiện nâng mức độ dinh dưỡng và tình trạng sức khỏe

Cùng với đầu tư cơ sở hạ tầng, tăng trưởng kinh tế cao cho phép gia tăng các khoản đầu tư của Nhà nước cho các lĩnh vực giáo dục, y tế và các dịch vụ

an sinh xã hội theo hướng có lợi cho người nghèo Mở rộng khả năng tiếp cận với những dịch vụ công thiết yếu không những mang lại lợi ích trực tiếp trước mắt cho người nghèo (hưởng lợi từ các dịch vụ chăm sóc sức khỏe, giáo dục),

mà còn tác động lâu dài qua việc cải thiện năng lực và tạo ra những cơ hội tham gia vào thị trường lao động, từ đó tăng thu nhập và tài sản cho người nghèo Tạo việc làm được xem là một mắt xích quan trọng trong mối quan hệ giữa tăng trưởng và giảm nghèo Điều đó đặc biệt đúng ở Việt Nam, một nước dồi dào về lao động nhưng lại ít đất đai, thiếu vốn Như vậy, phát triển kinh tế không những giúp giảm bớt nghèo mà còn phá vỡ vòng luẩn quẩn của

“bẫy nghèo”, mang lại những cơ hội thoát nghèo bền vững

1.1.4.2 Giảm nghèo thực hiện mục tiêu tăng trưởng bền vững

Mặc dù có sự đồng thuận rộng rãi rằng tăng trưởng là cần thiết để việc giảm nghèo được duy trì một cách liên tục, nhưng không thể là điều kiện đủ Giảm nghèo được coi là một mục tiêu trong chiến lược tăng trưởng của quốc gia Nhưng nếu xét trên khía cạnh ngược lại, giảm nghèo cũng là yếu tố quan trọng góp phần đảm bảo tăng trưởng bền vững

Xét về ngắn hạn, khi một phần đáng kể thu nhập xã hội được dành cho chương trình giảm nghèo thì nguồn lực dành cho tăng trưởng kinh tế có thể bị ảnh hưởng Vì vậy, giảm nghèo trước mắt sẽ giảm gánh nặng hỗ trợ trực tiếp của Nhà nước cho người nghèo, vùng nghèo Nguồn lực đó sẽ được dành cho đầu tư phát triển Xét về dài hạn, khi mức thu nhập của đại bộ phận dân cư tăng lên sẽ tác động trực tiếp mở rộng quy mô các thị trường có khả năng thanh toán Đồng thời sẽ tác động gián tiếp đến quy mô và chất lượng nguồn nhân

lực Người nghèo sẽ tham gia phát triển kinh tế, đóng góp cho tăng trưởng Số lao động có trình độ và được đào tạo tăng lên sẽ làm tăng hiệu quả sử dụng nguồn nhân lực và vốn đầu tư của cả khu vực Nhà nước và tư nhân Vì vậy, xem xét một cách toàn diện và dài hạn thì kết quả giảm nghèo lại tạo tiền đề cho tăng trưởng nhanh và bền vững

Giảm nghèo không đơn giản là việc phân phối lại thu nhập một cách thụ động mà phải tạo ra động lực cho người nghèo chủ động tự vươn lên thoát nghèo Hỗ trợ đối với người nghèo không nên chỉ là “cho cá”, cũng không thể chỉ là “cho cần câu” mà quan trọng hơn là phải dạy cho họ “cách câu được cá” Xét trên bình diện toàn xã hội, giảm nghèo không đơn thuần là sự trợ giúp một chiều với các đối tượng có nhiều khó khăn mà còn là nhân tố quan trọng tạo ra một mặt bằng tương đối đồng đều cho phát triển, tạo thêm một lực lượng sản xuất dồi dào và bảo đảm sự ổn định cho quá trình tăng trưởng.Mặt khác, giảm nghèo sẽ tạo điều kiện và cơ hội cho mọi người đạt tới

sự công bằng hơn trong quá trình phân phối nguồn lực Đây là cơ sở tốt để giảm nghèo bền vững và tạo ra sự đồng thuận trong xã hội, một yếu tố cần thiết để duy trì tốc độ tăng trưởng nhanh và bền vững

Như vậy, việc tìm kiếm một phương thức có thể tạo ra tăng trưởng mạnh

mẽ, đồng thời đảm bảo công bằng xã hội (còn gọi là “tăng trưởng toàn diện” hay “tăng trưởng hỗ trợ giảm nghèo”) phù hợp với mỗi quốc gia là điều rất cần thiết Để đạt được điều đó, những tác động đến người nghèo cần được thực hiện bằng các kênh khác nhau và đảm bảo sự phối hợp nhịp nhàng giữa chúng Ba kênh đảm bảo tăng trưởng toàn diện là:

- Kênh trực tiếp: tác động trực tiếp tới người nghèo (như các chương trình y tế cơ bản, vệ sinh, giáo dục và đường giao thông nông thôn)

- Kênh thị trường (hay kênh lan tỏa): là hỗ trợ người nghèo qua các mối liên kết kinh tế

- Kênh chính sách: bổ sung cho kênh thị trường và hướng dẫn quá trình phát triển hướng tới sự công bằng cao hơn (thông qua các khoản trợ cấp, đầu

tư công, hoạch định chính sách thương mại, đầu tư và tài chính )

Chính phủ Việt Nam cũng ý thức sâu sắc tầm quan trọng của giảm nghèo với sự tương tác của 3 kênh nói trên Hướng tới mục tiêu phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, Nhà nước đề ra các chính sách khuyến khích kinh tế thị trường phát triển; bên cạnh đó còn có chính sách hỗ trợ trực tiếp cho đối tượng nghèo và các vùng đặc biệt khó khăn nhằm đảm bảo công bằng và xóa dần khoảng cách bất bình đẳng giữa các tầng lớp dân cư và các vùng miền trong cả nước

1.2 VAI TRÒ CỦA NHÀ NƯỚC TRONG CÔNG CUỘC GIẢM NGHÈO

1.2.1 Luận cứ về sự can thiệp của Chính phủ trong lĩnh vực giảm nghèo

Như trên đã chỉ ra, nghèo là thách thức không chỉ với các nước nghèo

mà ngay cả đối với các nước phát triển Xét trên nhiều phương diện, sự can thiệp của Chính phủ là cần thiết và đóng vai trò quan trọng nhằm giải quyết vấn đề nghèo Ba cách tiếp cận sau đây đưa ra các lý do biện minh cho sự can thiệp của Nhà nước trong lĩnh vực giảm nghèo

Tiếp cận của kinh tế học công cộng

Theo cách tiếp cận này, đảm bảo hiệu quả và công bằng là hai luận cứ cho sự can thiệp của Nhà nước vào thị trường nói chung và lĩnh vực giảm nghèo nói riêng

Luận cứ thứ nhất xuất phát từ lý do hiệu quả và các loại thất bại khác nhau trong hoạt động của thị trường Thất bại thị trường có thể là hàng hóa công cộng, ngoại ứng, hàng hóa khuyến dụng, độc quyền, thông tin không hoàn hảo

Hàng hóa công cộng, với 2 đặc tính là tiêu dùng chung (không cạnh tranh)

và khó loại trừ làm xuất hiện hiện tượng người ăn không trong việc tiêu dùng hàng hóa này Điều đó gây ra những khó khăn trong việc thu phí tiêu dùng các

hàng hóa công cộng, và đây là lý do khu vực tư nhân không tham gia cung cấp các hàng hóa công cộng và nhà nước phải tài trợ nếu muốn có nó

Ngoại ứng là những hành động của một người (cá nhân, công ty, tổ chức) làm hại hoặc lợi cho người khác mà không bị phạt hoặc không được bồi thường Những ngoại ứng vì thế có thể là tích cực, cũng có thể là tiêu cực Nhà nước, với các biện pháp hành chính, điều tiết hoặc thông qua đánh thuế, trợ cấp… có thể làm hạn chế các ảnh hưởng ngoại ứng tiêu cực và tăng cường các ảnh hưởng ngoại ứng tích cực

Đối với những hàng hóa khuyến dụng, vì bản thân người tiêu dùng không đánh giá đầy đủ được lợi ích cá nhân khi tiêu dùng chúng (ví dụ như giáo dục cơ sở và y tế dự phòng) nên có thể dẫn đến kết quả là sự cung cấp và tiêu dùng dưới mức hiệu quả nếu giao phó cho thị trường Từ góc độ này, Nhà nước, với quan điểm “gia trưởng” sẽ buộc các cá nhân tiêu dùng những hàng hóa mà Nhà nước cho là tốt khi các cá nhân không làm vì lợi ích tốt nhất của

họ Với mục tiêu giảm nghèo, Nhà nước dùng nguồn lực của mình đảm bảo cho người nghèo có thể tiếp cận được với các hàng hóa và dịch vụ công cộng, đặc biệt là hàng hóa khuyến dụng (y tế và giáo dục)

Độc quyền là một thất bại khác của thị trường đòi hỏi sự can thiệp của Nhà nước Trong các thị trường độc quyền, nhà cung cấp thường có xu hướng giảm sản lượng để đạt được giá cao hơn, từ đó tăng lợi nhuận Độc quyền ảnh hưởng đến lợi ích của mọi cá nhân, trong đó có người nghèo

Sức mạnh thị trường cũng có thể xuất hiện trong các trường hợp thiếu thông tin và đặc biệt là thông tin không cân xứng Chẳng hạn trong lĩnh vực giáo dục hay y tế, các cá nhân sẽ khó đánh giá được chất lượng dịch vụ cung cấp khi lựa chọn các nhà cung cấp khác nhau Điều đó cũng ảnh hưởng đến các quyết định tiêu dùng và lợi ích của khách hàng

Để khắc phục các thất bại thị trường nói trên, giải pháp phù hợp là sự can thiệp của Chính phủ bằng cách kết hợp chi tiêu công với cung cấp các dịch vụ công cộng để đảm bảo sản xuất và tiêu dùng ở mức tối ưu

Luận cứ thứ hai của kinh tế học công cộng về trách nhiệm của Nhà nước

là sự công bằng Sự can thiệp của Nhà nước nhằm đảm bảo tối đa hóa phúc lợi xã hội, hoặc phúc lợi của những người nghèo khổ nhất Việc phân phối thu nhập không công bằng đòi hỏi Chính phủ can thiệp để trợ giúp những người

có quá ít nguồn lực để sinh sống thông qua các chương trình phúc lợi Nhà nước cũng thường phải gánh vác trách nhiệm trong việc thu hẹp khoảng cách

về thu nhập và mức sống giữa nhóm người nghèo với các nhóm còn lại trong

xã hội Thông qua hoạt động phân phối thu nhập và trợ cấp, Nhà nước cũng đảm bảo cuộc sống tối thiểu cho người nghèo

Tiếp cận của kinh tế chính trị

Từ quan điểm kinh tế chính trị, Nhà nước, với vai trò là người đại diện của dân và với quyền lực chính trị đặc biệt của mình cần thiết và có thể can thiệp vào các lĩnh vực xã hội then chốt để thực hiện các mục tiêu chính trị, xã hội Phát triển toàn diện, trong đó coi trọng tăng trưởng, công bằng, dân chủ

là các mục tiêu mà hầu hết các quốc gia trên thế giới, trong đó có Việt Nam theo đuổi

Tiếp cận từ khía cạnh quyền con người

Giáo dục và y tế cơ sở được xem là những quyền cơ bản của con người Tuyên ngôn thế giới về nhân quyền ngày 10 tháng 12 năm 1948 của Liên hiệp quốc đã chỉ rõ, “mọi người đều có quyền được hưởng các dịch vụ công cộng của đất nước mình một cách bình đẳng (điều 21); có quyền được hưởng mức sống đủ để đảm bảo sức khỏe và phúc lợi của bản thân và gia đình (điều 25) Mọi người đều có quyền được học hành miễn phí, ít nhất là ở bậc tiểu học và giáo dục cơ sở (điều 26)” [92]

Theo quan điểm này, việc đảm bảo các quyền cơ bản nói trên là cần thiết nhưng không nhất thiết phải do Chính phủ trợ cấp Cách tiếp cận dựa vào quyền con người tuy đã gợi ý đến trách nhiệm của Chính phủ trong việc đảm bảo bình đẳng và công bằng nhưng lại không chỉ rõ Chính phủ cần hoàn thành trách nhiệm đó như thế nào Tuy vậy, nó giúp cho việc hợp thức hóa yêu cầu của người dân, nhất là người dân nghèo trong việc đòi hỏi Chính phủ phải có trách nhiệm làm cho các dịch vụ này phát huy tác dụng và tạo cơ hội cho người dân tiếp cận các dịch vụ này Từ cách tiếp cận trên, Chính phủ nhiều nước trên thế giới đã chứng tỏ trách nhiệm của mình trong việc đáp ứng các dịch vụ về y tế và giáo dục cho người dân Đối với Việt Nam, Nhà nước cũng thể hiện trách nhiệm của mình với công dân, đặc biệt là người nghèo trong

lĩnh vực giáo dục và y

tế qua Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam năm 1992

Trong các điều

36 và 39 có đoạn viết

“Nhà nước ưu tiên đầu tư cho giáo dục, thực hiện chính sách

ưu tiên bảo đảm phát triển giáo dục ở miền núi các vùng dân tộc thiểu số và các vùng đặc biệt khó khăn Nhà nước cũng ưu

Hộp 1.2 Trách nhiệm của Chính phủ về Y tế và Giáo dục

Chăm sóc sức khỏe và giáo dục thường gắn với nhân

quyền Nhiều tổ chức quốc tế và song phương đã khẳng

định định hướng vì nhân quyền Hiến pháp và pháp luật

nhiều nước cũng đã đề cập đến quyền được học hành và

chăm sóc sức khỏe (một đánh giá về các quyền hợp hiến

cả 165 nước có hiến pháp thành văn đã cho thấy, 116 nước

có nhắc đến quyền học tập và 73 nước có nhắc đến quyền

được chăm sóc sức khỏe; 95 nước quy định giáo dục miễn

phí và 29 nước quy định y tế miễn phí đối với ít nhất là

một số loại dịch vụ cho một số nhóm đối tượng)

Đánh giá trên cho thấy, phần lớn các Chính phủ đều nhận

trách nhiệm về y tế và giáo dục Điều này xuất phát từ

mục tiêu công bằng xã hội và gắn với quyền con người.

Nguồn: Cải thiện các dịch vụ để phục vụ người nghèo, Báo

cáo phát triển thế giới, 2004.

tiên thực hiện chương trình chăm sóc sức khỏe cho đồng bào miền núi và dân tộc thiểu số” [36].

Như vậy, cách tiếp cận dựa vào quyền con người có ý nghĩa thực tiễn to lớn và bổ sung cho kinh tế học công cộng Mặt khác, những phân tích kinh tế cho ta công cụ để thực thi các quyền, bổ sung cho cách tiếp cận dựa vào quyền con người

Những luận cứ trên mang tính chất chuẩn tắc cho việc can thiệp của nhà nước trong lĩnh vực giảm nghèo vì chúng chỉ ra lý do Nhà nước phải tham gia Nhưng quan trọng hơn là các Chính phủ phải hoàn thành trách nhiệm đó như thế nào, điều đó được thể hiện qua vai trò của Nhà nước

1.2.2 Vai trò của Nhà nước trong việc thực hiện mục tiêu giảm nghèo

Nghèo không chỉ là thách thức đối với các nước nghèo, nước đang phát triển mà là vấn đề lớn của cả thế giới Theo Báo cáo liêm chính của Ngân hàng thế giới công bố ngày 9//2/2007 tại Washington, chủ tịch Ngân hàng thế giới Paul Wolfowitz cho biết, trên thế giới hiện có hơn 1 tỷ người đang phải sống trong cảnh nghèo khổ với mức thu nhập 1USD/ngày Tuy mức độ nghèo ở các vùng và quốc gia có khác nhau nhưng ngày nay, chống nghèo được coi là nhiệm

vụ của các chính phủ trên toàn cầu Bằng chứng là tháng 9 năm 2000, tại Hội nghị thượng đỉnh Liên hiệp quốc, 189 quốc gia thành viên trong đó có Việt Nam

đã thông qua và cam kết thực hiện 8 mục tiêu phát triển thiên niên kỷ, trong đó

có mục tiêu giảm tỷ lệ nghèo xuống còn một nửa vào năm 2015 Chính phủ Việt Nam cũng thể hiện mạnh mẽ cam kết giảm nghèo của quốc gia trong Chiến lược toàn diện về tăng trưởng và giảm nghèo (CPRGS) năm 2002

Mặc dù mức độ và hình thức can thiệp có thể không giống nhau nhưng vai trò của Nhà nước trong công cuộc giảm nghèo là rất lớn, thể hiện trên các mặt sau:

Đảm bảo môi trường chính sách vĩ mô định hướng tăng trưởng và giảm nghèo

Tạo môi trường thúc đẩy tăng trưởng, tiền đề giảm nghèo

Để thúc đẩy tăng trưởng, Nhà nước cần phải thiết lập môi trường pháp lý công bằng, bình đẳng và cạnh tranh cho mọi loại hình doanh nghiệp Hoàn thiện đồng bộ hệ thống chính sách, cơ chế tài chính nhằm tạo ra môi trường thuận lợi, hấp dẫn và thông thoáng để thúc đẩy các thành phần kinh tế mở rộng, nâng cao hiệu quả sản xuất kinh doanh, giải phóng mạnh mẽ năng lực sản xuất

Bên cạnh việc tạo lập môi trường kinh doanh, cần duy trì ổn định kinh tế

vĩ mô thông qua thực hiện chính sách tài khóa và tiền tệ khôn ngoan để đảm bảo cân đối ngân sách một cách vững chắc và kiểm soát được lạm phát, có chính sách lãi suất và tỷ giá hợp lý

Định hướng chính sách tăng trưởng gắn liền giảm nghèo: lồng ghép các mục tiêu giảm nghèo trong các chương trình phát triển kinh tế - xã hội

Nhà nước, với vai trò là người hoạch định và xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế xã hội của quốc gia đã xác định giảm nghèo là một mục tiêu trong chiến lược, kế hoạch phát triển cũng như các chương trình hành động và được quán triệt từ trung ương đến địa phương Ở cấp quốc gia, chiến lược toàn diện về tăng trưởng và giảm nghèo thể hiện rõ nét định hướng phát triển kinh tế gắn với các mục tiêu xã hội và giảm nghèo Ở các địa phương, các mục tiêu giảm nghèo sẽ được lồng ghép trong kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của các cấp Đó là cơ

sở để mục tiêu giảm nghèo được thực hiện trong cả nước

Chính sách hỗ trợ người nghèo: ưu đãi vùng, trợ cấp, trợ giá… cho người nghèo, tạo cơ hội và tiếng nói của người nghèo

Để đảm bảo công bằng, Nhà nước thực hiện các chương trình hỗ trợ trực tiếp và gián tiếp cho người nghèo Các chương trình mục tiêu giảm nghèo của quốc gia, chính sách ưu đãi đầu tư thông qua ưu đãi thuế theo vùng; chính sách trợ giá, trợ cước cho đồng bào dân tộc thiểu số, vùng sâu, vùng xa là những minh chứng cụ thể Một cách gián tiếp, Nhà nước tạo điều kiện cho người nghèo tiếp cận ngày càng nhiều với các dịch vụ cơ bản của xã hội để cải thiện đời sống của họ Việc ban hành quy chế và tạo điều kiện thực hiện dân chủ cơ sở, tăng cường đối thoại giữa chính quyền với cộng đồng dân cư, khuyến khích sự tham gia của người dân trong các chương trình của Chính phủ, thực hiện cải cách tổng thể hành chính nhà nước, nâng cao tính minh bạch, trách nhiệm của các cấp chính quyền là những yếu tố quan trọng để tiếng nói của người nghèo đến được với các cấp chính quyền từ trung ương đến địa phương.

Cung cấp tài chính cho các chương trình giảm nghèo

Để đảm bảo tài chính cho việc thực hiện các chương trình giảm nghèo, vốn có thể được huy động từ nhiều kênh khác nhau Có ba kênh huy động vốn chủ yếu là từ Nhà nước (chi tiêu thuế và chi trực tiếp từ ngân sách nhà nước);

từ khu vực tư nhân (đầu tư của các doanh nghiệp, cho vay của ngân hàng, đóng góp của cộng đồng) và nguồn vốn nước ngoài (chủ yếu từ nguồn ODA) Trong các nguồn vốn đó, nguồn vốn Ngân sách Nhà nước đóng vai trò quan trọng nhất cả về quy mô và hình thức tài trợ

Tác động của chi NSNN cho giảm nghèo liên quan đến hầu hết mọi lĩnh vực như y tế, giáo dục, giao thông vận tải, nông nghiệp Tuy nhiên, không kể những khoản chi theo lĩnh vực mà chỉ kể đến các khoản chi cho các chương trình, dự án liên quan trực tiếp đến mục tiêu giảm nghèo thì nguồn NSNN cũng đóng vai trò rất lớn Chỉ tính riêng chương trình 135 giai đoạn 1, trong 7

năm thực hiện (từ 1999-2005) nguồn vốn NSNN đã đầu tư gần 9.000 tỷ đồng Ngoài ra, nguồn vốn lồng ghép từ các Chương trình dự án khác như Chương trình mục tiêu giảm nghèo và việc làm; Chương trình y tế, giáo dục, vệ sinh môi trường; các nguồn vốn phát triển vùng theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ như Quyết định 168, Quyết đinh 186, Quyết định 173, Quyết định

120, Quyết định 134 khoảng 2.500 tỷ đồng Vốn NSNN cho Chương trình trợ giá, trợ cước vùng dân tộc miền núi nhằm cung cấp những mặt hàng thiết yếu phục vụ sản xuất và đời sống của người dân tại tất cả các địa bàn miền núi, hải đảo, vùng đồng bào dân tộc trong 6 năm (từ 2001-2006) cũng lên tới gần 1.500.000 tỷ đồng [110]

Các chương trình chi tiêu ngân sách cho các lĩnh vực mà người nghèo hưởng lợi nhiều như giáo dục cơ sở, y tế, nông nghiệp và phát triển nông thôn

và các chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo là kênh tiếp vốn trực tiếp cho mục tiêu giảm nghèo

Bên cạnh đó, việc miễn thuế cho người nghèo trong lĩnh vực nông nghiệp (lĩnh vực có tỷ lệ người nghèo cao) là một cách “chi tiêu thuế” mang lại lợi ích trực tiếp cho người nghèo Những ưu đãi thuế cho các nhà đầu tư vào vùng sâu, vùng xa, địa bàn khó khăn là một cách đầu tư gián tiếp vì mục tiêu giảm nghèo

Đảm bảo các dịch vụ công thiết yếu cho người nghèo

Trong công cuộc giảm nghèo, việc cung cấp các dịch vụ công thiết yếu được xem là “bổn phận” của Nhà nước Theo cách truyền thống, việc tài trợ của Nhà nước cho người nghèo thường được thực hiện thông qua con đường cung cấp trực tiếp các dịch vụ công thiết yếu như giáo dục và y tế cho người nghèo thông qua hệ thống các trường học và bệnh viện công lập Ở nhiều nước, trong đó có Việt Nam, chủ trương xã hội hóa hoạt động cung cấp dịch

vụ công trong các lĩnh vực giáo dục, y tế, văn hóa thể thao… đang được đẩy mạnh và nó tác động trực tiếp đến người nghèo Quan hệ thị trường bình đẳng làm giảm khả năng tiếp cận của người nghèo đối với các dịch vụ này cả về số lượng và chất lượng Vì thế, trong điều kiện thu nhập không thay đổi, mức độ thụ hưởng dịch vụ giảm đi Trong bối cảnh đó, việc tài trợ của Nhà nước cho người nghèo được chuyển từ hình thức hỗ trợ từ phía cung sang hỗ trợ từ phía cầu Nhà nước có thể dùng tiền ngân sách để “mua” các dịch vụ công cho người nghèo (có thể từ các nhà cung cấp tư nhân), như thực hiện cấp sổ hộ nghèo để họ được hưởng chế độ khám chữa bệnh miễn phí, miễn giảm học phí hay cấp thẻ bảo hiểm y tế (BHYT) miễn phí cho người nghèo Theo cách này, Nhà nước không nhất thiết đóng vai trò “người cung cấp” mà chuyển sang vai trò là “người kiểm soát” chất lượng dịch vụ của các cơ sở cung cấp Những can thiệp của Nhà nước dù theo cách nào cũng nhằm đảm bảo khả năng tiếp cận của người nghèo với các dịch vụ công thiết yếu cả về số lượng và chất lượng ngày càng tốt hơn.

Thực hiện mục tiêu công bằng xã hội, chống lại bất bình đẳng

Tăng trưởng và công bằng xã hội là mục tiêu và khát vọng của mọi quốc gia trên thế giới Tuy nhiên, trong quá trình phát triển dường như có sự đánh đổi giữa 2 mục tiêu này Những chính sách xã hội nhằm đạt được sự công bằng có thể lại triệt tiêu động lực phát triển kinh tế và ngược lại, nếu tập trung vào tăng trưởng thường dẫn đến sự gia tăng bất bình đẳng

Tuy nhiên, quan điểm hiện nay được nhiều quốc gia tán đồng là phát triển bao hàm cả công bằng xã hội, hay nói khác đi, công bằng là một nội dung quan trọng của phát triển Vì vậy, tăng trưởng đi liền với công bằng xã hội là quan điểm được nhiều Chính phủ, trong đó có Việt Nam, lựa chọn và trở thành nhận thức quan trọng để các quốc gia đề ra các chính sách phát triển của mình

Công bằng là một khái niệm rộng và phức tạp, nó không chỉ phụ thuộc vào nội dung của khái niệm này mà còn phụ thuộc vào quan điểm của mỗi Chính phủ Công bằng xã hội đề cập đến quyền lợi và nghĩa vụ, khả năng cống hiến và hưởng thụ của mọi thành viên trong xã hội Ở mức độ thấp, công bằng thường được đồng nghĩa với công bằng về kinh tế Ở mức độ cao, công bằng xã hội là công bằng về các quyền con người và điều kiện để thực hiện các quyền đó Như vậy có thể thấy, theo tư duy hiện đại, công bằng xã hội không chỉ là công bằng về phân phối thu nhập mà còn là công bằng về cơ hội phát triển Nó bao hàm sự công bằng trong khả năng tiếp cận các cơ hội và điều kiện để thực hiện các cơ hội đó, bởi đó chính là cơ sở để duy trì một cách vững chắc sự công bằng về thu nhập Công bằng xã hội không chỉ tránh được

sự phân biệt đối xử mà còn đảm bảo không ai phải sống dưới mức nghèo khổ Vai trò của các Chính phủ trong quá trình thực hiện mục tiêu công bằng gắn liền với cuộc đấu tranh xóa nghèo và chống lại bất bình đẳng Ở Việt Nam, chủ trương “tăng trưởng kinh tế gắn liền với bảo đảm tiến bộ và công bằng xã hội ngay trong từng bước phát triển” cũng thể hiện rõ nét điều này

Cụ thể là:

- Nhà nước đã ban hành chính sách phát triển kinh tế định hướng công bằng, như chính sách phát triển vùng; chính sách ưu đãi, khuyến khích đầu tư, tạo việc làm và nâng cao thu nhập của dân cư

- Ban hành chế độ hỗ trợ người nghèo và chính sách thực hiện công bằng

xã hội như chính sách và các chương trình mục tiêu quốc gia về giảm nghèo , chính sách bảo trợ, an sinh xã hội (chính sách khám chữa bệnh miễn phí cho người nghèo; cấp học bổng, miễn giảm học phí cho các học sinh, sinh viên hộ gia đình nghèo, mồ côi, tàn tật, gặp hoàn cảnh khó khăn…)

- Định hướng đầu tư vào các lĩnh vực mà người nghèo có thể sở hữu như đất đai hoặc tài trợ cho các lĩnh vực mà khu vực tư nhân không muốn tài trợ

để khắc phục những thất bại thị trường

- Can thiệp vào thị trường hàng hóa để hỗ trợ những người sản xuất và tiêu thụ, đặc biệt là đảm bảo cung cấp rộng rãi các mặt hàng tiêu dùng và lương thực thiết yếu cho người nghèo

Sự phát triển toàn diện con người thông qua chỉ số phát triển con người (HDI) được sử dụng để đánh giá kết quả quá trình đấu tranh thực hiện mục tiêu công bằng và xóa dần bất bình đẳng Báo cáo phát triển con người năm 2007/2008 của LHQ cho thấy, Việt Nam hiện có chỉ số phát triển con người HDI ở hạng trung bình, với chỉ số là 0,733 So với năm trước, Việt Nam đã tăng 4 bậc từ vị trí 109 lên vị trí 105 trong tổng số 177 nước Bên cạnh đó, Việt Nam còn luôn duy trì một thứ bậc phát triển con người cao hơn đáng kể

so với thứ bậc phát triển kinh tế (hơn 10 bậc) Cũng theo đánh giá của UNDP, Việt Nam chỉ xếp thứ 122 trong số 177 quốc gia về thu nhập bình quân đầu người Tuy nhiên, so với nhiều nước có thu nhập thấp khác, Việt Nam đi đầu

về các chỉ số tuổi thọ, tỉ lệ biết chữ ở người lớn Xếp hạng tương ứng của Việt Nam ở hai chỉ số này là 56 và 57 Điều đó cho thấy sự phát triển kinh tế của Việt Nam có xu hướng phục vụ con người và bảo đảm công bằng xã hội một cách bền vững

Bên cạnh những chỉ số có thể đo lường được, thành tựu về kết hợp giữa tăng trưởng kinh tế với công bằng xã hội của Việt Nam còn được thể hiện ở những khía cạnh khác Đáng chú ý là sự hình thành một xã hội mở cửa với các quá trình dân chủ hoá ngày càng được đẩy mạnh, tăng cường sự ổn định

và đồng thuận xã hội Đời sống văn hoá, tinh thần của nhân dân ngày càng đa dạng và được nâng cao Những yếu tố này đã được đánh giá cao trên tầm quốc tế và có đóng góp quan trọng vào việc thúc đẩy phát triển kinh tế

1.3 TÀI CHÍNH VÀ VAI TRÒ CỦA CÁC CÔNG CỤ TÀI CHÍNH TRONG VIỆC THỰC HIỆN MỤC TIÊU GIẢM NGHÈO

1.3.1 Tài chính và hệ thống các công cụ tài chính

Tài chính là một phạm trù kinh tế ra đời, tồn tại và phát triển trên cơ sở nền kinh tế tiền tệ

Tài chính thể hiện sự vận động của vốn tiền tệ diễn ra ở mọi chủ thể trong xã hội Nó phản ánh tổng hợp các mối quan hệ kinh tế nảy sinh trong phân phối các nguồn tài chính, thông qua việc tạo lập hoặc sử dụng các quỹ tiền tệ nhằm đáp ứng các nhu cầu khác nhau của các chủ thể trong xã hội [35].Biểu hiện bên ngoài của tài chính là các hiện tượng thu, chi bằng tiền của các doanh nghiệp, dân cư hay Nhà nước Đằng sau các hiện tượng thu chi đó

là sự vận động của các nguồn tài chính, sự tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ của các chủ thể trong xã hội Đặc trưng của tài chính là luôn gắn với việc tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ nhất định trong quá trình phân phối giá trị của cải xã hội, phân bổ các nguồn tài chính

Nguồn tài chính là khả năng tài chính mà các chủ thể có thể khai thác sử dụng nhằm thực hiện mục tiêu của mình Nguồn tài chính có thể là các nguồn tài chính thực tế tồn tại dưới dạng tiền tệ đang vận động trong chu trình kinh

tế, cũng có thể là nguồn tài chính tiềm năng dưới dạng tài nguyên, bất động sản, đất đai… hay nguồn tài chính vô hình như các bí quyết kỹ thuật, phát minh, sáng chế… Việc hiểu đầy đủ về nguồn tài chính giúp cho Nhà nước và các chủ thể kinh tế khác có thể khai thác, huy động, phân bổ và sử dụng các nguồn tài chính một cách hiệu quả cho phát triển kinh tế - xã hội, thực hiện mục tiêu giảm nghèo