Luận văn
Trang 1Phần Mở đầu
1 Lý do chọn đề tài
Trong những gần đây, công tác bảo vệ, chăm sóc và nâng cao sức khỏe nhân dân (BV,CS&NCSKND) đã đạt đợc nhiều thành tựu quan trọng Theo báo cáo tổng kết năm 2008 của Bộ Y tế thì ”Hoạt động y tế dự phòng đợc đẩy mạnh hơn Một số dịch bệnh mới nh viêm đờng hô hấp cấp nặng do vi rút (SARS), cúm A (H5N1) đã đợc ngăn chặn, khắc phục nhanh Mạng lới y tế, đặc biệt là
y tế cơ sở đợc củng cố và phát triển; 97,9% các xã, phờng trong cả nớc có trạm
y tế, trên 66,5% trạm y tế có bác sỹ Một số cơ sở y tế chuyên ngành đợc nâng cấp, ứng dụng công nghệ tiên tiến, nhiều kỹ thuật cao đã đợc áp dụng và mở rộng tới các tuyến nh thụ tinh trong ống nghiệm, ghép thận, ghép gan, phẫu thuật tim hở, nong động mạch vành, phẫu thuật nội soi, chẩn đoán hình ảnh Công tác sản xuất, kinh doanh thuốc đã bảo đảm cung ứng đủ thuốc có chất l-ợng với giá cả hợp lý cho nhu cầu phòng bệnh, chữa bệnh; thuốc sản xuất trong nớc đã chiếm khoảng 45% thị phần thuốc chữa bệnh Chế độ khám, chữa bệnh (KCB) cho ngời nghèo, KCB miễn phí cho trẻ em dới 6 tuổi đang đợc triển khai thực hiện Việc phòng, chống HIV/AIDS đợc đẩy mạnh hơn nh giảm số mắc mới, số ngời bệnh AIDS và số tử vong Tỷ lệ trẻ em dới 5 tuổi bị suy dinh dỡng giảm từ 33,4% năm 2000 xuống dới 21,2% năm 2007, đạt kế hoạch; tỷ lệ chết của trẻ em dới 1 tuổi còn 16%0”[32, tr.157-158] Theo thống kê về dân số và nhà ở, tuổi thọ trung bình của ngời Việt Nam từ 67,8 tuổi năm 2000 đã nâng lên 72,84 tuổi vào năm 2009
Các thành tựu trên cho thấy nền y tế Việt Nam đang từng bớc hội nhập với trình độ y tế của các nớc tiên tiến trong khu vực và trên thế giới, góp phần tích cực vào việc nâng cao sức khỏe, nâng cao chất lợng nguồn nhân lực phục
vụ đắc lực cho sự nghiệp công nghiệp hoá và hiện đại hoá đất nớc
Trang 2Những thành tựu trên xuất phát từ nhiều nguyên nhân, trong đó có nguyên nhân rất quan trọng là vai trò đắc lực của công tác quản lý nhà nớc (QLNN) trong lĩnh vực y tế thông qua công cụ quản lý chủ yếu là pháp luật
Lĩnh vực y tế là lĩnh vực dịch vụ trực tiếp phục vụ con ngời và không một
và việc xử lý nghiêm minh đối với các hành vi vi phạm
Để xây dựng nền y tế Việt Nam công bằng, hiệu quả và phát triển, đáp ứng với yêu cầu chăm sóc sức khoẻ (CSSK) ng y c ng đa dạng với chất là à ợng ngày càng cao của nhân dân theo tinh thần Nghị quyết số 46/NQ-TW ngày 23/02/2005 của Bộ Chính trị "Về công tác bảo vệ, chăm sóc và nâng cao sức khoẻ nhân dân trong tình hình mới" đòi hỏi phải tăng cờng QLNN bằng pháp
luật, góp phần đa các hoạt động y tế vào trật tự, kỷ cơng, kỷ luật và phát triển
ổn định
Tuy nhiên, việc QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực y tế hiện nay vẫn còn nhiều yếu kém cần phải nghiên cứu sâu sắc cả về lý luận và thực tiễn
Thứ nhất, về lý luận, QLNN bằng pháp luật luôn tác động trực tiếp đến
các hoạt động y tế nhằm đạt mục tiêu về BV,CS & NCSKND Để xây dựng nền
y tế Việt Nam công bằng, hiệu quả, phát triển trong nền kinh tế thị trờng định hớng xã hội chủ nghĩa (XHCN), thực hiện cải cách hành chính (CCHC) và xây dựng nhà nớc pháp quyền (NNPQ) XHCN ở nớc ta đòi hỏi phải tăng cờng hiệu
Trang 3lực, hiệu quả của công tác QLNN bằng pháp luật phù hợp với đặc thù của các hoạt động y tế Tuy nhiên, hiện nay cha có nghiên cứu chuyên sâu nào về lý luận đối với việc QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực y tế nên cần thiết phải nghiên cứu cơ sở lý luận của vấn đề này
Thứ hai, về thực tiễn, sự phát triển kinh tế - xã hội, sự phát triển nhanh
chóng của khoa học công nghệ y học ở trong và ngoài nớc đã làm thay đổi và phát sinh nhiều quan hệ xã hội mới đòi hỏi pháp luật về y tế cũng phải thay đổi theo cho phù hợp; việc tổ chức thực hiện pháp luật về y tế mà hạt nhân là phổ biến, giáo dục pháp luật (PBGDPL) về y tế, thanh tra, kiểm tra để pháp luật thật
sự đi vào cuộc sống và việc xử lý đối với các hành vi vi phạm pháp luật về y tế cũng cần phải đợc nghiên cứu nhận diện, đánh giá đúng thực trạng, làm cơ sở thực tiễn cho việc đề xuất các giải pháp khắc phục nhằm góp phần tăng cờng hiệu lực, hiệu quả, trật tự, kỷ cơng, kỷ luật của QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực y tế
Từ các lý do trên cho thấy, việc nghiên cứu vấn đề QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực y tế ở nớc ta hiện nay có ý nghĩa thiết thực, bức xúc cả về lý luận
và thực tiễn trớc yêu cầu khách quan của công tác QLNN
2 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
2.1 Mục đích
Làm rõ cơ sở lý luận, thực tiễn về QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực y
tế và đề xuất giải pháp để tăng cờng hiệu lực, hiệu quả, trật tự, kỷ cơng, kỷ luật của QLNN bằng pháp luật trong thời gian tới
Trang 4b) Đánh giá trung thực, khách quan thực trạng hoạt động QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực y tế hiện nay trên các nội dung về xây dựng, ban hành,
tổ chức thực hiện pháp luật về y tế và việc xử lý đối với các hành vi vi phạm pháp luật về y tế để làm cơ sở cho việc đề xuất các giải pháp khắc phục
c) Phân tích xu hớng phát triển của y tế gắn với việc thay đổi phơng thức QLNN đối với các hoạt động y tế; xác định quan điểm và đề xuất một số giải pháp khắc phục cụ thể để tăng cờng hiệu lực, hiệu quả, trật tự, kỷ cơng, kỷ luật của QLNN bằng pháp luật trong thời gian tới
3 Đối tợng và phạm vi nghiên cứu
3.1 Đối tợng nghiên cứu
Đối tợng nghiên cứu của Luận án là các hoạt động xây dựng, ban hành,
tổ chức thực hiện pháp luật về y tế và việc xử lý đối với các hành vi vi phạm pháp luật về y tế của các cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc chủ thể và đối tợng của QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực y tế
3.2 Phạm vi nghiên cứu
Phạm vi nghiên cứu của Luận án chỉ giới hạn đối với QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực y tế của các cơ quan quản lý hành chính nhà nớc (QLHCNN) Do tiếp cận dới góc độ của khoa học quản lý hành chính công (QLHCC) nên Luận án này không nghiên cứu hoạt động QLNN bằng pháp luật
có liên quan đến hoạt động y tế của các cơ quan lập pháp và t pháp
4 Cơ sở lý luận và phơng pháp nghiên cứu
Trang 5ngày 23/02/2005 của Bộ Chính trị về công tác BV,CS & NCSKND trong tình hình mới và Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lợc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010,
định hớng đến năm 2020 Đây là cơ sở lý luận quan trọng xuyên suốt trong quá trình nghiên cứu Luận án này
4.2 Các phơng pháp nghiên cứu cụ thể
a) Phơng pháp phân tích tài liệu thứ cấp (desk - study): Với phơng pháp
này, NCS chủ yếu tập trung nghiên cứu, tham khảo, phân tích các sách, tài liệu, công trình nghiên cứu khoa học, các số liệu khoa học đã đợc công bố ở trong và ngoài nớc có liên quan đến Luận án để hình thành cơ sở lý luận, đánh giá thực trạng, cũng nh xu hớng phát triển y tế, xu hớng thay đổi phơng thức QLNN trong lĩnh vực y tế trên thế giới và ở Việt Nam hiện nay
b) Phơng pháp điều tra xã hội học Để bảo đảm tính khoa học, khách
quan, trung thực trong đánh giá thực trạng công tác QLNN bằng pháp luật về y
tế và đánh giá tính khả thi của các giải pháp đợc xây dựng, Luận án đã sử dụng các phơng pháp nghiên cứu xã hội học sau đây (Tham khảo Phụ lục 1):
- Phỏng vấn sâu: NCS đã trực tiếp tiến hành phỏng vấn sâu 41 đối tợng
bao gồm 27 công chức (Tham khảo Phụ lục 2) và 14 viên chức (Tham khảo Phụ lục 3) ngành y tế với nội dung về thực trạng công tác xây dựng và ban hành
pháp luật để quản lý, thống nhất các hoạt động y tế; công tác PBGDPL về y tế; công tác kiểm tra việc thực hiện pháp luật về y tế; công tác thanh tra việc thực hiện pháp luật về y tế; công tác tổ chức thực hiện pháp luật để quản lý thống nhất các hoạt động y tế; xử lý đối với các hành vi vi phạm pháp luật về y tế; quan điểm và giải pháp hoàn thiện QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực y tế ở nớc ta hiện nay
Nội dung các cuộc phỏng vấn sâu đợc ghi âm, ghi chép lại, trích dẫn để
bổ sung và giải thích cho kết quả nghiên cứu
Trang 6- Trng cầu ý kiến: NCS đã thực hiện với nhóm đối tợng CCVC thuộc Bộ
Y tế, các đơn vị trực thuộc Bộ Y tế và Sở Y tế các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ơng Phiếu trng cầu ý kiến đợc thiết kế sẵn dới dạng các câu hỏi về thực trạng QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực y tế (Tham khảo Phụ lục 4) và sử
dụng phần mềm EpiData phiên bản 3.1 để nhập liệu, thiết lập chế độ kiểm tra
và phần mềm SPSS phiên bản 13.0 để quản lý và phân tích số liệu
c) Các phơng pháp nghiên cứu bổ trợ khác: Để tăng thêm độ tin cậy của
các thông tin đã thu thập đợc, NCS còn sử dụng thêm một số phơng pháp bổ trợ khác nh so sánh, quy nạp diễn giải, tiến hành thu thập và phân tích ý kiến của các chuyên gia có kinh nghiệm về QLNN, hoạch định chính sách, pháp luật và chuyên môn y tế
5 Những đóng góp mới của Luận án
5.1 Đóng góp mới về lý luận
a) Phân tích nội hàm, làm rõ khái niệm lĩnh vực y tế chính là các hoạt
động y tế để xác định y tế là một trong những yếu tố tác động đến sức khỏe, là các hoạt động nhằm BV,CS & NCSKND;
b) Đề xuất khái niệm mới về QLNN bằng pháp luật, QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực y tế;
c) Luận chứng cụ thể hơn, khoa học hơn về nội hàm các nội dung của công tác QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực y tế làm cơ sở cho việc hình thành lý luận về QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực y tế;
d) Trình bày một số sơ đồ để chứng minh khái niệm mới, nội dung mới của QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực y tế
Trang 7c) Góp phần thay đổi nhận thức và hành động trong hoạt động thực tiễn của các nhà lãnh đạo, quản lý, các cán bộ, công chức, viên chức (CCVC) có liên quan về công tác QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực y tế.
6 ý nghĩa lý luận và thực tiễn của Luận án
7 Kết cấu của Luận án
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, phụ lục, Luận
Tổng quan về vấn đề nghiên cứu
1 Tình hình nghiên cứu trên thế giới
Trang 8Vấn đề QLNN trong lĩnh vực y tế đã đợc các quốc gia và Tổ chức y tế thế giới (WHO) nghiên cứu từ lâu Những nghiên cứu này chủ yếu đề cập đến từng khía cạnh của QLNN trong lĩnh vực y tế.
- Đầu tiên là vấn đề phát triển chính sách, pháp luật y tế Đây là chuyên mục đợc đề cập thờng xuyên trong các cuốn sách "International digest of health legislation" (Tóm tắt pháp luật quốc tế về y tế) đợc WHO phát hành hằng năm Các cuốn sách này chủ yếu nghiên cứu phạm vi điều chỉnh của pháp luật về y
tế, cũng nh nội dung chính của các hoạt động y tế đợc pháp luật quốc tế và quốc gia đề cập cụ thể nh phòng chống các bệnh truyền nhiễm, phòng chống các bệnh không lây nhiễm, ATTP, KCB, sức khoẻ tâm thần, sức khoẻ sinh sản, kiểm soát thuốc lá, lạm dụng rợu, bia, dợc và thiết bị y tế Qua nghiên cứu cho thấy, phạm vi điều chỉnh của các chính sách, pháp luật về y tế hầu nh không thay đổi và điều đó khẳng định, các nớc dù có mô hình tổ chức cơ quan QLNN
ở Trung ơng và địa phơng nh thế nào (mô hình tổ chức cơ quan QLNN chuyên ngành nh Bộ Y tế Trung Quốc, Thái Lan hay đa ngành, đa lĩnh vực nh Bộ Y tế
và phúc lợi xã hội Nhật Bản, Bộ Y tế và Phúc lợi gia đình ấn Độ cũng đều phải căn cứ vào phạm vi điều chỉnh này để giúp Chính phủ thực hiện chức năng QLNN trong lĩnh vực y tế Tuy nhiên, do thay đổi mô hình bệnh tật, do sự phát triển của kinh tế - xã hội dẫn đến có sự thay đổi về truyền thống văn hóa, hành
vi, lối sống trong từng quốc gia, cũng nh trên thế giới nên các chính sách, pháp luật cụ thể của từng hoạt động y tế cũng phải thay đổi cho phù hợp để đáp ứng với yêu cầu QLNN trong từng giai đoạn nhất định Ví dụ nh năm 2007, WHO
đã công bố 20 mối nguy hiểm đang đe dọa sức khoẻ của con ngời nhằm đa ra những bằng chứng thuyết phục nhất khiến các quốc gia phải định chế hoá các biện pháp bảo vệ sức khoẻ cộng đồng Đó là suy dinh dỡng, tình dục không an toàn, cao huyết áp, tác hại của sử dụng thuốc lá, lạm dụng rợu bia, nguồn nớc sinh hoạt bị ô nhiễm, cơ thể thiếu sắt, ăn ở thiếu vệ sinh, nạn béo phì Theo kết quả thống kê, 10 mối nguy hàng đầu đợc liệt kê trên đây chiếm 40% nguyên
Trang 9nhân gây tử vong hằng năm trên thế giới Riêng đối với các nớc đang phát triển, trong đó có Việt Nam, WHO khuyến cáo rằng cần phải xem 3 nguy cơ: suy dinh dỡng, tác hại của sử dụng thuốc lá và lạm dụng rợu bia nh những vấn nạn cần nhanh chóng thanh toán vì sức khoẻ cộng đồng Do đó, chính sách, pháp luật của mỗi quốc gia cần phải chú trọng hơn về các vấn đề trên.
- Vấn đề vai trò của pháp luật đối với QLNN về y tế đã đợc R Roemer nghiên cứu trong chuyên đề "Health legislation as a tool for public health and health policy" (Pháp luật y tế - công cụ của chính sách y tế và y tế công cộng) trong cuốn sách đợc phát hành năm 2000 "Health legislation at the dawn of the XXI st Century" (Pháp luật y tế, phác họa trong thế kỷ 21) Chuyên đề này coi việc QLNN đơng nhiên phải sử dụng công cụ pháp luật, coi pháp luật là cơ sở,
là nền tảng cho việc QLNN của mình và khẳng định vai trò không thể thiếu của pháp luật trong QLNN về y tế Theo đó, 10 chơng trình y tế toàn cầu trong giai
đoạn 2006 - 2015 đã đợc WHO đa ra để các quốc gia thành viên có các biện pháp thực hiện là: bảo đảm dịch vụ y tế đợc bao phủ toàn cầu và nâng cao công bằng trong y tế; bảo đảm an toàn cá nhân và cộng đồng khi xảy ra dịch bệnh, thiên tai và thảm họa; nâng cao chất lợng dịch vụ y tế gắn với quyền con ngời
và bình đẳng giới; giảm đói nghèo và những ảnh hởng của nó đến sức khoẻ; giải quyết những vấn đề xã hội tác động đến sức khoẻ; cải thiện môi trờng sống lành mạnh hơn; bảo đảm hệ thống y tế hoạt động hiệu quả và công bằng; bảo đảm
đội ngũ cán bộ y tế có chất lợng; khai thác kiến thức, khoa học và công nghệ;
củng cố vai trò QLNN về y tế, chú trọng các công cụ quản lý Nh vậy, một
trong 10 chơng trình y tế toàn cầu hiện nay đã nhấn mạnh đến việc củng cố vai trò QLNN trong lĩnh vực y tế và chú trọng đến các công cụ quản lý, đặc biệt là công cụ pháp luật Tuy nhiên, chuyên đề này có hạn chế là không nghiên cứu việc làm thế nào để hoàn thiện hệ thống pháp luật về y tế, cũng nh cách thức nào để đa hệ thống pháp luật này vào thực tiễn cuộc sống
Trang 10- Một vấn đề nữa cũng đợc nghiên cứu, đó là quản lý hệ thống y tế Remigio d Mercado đã đề cập đến vấn đề này trong cuốn sách "Reading in health system management" (Nghiên cứu về quản lý hệ thống y tế) Theo WHO, mọi hệ thống y tế đều có chung 4 chức năng cơ bản nhất: cung cấp tài chính cho y tế; phát triển các nguồn nhân lực y tế; cung ứng dịch vụ y tế và Stewardship- vai trò chỉ đạo, điều hành của Nhà nớc (xin tạm dịch là QLHCNN vì không có từ tơng tự trong tiếng Việt) Stewardship là sự quản lý thận trọng và
có trách nhiệm đối với sức khoẻ của ngời dân, là cốt lõi của sự quản lý tốt WHO đã đa ra 3 nhóm nội dung cơ bản của stewardship là:
+ Xây dựng chính sách y tế: Phân tích chính sách; thiết kế chính sách
với sự tham gia của các bên hữu quan và các tổ chức xã hội; xây dựng một kế hoạch quốc gia về y tế có tính chất liên ngành; xác định mục tiêu - tầm nhìn của
hệ thống y tế; quyết định đầu t, phân bổ ngân sách cho y tế ở cấp cao nhất; xác
định các giá trị chung và nền tảng đạo đức cho các hoạt động y tế; đánh giá, sửa
đổi và điều chỉnh chính sách cho phù hợp
+ Tác động vào quá trình thực hiện: Tạo dựng sự đồng thuận trong và
ngoài hệ thống y tế; đồng bộ hoá các thành tố của hệ thống y tế; xây dựng thể chế chiến lợc; ban hành các quy định, thiết chế, kế hoạch quốc gia về CSSK có tính liên ngành; tuyên truyền, giáo dục về mục tiêu, tầm nhìn, các giá trị chung
và nền tảng đạo đức của các hoạt động y tế; tạo dựng cơ chế khuyến khích; xây dựng và thể chế hóa sự minh bạch, lành mạnh trong quản lý
+ Tập hợp và sử dụng tri thức: Tập hợp tri thức; theo dõi và đánh giá
sức khoẻ cộng đồng; động viên việc đối thoại giữa các cộng đồng và hệ thống y tế; các hoạt động truyền thông
Nh vậy, QLNN với những nội dung nói trên rộng hơn so với hoạt động quản lý truyền thống (lập kế hoạch, tổ chức, chỉ đạo và giám sát) Từ những nội dung trên của stewardship, có thể thấy đó chính là tập hợp những yêu cầu, nội dung của QLNN đối với hệ thống y tế
Trang 11Tóm lại, các nghiên cứu trên thế giới chủ yếu tập trung vào việc phát triển chính sách y tế, quản lý hệ thống y tế, vai trò của pháp luật y tế nhng cha thấy có công trình nghiên cứu cụ thể nào về QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực y tế Đây cũng là vấn đề cần phải đợc lu ý khi nghiên cứu vấn đề QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực y tế ở nớc ta hiện nay.
2 Tình hình nghiên cứu ở Việt Nam
Trong những năm gần đây, ở Việt Nam đã có một số tác giả quan tâm nghiên cứu đến vấn đề QLNN nói chung và QLNN đối với ngành, lĩnh vực nói riêng nhng lại ít có nghiên cứu về QLNN bằng pháp luật
- Nghiên cứu về QLNN bằng pháp luật tiếp cận dới góc độ khoa học luật học có Luận án tiến sỹ luật học về hoàn thiện QLNN bằng pháp luật đối với nền kinh tế thị trờng định hớng XHCN ở Việt Nam hiện nay (Lê Thị Hơng - Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh - 2003) Nghiên cứu này đã bớc đầu hình thành cơ sở lý luận về QLNN bằng pháp luật nói chung nhng do nghiên cứu này tiếp cận trên cơ sở khoa học luật học nên chủ yếu đề cập đến nội dung các văn bản luật, pháp lệnh điều chỉnh các quan hệ nảy sinh liên quan cơ chế kinh tế thị trờng định hớng XHCN ở Việt Nam, điểm mạnh và điểm yếu của những văn bản luật, pháp lệnh này; việc thanh tra, kiểm tra, kiểm soát, cũng nh việc xử lý hình sự, hành chính đối với các vi phạm pháp luật đã giải quyết đợc vấn đề gì và
đề xuất các giải pháp cho việc sửa đổi cụ thể những vấn đề nào của pháp luật cũng nh cơ chế pháp lý cho công tác thanh tra, kiểm tra, kiểm soát và xử lý đối với các vi phạm pháp luật của các cơ quan lập pháp, hành pháp và t pháp Bên cạnh đó, có Luận án phó tiến sỹ luật học về tăng cờng pháp chế XHCN trong lĩnh vực bảo vệ sức khỏe nhân dân ở nớc ta hiện nay (Nguyễn Nhật Hùng - Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh - 1996) Nghiên cứu này đã đề cập đến
đẩy mạnh công tác xây dựng pháp luật; tổ chức tốt công tác thực hiện pháp luật; tăng cờng công tác kiểm tra, giám sát việc thực hiện pháp luật; kiện toàn các cơ quan QLNN và t pháp; bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng trong công tác tăng cờng
Trang 12pháp chế XHCN trong lĩnh vực bảo vệ sức khỏe nhân dân Các vấn đề đợc nghiên cứu trên cũng tiếp cận dới góc độ khoa học luật học nên chủ yếu đề cập
đến việc bổ sung những luật, pháp lệnh về y tế còn thiếu, bảo đảm việc ban hành pháp luật phải theo đúng thẩm quyền đã đợc qui định trong Hiến pháp hay
định hớng pháp luật cho việc tăng cờng pháp chế XHCN Do các nghiên cứu trên tiếp cận dới góc độ khoa học luật học nên những vấn đề liên quan đến hoạt
động lập quy và hành chính công mang tính tổ chức hoạt động thực tiễn lại không đợc đề cập, tức QLNN bằng pháp luật là quản lý trong khuôn khổ trật tự của pháp luật nhằm thực hiện pháp luật, tác động đến con ngời và các tổ chức tham gia vào quá trình đó
- Nghiên cứu QLNN bằng pháp luật tiếp cận dới góc độ khoa học QLHCC có các luận văn cao học nh QLNN bằng pháp luật về xuất bản (Mã Duy Quân - Học viện Hành chính quốc gia năm 2003); QLNN bằng pháp luật
về doanh nghiệp có vốn đầu t nớc ngoài (Ngô Văn Hiền - Học viện Hành chính quốc gia năm 2003) và QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực y tế (Nguyễn Huy Quang - Học viện Hành chính quốc gia năm 2003) Các nghiên cứu này đã bớc
đầu đề cập đến các hoạt động chấp hành, điều hành của các cơ quan QLHCNN mang đặc trng QLHCC nhng cũng mới chỉ dừng lại ở việc nghiên cứu cấp cao học, ở việc nghiên cứu khái quát chung về QLNN bằng pháp luật, cha hình thành đợc cơ sở lý luận về QLNN bằng pháp luật và lại nghiên cứu ở các lĩnh vực khác mà không phải lĩnh vực y tế
- Trong lĩnh vực y tế, đã có một số đề tài nghiên cứu của Bộ Y tế nh: Đánh giá khái quát thực trạng hệ thống pháp luật y tế trên cơ sở hệ thống hoá pháp luật một số lĩnh vực cơ bản của ngành y tế (năm 1997), Báo cáo đánh giá 7 năm thực hiện Pháp lệnh Hành nghề y, dợc t nhân (năm 2000), Báo cáo đánh giá 10 năm thực hiện Luật Bảo vệ sức khoẻ nhân dân năm (2001), Báo cáo đánh giá 8 năm thực hiện Pháp lệnh Phòng, chống HIV/AIDS (2004), Báo cáo đánh giá 18 năm thực hiện pháp luật về KCB (2009), Báo cáo đánh giá 5 năm thực hiện Pháp lệnh
Trang 13Vệ sinh an toàn thực phẩm (2009) và một số bài viết đăng trên các báo, tạp chí chuyên ngành Việc đánh giá khái quát thực trạng hệ thống pháp luật y tế trên cơ
sở hệ thống hoá pháp luật một số lĩnh vực cơ bản của ngành y tế chủ yếu tập trung xem xét những văn bản nào còn thiếu, chồng chéo, không có tính khả thi để
đề xuất việc ban hành mới, sửa đổi, bổ sung Các báo cáo đánh giá thực hiện luật, pháp lệnh về y tế sau một thời gian thực hiện cũng chỉ nhằm mục đích đề xuất việc ban hành luật mới hoặc nâng pháp lệnh lên thành luật và thay thế các luật, pháp lệnh đã không còn phù hợp Phân tích trên cho thấy, các nghiên cứu có liên quan đến Luận án QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực y tế ở nớc ta hiện nay cũng mới chỉ dừng lại ở đề xuất việc xây dựng và ban hành pháp luật về y tế mà cha có nghiên cứu nào về tổ chức thực hiện pháp luật, xử lý đối với các vi phạm pháp luật về y tế của các cơ quan QLHCNN có thẩm quyền về y tế Nh vậy, ở n-
ớc ta hiện nay, cha có nghiên cứu toàn diện nào cả về cơ sở lý luận và thực tiễn
về QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực y tế
- Khi nghiên cứu về thẩm quyền của cơ quan QLHCNN, GS.TS Phạm Hồng Thái đã có bài "Thẩm quyền tự chủ, tự quyết và thẩm quyền mặc nhiên của cơ quan hành chính nhà nớc" đăng trên Tạp chí Quản lý nhà nớc số 165 (10 - 2009) Đây là vấn đề rất mới liên quan đến việc ra các quyết định hành chính và hành vi hành chính cha đợc pháp luật quy định nhằm bảo đảm thực hiện quyền năng về hành chính điều hành - hành chính tổ chức và cả trong hành chính tài phán của cơ quan QLHCNN Đó chính là yếu tố hợp lý khi đa ra các quyết định hành chính, hành vi hành chính nhằm giải quyết các vấn đề thực tiễn nhạy cảm mới phát sinh với mục đích bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, bảo
vệ quyền lợi của cả cộng đồng Vấn đề này liên quan khá nhiều đến lĩnh vực y tế vì tính chất nhân văn, nhân đạo của nó Đứng trớc lợi ích sống còn của cả cộng
đồng liên quan trực tiếp đến sức khỏe, tính mạng của nhân dân nên đôi khi ngời
đứng đầu cơ quan QLHCNN về y tế phải đa ra các quyết định hành chính mà pháp luật cha quy định nh vấn đề quyết định cho phép học sinh nghỉ học dài ngày
Trang 14trong thời gian có dịch cúm A (H1N1) để phòng sự lây lan của dịch nhằm giảm tác hại của đại dịch này về sức khỏe, tính mạng ngời bệnh và kinh tế cho đất nớc Cũng với vấn đề QLNN, GS.TS Đinh Văn Mậu đã có bài đề cập đến "Giá trị nhân văn trong quyết định hành chính của các cơ quan QLNN" Bài viết này đợc
đăng trên Tạp chí Tổ chức nhà nớc năm 2009 Nh vậy, bên cạnh giá trị pháp lý của QLNN, còn có giá trị nhân văn trong QLNN Điều này đặc biệt đúng trong QLNN về y tế Các nghiên cứu trên cũng chính là vấn đề cần phải nghiên cứu trong Luận án QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực y tế ở nớc ta hiện nay
3 Tình hình nghiên cứu của tác giả
Đây là Luận án đã đợc ấp ủ từ lâu vì nội dung của Luận án gắn bó chặt chẽ với công việc của NCS trong gần 25 năm qua
- NCS đã nghiên cứu Đề tài "QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực y tế"
Đây là Luận văn thạc sỹ QLHCC của NCS tại Học viện Hành chính quốc gia năm 2003 Luận văn này đã bớc đầu nghiên cứu cơ sở lý luận về QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực y tế dới góc độ khoa học QLHCC nhng cha sâu sắc vì:
+ Cha đa ra đợc khái niệm y tế vì khái niệm này còn lẫn với khái niệm sức khỏe, cũng nh cha có khái niệm QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực y tế một cách thống nhất gắn với nội hàm vốn có của nó để làm cơ sở khoa học cho việc nghiên cứu vấn đề này
+ Cha phân tích đợc các đặc trng của hoạt động y tế khác so với hoạt
động của các ngành khác để thấy đợc QLNN đối với các hoạt động y tế cũng có
sự khác biệt đáng kể so với QLNN đối với các hoạt động sản xuất, kinh doanh hàng hóa, dịch vụ khác vì hoạt động y tế mang tính nhân đạo, liên quan trực tiếp đến sức khỏe và tính mạng ngời bệnh nên đòi hỏi phải có sự quản lý, can thiệp có tính đặc thù chủ yếu của Nhà nớc
+ Cha làm rõ đợc vai trò của QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực y tế
nh mối quan hệ giữa pháp luật với y đức (đạo đức hành nghề y); vấn đề bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của ngời bệnh, của thầy thuốc và nhân viên y tế; việc
Trang 15bảo đảm định hớng phát triển sự nghiệp y tế, gắn phát triển kinh tế với công bằng trong CSSK.
+ Cha làm rõ đợc nội hàm về các nội dung QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực y tế trên cơ sở các cơ quan QLHCNN có thẩm quyền về y tế phải thi hành Hiến pháp, luật bằng quyền lập quy và quyền hành chính công, cũng nh cha nêu đợc QLNN bằng pháp luật là hoạt động mang tính tổ chức thực tiễn có tính hệ thống và chuyên nghiệp hớng tới bảo đảm, bảo vệ tốt hơn quyền và lợi ích hợp của công dân liên quan đến y tế
+ Cha nghiên cứu vấn đề QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực trên thế giới theo hớng tiếp cận của nền hành chính hiện đại về y tế để tham khảo và có các giải pháp tiếp cận vấn đề QLNN về y tế ở Việt Nam Đó là vấn đề QLHCNN theo stewardship Stewardship là sự quản lý thận trọng và có trách nhiệm đối với sức khoẻ của ngời dân, là cốt lõi của sự quản lý tốt Stewardship
nhấn mạnh khía cạnh Nhà nớc đại diện cho dân, đồng thời làm công bộc cho dân và phong cách QLHCNN phù hợp với t cách kép của Nhà nớc - vừa là công bộc, vừa là ngời đại diện của dân
+ Cha đánh giá đợc toàn diện thực trạng QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực y tế trên cơ sở kết hợp giữa phơng pháp nghiên cứu thứ cấp với phơng pháp nghiên cứu điều tra xã hội học qua phỏng vấn sâu, trng cầu ý kiến đối với các
đối tợng thuộc phạm vi QLNN về y tế vì Luận văn mới chỉ sử dụng phơng pháp nghiên cứu thứ cấp nên tính khách quan, trung thực và khoa học trong đánh giá thực trạng cha đợc cao
- Để nghiên cứu sâu hơn các khía cạnh của QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực y tế, NCS đã nghiên cứu Đề tài "Tăng cờng pháp chế XHCN trong lĩnh vực y tế" Đây là Luận văn tốt nghiệp Lý luận chính trị cao cấp tại Học viện
Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh năm 2005 Nghiên cứu này đã đề cập đến các hoạt động chấp hành, điều hành của các cơ quan QLHCNN trong lĩnh vực y tế theo hớng hành chính hành động - hoạt động mang tính tổ chức thực tiễn Ngoài
Trang 16ra, NCS còn nghiên cứu Đề tài "Cải cách thể chế hành chính về y tế" Đây là
Đề án tốt nghiệp khóa chuyên viên cao cấp của NCS tại Học viện Hành chính quốc gia năm 2006 Nội dung của Đề án này chính là các hoạt động lập quy của riêng các cơ quan QLHCNN về y tế hớng tới CCHC trong ngành y tế (cải cách thể chế y tế, cải cách bộ máy tổ chức y tế, đổi mới nâng cao chất lợng đội ngũ CCVC y tế và cải cách tài chính công trong hoạt động y tế) Bên cạnh đó, NCS cũng nghiên cứu vấn đề "Đánh giá nhu cầu xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật về y tế đến năm 2010 và định hớng đến năm 2020" (2006) Đây là Đề tài
nghiên cứu khoa học cấp Bộ do NCS là chủ nhiệm Đề tài này đã thể hiện rõ vai trò của Bộ Y tế (cơ quan QLHCNN) trong việc đề xuất sáng kiến lập pháp với Quốc hội, Uỷ ban thờng vụ Quốc hội về định hớng ban hành các luật còn thiếu, cũng nh đề xuất việc sửa đổi các luật, pháp lệnh đã không còn phù hợp, kể cả các văn bản quy định chi tiết và hớng dẫn thi hành luật, pháp lệnh về y tế
- Ngoài các nghiên cứu trên, NCS còn viết một số bài báo nh: Tăng cờng hiệu lực QLNN về hành nghề y, dợc t nhân; toàn cầu hóa tác động đến y tế và vai trò quản lý của Nhà nớc; cải cách thể chế hành chính trong lĩnh vực y tế; thí
điểm cổ phần hóa bệnh viện công - cần tiến hành thận trọng; xử lý kỷ luật đối
với CCVC y tế - biện pháp quan trọng của QLNN về y tế; bàn về khái niệm QLNN bằng pháp luật; nâng cao hiệu lực, hiệu quả QLNN về xã hội hóa y tế; mô hình tổ chức Hội đồng y khoa quốc gia - bớc đột phá trong QLNN đối với ngời hành nghề KCB; chính sách BHYT hớng tới mục tiêu công bằng trong CSSK nhân dân, QLNN về an toàn thực phẩm - thực trạng và giải pháp của
NCS đã đợc đăng chủ yếu trên Tạp chí Quản lý nhà nớc và các tạp chí chuyên ngành khác Các nghiên cứu trên đã bớc đầu đề cập đến từng khía cạnh của nội dung QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực y tế nhng còn rải rác ở các vấn đề khác nhau, cha sâu sắc và toàn diện nên vấn đề này cần phải đợc nghiên cứu một cách tổng thể trên cơ sở khoa học dựa vào bằng chứng
Trang 17Tóm lại, các nghiên cứu trên thế giới không đề cập cụ thể đến vấn đề QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực y tế nhng lại khẳng định vai trò không thể thiếu của pháp luật về y tế trong QLNN ở Việt Nam, do trình độ QLNN vẫn còn nhiều hạn chế nên Điều 12 của Hiến pháp nớc Cộng hòa XHCN Việt Nam năm 1992 đã khẳng định nguyên tắc cơ bản, nền tảng hoạt động của Nhà nớc là
"Nhà nớc quản lý xã hội bằng pháp luật và không ngừng tăng cờng pháp chế XHCN" Đây là nguyên tắc hoạt động mang tính Hiến định xuyên suốt từ mấy
chục năm trớc đến nay (quy định trong cả Hiến pháp năm 1980 và Hiến pháp năm 1992) nên đã đặt ra cho các nhà khoa học phải đi sâu nghiên cứu về vấn đề này trong điều kiện thực tiễn về kinh tế - xã hội và trình độ QLNN hiện tại của Việt Nam Hiện nay, các nghiên cứu ở Việt Nam và của riêng NCS mới chỉ dừng lại ở việc bớc đầu nghiên cứu vấn đề xây dựng, ban hành pháp luật về y tế nói chung, cha đi sâu nghiên cứu về các hoạt động lập quy, hoạt động tổ chức thực hiện pháp luật về y tế (PBGDPL, kiểm tra, thanh tra việc thực hiện pháp luật về y tế) và hoạt động xử lý đối với các hành vi vi phạm pháp luật về y tế (XPVPHC trong lĩnh vực y tế, xử lý kỷ luật đối với CCVC y tế vi phạm pháp luật) của các cơ quan QLHCNN có thẩm quyền về y tế, cũng nh cha có nghiên cứu nào chuyên sâu về hoạt động chấp hành và điều hành, hành chính hành
động của các cơ quan QLHCNN trong lĩnh vực y tế Thêm vào đó, mới chỉ có nghiên cứu đến vấn đề QLNN về y tế trong các tài liệu của Học viện Hành chính thuộc Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh (dành cho các lớp đào tạo chuyên viên, chuyên viên chính và chuyên viên cao cấp) mà cha
có nghiên cứu nào về vấn đề QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực y tế Do vậy, hớng nghiên cứu của Luận án này là phải tiếp cận và giải quyết đợc các vấn đề
đã đặt ra trên đây (QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực y tế) cả về lý luận và thực tiễn dới góc độ khoa học QLHCC
Trang 181.1.1 Khái quát chung về hoạt động y tế
- Khi nói đến sức khỏe con ngời, chúng ta thờng đề cập đến những yếu tố tác động tới sức khỏe nh môi trờng thiên nhiên (đất, nớc, không khí, khí hậu ); môi trờng xã hội (lao động, học tập, nghỉ ngơi, giải trí ); ý thức tự giữ gìn sức khỏe của mỗi ngời (thể dục, thể thao, vệ sinh thân thể, chế độ ăn uống, thói quen sinh hoạt ) và các hoạt động y tế (y tế dự phòng, KCB ) Nh vậy, các hoạt động y tế chỉ là một trong các yếu tố tác động đến sức khỏe con ngời
Quyền đợc CSSK không chỉ bao gồm quyền đợc phòng bệnh, KCB mà còn bao gồm cả quyền đợc chăm sóc về thể chất, tinh thần và xã hội Để bảo
đảm sự thoải mái về thể chất, tinh thần và xã hội đòi hỏi phải có môi trờng thiên nhiên trong sạch, môi trờng gia đỡnh và môi trờng xã hội lành mạnh Việc phòng, chống bệnh, tật, ngoài các tác động trên, còn có sự tác động hiệu quả của các hoạt động nh y tế công cộng, vệ sinh phòng bệnh, CSSK ban đầu Việc KCB đòi hỏi phải có một hệ thống cung ứng dịch vụ KCB có chất lợng, đa dạng
và phù hợp Cần phải nhận thức đúng đắn về vai trò của phòng bệnh v KCB.àĐõy là hai mặt thống nhất trong phạm trù CSSK trong đó lấy phòng bệnh là chính và KCB là quan trọng
Khi nói đến y tế, chúng ta thờng đề cập đến y học vì đó là ngành khoa học nghiên cứu về phơng cách chữa bệnh, giữ gìn sức khỏe "Y học và y tế là hai mặt của hoạt động bảo vệ sức khỏe, y học đi sâu vào vấn đề nghiên cứu lý luận, y tế đi vào vấn đề các biện pháp tổ chức, chỉ đạo, thể hiện cụ thể trong
Trang 19cuộc sống, hai mặt trên gắn chặt vào nhau nh hình với bóng" [19, tr.13] Có tác giả định nghĩa: “Y học (Medicine, médecine) là nghệ thuật và khoa học bảo vệ
và phục hồi sức khoẻ trong đó có việc phòng và chữa bệnh Để giữ gìn và phục hồi sức khoẻ, y học dựa trên khoa học vệ sinh là môn học về những điều cần làm để dự phòng bệnh tật, trên điều trị học là môn học chữa bệnh nhờ các kiến thức của giải phẫu bệnh, sinh lý bệnh, triệu chứng học và dợc lý học” [96, tr.5]
Song đa số các nhà nghiên cứu y học đã đồng tình với khái niệm: "Y học
là ngành khoa học nghiên cứu về dự phòng, chữa khỏi hoặc giảm bớt tác động của các biểu hiện rối loạn, bệnh tật làm ảnh hởng đến sức khỏe con ngời" [53, tr.134] Kết quả nghiên cứu của y học cần phải đợc ứng dụng vào việc phòng bệnh, KCB cho con ngời thông qua các hoạt động y tế Nh đã phân tích trên
đây, y tế mới là yếu tố cuối cùng tác động đến sức khoẻ con ngời Sự tác động của các hoạt động y tế, " trớc hết là phòng bệnh: cố gắng sống lành mạnh bằng cách ăn uống hợp lý, luyện tập và phòng tránh tai nạn, bệnh tật Nếu một ngời bị ốm đau thì sẽ đợc chẩn đoán bệnh và nguyên nhân dựa trên các triệu chứng và dấu hiệu bệnh để sau đó mới điều trị" [88, tr.4]
Để phòng bệnh tốt theo hớng y tế dự phòng chủ động và tích cực, các công việc phải làm là triển khai tổ chức các biện pháp vệ sinh an toàn thực phẩm (ATTP), vệ sinh môi trờng, vệ sinh lao động, vệ sinh học đờng, khám sức khỏe định kỳ, tiêm chủng mở rộng, kiểm dịch, phòng chống dịch bệnh Chỉ
đến khi con ngời bị ốm đau, bệnh tật, tai nạn thì các cơ quan y tế mới tiến hành việc KCB; sau khi ốm đau, bệnh tật, tai nạn thì phục hồi sức khỏe, phục hồi chức năng tùy theo tình trạng sức khỏe, thơng tích của mỗi ngời Việc phòng bệnh, KCB đòi hỏi phải có vắc xin, sinh phẩm y tế, thuốc phòng và chữa bệnh cho ngời, trang thiết bị y tế Do đó, y tế, lĩnh vực y tế hay hoạt động y tế hoặc hoạt động CSSK cần phải đợc làm rõ về khái niệm Hiện có nhiều quan
điểm khác nhau về y tế Có tác giả cho rằng "Y tế là dịch vụ chăm sóc, bảo vệ
và nâng cao sức khỏe của cá nhân hoặc cộng đồng" [96, tr.5] song có tác giả
Trang 20khác lại định nghĩa "Y tế là hệ thống tổ chức thực hiện các biện pháp cụ thể để
dự phòng, chữa bệnh, CSSK cho nhân dân" [53, tr.134-135] Tuy nhiên, các khái niệm này cha đầy đủ, cha cụ thể vì chỉ đề cập đến chủ thể của hoạt động y
tế là hệ thống tổ chức thực hiện mà cha đề cập đến phơng thức tổ chức thực hiện các hoạt động y tế cụ thể Để có cơ sở cho việc phân tích các hoạt động y tế dới
đây, NCS xin mạnh dạn đề xuất khái niệm mới về y tế (lĩnh vực y tế) nh sau: "Y
tế là các hoạt động cụ thể trực tiếp ứng dụng khoa học y học vào việc phòng bệnh, khám chữa bệnh để bảo vệ, chăm sóc và nâng cao sức khỏe cho con ng- ời" Nh vậy, lĩnh vực y tế cũng có thể đợc hiểu là các hoạt động y tế
- Việc xác định các hoạt động y tế mà Nhà nớc tập trung quản lý cần phải dựa theo các quy định của pháp luật Căn cứ vào Nghị định số 188/2007/NĐ-CP ngày 27/12/2007 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Y tế thì Bộ Y tế có trách nhiệm QLNN các hoạt động y tế chủ yếu sau:
Thứ nhất, về y tế dự phòng: Các hoạt động phòng chống các bệnh nhiễm
trùng, các bệnh không nhiễm trùng, phòng chống dịch bệnh và kiểm dịch y tế, HIV/AIDS, tai nạn thơng tích, sức khỏe trờng học, sức khỏe lao động và bệnh nghề nghiệp, dinh dỡng cộng đồng, vệ sinh an toàn nớc uống, nớc sinh hoạt, CSSK ban đầu, truyền thông giáo dục sức khỏe
Thứ hai, về ATTP: Các hoạt động về ATTP, xây dựng các quy trình, quy
phạm kỹ thuật bảo đảm ATTP
Thứ ba, về KCB: Các hoạt động KCB, điều dỡng, phục hồi chức năng,
chỉnh hình, thẩm mỹ, giám định (giám định y khoa, giám định pháp y, giám
định pháp y tâm thần), điều kiện hành nghề KCB, bảo vệ sức khỏe các đối tợng
u tiên theo quy định của pháp luật; CSSK sinh sản và thực hiện dịch vụ kế hoạch hóa gia đình
Trang 21Thứ t, về y dợc học cổ truyền: Các hoạt động dịch vụ y tế, kỹ thuật CSSK
bằng y dợc học cổ truyền (YDHCT), điều kiện hành nghề KCB bằng YDHCT, kết hợp YDHCT với y học hiện đại trong phòng bệnh, KCB
Thứ năm, về thuốc và mỹ phẩm: Các hoạt động sản xuất, lu thông và
nhập khẩu thuốc, nguyên liệu làm thuốc, các chế độ sản xuất, lu thông, sử dụng, tồn trữ thuốc độc, thuốc và chất dễ gây nghiện, gây hng phấn và ức chế tâm thần, xây dựng dợc điển và dợc th quốc gia, điều kiện hành nghề dợc, quản lý
mỹ phẩm
Thứ sáu, về trang thiết bị y tế: Các hoạt động về điều kiện sản xuất trang
thiết bị y tế (TTBYT), điều kiện hành nghề TTBYT, thực hiện các danh mục, tiêu chuẩn kỹ thuật về TTBYT
Các hoạt động về dịch vụ công; đào tạo cán bộ, nghiên cứu khoa học, hợp tác quốc tế, quản lý chỉ đạo hoạt động đối với các tổ chức sự nghiệp trực thuộc Bộ giống nh các lĩnh vực kinh tế - xã hội mà các Bộ, cơ quan ngang Bộ khác
đều phải thực hiện, không có tính đặc thù riêng nên không nghiên cứu trong Luận án này
- Sản phẩm của hoạt động y tế là các hành hóa, dịch vụ y tế Giữa thị ờng cung cấp các loại hàng hoá, dịch vụ thông thờng và thị trờng cung cấp hàng hóa, dịch vụ y tế có những nét tơng đồng nhng cũng có sự khác biệt Sự khác biệt đó thể hiện ở những đặc điểm sau:
tr-Thứ nhất, dịch vụ y tế là loại dịch vụ đặc biệt mà ngời bệnh ít đợc lựa chọn Trên thị trờng hàng hoá, dịch vụ thông thờng, ngời sản xuất, kinh doanh
luôn cạnh tranh với nhau, tìm mọi cách để cải tiến chất lợng, mẫu mã của sản phẩm, nâng cao chất lợng dịch vụ, hạ giá bán sản phẩm, dịch vụ để cố gắng thu hút khách hàng về phía mình Trong khi đó, ở hoạt động y tế, số lợng cơ sở KCB, số giờng bệnh thờng thấp hơn so với nhu cầu của ngời bệnh Mặt khác, ở Việt Nam, các cơ sở KCB t nhân vẫn còn ít so với cơ sở KCB của Nhà nớc, hệ thống KCB của Nhà nớc đợc tổ chức theo tuyến kỹ thuật, theo hệ thống chính
Trang 22quyền 4 cấp Do đó, về cơ bản ngời bệnh ít có cơ hội đợc lựa chọn cơ sở KCB, chọn thày thuốc, đặc biệt là trong những trờng hợp cấp cứu v những ngà ời dân
c trú ở vùng sâu, vùng xa, ngời nghèo Không chỉ thế trong KCB, ng… ời dân không có đủ kiến thức về chuyên môn kỹ thuật y tế để tự lựa chọn nên phải luôn phụ thuộc vào sự chỉ định của thày thuốc, nhân viên y tế
Thứ hai, dịch vụ y tế đòi hỏi phải không ngừng nâng cao chất lợng nhng lại hạn chế tối đa việc tăng lợi nhuận Trên thị trờng hàng hoá, dịch vụ thông
thờng, ngời sản xuất, kinh doanh luôn cố gắng huy động ớt vốn đầu t song lại muốn đạt đợc lợi nhuận tối đa Trong khi đó, ở hoạt động y tế, các cơ sở KCB,
đặc biệt là cơ sở KCB của Nhà nớc chủ yếu hoạt động mang tính nhân đạo, không vì mục đích lợi nhuận nhng lại phải thờng xuyên nâng cao chất lợng dịch
vụ y tế để phục vụ nhu cầu đa dạng và chất lợng ngày càng cao của ngời bệnh Việc lạm dụng kỹ thuật cận lâm sàng về xét nghiệm, chẩn đoán hình ảnh, thuốc, dịch truyền và các vật t tiêu hao để thu thêm viện phí nhằm tăng lợi nhuận khá phổ biến hiện nay là vi phạm các quy định về chuyên môn y tế
Thứ ba, lợi ích cá nhân và cộng đồng của dịch vụ y tế Trên thị trờng
hàng hoá, dịch vụ thông thờng, những sản phẩm, dịch vụ này luôn mang tính cá nhân, việc tiêu dùng những hàng hóa đó chỉ đem lại lợi ích cho riêng cá nhân ngời mua hoặc cho một nhóm nhỏ Song đối với hoạt động y tế, nhiều dịch vụ không chỉ đem lại lợi ích cho một ngời mà còn cho cả một cộng đồng nh: phòng, chống dịch bệnh; phòng, chống các bệnh không lây nhiễm; phòng, chống tai nạn, thơng tích và an toàn cộng đồng hay việc sử dụng thuốc an to nà hợp lý
Thứ t, chất lợng KCB khó so sánh với chất lợng hàng hóa, dịch vụ khác
Trên thị trờng hàng hoá, dịch vụ thông thờng, ngời mua hoặc sử dụng dịch vụ thờng dễ dàng so sánh đợc chất lợng, mẫu mã, giá cả giữa các sản phẩm hàng hóa, dịch vụ cùng loại Trong khi đó, ở hoạt động y tế, ngời bệnh khó có thể so sánh chất lợng KCB giữa các thày thuốc, nhân viên y tế, các cơ sở KCB vì bệnh,
Trang 23tật ở mỗi ngời thờng không giống nhau, thậm chí với cùng một căn bệnh song ở mỗi ngời lại có những biểu hiện và mức độ khác nhau cũng nh mỗi bác sĩ lại có cách chỉ định điều trị khác nhau đối với cùng một ngời bệnh
Thứ năm, giá dịch vụ y tế không phải là chỉ số thu hút ngời bệnh Trên
thị trờng hàng hoá, dịch vụ thông thờng, việc hạ giá thành sản phẩm, hàng hóa, dịch vụ có thể sẽ giúp nhà sản xuất, ngời kinh doanh thu hút đợc nhiều khách hàng hơn Trong khi đó, đối với hoạt động y tế, giá viện phí thấp hơn so với cơ
sở y tế cùng loại hình đôi khi lại khiến không ít ngời bệnh nghĩ rằng đó là tín hiệu của việc cung cấp dịch vụ y tế kém chất lợng hơn (biểu hiện rất rõ hiện nay
về tình trạng quá tải ở các bệnh viện tuyến trên) Do đó, giá viện phí thờng không phải là tín hiệu để thu hút ngời bệnh đến đông hơn, trừ các cơ sở CSSK ban đầu (Trạm Y tế xã)
Thứ sáu, ngời bệnh ít cú thông tin về dịch vụ y tế mà mình đợc cung cấp Trên thị trờng hàng hoá, dịch vụ thông thờng, ngời mua có thể thu thập đợc
nhiều thông tin về một loại hàng hoá, dịch vụ nào đó qua các nguồn thông tin, quảng cáo đa dạng khác nhau Trong khi đó, ở hoạt động y tế, ngời bệnh chỉ có thể dựa vào chỉ định điều trị của bác sĩ đối với tình trạng bệnh tật của mình và loại thuốc cần mua nên thờng khó đánh giá đợc mức độ đầy đủ của thông tin
mà họ có đợc
Thứ bảy, việc KCB không tùy thuộc vào thu nhập của ngời bệnh Trên
thị trờng hàng hoá, dịch vụ thông thờng, ngời tiêu dùng có thể tùy vào thu nhập của mình mà lựa chọn và mua loại hàng hóa, dịch vụ phù hợp với khả năng chi trả cho dù biết hàng hóa đó có chất lợng, mẫu mã cha tốt, cha đẹp Trong khi
đối với hoạt động y tế, cả ngời có thu nhập cao lẫn ngời có thu nhập thấp đều phải sử dụng một loại dịch vụ y tế nh nhau Ví dụ nh chạy thận nhân tạo, mổ tim mà không thể lựa chọn cách thức chữa bệnh khác rẻ tiền hơn để chữa trị cho căn bệnh của mình
Trang 24Thứ tám, đa số dịch vụ y tế luôn phải thờng trực và có sẵn Trên thị
tr-ờng hàng hoá, dịch vụ thông thtr-ờng, đặc biệt là dịch vụ tiêu dùng có thể có hoặc
có thể không tùy theo nhu cầu của thị trờng Chẳng hạn nh khi một vật dụng trong nhà bị hỏng, nếu không sửa hoặc mua hôm nay thì có thể để sang hôm khác hoặc khi thời tiết rét đậm, rét hại dới 10 độ C, học sinh tiểu học đợc tạm thời nghỉ học nhng khi một ngời bị tai nạn hay đau đẻ thì không thể trì hoãn sự can thiệp của các cơ sở y tế Do đó, đa số dịch vụ y tế là dịch vụ công nên luôn phải thờng trực và bảo đảm tính sẵn cú "Tính thờng trực và có sẵn của đa phần dịch vụ y tế đã làm cho nó là một trong những dịch vụ "sống còn" và liên quan
đến an sinh xã hội hơn nhiều ngành, nghề khác" [57, tr.266]
Những đặc điểm trên đây cho thấy việc QLNN đối với các hoạt động sản xuất, kinh doanh hàng hóa, dịch vụ có sự khác biệt đáng kể so với các hoạt
động y tế Hoạt động y tế mang tính nhân đạo, liên quan trực tiếp đến sức khỏe
và tính mạng của ngời bệnh nên đòi hỏi phải có sự quản lý, chỉ đạo, điều hành
và can thiệp có tính đặc thù chủ yếu của Nhà nớc
- Hoạt động y tế có những đặc thù riêng nên vị trí, vai trò và ý nghĩa
kinh tế - xã hội của nó cũng phải đợc nhìn nhận và đánh giá đúng mức
Thứ nhất, vị trí của hoạt động y tế Trong thời đại ngày nay, nguồn lực
con ngời, tiềm năng con ngời và năng lực sáng tạo của con ngời đang trở thành yếu tố quyết định sự phồn thịnh và phát triển của một đất nớc Chính tiềm năng
và năng lực sáng tạo của con ngời là nguồn lực nội sinh quyết định sự phát triển của quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nớc Đặt con ngời v o vị tríàtrung tâm của chiến lợc phát triển kinh tế - xã hội đã sớm đợc Đảng và Nhà nớc
ta quán triệt sâu sắc Đảng đó xác định con ngời - trớc hết là tiềm năng, sức mạnh trí tuệ, tinh thần và đạo đức - là nhân tố quyết định sự phát triển, là vốn quý nhất của chúng ta trên con đờng xây dựng CNXH
Sự nghiệp BV,CS & NCSKND là khởi nguồn của quá trình chăm lo, phát triển nhân tố con ngời, gây dựng nguồn nhân lực ngay từ trong bào thai, chuẩn
Trang 25bị hành trang thể chất, trí tuệ và tinh thần cho việc khơi dậy và phát huy năng năng tiềm ẩn của con ngời; là nền móng cho việc tiếp nhận các giá trị văn hóa, giáo dục, khoa học và công nghệ; là cơ sở cho việc chiếm lĩnh nền kinh tế tri thức để tạo ra nguồn nhân lực ở trình độ phát triển ngày càng cao, bảo đảm cho
sự phát triển nhanh và bền vững trong thời kỳ mới Do đó, sức khỏe là một trong những mục tiêu quan trọng của tiến trình phát triển và đợc đặt ở vị trí cao:
"Sức khỏe là vốn quý nhất của con ngời, là một trong những điều kiện cơ bản để con ngời sống hạnh phúc, là mục tiêu và là nhân tố quan trọng trong việc phát triển kinh tế, văn hoá, xã hội và bảo vệ Tổ quốc" [67, tr.5]
Nh đã phân tích trên đây, hoạt động y tế là một trong những yếu tố cơ bản tác động đến sức khỏe con ngời Cùng với các lĩnh vực kinh tế, văn hóa, việc làm và bảo trợ xã hội, giáo dục và đào tạo; hoạt động y tế là một trong
những lĩnh vực quan trọng đối với việc hình thành và phát triển con ngời Do
đó, hoạt động y tế cần đợc đặt ở vị trí quan trọng và là một trong những chính sách u tiên hàng đầu của Đảng và Nhà nớc
Thứ hai, vai trò và ý nghĩa kinh tế - xã hội của hoạt động y tế Những
phân tích trên đây cho thấy hoạt động y tế có vai trò và ý nghĩa hết sức quan trọng đối với phát triển kinh tế - xã hội Trớc hết là đối với sức khỏe của con ng-
ời Sức khỏe là vốn quý nhất của mỗi con ngời và của toàn xã hội bởi có sức khỏe thì mới phục vụ đợc sản xuất, nâng cao đời sống và bảo vệ tổ quốc Các hoạt động y tế đóng vai trò nòng cốt, là đội quân xung kích trên mặt trận
BV,CS & NCSKND, trực tiếp bảo đảm nguồn nhân lực cho sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nớc Nói một cách khác, "mỗi ngời trong xã hội từ khi còn là bào thai trong bụng mẹ, đến lúc sinh ra, lớn lên, mắc bệnh già yếu và chết đi, không có quá trình nào là không cần đến sự chăm sóc, lo liệu của ngành
y tế và xã hội" [53, tr.135] Do đó, đầu t cho các hoạt động y tế là đầu t cho sức khỏe con ngời và cũng chính là sự đầu t cho sự phát triển kinh tế - xã hội của
đất nớc
Trang 26Hoạt động y tế còn có vai trò quan trọng đối với phát triển con ngời Cùng với các chỉ số phát triển về kinh tế, giáo dục thì các chỉ số sức khỏe liên quan đến thể chất, tinh thần và quan hệ xã hội sẽ góp phần làm cho con ngời phát triển toàn diện và lành mạnh Khi nói đến chỉ số phát triển con ngời (HDI) ngời ta thờng đề cập đến 3 chỉ số cơ bản, cụ thể nh sau: GDP (tổng sản phẩm quốc nội tính theo đầu ngời), tuổi thọ bình quân (tức là phạm trù sức khỏe) và
để có tuổi thọ bình quân thì phải kèm theo rất nhiều yếu tố tác động, trong đó
có hoạt động y tế; trình độ dân trí thông qua tỷ lệ ngời lớn biết chữ và số năm đi học bình quân của ngời dân trong độ tuổi trởng thành Theo báo cáo phát triển con ngời 2007 - 2008 do UNDP công bố ngày 28/11/2008, chỉ số HDI của Việt Nam là 0,733, xếp thứ 105/177 nớc có dữ liệu và thuộc nhóm nớc có chỉ số HDI trung bình Trong điều kiện nền kinh tế còn chậm phát triển; có đợc các chỉ số này là nhờ vào tuổi thọ và trình độ dân trí của nớc ta cao hơn nhiều so với những nớc có cùng mức thu nhập Nh vậy, các hoạt động y tế đã và đang đóng vai trò quan trọng tác động tích cực vào chỉ số HDI ở Việt Nam
Ngoài ra, hoạt động y tế mang bản chất nhân đạo nên phát triển kinh tế phải đi đôi với công bằng trong CSSK cho tất cả mọi ngời, chú trọng u tiên đối với ngời có công, hỗ trợ đối với ngời nghèo và các đối tợng chính sách xã hội
Do vậy, hoạt động y tế không những thể hiện yếu tố văn hóa, trình độ dân trí mà còn có ý nghĩa sâu sắc về chính trị đặc biệt là trong quá trình xây dựng xã hội dân sự, xã hội công dân ở nớc ta hiện nay
1.1.2 Sự cần thiết phải tăng cờng quản lý nhà nớc đối với hoạt động
y tế
Hoạt động y tế có những đặc thù riêng vì bản chất của các hoạt động này
là mang tính nhân đạo, nhân văn, liên quan trực tiếp đến sức khỏe, tính mạng con ngời Do đó, tăng cờng QLNN đối với hoạt động y tế là rất cần thiết nhằm
đạt đợc các mục tiêu trong CSSK mà Nghị quyết số 46-NQ/TW ngày 23/ 02/2005 của Bộ Chính trị về công tác BV,CS & NCSKND trong tình hình mới,
Trang 27Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ X và các văn kiện khác của Đảng đã chỉ ra là "Giảm tỷ lệ mắc bệnh, tật và tử vong, nâng cao sức khỏe, tăng tuổi thọ, cải thiện chất lợng giống nòi, góp phần nâng cao chất lợng cuộc sống, chất lợng nguồn nhân lực, hình thành hệ thống chăm sóc sức khỏe đồng bộ từ Trung ơng
đến cơ sở và thói quen giữ gìn sức khỏe của nhân dân, đáp ứng yêu cầu công nghiệp hoá, hiện đại hoá, xây dựng và bảo vệ Tổ quốc" Sự cần thiết phải tăng cờng QLNN đối với hoạt động y tế xuất phát từ thực tiễn và yêu cầu khách quan của xã hội thể hiện qua các vấn đề sau:
- Công tác y tế trong những năm qua đã đạt đợc nhiều thành tựu quan trọng nhng vẫn còn không ít yếu kém cần phải chấn chỉnh thông qua việc tăng cờng hiệu lực, hiệu quả, kỷ luật, kỷ cơng của QLNN Văn kiện Đại hội Đảng CSVN lần thứ X đã chỉ rõ: "Hệ thống y tế chậm đổi mới, chất lợng dịch vụ y tế cha đáp ứng nhu cầu ngày càng đa dạng của nhân dân; điều kiện chăm sóc y tế cho ngời nghèo, vùng sâu, vùng xa, vùng dân tộc thiểu số còn nhiều hạn chế Bệnh dịch HIV/AIDS tiếp tục gia tăng Đầu t của Nhà nớc và huy động nguồn lực xã hội cho phát triển y tế cha đáp ứng yêu cầu và hiệu quả cha cao Quản
lý hoạt động KCB và hành nghề y, dợc t nhân kém hiệu quả Năng lực sản xuất
và cung ứng thuốc còn yếu; quản lý thị trờng thuốc chữa bệnh còn nhiều thiếu sót Vệ sinh môi trờng, ATTP cha đợc kiểm soát chặt chẽ Chính sách đào tạo
và sử dụng cán bộ y tế còn nhiều bất cập; đội ngũ cán bộ y tế thiếu và yếu, cơ cấu bất hợp lý; những việc làm vi phạm đạo đức nghề nghiệp chậm đợc khắc phục” [32, tr.173-174]
- Trong quá trình vận động và phát triển của xã hội, đặc biệt là trong giai
đoạn đổi mới hiện nay, nhu cầu đợc phòng bệnh, chăm sóc và nâng cao sức khỏe, yêu cầu về cung cấp dịch vụ y tế có chất lợng, thuận tiện, dễ tiếp cận của nhân dân ngày càng cao và đa dạng Mặt khác, các thách thức hiện nay về y tế
nh tình trạng quá tải ở các bệnh viện tuyến trên; tinh thần, thái độ phục vụ của một bộ phận thầy thuốc và nhân viên y tế còn cha cao; các vụ ngộ độc thực
Trang 28phẩm, các bệnh truyền qua thực phẩm liên tục xảy ra nhng vẫn cha đợc khắc phục Điều đó đã tạo cho Nhà nớc thông qua các cơ quan QLHCNN về y tế sức ép rất lớn trong việc quản lý, điều hành để đáp ứng đợc các yêu cầu trên
- Trớc sự phát triển kinh tế - xã hội, trình độ dân trí ngày càng đợc nâng cao, ngời dân cần phải đợc biết rõ quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của họ trong phòng bệnh, KCB Bên cạnh đó, mọi hành vi của các cá nhân, tổ chức y tế nếu giải quyết không thỏa đáng sẽ dẫn đến khiếu nại, tố cáo của ngời bệnh, của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan nên đòi hỏi phải có hệ thống các VBQPPL về chế độ, chính sách, các quy định chuyên môn y tế đầy đủ, rõ ràng
và minh bạch nhằm từng bớc đáp ứng tốt hơn quyền và lợi ích hợp pháp, chính
đáng của nhân dân trong phòng bệnh và KCB
- Quá trình hội nhập kinh tế quốc tế, trong đó có y tế đã dẫn đến sự thay
đổi nhanh chóng về công nghệ y học, chuyển giao kỹ thuật, nhu cầu ra nớc ngoài KCB, nguy cơ dịch bệnh truyền nhiễm bùng phát, đặc biệt là các bệnh truyền nhiễm mới nổi ngày càng tăng nên đòi hỏi Nhà nớc phải có sự quản lý
vĩ mô chặt chẽ nhng mềm dẻo, nhanh nhạy để phát huy các mặt tích cực, hạn chế các mặt tiêu cực của vấn đề này
1.2 Khái niệm, đặc điểm và vai trò của quản lý nhà nớc bằng pháp luật trong lĩnh vực y tế
1.2.1 Pháp luật và các công cụ quản lý khác của Nhà nớc trong lĩnh vực y tế
Để tiến hành các hoạt động kinh tế - xã hội, trong đó có các hoạt động y
tế, Nhà nớc với t cách là chủ thể quản lý phải thờng xuyên sử dụng các công cụ quản lý - phơng tiện hữu hình hoặc vô hình, tác động lên đối tợng quản lý nhằm
đạt đợc các mục tiêu của mình Để đạt đợc các mục tiêu quản lý, chủ thể quản
lý phải tổ chức, phối hợp, khích lệ, động viên, dẫn dắt, định hớng hoạt động của
đối tợng quản lý vào mục tiêu đã đợc xác định trớc thông qua việc sử dụng hệ
Trang 29thống phơng pháp và các công cụ quản lý Nh vậy, "Công cụ quản lý là những phơng tiện, những giải pháp của chủ thể quản lý nhằm định hớng, dẫn dắt, khích lệ, điều hòa, phối hợp hoạt động của con ngời và cộng đồng ngời trong việc đạt mục tiêu đề ra" [47, tr.64-65] Các công cụ quản lý của Nhà nớc bao
gồm pháp luật, chính sách, kế hoạch …
- Công cụ pháp luật: Qua nghiên cứu, có một số khái niệm về pháp luật từ các cách tiếp cận khác nhau nhng dù có đợc tiếp cận dới góc độ nào thì pháp luật vẫn là phơng tiện để xác định, thiết lập trật tự xã hội, có hiệu lực bắt buộc
và đợc kiểm soát, bảo đảm, bảo vệ bởi quyền lực nhà nớc [29, tr.289] Tiếp cận dới góc độ QLNN thì: “Pháp luật là hệ thống các quy phạm (quy tắc hành vi hay quy tắc xử sự) có tính bắt buộc chung và đợc thực hiện lâu dài, nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội, do Nhà nớc ban hành (hoặc thừa nhận), thể hiện ý chí của Nhà nớc và đợc Nhà nớc bảo đảm thực hiện bằng các biện pháp tổ chức, giáo dục, thuyết phục, cỡng chế bằng bộ máy Nhà nớc” [102, tr.12]
Trong bất cứ Nhà nớc nào, để quản lý đất nớc, pháp luật với t cách là công cụ QLNN đều đóng vai trò hết sức quan trọng trong việc điều chỉnh các quan hệ xã hội nảy sinh liên quan đến chính trị, kinh tế, xã hội, đạo đức và t t-ởng, trong đó có các hoạt động y tế
- Công cụ chính sách của Nhà nớc hay còn đợc gọi là chính sách công cũng có nhiều khái niệm khác nhau nhng phạm trù chính sách công luôn đợc xác định thống nhất về bản chất Đặc trng quan trọng của chính sách công thể hiện ở việc Nhà nớc là chủ thể ban hành các quyết định có liên quan mang tính
định hớng, kích thích phát triển, hàm chứa các hành vi thực tiễn, tập trung giải quyết một vấn đề nhất định, tác động đến các đối tợng của chính sách, phục vụ lợi ích chung của cộng đồng hoặc quốc gia Xét từ các đặc trng trên của chính sách, khái niệm sau đây đợc thừa nhận nhiều hơn "Chính sách công là một chuỗi các quyết định hoạt động của Nhà nớc nhằm giải quyết một vấn đề đặt ra trong đời sống kinh tế - xã hội theo mục tiêu xác định" [71, tr.48] nh chính sách
Trang 30KCB cho ngời nghèo, chính sách BHYT, chính sách quốc gia về thuốc
Nh vậy, chính sách là sự thống nhất giữa chủ trơng và hành động của Nhà nớc, chính sách giữ vai trò là công cụ QLNN mang tính định hớng của Nhà nớc đối với đời sống chính trị, kinh tế - xã hội, trong đó có các hoạt động y tế
“Toàn bộ các vấn đề về lợi ích kinh tế, chính trị, xã hội đều đợc thực hiện trong chính sách của nhà nớc Nội dung cơ bản của chính sách là xác định mục tiêu, phơng hớng phát triển cũng nh các biện pháp tổ chức thực hiện các nhiệm vụ do yêu cầu của đời sống xã hội và quản lý nhà nớc đặt ra” [70, tr.15]
Tuy nhiên, công cụ chính sách có mối quan hệ với công cụ pháp luật mà nếu không phân tích kỹ thì hai khái niệm này dễ bị đánh đồng với nhau “Xét ở một khía cạnh nhất định, các chính sách công đợc thể chế hóa bằng một loạt quyết định có tính pháp lý của Nhà nớc Song chính sách không đồng nghĩa với những đạo luật và văn bản dới luật do Nhà nớc ban hành Chính sách là một ch-
ơng trình hành động của Nhà nớc xoay quanh việc giải quyết những vấn đề nhất
định” [71, tr.24]
Rõ ràng, công cụ chính sách chịu sự tác động của công cụ pháp luật trong việc định hình vấn đề, các giải pháp, phơng pháp và phạm vi thực hiện các giải pháp đó Đồng thời, công cụ chính sách lại tạo ra những đối tợng điều chỉnh mới cho hệ thống pháp luật Pháp luật là dạng biểu hiện đặc thù của chính sách nhà nớc, nhng pháp luật cũng là loại công cụ độc lập trong hệ thống công cụ quản lý kinh tế - xã hội của Nhà nớc Pháp luật mang tính bền vững hơn, còn chính sách lại mang tính mềm dẻo hơn
- Công cụ kế hoạch: Trong quản lý kinh tế - xã hội, Nhà nớc sử dụng công cụ kế hoạch nhằm định hớng, điều tiết hoạt động của các chủ thể khác nhau trong phát triển kinh tế - xã hội Quản lý bằng kế hoạch có tiền đề khách quan từ bản thân nền kinh tế - xã hội Kế hoạch chính là tập hợp các mục tiêu
và các phơng thức để đạt đợc mục tiêu Trong quản lý nhà nớc, "Kế hoạch là các chơng trình mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội và các biện pháp cụ thể để
Trang 31đạt đợc mục tiêu trong từng thời kỳ nhất định do Nhà nớc đặt ra" [41, tr.36] Hệ thống kế hoạch của Nhà nớc bao gồm: Chiến lợc (hệ thống các đờng lối và biện
pháp chủ yếu nhằm đa hệ thống đạt đến các mục tiêu dài hạn); Quy hoạch (tổng thể các mục tiêu và sự bố trí, sắp xếp các nguồn lực để thực hiện mục tiêu theo không gian và thời gian); Các kế hoạch trung hạn (thờng là kế hoạch 5 năm để
cụ thể hoá các mục tiêu, giải pháp đợc lựa chọn trong chiến lợc); Các chơng trình mục tiêu (đợc xây dựng rất phổ biến nhằm xác định đồng bộ các mục tiêu, các chính sách, các bớc cần tiến hành, các nguồn lực cần sử dụng để thực hiện một ý đồ lớn, một mục đích nhất định nào đó của Nhà nớc Chơng trình thờng gắn với ngân sách cụ thể cần thiết, có nhiều chơng trình bộ phận và đợc giao cho những đơn vị khác nhau thực hiện); Các kế hoạch năm (cụ thể hoá nhiệm
vụ phát triển kinh tế - xã hội căn cứ vào định hớng mục tiêu chiến lợc, vào kế hoạch trung hạn, vào kết quả nghiên cứu để điều chỉnh các căn cứ xây dựng kế hoạch cho phù hợp với điều kiện của năm kế hoạch) và các dự án (nhằm triển khai, thực thi các chơng trình mục tiêu)
Vai trò của công cụ kế hoạch trong quản lý kinh tế - xã hội nói chung
và lĩnh vực y tế nói riêng đợc thể hiện ở tính định hớng, điều tiết và kích thích sự phát triển Nhờ kế hoạch mà chủ thể và đối tợng quản lý biết đợc h-ớng đi, lựa chọn con đờng thích hợp để nhanh chóng đạt tới mục tiêu, tránh
sa vào các công việc sự vụ hàng ngày, hạn chế các hoạt động trùng lắp, lãng phí thời gian, công sức và tiền của do không có sự tính toán, sắp đặt từ trớc
Tuy nhiên, khi nghiên cứu công cụ kế hoạch, có thể thấy kế hoạch sau
khi đợc phê duyệt sẽ trở thành chỉ tiêu pháp lệnh mà đối tợng quản lý bắt buộc phải thực hiện
Nh vậy, ngoài công cụ pháp luật, khi sử dụng các công cụ khác vào
QLNN đều phải thực hiện thông qua các quy định của pháp luật nhng công cụ pháp luật vẫn là gốc chung của QLNN
Trang 32Để quản lý đất nớc có hiệu lực, hiệu quả, Nhà nớc phải sử dụng thờng xuyên và đồng bộ tất cả các công cụ trên nhng QLNN bằng pháp luật luôn đợc
đặt lên hàng đầu Điều 12 của Hiến pháp nớc Cộng hòa XHCN Việt Nam năm
1992 đã khẳng định nguyên tắc cơ bản, nền tảng hoạt động của Nhà nớc là
"Nhà nớc quản lý xã hội bằng pháp luật và không ngừng tăng cờng pháp chế XHCN" Trong văn kiện Đại hội Đảng lần thứ IX, Đảng ta chỉ rõ "Nhà nớc quản
lý xã hội bằng pháp luật Mọi cơ quan, tổ chức, cán bộ, công chức, mọi công dân có nghĩa vụ chấp hành Hiến pháp và pháp luật" [31, tr.132] Tiếp đó, văn kiện Đại hội Đảng lần thứ X khi đề cập đến xây dựng NNPQXHCN lại một lần nữa khẳng định "Thực hiện QLNN bằng hệ thống pháp luật " [32, tr.79]
Tóm lại, pháp luật chính là công cụ quan trọng nhất, là công cụ không thể thiếu để Nhà nớc quản lý đối với xã hội nói chung và đối với các hoạt động
y tế nói riêng
1.2.2 Khái niệm quản lý nhà nớc bằng pháp luật trong lĩnh vực y tế
Quản lý bao gồm rất nhiều các dạng thức khác nhau, nhng tựu trung lại,
có thể chia ra làm ba dạng thức chính nh sau: Quản lý giới vô sinh: Khoáng
sản, đất đai, tài nguyên thiên nhiên, rừng, biển, thềm lục địa, nớc, không khí, chất thải, khoảng không vũ trụ ; quản lý giới sinh vật: Toàn bộ sinh vật sống
(trừ con ngời) nh động vật hoang dã, vật nuôi, thực vật và quản lý xã hội (quản lý con ngời): Con ngời, các nhóm, các tổ chức, các cộng đồng xã hội của
con ngời trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội
Việc phân chia các dạng thức trên chỉ mang tính tơng đối vì quản lý giới vô sinh và giới sinh vật, mặc dù các đối tợng này không phải là con ngời nhng
đợc thực hiện một cách trực tiếp hay gián tiếp thông qua con ngời Do vậy, việc phân tích khái niệm quản lý trong Luận án này thực chất là nghiên cứu vấn đề quản lý xã hội - tức là quản lý con ngời.
- Về khái niệm QLNN: Trong quá trình nghiên cứu, có rất nhiều tài liệu với các cách giải thích khác nhau về quản lý Tùy thuộc vào góc độ nghiên cứu
Trang 33của các ngành khoa học khác nhau nh chính trị học, kinh tế học, hành chính học, luật học, điều khiển học, xã hội học các học giả, các nhà nghiên cứu đều
đa ra khái niệm quản lý phù hợp với đối tợng nghiên cứu của mình
Có thể liệt kê một số khái niệm liên quan đến quản lý xã hội tức là quản
lý con ngời nh sau:
+ "Quản lý chính là bắt ngời khác làm, là bảo đảm cho mọi việc đợc làm,
là đa những ngời khác vào khuôn khổ sao cho họ thực hiện đợc những cái mà
+ "Quản lý là tiến trình, hoạt động hoặc giám sát việc thực thi nhiệm vụ
để đảm bảo rằng các hoạt động trong tổ chức đợc thực hiện theo hớng đạt đợc các mục tiêu đã đề ra của tổ chức - đặc biệt là nhiệm vụ tạo ra và duy trì các
điều kiện để thực hiện tốt mục tiêu thông qua việc kết hợp những nỗ lực của các nhóm khác nh trong tổ chức, cũng là một nhóm ngời trong tổ chức liên quan
đến việc quản lý tổ chức đó" [52, tr.7]
+ "Quản lý là sự tác động có ý thức để chỉ huy, điều hành, hớng dẫn, các qúa trình xã hội và hành vi hoạt động của con ngời để hớng đến mục đích, đúng
ý chí và phù hợp với quy luật khách quan" [49, tr.61]
+ "Quản lý là hành động Một loại hành động xã hội nhằm đạt đợc mục
đích đề ra bằng việc thực hiện các nhiệm vụ, chức năng theo một phơng pháp quản lý phù hợp" [74, tr.15]
+ "Quản lý là sự tác động có tổ chức, có mục đích của chủ thể quản lý vào đối tợng quản lý nhằm đạt mục tiêu đã đề ra" [45, tr.11]
Trang 34+ "Quản lý là quá trình tác động liên tục, có tổ chức, có hớng đích của chủ thể lên đối tợng theo một quy trình nhất định nhằm đạt đợc hiệu quả tối u
so với yêu cầu đặt ra" [44, tr.352]
Qua liệt kê một số khái niệm về quản lý trên đây, cho thấy, quản lý xã hội xuất hiện ở bất cứ nơi nào, khi nào nếu ở đó, khi đó có hoạt động chung của con ngời và hành vi của họ Quản lý đợc thực hiện bằng tổ chức và quyền uy
Có tổ chức thì mới phân định rõ ràng chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và mối quan hệ của những ngời tham gia hoạt động chung Có quyền uy thì mới bảo
đảm sự phục tùng của cá nhân đối với tổ chức Đây chính là yếu tố áp đặt ý chí của chủ thể quản lý đến đối tợng quản lý với mục đích là điều khiển, chỉ đạo, phối hợp các hoạt động riêng lẻ của từng cá nhân thành một hoạt động chung thống nhất của tổ chức và hớng hoạt động đó theo những mục tiêu đã định trớc
Với cách tiếp cận trên, NCS đồng tình với khái niệm: “Quản lý là sự tác
động có kế hoạch, sắp xếp tổ chức, chỉ huy, điều khiển, hớng dẫn, kiểm tra của các chủ thể quản lý (cá nhân hay tổ chức) đối với các quá trình xã hội và hoạt
động của con ngời, để chúng phát triển phù hợp với quy luật, đạt tới mục đích
đã đề ra của tổ chức và đúng ý chí của nhà quản lý với chi phí thấp nhất” [50, tr.140]
Khái niệm này sẽ đợc sử dụng để làm cơ sở cho việc luận giải khái niệm QLNN dới đây
- Về khái niệm QLNN: Trớc khi đề cập đến khái niệm QLNN, các nhà nghiên cứu thờng đề cập đến khái niệm quản lý xã hội vì cả hai khái niệm này
có liên quan chặt chẽ với nhau và QLNN là một bộ phận của quản lý xã hội
"Quản lý xã hội là quá trình quản lý các hiện tợng và các hành vi xã hội mà chủ thể của nó là con ngời" [44, tr.354] Tuy nhiên, con ngời ở đây không phải tồn tại một các đơn độc, tách biệt với nhau mà luôn luôn tồn tại trong nhóm, các tổ chức xã hội và các cộng đồng xã hội
Trang 35Để tìm hiểu vị trí của thuật ngữ QLNN trong thuật ngữ quản lý xã hội, cần phân tích theo các hớng tiếp cận khác nhau Tùy theo các lát cắt phân loại khác nhau sẽ có những kiểu loại quản lý khác nhau Nếu theo lát cắt về các giai cấp xã hội thì sẽ có quản lý về giai cấp, các tầng lớp xã hội; Nếu theo lát cắt về các tổ chức xã hội thì sẽ có quản lý nhà nớc, quản lý các đoàn thể xã hội (nh
thanh niên, phụ nữ, công đoàn ); Nếu theo lát cắt về các chuyên ngành thì sẽ
có quản lý về các lĩnh vực y tế, chính trị, kinh tế, văn hoá, pháp luật, thể thao,
giáo dục và nếu theo lát cắt về lãnh thổ, xã hội thì sẽ có quản lý đô thị, nông thôn, vùng miền Nh vậy, theo lát cắt về các tổ chức xã hội sẽ xuất hiện thuật ngữ QLNN và theo lát cắt về các chuyên ngành, sẽ xuất hiện thuật ngữ QLNN về y tế
Cũng giống nh khái niệm quản lý, có rất nhiều cách giải thích khác nhau
về khái niệm QLNN tiếp cận dới các góc độ khoa học khác nhau Có thể liệt kê một số khái niệm về QLNN theo nghĩa rộng và nghĩa hẹp nh sau:
Theo nghĩa rộng:
+ "QLNN là hoạt động của toàn bộ bộ máy nhà nớc từ cơ quan quyền lực nhà nớc: Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp; các cơ quan hành chính nhà nớc: Chính phủ, các Bộ, Uỷ ban hành chính Nhà nớc; cơ quan kiểm sát; Viện Kiểm sát nhân dân tối cao và các Viện Kiểm sát nhân dân các cấp" [86, tr.277]
+ "QLNN là hoạt động có tổ chức bằng pháp quyền của bộ máy Nhà nớc (công quyền) để điều chỉnh các quá trình xã hội và hành vi của công dân và mọi
tổ chức xã hội chính trị - khoa học - văn hóa - xã hội nhằm giữ gìn thể chế chính trị, trật tự xã hội và phát triển xã hội theo những mục tiêu đã định" [103, tr.14]
+ "QLNN là hoạt động của Nhà nớc trên các lĩnh vực lập pháp, hành pháp và t pháp nhằm thực hiện chức năng đối nội và đối ngoại của Nhà nớc" [35, tr.258]
Trang 36+ "QLNN là một dạng quản lý xã hội mang tính quyền lực Nhà nớc
để điều chỉnh các quan hệ xã hội và hành vi hoạt động của con ngời" [48, tr.15]
+ "QLNN là hoạt động thực hiện quyền lực nhà nớc của các cơ quan trong bộ máy nhà nớc nhằm thực hiện các chức năng đối nội và đối ngoại của Nhà nớc, nhằm mục đích ổn định và phát triển đất nớc" [51, tr.155]
đợc vận dụng trong hoạt động hành chính nhà nớc
Kế thừa có chọn lọc các khái niệm trên, NCS xin đề xuất khái niệm QLNN theo nghĩa hẹp (QLHCNN) tức là không bao gồm hoạt động lập pháp
và t pháp của Nhà nớc, mà đó là hoạt động chấp hành, điều hành của quyền hành pháp và của hệ thống tổ chức QLHCNN nh sau: "QLNN là sự tác động mang tính tổ chức và quyền lực nhà nớc của các cơ quan QLHCNN tới đối t- ợng quản lý bằng các công cụ quản lý khác nhau để phát triển các lĩnh vực kinh tế, xã hội, an ninh và quốc phòng của đất nớc"
Trang 37- Về khái niệm QLNN bằng pháp luật: Để thực hiện chức năng của
mình, Nhà nớc phải sử dụng các công cụ quản lý trên đây Tuy nhiên, nh mục
đích của Luận án này là nghiên cứu việc QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực y
tế nên rõ ràng, QLNN bằng pháp luật là một bộ phận của QLNN nói chung đợc thực hiện bằng công cụ pháp luật
QLHCNN bằng pháp luật và không ngừng tăng cờng pháp chế là nguyên tắc hiến định Nguyên lý này thể hiện một nguyên tắc cơ bản của tổ chức và hoạt động của hành chính là phải hợp pháp Đó là: Hệ thống hành chính nhà n-
ớc phải chấp hành luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội hoặc Uỷ ban ờng vụ Quốc hội trong việc thực hiện quyền hành pháp; các cơ quan QLHCNN khi ban hành các quyết định hành chính, các văn bản cá biệt phải trên cơ sở luật
th-để áp dụng luật và phù hợp với luật Các quyết định hành chính, các văn bản cá biệt đợc ban hành cũng phải tuân thủ nghiêm ngặt nguyên tắc pháp chế; mở rộng việc bảo đảm các quyền và nghĩa vụ của công dân, của tập thể công dân Trong những trờng hợp cần thiết mà phải hạn chế quyền công dân đợc ghi nhận trong Hiến pháp, luật thì phải tuân theo các quy định đó; các chủ thể QLHCNN phải chịu trách nhiệm trớc xã hội về những sai phạm trong hoạt động quản lý gây thiệt hại tới lợi ích hợp pháp của công dân và phải bồi thờng cho công dân Vì vậy, “cần thiết lập một chế độ trách nhiệm nghiêm ngặt đối với một chủ thể của quan hệ quản lý nếu vi phạm các yêu cầu của luật và một chế độ thanh tra, kiểm tra, giám sát và tài phán hành chính có hiệu quả để pháp chế đợc tuân thủ thống nhất, để mọi vi phạm đều bị phát hiện và xử lý theo đúng pháp luật” [90, tr.34-35]
Qua nghiên cứu, thuật ngữ QLNN bằng pháp luật cũng đợc các học giả
định nghĩa với nhiều cách khác nhau Cụ thể nh:
+ "QLNN (QLHCNN) là hoạt động hành chính của các cơ quan thực thi quyền lực nhà nớc (quyền hành pháp) để quản lý, điều hành các lĩnh vực của
đời sống xã hội theo luật pháp" [48, tr.15]
Trang 38+ "QLNN là sự chỉ huy, điều hành để thực thi quyền lực Nhà nớc; là tổng thể về thể chế, pháp luật, quy tắc về tổ chức và cán bộ của bộ máy nhà nớc có trách nhiệm quản lý công việc hàng ngày của Nhà nớc do tất cả các cơ quan nhà nớc (lập pháp, hành pháp và t pháp) có t cách pháp nhân công pháp (công quyền) tiến hành bằng các VBQPPL để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn mà Nhà nớc đã giao cho trong việc tổ chức và điều chỉnh các quan
+ "QLNN là sự tác động của chủ thể mang quyền lực nhà nớc, chủ yếu bằng pháp luật tới đối tợng quản lý nhằm thực hiện các chức năng đối nội và
đối ngoại của Nhà nớc Tất cả các cơ quan nhà nớc đều làm chức năng QLNN Pháp luật là phơng tiện chủ yếu để QLNN Bằng pháp luật, Nhà nớc có thể trao quyền cho các tổ chức xã hội hoặc các cá nhân để họ thay mặt Nhà nớc tiến hành hoạt động QLNN" [101, tr.96]
Trang 39hành, chấp hành là thực hiện trên thực tế các luật, pháp lệnh, nghị quyết của cơ quan lập pháp, điều hành là chỉ đạo trực tiếp hoạt động của đối tợng bị quản lý trong hoạt động điều hành Trên cơ sở phân tích nội hàm của thuật ngữ này, kế thừa có chọn lọc các khái niệm trên, theo Luận án nghiên cứu của mình, NCS xin đề xuất khái niệm QLNN bằng pháp luật tiếp cận theo khoa học QLHCC
nh sau: "QLNN bằng pháp luật là sự tác động mang tính tổ chức và quyền lực nhà nớc của các cơ quan QLHCNN tới đối tợng quản lý thông qua công cụ pháp luật để vận hành, phát triển các lĩnh vực kinh tế, xã hội, an ninh và quốc phòng của đất nớc theo đúng mục tiêu mà Nhà nớc đã đề ra"
- Về khái niệm QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực y tế: Nhà nớc có chức năng quản lý các lĩnh vực khác nhau của đất nớc, ngoài chức năng tổ chức và quản lý kinh tế, Nhà nớc còn có chức năng tổ chức và quản lý về văn hoá - xã hội, trong đó có y tế Chức năng này đợc đặt ra nhằm giải quyết các nhu cầu xã hội, tạo điều kiện để xây dựng một xã hội văn minh, nhân đạo và vì các giá trị nhân văn cao cả Khi chuyển sang nền kinh tế thị trờng định hớng XHCN, nhiều vấn đề nh văn hoá, giáo dục, y tế, việc làm, bảo hiểm xã hội cần phải đợc giải quyết trong mối quan hệ giữa tăng trởng kinh tế đi liền với thực hiện tiến bộ và công bằng xã hội Đây là trách nhiệm của toàn xã hội, trong đó Nhà nớc giữ vai trò nòng cốt
QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực y tế thực chất là quá trình xây dựng, ban hành, tổ chức thực hiện pháp luật về y tế và xử lý đối với các hành vi vi phạm pháp luật trong lĩnh vực này Nh vậy, có thể hiểu chủ thể QLNN trong lĩnh vực y tế là Nhà nớc, thông qua các cơ quan QLHCNN trực tiếp chỉ huy,
điều hành để thực thi quyền lực nhà nớc trong lĩnh vực y tế nhằm tác động lên các đối tợng quản lý thông qua khách thể quản lý là các quan hệ xã hội trong
Trang 40lĩnh vực y tế bằng công cụ quản lý chủ yếu là pháp luật nhằm thực hiện tốt các chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn mà Nhà nớc đã giao.
Phần đông CCVC ngành y tế đã hiểu đợc nội hàm của khái niệm QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực y tế Kết quả phỏng vấn cho thấy quan niệm của CCVC ngành y tế về vấn đề này tơng đối đồng nhất:
*) QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực y tế là Nhà n“ ớc quản lý lĩnh vực y tế bằng cách ban hành và thực thi các văn bản pháp luật để điều hành
và quản lý thống nhất các hoạt động trong lĩnh vực y tế ”
(ý kiến của lãnh đạo Sở Y tế Bình Định)
**) “ QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực y tế là việc dùng công cụ pháp luật để thực hiện chức năng QLNN về y tế; việc xây dựng, ban hành văn bản pháp luật và tổ chức thực hiện là một mắt xích, một nhiệm vụ quan trọng trong các chức năng QLNN nói chung và QLNN về y tế nói riêng ”
(ý kiến của lãnh đạo Cục Quản lý khám, chữa bệnh)
QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực y tế là một vấn đề phức tạp nên khó
có thể lột tả hết trong một vài dòng khái niệm ngắn gọn “Theo Lênin, đối với những sự vật phức tạp, có nhiều góc, nhiều cạnh, mọi định nghĩa đều phiến diện Tuy nhiên, dù có phiến diện đến đâu, định nghĩa cũng không làm mất đi mặt khẳng định, vai trò quan trọng, sự cần thiết của nó đối với hoạt động nhận thức cũng nh hoạt động thực tiễn của con ngời: Đó là những chỉ dẫn sơ bộ, những nét phác thảo ban đầu, không có nó, chúng ta không thể đi sâu hơn vào bản chất của sự vật cũng nh không thể đa ra đợc những phơng hớng hành động
cụ thể nào cả” [62, tr.30-31]