Hoàn thiện cơ chế lập dự toán chi ngân sách nhà nước gắn với kế hoạch phát triển kinh tế xã hội ở việt nam

luận văn

NGÔ THANH HOÀNG

hoµn thiÖn c¬ chÕ lËp dù to¸n chi ng©n s¸ch nhµ níc g¾n víi kÕ ho¹ch ph¸t triÓn kinh tÕ - x· héi ë viÖt nam

LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ

HÀ NỘI - 2013

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TÀI CHÍNH

HỌC VIỆN TÀI CHÍNH

NGÔ THANH HOÀNG

hoµn thiÖn c¬ chÕ lËp dù to¸n

chi ng©n s¸ch nhµ níc g¾n víi kÕ ho¹ch ph¸t triÓn kinh tÕ - x· héi ë viÖt nam

Chuyên ngành : Kinh tế Tài chính - Ngân hàng

Mã số : 62.31.12.01

LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ

Người hướng dẫn khoa học: 1 PGS, TS PHẠM NGỌC ÁNH

2 PGS, TS HOÀNG VĂN BẰNG

HÀ NỘI - 2013

LỜI CAM ĐOAN

nguồn gốc rõ ràng, đã được công bố đúng quy định Các kết quả nghiên cứu trong luận án là do tác giả tự tìm hiểu, phân tích một cách trung thực, khách quan và phù hợp với thực tế.

Tác giả luận án

Ngô Thanh Hoàng

Chương 1: LÝ LUẬN CƠ BẢN CỦA CƠ CHẾ LẬP DỰ TOÁN CHI NGÂN

SÁCH NHÀ NƯỚC GẮN VỚI KẾ HOẠCH PHÁT TRIỂN

1.1 Một số vấn đề cơ bản về lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội

1.1.1 Khái niệm, yêu cầu lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 6 1.1.2 Phương thức, quy trình lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 14 1.1.3 Vai trò của lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 25

1.2 Những vấn đề cơ bản về lập dự toán ngân sách nhà nước 26 1.2.1 Khái niệm, đặc điểm và yêu cầu của lập dự toán ngân sách nhà nước

26 1.2.2 Các phương thức lập dự toán ngân sách nhà nước 31 1.2.3 Vai trò của lập dự toán ngân sách nhà nước 39

1.3 Nội dung cơ chế lập dự toán ngân sách nhà nước gắn với kế

1.3.1 Mối quan hệ giữa lập dự toán ngân sách nhà nước với kế hoạch phát

1.3.2 Nội dung cơ chế gắn kết lập dự toán ngân sách nhà nước và kế hoạch

1.3.3 Các công cụ chủ yếu đảm bảo gắn kết lập dự toán ngân sách nhà

nước với lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 53

2.1 Thực trạng cơ chế lập dự toán chi ngân sách nhà

nước hàng năm gắn với lập kế hoạch phát triển

2.1.1 Cơ chế lập dự toán ngân sách nhà nước hàng năm 67 2.1.2 Phân tích cơ chế lập dự toán ngân sách nhà nước hàng năm theo

phương pháp truyền thống xét ở góc độ gắn kết với việc lập kế hoạch

2.2 Thực trạng thí điểm cơ chế lập dự toán chi ngân sách nhà nước

theo khuôn khổ chi tiêu trung hạn gắn với lập kế hoạch phát

2.2.2 Thực trạng thực hiện thí điểm xây dựng kế hoạch tài chính trung hạn

và kế hoạch chi tiêu trung hạn ở tầm quốc gia 95 2.2.3 Thực trạng thực hiện thí điểm ở một số Bộ và địa phương 110

2.3 Đánh giá thực trạng cơ chế lập dự toán chi ngân sách nhà nước với

kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội theo khuôn khổ trung hạn và

2.4 Kinh nghiệm một số nước trong quá trình xây dựng dự toán ngân

sách nhà nước gắn với kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 121

2.4.2 Những kết luận rút ra cho việc lập dự toán ngân sách nhà nước gắn

với kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội ở Việt Nam 125

Chương 3: CÁC GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CƠ CHẾ LẬP DỰ TOÁN

NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC GẮN VỚI LẬP KẾ HOẠCH

PHÁT TRIỂN KINH TẾ TRUNG HẠN GIAI ĐOẠN

3.1 Chiến lược, kế hoạch và một số định hướng lớn phát triển kinh

tế giai đoạn 2011 - 2020 và những vấn đề đặt ra đối với lập dự

toán ngân sách nhà nước theo khuôn khổ trung hạn 128

3.1.3 Những định hướng lớn phát triển kinh tế giai đoạn 2011-2020 136 3.1.4 Những vấn đề đặt ra đối với lập dự toán ngân sách nhà nước theo

khuôn khổ trung hạn gắn với kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội ở

3.2 Các giải pháp lập dự toán ngân sách nhà nước gắn kết với kế

3.2.1 Định hướng triển khai nhân rộng thí điểm lập dự toán theo khuôn khổ

trung hạn và quan điểm, yêu cầu lập dự toán NSNN gắn kết với kế

hoạch phát triển KTXH theo khuôn khổ trung hạn 140 3.2.2 Đổi mới công tác lập dự toán ngân sách nhà nước hàng năm bằng

cách hoàn thiện công cụ lập kế hoạch tài chính trung hạn và kế

3.2.3 Đổi mới Luật ngân sách nhà nước ban hành năm 2002 150 3.2.4 Hoàn thiện công tác lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội theo

3.2.5 Cải cách tài chính công nhằm góp phần gắn kết giữa việc lập kế

hoạch phát triển kinh tế - xã hội và lập dự toán ngân sách nhà nước

3.2.6 Hoàn thiện các công cụ quản lý đảm bảo gắn kết lập dự toán ngân

sách nhà nước với kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội theo khuôn

3.3.3 Về tổ chức bộ máy, sự phối kết hợp trách nhiệm, chia sẻ thông tin

giữa các Bộ, ngành và nâng cao trình độ nhân lực 175

DANH MỤC NHỮNG CÔNG TRÌNH ĐÃ CÔNG BỐ CỦA TÁC GIẢ

CÓ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

PHỤ LỤC

CTMT: Chương trình mục tiêu

GFS: Thống kê tài chính của Chính phủHCSN: Hành chính sự nghiệp

HĐND: Hội đồng nhân dân

IMF: Quỹ tiền tệ quốc tế

IPSAS: Chuẩn mực kế toán công

MTEF: Kế hoạch chi tiêu trung hạn

MTFF: Kế hoạch tài chính trung hạn

NHTW: Ngân hàng trung ương

Số hiệu Nội dung Trang

Bảng 1.1: So sánh lập NSNN theo phương thức truyền thống và lập

NSNN theo kết quả đầu ra trong khuôn khổ chi tiêu trung hạn

36Bảng 2.1: Tóm tắt quy trình lập dự toán NSNN theo Luật NSNN 2002

70Bảng 2.2: Biến động thu NSNN so với GDP qua các năm 72Bảng 2.3: Cơ cấu chi ngân sách nhà nước qua các năm 74Bảng 2.4: Vốn duy tu sửa chữa ở thành phố HCM năm 2011 87Bảng 2.5: So sánh số liệu dự toán và quyết toán chi ĐTXDCB 88Bảng 3.1: Các chỉ tiêu chủ yếu của chiến lược phát triển kinh tế 2011 - 2020

131Biểu đồ 2.1: Hệ số ICOR của Việt Nam qua các giai đoạn 89

DANH MỤC CÁC HÌNH TRONG LUẬN ÁN

Hình 1.1: Mô hình lập dự toán NSNN gắn với kế hoạch trung hạn 60Hình 2.1: Tổ chức bộ máy lập dự toán NSNN và Kế hoạch phát triển

Hình 2.2: Mô hình gắn kết giữa lập dự toán NSNN với KH phát triển

DANH MỤC CÁC SƠ ĐỒ TRONG LUẬN ÁN

Sơ đồ 1.1: Quan hệ giữa các loại kế hoạch trong hệ thống kế hoạch hóa 13

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu

Cải cách, đổi mới và công khai minh bạch về kinh tế, tài chính luôn làđiều kiện cần, tiên quyết cho phát triển và phát triển bền vững Trên thế giớitrong những năm gần đây, công cuộc cải cách tài chính công đã được chútrọng hướng tới phát huy vai trò tích cực điều chỉnh và kiểm soát nền kinh tế

vĩ mô vốn có của nó Nội dung cải cách tài chính công được chú trọng toàndiện bao gồm cải cách Ngân sách Nhà nước, cải cách quản lý nợ vay củachính phủ, cải cách công tác kế toán, kiểm toán nhà nước,… Hầu hết cácnước đã và đang phát triển đều có xu hướng chuyển đổi công tác quản lý ngânsách theo khoản mục trong khuôn khổ hàng năm sang khuôn khổ trung hạn,lập dự toán theo khuôn khổ trung hạn gắn chặt kết quả đầu ra và kế hoạchphát triển kinh tế - xã hội Xu hướng cải cách này đã có những kết quả và hiệuquả rõ rệt, với nguồn lực tài chính một cách có hạn đã đáp ứng được tốc độphát triển nền kinh tế thế giới cả bề rộng lẫn chiều sâu

Ở Việt Nam với mục tiêu sớm thoát ra khỏi tình trạng kém phát triểnvào trước năm 2010 và cơ bản trở thành nước công nghiệp vào năm 2020, thìchính sách tài chính của Việt Nam cho giai đoạn này phải được thiết lập, đổimới và hoàn thiện nhằm xây dựng một nền tài chính quốc gia đủ mạnh đểđiều tiết vĩ mô nền kinh tế, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế nhanh, bền vữngcũng như giải quyết các vấn đề xã hội

Hơn nữa, khi đã trở thành thành viên thứ 150 của Tổ chức thương mạithế giới (WTO), chính sách tài chính của Việt Nam trong giai đoạn tới cầnthiết phải có sự tương thích với thông lệ quốc tế, nhằm đưa nền kinh tế ViệtNam hội nhập sâu, rộng với kinh tế thế giới đạt hiệu quả cao, phát huy tối đatính tiết kiệm và hiệu quả của các nguồn nội lực và ngoại lực

Để đạt được các mục tiêu trên, cần có hệ thống các giải pháp tài chính Ngân sách đồng bộ, Bộ Tài chính trong nhiều năm qua đã có nhiều chủtrương, biện pháp quan trọng đổi mới hệ thống tài chính quốc gia, nhất là

-trong lĩnh vực tài chính công Một -trong số cải cách đổi mới đó là thực hiệnthí điểm áp dụng cơ chế quản lý NSNN theo đầu ra gắn với kế hoạch tài chính

và khuôn khổ chi tiêu trung hạn

Cơ chế lập dự toán Ngân sách Nhà nước theo khuôn khổ chi tiêu trunghạn đã bắt đầu được nghiên cứu và thử nghiệm ở Việt Nam, tuy nhiên làm thếnào để có được cơ chế đồng bộ, hoàn thiện nhằm gắn kết cơ chế lập dự toánvới kế hoạch phát triển kinh tế xã hội để đạt được các mục tiêu kế hoạch pháttriển kinh tế xã hội vẫn là một thách thức không chỉ cho những nhà nghiêncứu mà còn cho cả các nhà quản lý thực tiễn Việc tách rời giữa việc lập dựtoán NSNN hàng năm với các mục tiêu, chỉ tiêu kế hoạch phát triển kinh tế -

xã hội trong thực tế đang là vấn đề nổi cộm trong công tác quản lý kinh tế, tàichính hiện nay ở nước ta

Xuất phát từ những lý do trên tôi chọn đề tài: “Hoàn thiện cơ chế lập

dự toán chi ngân sách nhà nước gắn với kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội ở Việt Nam” để nghiên cứu

2 Mục tiêu nghiên cứu của đề tài

Đề tài này có phạm vi rộng, có nhiều vấn đề cần giải quyết, mục tiêunghiên cứu của luận án là:

Chỉ rõ các cơ sở khoa học và thực tiễn về cơ chế lập dự toán chi NSNNđảm bảo sự gắn kết chặt chẽ với KH phát triển KTXH theo khuôn khổ chi tiêutrung hạn Đánh giá cơ chế gắn kết giữa lập dự toán chi NSNN với KH pháttriển KTXH ở Việt Nam những năm qua Đánh giá, phân tích thực trạng thíđiểm của lập dự toán chi NSNN gắn với KH phát triển KTXH theo khuôn khổtrung hạn, hay nói cách khác đó là quá trình thí điểm lập MTFF & MTEF ởViệt Nam trong thời gian qua Trên cơ sở lý luận và thực tiễn cũng như bàihọc kinh nghiệm của một số nước đã áp dụng luận án đưa ra một số giải pháp

cơ bản để thực thi cơ chế gắn kết này

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Luận án nghiên cứu các nội dung khoa học chủ yếu liên quan tới lập kếhoạch phát triển KTXH và lập dự toán chi NSNN cũng như cơ chế gắn kếtgiữa lập dự toán chi NSNN với kế hoạch phát triển KTXH ở Việt Nam trongnhững năm qua và thực trạng thí điểm lập MTFF và MTEF, phân tích cơ chếgắn kết giữa lập dự toán chi NSNN hàng năm theo Luật Ngân sách 2002 với

kế hoạch phát triển KTXH từ đó so sánh, phân tích, liên hệ tìm ra một số giảipháp liên quan đến cơ chế gắn kết

Luận án chủ yếu nghiên cứu trong phạm vi cơ chế gắn kết dự toán chiNSNN với kế hoạch phát triển kinh tế, mà không đi sâu vào gắn kết dự toánchi NSNN với kế hoạch phát triển xã hội Luận án nghiên cứu cơ chế gắn kếttrong phạm vi chung mà không phân tích sâu, cụ thể ở một cấp chính quyềnnào, cấp Ngân sách nào

4 Tổng quan về tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài

Trên thế giới ở những năm 90 của thế kỷ XX, các nhà khoa học và cácChính phủ ở một số nước đã nghiên cứu và cải cách quản lý Tài chính côngtheo hướng chuyển đổi từ lập dự toán hàng năm sang lập dự toán trung hạntheo khuôn khổ 3 đến 5 năm, mà thường là theo phương pháp cuốn chiếu 3năm Với công cuộc cải cách này đòi hỏi tính toán, dự báo tốt về các nguồnlực nói chung và nguồn lực tài chính của quốc gia, vùng, ngành trong tươnglai một cách chính xác cao, từ đó mà lập dự toán gắn chặt với xu hướng pháttriển KTXH của quốc gia đó theo đuổi

Chính phủ Việt Nam đã và đang theo đuổi công cuộc cải cách Tàichính công, được cụ thể hóa bởi quyết định số 432/QĐ-TTg ngày 21/4/2003của Thủ tướng Chính phủ Từ đó, Bộ Tài chính đã thực thi quyết định nàybằng việc hình thành các dự án nhằm Cải cách Tài chính công trên các nộidung chính của Tài chính công bao gồm: Lập dự toán Ngân sách Nhà nướctheo khuôn khổ trung hạn; Quản lý nợ công; Tích hợp thông tin quản lý Tàichính công (TABMIS)

TS Phạm Văn Khoan và TS Hoàng Thị Thúy Nguyệt trong “Giáo trình

lý thuyết quản lý Tài chính công” NXB Tài chính 2010 đã đưa ra một số lýthuyết hiện đại về quản lý tài chính công theo kết quả đầu ra, nhưng chưa đềcập cụ thể tới phương thức lập dự toán trung hạn và lập KH Tài chính trunghạn Luận án tiến sỹ của Nguyễn Thị Minh, với đề tài: “Đổi mới quản lý chiNSNN trong điều kiện kinh tế thị trường ở Việt Nam” bảo vệ năm 2008, đãnghiên cứu việc đổi mới quản lý chi NSNN, trong luận án này cũng đã đề cậpmột phần tới ngân sách trung hạn Luận án của Vũ Cương với đề tài: “Đổimới lập KH phát triển KTXH địa phương gắn với nguồn lực”, bảo vệ năm

2010 đã đi nghiên cứu vấn đề đổi mới lập KH phát triển KTXH địa phươnggắn với các nguồn lực như nhân lực, vật lực, tài lực, luận án này chủ yếu đisâu nghiên cứu các mô hình kế hoạch trong điều kiện khai thác hiệu quả nhấtcác nguồn lực, đặc biệt là nguồn lực từ NSNN

Cho tới nay ở Việt Nam chưa có công trình nghiên cứu chuyên biệtnghiên cứu sâu về cơ chế gắn kết giữa lập dự toán chi NSNN với KH phát triểnKTXH, do đó Luận án này với mục tiêu tiếp theo là hệ thống hóa, đi sâu phântích tìm ra nội dung mới nhằm bổ sung cho cơ chế gắn kết giữa lập dự toánNSNN với KH phát triển KTXH cả trên hai mặt lý luận và thực tiễn

5 Phương pháp nghiên cứu

Luận án sử dụng các phương pháp duy vật biện chứng, thống kê, sosánh, tóm tắt mô hình hóa, phân tích chọn mẫu và dự báo,…

6 Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài nghiên cứu

Đề tài có ý nghĩa cả về mặt lý luận và thực tiễn cho kinh tế Việt Namnói chung và quản lý NSNN Việt Nam trong giai đoạn tới nói riêng

Để thể hiện được ý nghĩa đó luận án sử dụng hệ thống lý luận hiện cócũng như bày tỏ các quan điểm mới, sử dụng các số liệu thống kê để phântích, đánh giá, tìm hiểu kinh nghiệm quốc tế và kết quả áp dụng thử nghiệmlập dự toán theo khuôn khổ chi tiêu trung hạn ở Việt Nam từ đó chỉ rõ nộidung và giải pháp đảm bảo chặt chẽ cơ chế gắn kết giữa lập dự toán chi

NSNN với kế hoạch phát triển kinh tế xã hội ở Việt Nam Đưa ra một số giảipháp chính yếu cho cơ chế lập dự toán chi NSNN gắn kết với kế hoạch pháttriển KTXH cả về lý thuyết và thực tế ở Việt Nam và đặc biệt theo xu hướngcải cách Tài chính công ở Việt Nam đó là mở rộng quy mô thí điểm lập dựtoán theo khuôn khổ trung hạn và chính thức luật hóa công cụ lập dự toántheo khuôn khổ chi tiêu trung hạn.

7 Kết cấu của luận án

Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục,luận án kết cấu thành ba chương (172 trang)

Chương 1: Lý luận cơ bản của cơ chế lập dự toán chi Ngân sách Nhà

nước gắn với kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội (61 trang)

Chương 2: Thực trạng cơ chế lập dự toán chi Ngân sách Nhà nước gắn

với kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội ở Việt Nam thời gian qua (61 trang)

Chương 3: Các giải pháp hoàn thiện cơ chế lập dự toán Ngân sách Nhà

nước gắn với lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn 2011 - 2020 ởViệt Nam (50 trang)

TẾ - XÃ HỘI TRONG NỀN KINH TẾ THỊ TRƯỜNG

1.1.1 Khái niệm, yêu cầu lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội

Hệ thống kế hoạch là sản phẩm chủ quan của Nhà nước, Nhà nước dựa vào sự vận động khách quan của tình hình kinh tế - xã hội trong và ngoài nước đặt ra các mục tiêu, đưa ra các định hướng, thiết lập các chỉ tiêu phấn đấu, nghiên cứu đề ra các giải pháp thực hiện nhằm điều chỉnh sự vận động của tình hình kinh tế - xã hội để đạt được mục đích mong muốn Đó là quá trình hoạt động xây dựng hệ thống kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của Nhà nước.

Hệ thống kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội là kết quả chủ quan của Nhànước trước sự vận động khách quan của các quy luật của kinh tế thị trường, hệthống này hướng tới sự vận động của các quy luật của kinh tế thị trường, tạo ra

sự phân bổ nguồn lực hiệu quả, có lợi cho quá trình phát triển kinh tế - xã hộicủa đất nước

Ở nước ta, từ khi chuyển sang nền kinh tế thị trường có sự quản lý của Nhànước theo định hướng XHCN có không ít quan niệm cho rằng đã phát triển nềnkinh tế nhiều thành phần theo cơ chế thị trường thì công cụ kế hoạch sẽ không cóđất dung thân, đó là một quan niệm sai lầm Lý luận cũng như thực tiễn đã minhchứng rằng càng phát triển mạnh mẽ kinh tế thị trường càng phải coi trọng công

tác kế hoạch Trong nền kinh tế thị trường phải coi trọng công cụ kế hoạch bắtnguồn từ những lý do chủ yếu sau đây:

- Do sự phân công lao động xã hội ngày càng phát triển

Phân công lao động ngày càng phát triển là điều kiện tiền đề kháchquan của công tác kế hoạch trong mọi nền kinh tế dù là nền kinh tế chỉ huyhay nền kinh tế vận động theo cơ chế thị trường Hệ thống phân công laođộng xã hội ngày càng phát triển, chuyên môn hóa ngày càng sâu, gắn với nó

là sự hợp tác giữa các ngành sản xuất với nhau, sự tích tụ sản xuất ngày càngtăng, tác động tới toàn bộ quá trình phát triển KTXH Những điều kiện đó tạo

ra sự cần thiết khách quan cho sự can thiệp của Nhà nước điều tiết quá trìnhsản xuất Nhà nước điều tiết, quản lý quá trình sản xuất xã hội bằng nhiềuphương thức, công cụ khác nhau, trong đó kế hoạch hóa là một trong phươngthức, công cụ quan trọng

- Do có sự thất bại của thị trường

Nghiên cứu về thị trường và cơ chế thị trường của các nhà kinh tế, màđại diện tiêu biểu là John Maynard Keynes, gần đây là nhà kinh tế học JosephStiglitz đã ủng hộ lý thuyết “vỗ tay bằng hai bàn tay”, Nhà nước cần can thiệpvào nền kinh tế với những công cụ và cách thức cho phù hợp với từng thời kỳ,đều chỉ ra rằng: Ở hầu hết các nước áp dụng cơ chế thị trường trong điều hànhkinh tế đều thống nhất cho rằng việc vận hành cơ chế thị trường hướng tớiphát triển nền kinh tế vừa có những mặt ưu điểm nhưng cũng còn nhiều tiêucực hạn chế Về ưu điểm: (i) Thị trường phân bổ một cách có hiệu quả nhữngnguồn lực khan hiếm cho các mục tiêu có thể thay thế cho nhau; (ii) Thịtrường tạo ra sự kích thích phát triển kinh tế Người tiêu dùng cố gắng tìmcách tăng thu nhập để có hàng hóa nhiều hơn Nhà đầu tư và những nhà sángchế có lợi nhờ thị trường; (iii) Cơ chế thị trường bao giờ cũng có tính linhhoạt, gọn nhẹ, cơ động hơn cơ chế kế hoạch hóa Tuy nhiên, cơ chế thị trườngkhông phải là một loại thần dược chữa trị bách bệnh, cơ chế thị trường khôngphải là cây đũa thần quản lý được mọi hoạt động, bản thân cơ chế thị trường

cũng chứa đựng nhiều khuyết tật vốn có của nó Cụ thể: (i) về mặt xã hội phátsinh sự phân cực giàu nghèo một cách rõ rệt dẫn đến những mâu thuẫn đốikháng trong xã hội; (ii) về khía cạnh kinh tế sự phân bổ nguồn lực dựa vào cơchế thị trường không phải lúc nào cũng tiết kiệm, đạt hiệu quả cao trong sửdụng nguồn lực khan hiếm do động cơ chạy theo lợi nhuận đơn thuần dẫn đếntình trạng ô nhiễm môi trường, phí phạm tài nguyên của đất nước, phát triểnthiếu bền vững.

Do đó, để bảo đảm cho việc phân phối một cách công bằng theo chuẩnmực của xã hội và bảo đảm phát triển nền kinh tế một cách cân đối bền vững,hạn chế sự lãng phí nguồn lực, cần thiết phải có sự can thiệp của Nhà nước.Nhà nước can thiệp vào quá trình phát triển kinh tế - xã hội theo nhiều cách

và công cụ khác nhau, một trong những phương thức và công cụ đó là kếhoạch hóa Kế hoạch hóa trong nền kinh tế thị trường tồn tại với chức năng cơbản là tổ chức những can thiệp của Chính phủ nhằm bảo đảm được các mụctiêu với chi phí thấp nhất

- Do có những hạn chế của việc phân bổ nguồn lực khan hiếm của cơ chế thị trường.

Phân bổ nguồn lực theo cơ chế thị trường thường hướng vào chuyểnnguồn lực đầu tư sang lĩnh vực mang lại lợi nhuận cao nhất, ít chú trọng đếnnhững lợi ích mà xã hội mong muốn, dẫn đến sự phát triển tổng thể của nềnkinh tế trở nên què quặt, sự bất bình đẳng trong xã hội gia tăng Các khuyếttật của thị trường được nghiên cứu chỉ ra bao gồm: Độc quyền, hàng hóa dịch

vụ công cộng, ngoại ứng, thông tin không hoàn hảo và đặc biệt là nền kinh tếtheo chu kỳ, đã không mang lại hiệu quả phân bổ Pareto mà nhà kinh tế họcngười ý Vilfredo Pareto (1848 - 1923) tiêu biểu cho trường phái phân bổnguồn lực hiệu quả đã phát biểu Những nghiên cứu kinh tế tiếp theo của cácnhà khoa học đã chỉ ra rằng những hạn chế này được khắc phục bằng công cụ

kế hoạch hóa do Nhà nước thực hiện Kế hoạch hóa kinh tế là phương thứcthích hợp giúp lựa chọn ưu tiên nguồn lực có hạn, sắp xếp những dự án đầu tư

nhằm chuyển những nhân tố khan hiếm vào các lĩnh vực sản xuất có hiệu quảnhất, cải thiện hoặc đạt được hiệu quả phân bổ.

-Do thái độ hay tâm lý của dân cư đối với với quá trình phát triển đất nước.

Thái độ hay tâm lý của dân cư có ảnh hưởng quan trọng đến phát triểnkinh tế - xã hội của đất nước Việc công bố những mục tiêu xã hội và kinh tếquốc gia dưới dạng kế hoạch phát triển cụ thể có tác dụng quan trọng đến thái

độ hay tâm lý của dân cư, tạo sự đồng thuận của dân chúng Nhân dân là lựclượng mạnh nhất, chèo lái con “thuyền quốc gia” tiến tới đích, Bác Hồ kínhyêu đã nói: “Dễ nghìn lần không dân cũng chịu, khó vạn lần dân liệu cũngxong” Kế hoạch kinh tế được coi là công cụ tốt nhất để bảo đảm những độnglực cần thiết, vượt qua chủ nghĩa bè phái và chủ nghĩa truyền thống trước mộtyêu cầu đòi hỏi sự tiến bộ xã hội và cuộc sống ấm no cho mọi người

Cơ chế KHH quan liêu bao cấp đã không còn đất sống, nền kinh tế đãthực sự vận hành theo cơ chế thị trường định hướng XHCN, và cần thiết phải

có KHH trong cơ chế thị trường là một yêu cầu hết sức cần thiết khách quan

Nói đến kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội trong nền kinh tế thị trường

là nói đến hệ thống kế hoạch Hệ thống kế hoạch bao gồm các hình thức kếhoạch phát triển, là hệ thống công cụ điều hành quản lý vĩ mô nền kinh tế củaNhà nước Trong hệ thống kế hoạch hóa mỗi loại hình kế hoạch khác nhau cóvai trò khác nhau và chúng có thể phân loại theo góc độ khác nhau

Nếu phân loại theo góc độ nội dung thì hệ thống kế hoạch hóa bao gồm các bộ phận cấu thành như: Chiến lược phát triển KTXH; quy hoạch phát triển KTXH; kế hoạch phát triển KTXH và các chương trình, dự án phát triển.

Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội là hệ thống các phân tích, đánh giá,

lựa chọn về quan điểm, mục tiêu, định hướng phát triển trên các lĩnh vực củađời sống xã hội và các giải pháp cơ bản trong đó bao gồm các chính sách về cơ

cấu, cơ chế vận hành hệ thống kinh tế - xã hội nhằm đạt được những mục tiêu

đề ra trong một khoảng thời gian dài Xây dựng và quản lý bằng chiến lược làmột yêu cầu khách quan trong nền kinh tế thị trường bởi lẽ: (i) xây dựng vàquản lý bằng chiến lược sẽ giúp cho các nhà lãnh đạo xem xét, xác định đượcđất nước sẽ đi theo hướng nào và khi nào sẽ đạt được những mục tiêu mà mìnhmong muốn và để đạt được mục tiêu đó cần có những giải pháp cơ bản nào; (ii)trong điều kiện nền kinh tế thị trường mở, môi trường kinh tế - xã hội luôn chịunhiều nhân tố tác động, có nhân tố tích cực, có nhân tố tiêu cực quản lý theochiến lược sẽ giúp cho các nhà quản lý phát huy được những nhân tố tích cực

và hạn chế những nhân tố tiêu cực; (iii) với việc quản lý bằng chiến lược sẽgiúp cho các nhà lãnh đạo và quản lý đưa ra được những quyết định tác nghiệpphù hợp Chiến lược có chức năng chủ yếu là định hướng, vạch ra các đườngnét chủ yếu cho sự phát triển của đất nước trong thời gian dài Vì vậy, chiếnlược phát triển kinh tế - xã hội mang tính chất định tính là chủ yếu (xác địnhquan điểm, phương hướng, chính sách…) Tuy nhiên, ở những mức độ nhấtđịnh chiến lược cũng phải có tính định lượng nghĩa là phải có tính toán, có các

dự báo, các luận chứng cụ thể Nói chung chiến lược phát triển kinh tế - xã hội,

có thời gian dài từ 10 đến 20 năm và có tính linh hoạt, mềm dẻo Cơ cấu mộtchiến lược bao gồm các nội dung chủ yếu như:

- Nhận dạng thực trạng kinh tế - xã hội của đất nước bằng cách phântích thực trạng tình hình kinh tế - xã hội trong và ngoài nước ở những khoảngthời gian dài của chiến lược để từ đó xem xét đất nước đang ở giai đoạn nàocủa quá trình phát triển chung của thế giới và khu vực

- Các quan điểm phát triển cần có để phát triển kinh tế - xã hội

- Các mục tiêu cần đạt được trong quá trình phát triển kinh tế - xã hộicủa đất nước

- Các chính sách và hệ thống các giải pháp thực hiện để đạt được mụctiêu đã đề ra

Quy hoạch phát triển là sự thể hiện cụ thể của chiến lược phát triển nền

kinh tế - xã hội của đất nước, là sự thể hiện tầm nhìn, sự bố trí chiến lược vềthời gian, không gian lãnh thổ, xây dựng khung vĩ mô về tổ chức không gian

để chủ động hướng tới mục tiêu đạt hiệu quả cao, phát triển bền vững trongtương lai Quy hoạch là sự cụ thể hóa chiến lược cả về mục tiêu và giải pháp.Quy hoạch phát triển là cầu nối giữa chiến lược và kế hoạch phát triển kinh tế

- xã hội

Kế hoạch phát triển là một công cụ điều hành quản lý vĩ mô nền kinh tế

quốc dân, nó là sự cụ thể hóa mục tiêu, định hướng của chiến lược phát triểnkinh tế - xã hội của đất nước theo từng thời kỳ bằng hệ thống các mục tiêu,chỉ tiêu, biện pháp định hướng và hệ thống các chính sách, cơ chế áp dụngtrong thời kỳ kế hoạch

Chương trình, dự án phát triển kinh tế - xã hội được xem như là một

công cụ triển khai thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội nhằm giảiquyết các vấn đề bức xúc về kinh tế và xã hội, là một phương pháp kế hoạchhóa được áp dụng ở nhiều nước trên thế giới Ở nước ta, cùng với quá trìnhđổi mới và mở cửa nền kinh tế, phương pháp kế hoạch hóa quản lý theochương trình, dự án mà trọng tâm là các chương trình trọng điểm quốc giacũng áp dụng rộng rãi kể từ năm 1992

Nếu phân loại hệ thống kế hoạch hóa theo tiêu chí thời gian thì hệ thống kế hoạch hóa bao gồm: kế hoạch dài hạn, kế hoạch trung hạn và kế hoạch ngắn hạn.

- Kế hoạch dài hạn: Khi nói đến kế hoạch dài hạn ta có thể hiểu đó là

chiến lược phát triển kinh tế - xã hội có khoảng thời gian từ 10 đến 20 năm,thậm chí còn dài hơn như chiến lược 50 năm của Trung Quốc, nếu kế hoạch

dài hạn có thời gian trên 20 năm thì người ta gọi là tầm nhìn Nói chung, khác

với chiến lược, tầm nhìn thường có nội dung tổng quát hơn, linh động hơn,mềm dẻo hơn và có tính chất định tính hơn so với chiến lược Kế hoạch dàihạn thường giải đáp các câu hỏi như: Chúng ta đang đứng ở đâu? Chúng ta

muốn đi tới đâu? Chúng ta đi đến đó bằng cách nào? Và làm thế nào để biếtđược chúng ta đang đi đến đó?

- Kế hoạch trung hạn: Có khoảng thời gian từ 3 đến dưới 10 năm,

song thực tế đa phần các nước trên thế giới khi nói đến kế hoạch trung hạn là

kế hoạch 5 năm Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm là sự cụ thể hóachiến lược và quy hoạch phát triển Nó xác định các mục tiêu, chỉ tiêu tăngtrưởng kinh tế, nâng cao phúc lợi xã hội trong thời kỳ kế hoạch và xác địnhcác cân đối, các chính sách phân bổ nguồn lực, vốn cho chương trình pháttriển của khu vực kinh tế nhà nước và khuyến khích phát triển kinh tế củakhu vực tư nhân

- Kế hoạch ngắn hạn (kế hoạch năm, kế hoạch tác nghiệp): Kế hoạch 5

năm là công cụ định hướng thì kế hoạch hàng năm là công cụ thực hiện Kế hoạchhàng năm là cụ thể hóa của kế hoạch 5 năm để từng bước thực hiện kế hoạch 5năm Quy mô và sự cấu thành kế hoạch hàng năm được quyết định bởi ngân sách,các chỉ tiêu của kế hoạch 5 năm, các tiến trình trong nghiên cứu tính khả thi vànhững dự án đã triển khai ở thời kỳ trước Bên cạnh đó, kế hoạch năm là công cụđiều chỉnh kế hoạch 5 năm có tính đến đặc điểm của từng năm Ngoài ra, kếhoạch hàng năm còn đóng vai trò độc lập quan trọng, nó có thể bao hàm cácnhiệm vụ, chỉ tiêu chưa được dự kiến trong kế hoạch 5 năm

Tóm lại, khi nói đến kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội là nói đếnchuỗi kế hoạch bao gồm chiến lược, quy hoạch và kế hoạch phát triển kinh tế

- xã hội Mỗi một loại kế hoạch đó có những tác dụng riêng trong quá trìnhphát triển kinh tế - xã hội của Nhà nước, song chúng có mối quan hệ hữu cơgắn bó với nhau Có thể hình dung mối quan hệ giữa các loại kế hoạch trong

hệ thống kế hoạch hóa theo biểu đồ sau đây:

Sơ đồ 1.1: Quan hệ giữa các loại kế hoạch trong hệ thống kế hoạch hóa

CHIẾN LƯỢC PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI

HOẠCH PHÁT TRIỂN NGÀNH LĨNH VỰC

KẾ HOẠCH PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI HÀNG NĂM

Nguồn: Sổ tay hướng dẫn lập kế hoạch, Bộ KH&ĐT [2]

Nhằm phù hợp với sự vận động khách quan của các quy luật của kinh tếthị trường, trong quá trình xây dựng hệ thống kế hoạch phát triển kinh tế - xãhội của đất nước cần thiết phải quán triệt đầy đủ các yêu cầu chủ yếu sau đây:

Thứ nhất, phân tích, đánh giá đúng thực trạng nền kinh tế - xã hội, hiểu

rõ các yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội trong tương lai đặt trong bối cảnhnhững cơ hội và thách thức của tình hình kinh tế - xã hội trong và ngoài nước

có nhiều biến động theo những chiều hướng khác nhau

Thứ hai, xác định rõ các mục tiêu cần đạt được của quá trình phát triển

kinh tế - xã hội trong dài hạn, trung hạn và ngắn hạn và các mục tiêu đó phải

có tính khả thi

Thứ ba, thể hiện rõ các quan điểm định hướng chung và định hướng cụ thể

cho quá trình phát triển kinh tế - xã hội một cách phù hợp với yêu cầu đặt ra củaquá trình phát triển kinh tế - xã hội trong dài hạn, trung hạn và ngắn hạn

Thứ tư, xây dựng hệ thống các chỉ tiêu phát triển kinh tế - xã hội vừa phải

mang tính khoa học vừa phải có tính thực tiễn, đảm bảo các chỉ tiêu đó sát vớinhững đòi hỏi khách quan của quá trình phát triển kinh tế của đất nước

Thứ năm, việc xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội phải đề ra

được hệ thống các chính sách, giải pháp kinh tế, tài chính một cách thích hợpnhằm đạt những mục tiêu đề ra trong dài hạn, trung hạn và ngắn hạn

Thứ sáu, việc xây dựng kế hoạch phải dựa trên quan điểm phối hợp với sự

vận động tích cực của các quy luật của kinh tế thị trường, tránh thủ tiêu nhữngđộng lực tích cực mà kinh tế thị trường tạo ra đối với các thành phần kinh tế, coi

kế hoạch là công cụ quan trọng để khuyến khích các thành phần kinh tế bỏ vốnđầu tư mở rộng sản xuất kinh doanh

Thứ bảy, trong quá trình xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội phải

hết sức chú trọng đến yêu cầu cân đối các nguồn lực, nhất là nguồn lực tài chính

để bảo đảm cho kế hoạch đủ nguồn lực cần thiết trong quá trình thực hiện

1.1.2 Phương thức, quy trình lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội

1.1.2.1 Phương thức lập kế hoạch

Phương thức lập kế hoạch là công cụ có giá trị lớn giúp các nhà kế hoạchtiếp cận các nội dung của kế hoạch Việc áp dụng các phương thức lập kế hoạchsẽ có nhiều tác dụng quan trọng: (i) Phương thức lập kế hoạch phát triển kinh tế -

xã hội sẽ đặt ra khuôn mẫu, các trình tự cụ thể cho việc xây dựng các con số trong

hệ thống kế hoạch; (ii) Từ các phương thức lập kế hoạch được áp dụng có thể đưa

ra các giải pháp kinh tế thực hiện và chiến lược kinh tế phù hợp; (iii) Từ cácphương thức lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội các nhà kế hoạch có thể lập racác chương trình nghiên cứu để cải tiến, đổi mới hoạch định các chính sách

Hầu hết các kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội ban đầu đều được xây dựngtrên cơ sở mô hình kinh tế vĩ mô Về lý thuyết mô hình kinh tế vĩ mô được chialàm hai loại cơ bản: Mô hình tăng trưởng tổng quát và mô hình đầu vào, đầu raliên ngành Ngoài ra, còn có cách tiếp cận thứ ba là đánh giá dự án và phân tích lợiích - chi phí xã hội

Thứ nhất, phương thức lập kế hoạch theo mô hình tăng trưởng tổng quát.

- Khái quát về mô hình tăng trưởng

Ở hầu hết các nước đang phát triển thường vận dụng mô hình tăng trưởngtổng quát để lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của đất nước Bản chất của

mô hình này là mô tả toàn bộ nền kinh tế dưới dạng các biến số kinh tế vĩ môquan trọng nhất liên quan đến việc xác định mức và tốc độ tăng trưởng kinh tế của

quốc gia như: Tiết kiệm, vốn tích lũy, xuất nhập khẩu, trợ giúp nước ngoài…

Mô hình này là sự biến dạng của mô hình Harrod-Domar do R.E.Harrod và

E Domar phát triển vào những năm 40 của thế kỷ XX, về cơ bản mô hình nàydựa trên lý thuyết kinh tế của J.M Keynes, mô hình này cho rằng:

(i) Nền kinh tế luôn cân đối ở dưới mức sản lượng tiềm năng, do đó phảilàm thế nào huy động được các yếu tố dư thừa nguồn lực sẽ làm gia tăng mức độcủa sản phẩm tiềm năng;

(ii) Để có thể huy động được các yếu tố nguồn lực dư thừa phải quan tâmđến vai trò quyết định của đầu tư dưới dạng tích tụ tư bản và coi vấn đề tiết kiệm

là nền tảng của tăng đầu tư;

(iii) Trong ngắn hạn, sự kết hợp giữa lao động và vốn trong quá trình tạo

ra sản phẩm đầu ra là cố định, do đó giữa mức tăng trưởng kinh tế và mức đầu tưvốn có mối quan hệ với nhau theo tỷ lệ đầu tư tư bản không đổi hay còn gọi là hệ

số ICOR (Hệ số tăng vốn - sản lượng đầu ra)

Như vậy, giữa tốc độ tăng trưởng kinh tế (g) và tỷ lệ tiết kiệm không đổicủa thu nhập thực tế (s) có mối quan hệ chặt chẽ với nhau và được xác định theo

 Dự báo được hệ số ICOR trong thời kỳ kế hoạch của toàn bộ nền

kinh tế và cho từng ngành cụ thể (ICOR=

Y

K



 trong đó K là mức vốn sảnxuất gia tăng; Y mức sản lượng gia tăng), dự báo hệ số ICOR chủ yếu dựavào khả năng nguồn lực của đất nước (bao gồm nhân lực, vật lực và đặc biệt làtài lực); đặc điểm kinh tế kỹ thuật của từng ngành kinh tế; trình độ phát triểncủa công nghệ, kỹ thuật áp dụng trong sản xuất

 Phân tích, tổng hợp toàn bộ các nguồn tích lũy xã hội và khả nănghuy động vào đầu tư trong nền kinh tế của thời kỳ kế hoạch

 Tính toán các mục tiêu kế hoạch tăng trưởng kinh tế, mức tăng trưởngkinh tế và các cân đối nguồn lực (vốn, lao động) theo mục tiêu tăng trưởng Nếumục tiêu tăng trưởng kinh tế đã được cấp có thẩm quyền quyết định trước thìnhiệm vụ của các nhà lập kế hoạch phát triển kinh tế là phải xác định các nhu cầu

về các yếu tố nguồn lực (vốn, lao động); cân đối và phân bổ các yếu tố nguồn lựcnhằm bảo đảm mục tiêu tăng trưởng Chẳng hạn mục tiêu tăng trưởng được xácđịnh là 7% thì s = 7% k Giả sử, k = 5 thì s = 35% Từ cách tính toán nàycho thấy, nếu mục tiêu tăng trưởng kinh tế là 7% thì cần thiết phải huy độngđược nguồn vốn đầu tư khoảng 35% GDP của xã hội

Nói chung, phương thức lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội dựatrên mô hình tăng trưởng tổng quát cho phép xác lập được các con số kếhoạch dựa trên những yếu tố trọng yếu quyết định đến quá trình phát triển đó

là tiết kiệm và đầu tư Tuy nhiên, việc lập kế hoạch phát triển kinh tế - xãhội dựa trên mô hình tăng trưởng tổng quát có nhược điểm cơ bản là thườngchỉ đưa ra một ước lượng sơ bộ đầu tiên về những phương hướng chung củanền kinh tế, nó không tạo được kế hoạch phát triển tác nghiệp, kế hoạchchuyển dịch cơ cấu kinh tế… Áp dụng mô hình này trong lập kế hoạch pháttriển kinh tế - xã hội thiếu vắng những thông tin về các ngành công nghiệp,nông nghiệp, dịch vụ - là những ngành quan trọng trong quá trình phát triểnkinh tế của đất nước

Thứ hai, phương thức lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội theo

bảng cân đối liên ngành.

- Khái quát bảng cân đối liên ngành

Năm 1941 GS Wassily Leontief, nhà kinh tế học người Mỹ gốc Nga,giải thưởng Nobel kinh tế học năm 1973, trình bày Mô hình cân đối liênngành (còn gọi là mô hình I/O) trong công trình “Cấu trúc nền kinh tế HoaKỳ”, được cho là cha đẻ của mô hình I/O Ngày nay, mô hình I/O được vậndụng trong nhiều lĩnh vực, trong đó có lĩnh vực lập kế hoạch phát triển kinh tế

- xã hội của các nước trên thế giới Phương thức lập kế hoạch theo mô hìnhcân đối liên ngành giúp cho việc nhận thức các hoạt động của nền kinh tế hiệnđại sau đó là giúp cho KHH nền kinh tế của Mỹ sau chiến tranh Thực chấtcủa bảng cân đối liên ngành là thể hiện sự giao lưu sản phẩm từ một ngànhnày sang ngành khác cho đến tay người sử dụng cuối cùng (người tiêu dùng,các nhà đầu tư, và các nhà xuất khẩu) Mô hình cân đối liên ngành (I/O) môphỏng mối quan hệ giữa các ngành trong nền kinh tế trong quá trình sản xuất

và sử dụng sản phẩm của một nước theo hệ thống hàm tuyến tính

- Áp dụng bảng cân đối liên ngành trong lập kế hoạch phát triển kinh

tế - xã hội của một quốc gia.

Lợi ích sử dụng mô hình cân đối liên ngành trong hoạch định kế hoạchphát triển kinh tế - xã hội là vô cùng to lớn mà không một mô hình kinh tế vĩ

mô nào sánh nổi Cụ thể là:

 Sơ đồ ma trận đầu vào - đầu ra (bảng cân đối liên ngành là cơ sở đểtheo dõi hoạt động của mỗi ngành trong năm, nó có tác dụng như là bức tranhđược chụp lại nhanh chóng của nền kinh tế Nếu giả sử tỷ lệ mua sắm hàngnăm và giá trị tăng thêm trong sản xuất không đổi cho từng ngành thì bứctranh chụp lại bằng tính toán này sẽ trở thành hàm sản xuất của các nhà kinh

tế với các hệ số không đổi

 Phân tích bảng cân đối liên ngành của một thời kỳ trước đã giúp chonhà hoạch định kế hoạch tính toán được gần đúng mối quan hệ tương hỗ giữa

các ngành kinh tế với nhau thông qua “hệ số hao phí trực tiếp” Hệ số hao phítrực tiếp của một ngành so với một ngành khác phản ánh một vấn đề là để sảnxuất ra một đơn vị đầu ra của một ngành thì cần phải chi phí cho một ngành làbao nhiêu với tư cách là chi phí thường xuyên trực tiếp

 Qua bảng cân đối liên ngành chúng ta có thể xác định được nhu cầu

về sản phẩm của bất kỳ một ngành nào đó đối với sản lượng, công nhân vàhàng nhập khẩu của tất cả các ngành khác Vì vậy, sau khi đã có chỉ tiêu kếhoạch sản lượng cho mỗi khu vực trong nền kinh tế và chỉ ra ngành nào phảisản xuất thì mô hình cân đối liên ngành có thể được dùng để xác định nhu cầu

về nguyên liệu trung gian, hàng nhập khẩu, công nhân và vốn, kết quả là một

kế hoạch kinh tế toàn diện với những mức độ sản xuất và những nhu cầu vềnguồn lực cũng phù hợp với nhau trên lý thuyết có thể được lập ra

Với những lợi ích đó ở nhiều nước đã sử dụng bảng cân đối liên ngànhcho việc lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội Để có thể áp dụng mô hìnhcân đối liên ngành cần thiết phải:

(i) Xác định các số liệu mục tiêu của nền kinh tế, cụ thể là các mục tiêu

về tăng trưởng GDP; mức chi tiêu về tiêu dùng cuối cùng của nền kinh tế chonhu cầu tiêu dùng, chi tiêu của Chính phủ, chỉ tiêu đầu tư và xuất khẩu;

(ii) Căn cứ vào hệ số hao phí trực tiếp hệ thống thống kê tính toán đượctừ bảng cân đối liên ngành của thời kỳ trước để thành lập ma trận về hệ số haophí trực tiếp phản ánh nhu cầu tiêu dùng trung gian và thanh toán ban đầu củacác ngành trong nền kinh tế;

(iii) Tính toán tổng số nhu cầu, nhiệm vụ sản xuất của các ngành kinh

tế trong thời kỳ kế hoạch theo phương pháp hàm sản xuất với các hệ số cốđịnh, xác định các chỉ tiêu kinh tế từ bảng cân đối liên ngành như: Tổng sảnphẩm, GDP, giá trị thu mua, giá trị gia tăng, giá trị trung gian… kiểm trađược các cân đối cơ bản của nền kinh tế theo các góc độ tiếp cận khác nhau

Và kế hoạch chuyển dịch cơ cấu ngành kinh tế trong thời kỳ kế hoạch cũngđược hình thành từ bảng cân đối liên ngành

Bên cạnh những tính ưu việt của mô hình I/O, thì mô hình I/O còn cómột số hạn chế nhất định trong việc lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội,

cụ thể:

 Không thích ứng đối với các nước có nền kinh tế phát triển, bởi ởcác nước này có nhiều số lượng ngành nghề lớn trong bảng cân đối liên ngànhlàm cho số lượng giao dịch quá lớn

 Do sự phát triển của khoa học, công nghệ các yếu tố đầu vào luônluôn thay đổi và do đó nó sẽ tạo ra sự thay đổi trong mối quan hệ liên ngành

và thay đổi các hệ số chi phí thường xuyên trực tiếp Điều này làm cho bản kếhoạch xây dựng dựa vào bảng I/O giá trị chính xác không cao

Nói chung phương pháp dựa vào mô hình tăng trưởng tổng quát và dựavào mô hình cân đối liên ngành (I/O) chỉ cho phép lập kế kế hoạch phát triểnkinh tế vĩ mô, nhưng ở hầu hết các kế hoạch mới đòi hỏi phải vạch ra được các

dự án và các chi phí cho chúng Lúc đó, người ta sử dụng phương thức lập kếhoạch phát triển kinh tế - xã hội theo phương thức gắn lợi ích với chi phí xã hội

Thứ ba, phương thức lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội theo

phương pháp đánh giá dự án và phân tích lợi ích - chi phí xã hội

Đây là phương thức quan trọng vì hầu hết các quyết định hàng ngàyliên quan đến phân bổ nguồn vốn đầu tư rất hạn chế của Nhà nước được thựchiện dựa trên kỹ thuật phân tích vi mô - đó là phân tích dự án Kỹ thuật nàyđược sử dụng nhằm lựa chọn các dự án đầu tư trong từng lĩnh vực nó bao

gồm ba nội dung chính:

- Đánh giá tài chính của dự án

Mục đích đánh giá tài chính là để lựa chọn phương án có hiệu quảnhất về mặt tài chính Tiêu thức chủ yếu nhất để đánh giá tài chính của dự

án là lãi ròng (P) Lãi ròng là khoản chênh lệch giữa các khoản thu bằngtiền mặt do bán sản phẩm và chi phí tiền mặt cho đầu tư, mua nguyên vậtliệu, trả công dịch vụ Trong thực tế lượng tiền mặt thu về và chi phí bỏ rakhông phải thực hiện tại một thời điểm mà rải ra trong suốt thời gian tồn tại

của dự án Vì vậy phải quy đổi tất cả các khoản thu về và chi phí bỏ ra vềmột thời điểm đầu tiên với giả thiết các khoản chưa sử dụng cho dự ánđược sử dụng vào một lĩnh vực khác và đem lại một số tiền lãi nhất định.Người ta gọi khoản lãi này là khoản chiết khấu Do tiền lãi này thu đượctrên cơ sở tính cả lãi trước đó nên chiết khấu phải chú ý đến vấn đề lãi kép.Công thức xác định lãi ròng (P):

n

i

F P

) 1 ( 



Trong đó F: Giá trị nhận được trong tương lai; i: tỷ lệ lãi suất; n: sốnăm Dựa trên cơ sở đó có thể đưa ra nhiều tiêu thức đánh giá tài chính của dự

án, trong đó có 3 tiêu thức quan trọng:

+ Giá trị hiện hành thuần túy (NPV): toàn bộ lãi ròng của dự án tính theo năm hiện tại với một tỷ lệ chiết khấu tương ứng

i

C B NPV

0 : ( 1 )

Trong đó: Bt và Ct là thu nhập và chi phí đầu tư mỗi năm; i: tỷ lệchiết khấu; n: thời gian thực hiện dự án

Nếu NPV > 0 dự án có thể được bảo đảm toàn bộ chi phí tài chính và

có lãi; Nếu NPV < 0 dự án không được bảo đảm toàn bộ chi phí và sẽ khôngđược thực hiện

+ Tỷ lệ lợi nhuận chi phí (BCR) là tỷ số giữa giá trị hiện tại của lợi ích thu được với giá trị hiện hành của chi phí bỏ ra

n t

t t

i C

i B BCR

0

0

) 1 (

) 1 (

Chỉ số BCR cho ta biết hiệu quả 1 đồng vốn bỏ ra

+ Tỷ lệ tự hoàn vốn (IRR) là "tỷ lệ hoàn vốn kết hợp hiệu quả hàng

năm" hoặc "tỷ lệ hoàn vốn" làm cho giá trị hiện tại ròng của tất cả các dòngtiền (cả dương và âm) từ một đầu tư cụ thể bằng không

Như vậy, tỷ lệ hoàn vốn cho các nhà thẩm định dự án xác định mứcchiết khấu tối đa cho phép để có thể thực hiện được dự án Tại mức NPV = 0

và BCR = 1 dự án sẽ đạt được mức lợi ích thu được tính theo giá trị hiện tại

để hoàn lại vốn chính đã bỏ ra và trả lãi

- Các chi phí theo tình thế

Nói chung, khi bỏ vốn đầu tư vào một dự án, tất cả các chủ thể trongnền kinh tế đều quan tâm đến lợi ích có được Nếu các chủ thể là doanhnghiệp, công ty thì lợi ích có được đó là lợi nhuận, còn đối với quốc gia, nhànước thì lợi ích có được đó là sự gia tăng tổng sản phẩm quốc nội, tăng thunhập bình quân, cơ cấu kinh tế có sự chuyển dịch tích cực

Chi phí theo tình thế có thể được hiểu là chi phí cơ hội, nếu bỏ chi phíđầu tư vào dự án này thì có thể không còn cơ hội cho đầu tư dự án khác, do

đó nhà hoạch định kế hoạch phải chú trọng đến chi phí tình huống, phân tíchđược chi phí phí cơ hội Thông thường, ở phạm vi quốc gia, nhà hoạch định

kế hoạch thường quan tâm đến các chi phí tình thế sau đây:

 Chi phí theo tình thế của lao động được đo bằng việc giảm sảnlượng thuần của một ngành nào đó do phải rút lao động để đưa vào các dự

án khác;

 Chi phí theo tình thế của vốn là tổng mức lãi suất thu được của vốnđược huy động vào dự án đầu tư;

 Chi phí tình thế của ngoại tệ là lượng ngoại tệ của dự án sẽ giảm đi

để mua sắm các hàng hóa nhập cho dự án lựa chọn

Sử dụng chi phí theo tình thế để thẩm định dự án là một phương án đơngiản và có hiệu quả để đạt được mục tiêu quốc gia Thông qua việc sử dụng

chi phí theo tình thế để lựa chọn dự án tối ưu để bố trí nguồn lực tiết kiệm vàhiệu quả nhất.

- Giá ngầm (Shadow price)

Trong nền kinh tế thị trường do nhiều tác động từ phía nhà nước nhưđánh thuế, kiểm soát lãi suất, độc quyền có thể làm cho giá cả bị méo mókhông tuân thủ theo giá thị trường Nếu xét ở phạm vi xã hội, việc xác địnhchi phí theo giá méo mó có thể dẫn đến sai lầm hoặc sự phân bổ nguồn lựcthiếu hiệu quả, do đó ở phạm vi quốc gia, khi thẩm định dự án cần thiếtphải dựa vào giá trị đích thực của các yếu tố chi phí Giá trị đích thực củacác yếu tố chi phí gọi là giá ngầm hay giá bóng Giá ngầm là giá đúng giáđích thực các yếu tố nguồn lực, là chi phí theo tình thế của hàng hóa vàdịch vụ được tính toán cho toàn bộ nền kinh tế Giá ngầm làm cho thịtrường có thể hoạt động một cách lý tưởng và cung cấp các thông tin, tínhiệu chính xác cho người sản xuất và người tiêu dùng, về phương diện lập

kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội việc dự toán giá ngầm có vị trí cực kỳquan trọng trong thẩm định dự án Thẩm định dự án theo giá ngầm có nhiềutác dụng:

 Dựa trên cơ sở giá đích thực, các yếu tố nguồn lực dự trữ sẽ đượcphân phối cho các dự án đầu tư nào đạt được thu nhập cao nhất trong tươnglai Đây là vấn đề có ý nghĩa quan trọng hơn khi thực hiện kế hoạch theophương thức phân tán;

 Thẩm định dựa vào giá ngầm cho phép lồng ghép được các mục tiêu

xã hội quan trọng như mục tiêu xóa đói giảm nghèo, công bằng xã hội, phânphối thu nhập trong dự án phát triển kinh tế;

 Thẩm định dự án dựa vào giá ngầm cho phép lựa chọn một dự ántrong số các dự án có chỉ tiêu tài chính giống nhau

Tóm lại, trên góc độ lý thuyết có thể có 3 phương thức lập kế hoạchphát triển kinh tế - xã hội một cách hiện đại Phương thức dựa vào mô hình

tăng trưởng tổng quát thường được sử dụng trong xây dựng chiến lược pháttriển kinh tế - xã hội và kế hoạch trung hạn Mô hình tăng trưởng kinh tế tổngquát đặt nền kinh tế dưới các biến số kinh tế vĩ mô được xem là quan trọngnhất như trong tiết kiệm, đầu tư, trợ giúp nước ngoài; phương thức lập kếhoạch theo bảng cân đối liên ngành (I/O) thường được sử dụng để lập kếhoạch chuyển dịch cơ cấu ngành kinh tế và xác định những cân đối vĩ mô cầnthiết của nền kinh tế Phương thức lập kế hoạch theo sự đánh giá dự án vàphân tích lợi ích - chi phí là một cách tiếp cận theo góc độ vi mô bao gồmviệc xác định các chỉ tiêu hiệu quả tài chính, đặc biệt là xét đến hiệu quả đầu

tư của các dự án đầu tư theo các chi phí tình thế xã hội và giá ngầm nhằmgiúp các nhà hoạch định kế hoạch vĩ mô thẩm định, lựa chọn đúng các dự ánđầu tư có hiệu quả kinh tế - xã hội cao nhất

Trong thực tế hiện nay để lập kế hoạch kinh tế - xã hội ở tầm vĩ môngười ta thường sử dụng phương thức lập kế hoạch theo mô hình tăng trưởngtổng quát và theo mô hình cân đối liên ngành, còn dựa vào phân tích lợi ích

và chi phí được dùng vào việc thẩm định dự án cấp quốc gia

1.1.2.2 Quy trình lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội

Quy trình (procedure) là cách thức cụ thể để tiến hành một hoạt động

hoặc quá trình, nói đến quy trình là nói đến trình tự của hoạt động, phươngpháp, trách nhiệm, quyền hạn… Quy trình lập kế hoạch phát triển kinh tế -

xã hội là cách thức lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội Mỗi mộtphương thức lập kế hoạch có một quy trình riêng, tuy nhiên nhìn tổng thểquy trình lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội thường bao gồm các bước

và công việc sau đây:

Bước 1: Trên tầm nhìn vĩ mô, Bộ KH&ĐT xây dựng khung định hướng

phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia trong đó bao gồm: tốc độ tăng trưởngkinh tế GDP, cơ cấu ngành, tốc độ tăng trưởng kinh tế của ngành, mục tiêu vềphát triển các lĩnh vực xã hội, môi trường, xác định các cân đối lớn (vốn đầu

tư, ngân sách, cân đối thanh toán quốc tế, cân đối xuất, nhập khẩu, cân đối vật

tư, hàng hóa…) và hệ thống các giải pháp thực hiện

Bước 2: Sau khi tính toán tổng thể, Bộ KH&ĐT sẽ tổ chức hội nghị

phổ biến khung định hướng cho các Bộ, ngành, địa phương và những thôngtin cần thiết để Bộ, ngành, địa phương trên cơ sở đó đánh giá lại nguồn lựcphát triển của mình mà xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của Bộngành, địa phương mình

Bước 3: Các Bộ, ngành, địa phương xây dựng KH của mình căn cứ vào

điều kiện cụ thể, những mục tiêu cần phấn đấu và những đề xuất của cộng đồng

Bước 4: Các KH của Bộ, ngành, địa phương được bộ KH&ĐT tổng

hợp, phân tích lựa chọn các phương án tối ưu để hoàn thành KH toàn diện,báo cáo và trình Chính phủ, Chính phủ trình Quốc hội

Trong thực tế, để kịp với tiến độ, bước 3 có thể thực hiện trước sau đósẽ điều chỉnh khi có những thông tin của bước 1 và 2, khái quát quy trình lậpmột kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội bằng sơ đồ 1.2 sau đây:

Sơ đồ 1.2: Quy trình lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội

Đánh giá thực trạng nguồn lực

Đánh giá thực trạng nguồn lực

Lựa chọn phương án

Lựa chọn phương án

Xây dựng phương án

Chương trình hành động

Chương trình hành động

1.1.3 Vai trò của lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội

Lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của một quốc gia là một côngviệc có tầm quan trọng đặc biệt

Một là, thông qua quá trình lập kế hoạch chúng ta có thể xem xét đánh giá

tình hình phát triển kinh tế - xã hội, những chính sách, giải pháp mà Nhà nước

đã thực hiện đối với quá trình phát triển kinh tế - xã hội trong những giai đoạntrước đó và từ đó thấy rõ tình hình kinh tế - xã hội của đất nước đang ở giai đoạnnào của quá trình phát triển so với các nước trên thế giới và khu vực, đồng thờithấy rõ những tác động tích cực cũng như hạn chế của hệ thống chế độ chínhsách, giải pháp của Nhà nước đối với quá trình phát triển của đất nước

Hai là, quá trình lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội cũng là quá

trình dự báo những biến động của tình hình kinh tế - xã hội trong và ngoàinước, để có những chính sách giải pháp nhằm phát huy những yếu tố tích cực,hạn chế những yếu tố tiêu cực trong quá trình phát triển đất nước

Ba là, thông qua việc lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội cũng là

một dịp soát xét, cân đối lại các nguồn lực của đất nước, từ đó đưa ranhững chính sách sử dụng nguồn lực một cách hợp lý bảo đảm cho sự pháttriển bền vững của đất nước

Bốn là, thông qua việc lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội là cơ

hội để huy động tổng lực của xã hội cho sự phát triển của đất nước và cũng

là điều kiện để tập hợp dân chúng tạo ra sự đoàn kết dân tộc, đồng thờithông qua kế hoạch như là một tuyên bố, cam kết với thế giới về đường lốiphát triển kinh tế - xã hội của đất nước, tranh thủ sự ủng hộ của cộng đồngthế giới trong việc huy động các nguồn lực từ bên ngoài

1.2 NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ LẬP DỰ TOÁN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

1.2.1 Khái niệm, đặc điểm và yêu cầu của lập dự toán ngân sách nhà nước

1.2.1.1 Khái niệm

Lập dự toán NSNN là khâu đầu tiên và là giai đoạn khởi đầu trongmột chu trình ngân sách ở mỗi quốc gia Chu trình NSNN là toàn bộ cáchoạt động lập, chấp hành và quyết toán NSNN của một quốc gia Chutrình NSNN được tính từ khi cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiệnviệc hướng dẫn lập dự toán NSNN cho đến khi báo cáo quyết toán NSNN

đã được cơ quan quyền lực cao nhất phê chuẩn Như vậy, chu trình NSNNbao gồm ba khâu: lập dự toán NSNN; chấp hành dự toán NSNN; quyếttoán NSNN

Lập dự toán NSNN là quá trình xây dựng và quyết định dự toán thuchi NS của Nhà nước trong khoảng thời gian nhất định, thường là một năm

Có thể khẳng định rằng lập dự toán NSNN là khâu quan trọng của chu trìnhNSNN, bởi lẽ lập dự toán NSNN là tiền đề cơ sở cho các khâu tiếp theo củachu trình NSNN Nếu việc lập dự toán NSNN được tiến hành trên cơ sởđầy đủ căn cứ khoa học và phù hợp với thực tiễn, bảo đảm đúng tiến độthời gian quy định thì việc tổ chức thực hiện NSNN và quyết toán NSNNthì sẽ có chất lượng và hiệu quả hơn Ngược lại, nếu quá trình lập dự toánNSNN không được thực hiện tốt, không dựa trên cơ sở khoa học và thựctiễn, mang dấu ấn chủ quan duy ý chí của cơ quan quản lý thì việc chấphành và quyết toán NSNN sẽ gặp rất nhiều khó khăn; chính vì thế, việcnghiên cứu áp dụng pháp luật về lập NSNN phải đặt trong mối quan hệràng buộc, hữu cơ với các khâu khác của chu trình NSNN

Có thể hiểu khái niệm về lập dự toán NSNN là tổng thể các phương pháp, cách thức mang tính kinh tế, kỹ thuật nghiệp vụ do các chủ thể có

thẩm quyền thực hiện để xây dựng và quyết định bản dự toán thu, chi NSNN hàng năm

Quy trình lập dự toán NSNN trên thế giới cũng như ở Việt Namthông thường qua ba bước, có thể gọi là quy trình “Hai xuống một lên”

Giai đoạn 1: Hướng dẫn lập dự toán và thông báo số kiểm tra

Đây là giai đoạn chính quyền trung ương ban hành các văn bảnhướng dẫn lập dự toán và giao số kiểm tra về NSNN cho các Bộ, ngành, cơquan trung ương và các cấp chính quyền địa phương Tiếp đó, các Bộ,ngành, cơ quan trung ương hướng dẫn các đơn vị trực thuộc lập dự toánNSNN; chính quyền cấp trên hướng dẫn lập dự toán NSNN và giao số dựtoán NSNN cho chính quyền cấp dưới

Giai đoạn 2: Lập và thảo luận dự toán Ngân sách Nhà nước

Đơn vị dự toán cấp dưới lập dự toán NSNN chi tiết trong phạm vi,nhiệm vụ được giao gửi đơn vị dự toán cấp trên, đơn vị dự toán cấp trênnhất tổng hợp toàn ngành gửi cơ quan tài chính cùng cấp Chính quyền cấpdưới lập dự toán NSNN trong phạm vi được phân cấp, phân quyền gửi cơquan tài chính cấp trên, đồng thời gửi cơ quan lập pháp cùng cấp Các cơquan chuyên môn tổ chức thảo luận dự toán và bản cuối cùng gửi tới chínhquyền (UBND các cấp, Chính phủ) sau đó các cấp chính quyền gửi tới cơquan lập pháp để quyết định và thông qua, (như ở Việt Nam là HĐND cáccấp và Quốc hội)

Giai đoạn 3: Quyết định, phân bổ và giao dự toán Ngân sách Nhànước Bản dự toán NSNN được thông bởi cơ quan lập pháp, sẽ được thựcthi bởi cơ quan hành pháp, chính phủ và UBND các cấp căn cứ vào nghịquyết của Quốc hội, HĐND các cấp ra quyết định giao dự toán NSNN chocác ngành, các đơn vị

1.2.1.2 Đặc điểm lập dự toán ngân sách nhà nước

Hoạt động lập dự toán NSNN hàm chứa nhiều đặc điểm khác nhau,

cụ thể:

- Hoạt động lập dự toán NSNN được tiến hành hàng năm vào trướcnăm chấp hành ngân sách Giai đoạn lập dự toán NSNN được tiến hànhtrong khoảng thời gian không giống nhau giữa các quốc gia, chẳng hạn ởAnh, ở Đức giai đoạn lập dự toán NSNN là 6 tháng; ở Nhật là 7 tháng; ởPháp là 14 tháng; ở Mỹ là 18 tháng Ở Việt Nam là 6 tháng thường bắt đầucuối tháng 5 và kết thúc vào ngày 31 tháng 12 hàng năm, khi toàn bộ dựtoán ngân sách và dự án phân bổ ngân sách ở các cấp ngân sách đã được cơquan có thẩm quyền quyết định và phân bổ Đặc điểm về thời gian lập dựtoán cho phép phân biệt giữa hoạt động lập dự toán NSNN với hoạt độngchấp hành và hoạt động quyết toán NSNN dù là ở mức độ tương đối.

- Lập dự toán NSNN là giai đoạn thể hiện rõ nhất sự tập trung quyềnlực vào tay Quốc hội trên cơ sở sự phân công trách nhiệm giữa hệ thốngcác cơ quan quyền lực nhà nước với hệ thống cơ quan quản lý nhà nướctrong hoạt động ngân sách, đây cũng là dấu hiệu để phân biệt giữa khâu lập

dự toán NSNN với các khâu khác trong quá trình NSNN, đặc biệt rõ néttrong khâu chấp hành NSNN Trong khâu chấp hành NSNN vai trò chínhthuộc về Chính phủ, Quốc hội có chức năng giám sát, vì thế vai trò của cơquan quyền lực không thực sự rõ Việc giao toàn quyền cho cơ quan quyềnlực trong việc quyết định dự toán NSNN là sự thể hiện quyền lực về NSNNthuộc về nhân dân vì chính họ là người tạo ra nguồn thu của NSNN

- Trong quá trình lập dự toán NSNN có sự tham gia của nhiều chủthể, song giữa các chủ thể tham gia có sự phân định rõ ràng về quyền hạn,trách nhiệm do pháp luật quy định Đặc điểm này cho phép chúng ta phânbiệt lập dự toán NSNN với lập dự toán NS của các chủ thể khác như doanhnghiệp và các nhân trong nền kinh tế, lập dự toán NSNN phải có sự thamgia của các chủ thể nhưng được phân định rõ ràng về quyền hạn và tráchnhiệm vì dự toán NSNN là sự thể hiện mối quan hệ giữa lợi ích của nhànước và lợi ích của các chủ thể khác

- Hoạt động lập dự toán NSNN được tiến hành theo một quy trình,thủ tục chặt chẽ, được luật hóa Khác với việc lập dự toán NS của các chủthể khác, luật hóa quy trình, thủ tục lập dự toán NSNN là xuất phát từ tínhphức tạp của lập dự toán NSNN đòi hỏi yêu cầu khắt khe về mặt kỹ thuậtnghiệp vụ và tiến độ thời gian, nên pháp luật phải quy định chi tiết về trình

tự, nội dung, yêu cầu thực hiện các công việc Quy trình lập dự toán NSNNphải chặt chẽ và phải có kỹ thuật hoàn thiện nhất, sử dụng nhiều công cụ,nhiều chủ thể tham gia mới bảo đảm tính pháp lý và tính hiệu quả cao nhấttrong việc lập dự toán NSNN

1.2.1.3 Yêu cầu đối với việc lập dự toán ngân sách nhà nước

Một dự toán NSNN được coi là tốt khi việc lập dự toán bảo đảmđược các yêu cầu sau đây:

- Lập dự toán NSNN phải đảm bảo quán triệt đầy đủ, đúng đắn cácquan điểm của chính sách tài chính quốc gia trong từng thời kỳ

- Lập dự toán phải có tính toàn diện, khả thi và chứa đựng tất cả cácchương trình, dự án được Chính phủ tài trợ trực tiếp hoặc gián tiếp và cảnhững chương trình dự án của Chính phủ được bên ngoài tài trợ

- Lâp dự toán ngân sách phải xác định rõ trách nhiệm và quyền hạncủa các cơ quan Nhà nước, Chính phủ, chính quyền các cấp, từng cá nhântrong việc thực hiện những nhiệm vụ được đề ra trong dự toán NSNN.Kinh nghiệm của nhiều nước cho thấy để bảo đảm được yêu cầu này phảiđược thể chế hóa thành các văn bản pháp lý

- Lập dự toán NSNN phải gắn được chi tiêu với kết quả và đầu ra từcác khoản chi tiêu Để đạt được điều này lập dự toán NS cần xác định rõcác mục đích, mục tiêu, cũng như kết quả và đầu ra mong đợi trong từngchương trình, dự án và những hoạt động được NS tài trợ

- Lập dự toán NSNN cần được gắn với khuôn khổ trung hạn Bởi lẽ

đa phần kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội vĩ mô có thời hạn từ 5 năm đến

10 năm trong khi lập dự toán NSNN có thời hạn chỉ 1 năm nên không phảnánh được các yêu cầu của kế hoạch 5 năm, 10 năm phát triển kinh tế - xãhội Để khắc phục được hạn chế này vào những năm 90 của thế kỷ XXnhiều nước đã thực hiện lập dự toán NSNN theo đầu ra gắn với khuôn khổchi tiêu trung hạn

- Lập dự toán NSNN phải bảo đảm tính minh bạch Tính minh bạchtrong lập dự toán NSNN được coi là tiêu chuẩn quan trọng để nâng caochất lượng lập dự toán NSNN, tính minh bạch trong lĩnh vực NSNN đãđược các tổ chức uy tín trên thế giới như IMF, OECD coi trọng và tiêuchuẩn hóa bao gồm hai nội dung: minh bạch về tài chính, minh bạch vềchính sách Minh bạch về tài chính là việc công khai trước công chúng về

cơ cấu và chức năng của Chính phủ về tài chính, các ý định chính sách tàichính các khoản chi tiêu công, những dự báo của Chính phủ về tài chính.Minh bạch về chính sách là công khai trước công chúng về ý định củaChính phủ trong một lĩnh vực chính sách cụ thể, trong đó nêu rõ cần phảiđạt được những kết quả gì và chi phí để đạt được kết quả đó

1.2.2 Các phương thức lập dự toán ngân sách nhà nước

Lập dự toán NSNN là công cụ quan trọng trong quản lý, giám sát chitiêu công, nó là cơ sở chủ yếu cho việc phân bổ nguồn lực tài chính củaNhà nước một cách khoa học, hiệu quả, sát với yêu cầu của thực tiễn Do

đó, việc lựa chọn phương thức lập dự toán NSNN sao cho phù hợp là mộtvấn đề đáng phải bàn Cho đến nay, qua nghiên cứu thực tế việc lập dựtoán NSNN ở các nước cũng như ở Việt Nam cho thấy có ít nhất 4 phươngthức lập dự toán NSNN:

1.2.2.1 Phương thức lập dự toán theo khoản mục

Mục tiêu chính lập NSNN theo khoản mục (cách thức truyền thống)

là bảo đảm tuân thủ các quy định về quản lý tài chính Trong NSNN cáckhoản chi được phân loại theo các đơn vị sử dụng và theo tính chất kinh tế

của các khoản chi Việc lập NSNN theo khoản mục thường rất chi tiết,thậm chí ở một số quốc gia có thể lên tới hàng nghìn dòng NS Căn cứ lậpcác dòng NSNN là các định mức, tiêu chuẩn do Nhà nước quy định vàkhông được phép chuyển giao giữa các mục chi với nhau Điểm quan trọngnhất của phương thức lập dự toán này là quy định cụ thể mức chi tiêu theotừng khoản mục quy định và cơ chế trách nhiệm giải trình chú trọng vàoviệc quản lý theo yếu tố đầu vào Theo phương thức này, cơ quan tài chínhđóng vai trò là người kiểm soát thông qua việc tạo lập các quy trình cụ thểđược thiết lập để ngăn ngừa việc chi tiêu quá mức.

Ưu điểm của phương thức lập dự toán theo khoản mục là: Đơn giản

và dễ kiểm soát chi tiêu thông qua việc so sánh với các năm trước

Những hạn chế là:

- Không giải quyết được các vấn đề then chốt theo các mục tiêu kinh

tế - xã hội trung hạn của Chính phủ;

- Mối liên kết giữa NSNN với các dịch vụ do Chính phủ cung cấpthường yếu kém;

- Không tạo được động lực khuyến khích các đơn vị chi tiêu sử dụngkinh phí một cách có hiệu quả;

- Các đơn vị thụ hưởng NSNN chỉ quan tâm đến việc nhận được baonhiêu tiền do NSNN cấp, ít quan tâm đến mục tiêu sử dụng để làm gì đạtđược hiệu quả ra sao

1.2.2.2 Phương thức lập dự toán NSNN theo công việc thực hiện

Phương thức lập dự toán NSNN theo công việc thực hiện là mộtbước cải tiến mới trong lập dự toán ngân sách nhà nước, phương thức nàytập trung phản ánh các hoạt động của Nhà nước vào dự toán NSNN Theocách lập NSNN này, ngân sách đã chỉ rõ mục tiêu các khoản chi, chi phícho từng công việc, việc thực hiện phân bổ nguồn lực theo khối lượng hoạtđộng của từng tổ chức, đơn vị trên cơ sở gắn kết công việc thực hiện với