NGHIÊN CỨU MÔ HÌNH QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ CÔNG TÁC DÂN TỘC Ở MỘT SỐ QUỐC GIA TRÊN THẾ GIỚI VÀ BÀI HỌC KINH NGHIỆM CHO VIỆT NAM

Đặc điểm chung, xu thế vận động và bài học kinh nghiệm từ các mô hình quản lý nhà nước về CTDT trên thế giới hiện nay - Những đặc điểm chung của các mô hình QLNN về công tác dân tộc trê

ỦY BAN DÂN TỘC Chương trình Khoa học và Công nghệ cấp quốc gia giai đoạn 2016-2020

“Những vấn đề cơ bản và cấp bách về dân tộc thiểu số và chính sách

dân tộc ở Việt Nam đến năm 2030”, mã số CTDT/16-20

-

Đề tài

NGHIÊN CỨU MÔ HÌNH QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ CÔNG TÁC DÂN TỘC Ở MỘT SỐ QUỐC GIA TRÊN THẾ GIỚI VÀ BÀI HỌC

KINH NGHIỆM CHO VIỆT NAM

Mã số: CTDT.22.17/16-20

BẢN KIẾN NGHỊ

Chủ nhiệm Đề tài: PGS TS Nguyễn An Ninh

Tổ chức chủ trì Đề tài: Viện Chiến lược và Chính sách Dân tộc

HÀ NỘI, THÁNG 9 NĂM 2019

MỤC LỤC

1 Đặc điểm chung, xu thế vận động và bài học kinh nghiệm từ các mô hình quản lý nhà nước về CTDT trên thế giới hiện nay 1

2 Định hướng và giải pháp đổi mới mô hình QLNN về CTDT ở nước ta 3

3 Một số kiến nghị trực tiếp đến các cơ quan 12

1 Đặc điểm chung, xu thế vận động và bài học kinh nghiệm từ các

mô hình quản lý nhà nước về CTDT trên thế giới hiện nay

- Những đặc điểm chung của các mô hình QLNN về công tác dân tộc trên thế giới hiện nay

Tuy khác biệt về vấn đề dân tộc, về quan điểm giải quyết và thể chế

chính trị, nhưng các mô hình QLNN về CTDT đều có mục tiêu chung là bình

đẳng, đoàn kết, cùng phát triển trong một quốc gia thống nhất

Các mô hình QLNN về CTDT hiện nay đều lấy pháp quyền làm nguyên tắc hoạt động quản lý với sự phối hợp chặt chẽ giữa lập pháp, hành pháp và tư pháp, đồng thời kết hợp luật hóa các quyền và lợi ích căn bản của các tộc người thiểu số

Trong khi thực hiện CTDT, nhà nước thường lựa chọn những vấn đề lớn trong CTDT, để cả bộ máy quản lý tập trung giải quyết bằng các chương trình quốc gia với các mục tiêu cụ thể, vùng cụ thể

Vài thập niên gần đây, QLNN về CTDT và mô hình quản lý ở nhiều nước đều có xu hướng cải cách, cập nhật về phương thức quản trị Dân chủ hơn, tương tác giữa chủ thể quản lý và đối tượng quản lý, tăng cường vị thế của các DTTS trong quá trình thực hiện chính sách là đặc điểm chung

- Các xu thế đổi mới mô hình quản lý nhà nước về CTDT trên thế giới hiện nay

Hiện nay xu thế cải cách từ mô hình hành chính truyền thống sang hướng xây dựng theo mô hình“quản trị công mới” và “hành chính công mới”; Đối tượng quản lý - các DTTS ngày càng được tham gia nhiều hơn vào công tác quản lý của nhà nước; Bộ máy QLNN về CTDT bị giám sát chặt chẽ, có trách nhiệm giải trình, minh bạch các hoạt động quản lý trước nhân dân Xu thế kết hợp các cơ quan nhà nước cùng thực hiện trách nhiệm QLNN về

CTDT thể hiện rõ trong “mô hình tiếp cận tổng thể nhà nước” Các cơ quan

của nhà nước thống nhất hành động vì mục tiêu chung của CTDT, từ chức trách của mình mỗi bộ ngành đều phải có chương trình hành động, trách

nhiệm cụ thể để cùng gánh vác

- Những yếu tố cần thiết cho một mô hình tốt - tham chiếu từ thực tế quản lý công tác dân tộc trên thế giới hiện nay

Thứ nhất, cần nhìn nhận đúng và giải quyết phù hợp vấn đề dân tộc

Kinh nghiệm chính trị hiện đại cho biết: có những vấn đề liên quan đến tộc người thiểu số nhưng không được nhìn nhận và đã làm thành nguyên cớ cho nhiều xung đột Một kinh nghiệm khác cho biết, khi cái nhìn của nhà quản lý không đầy đủ và xử lý không phù hợp với lợi ích các tộc người có thể gây ra

vấn đề

Thứ hai, Thấy rõ ảnh hưởng của vấn đề dân tộc trong hiện thực Kinh

nghiệm hiện đại trong quản lý nhà nước về dân tộc còn cho biết, đôi khi các nhà quản lý không thấy đủ, đánh giá đúng tầm mức ảnh hưởng của một vấn

đề cũng có thể dẫn đến những quyết định bất cập, sai lệch Các chiều cạnh ấy thể hiện ra trong các quan hệ giữa tộc người đa số với tộc người thiểu số về kinh tế, về xã hội và trong không gian - thời gian phát triển của đất nước…

Thứ ba, cần đạt tới sự thống nhất về ý chí chính trị Sự thống nhất về ý

chí chính trị để giải quyết các vấn đề dân tộc luôn có tầm vóc chiến lược đối với ổn định chính trị - xã hội và sự phát triển của một quốc gia Hài hòa về lợi ích, bình đẳng và cùng phát triển giữa các tộc người là mấu chốt của một chính sách dân tộc phù hợp và cũng là “điểm hội tụ” của sự thống nhất về ý chí chính trị khi quản lý và giải quyết các vấn đề dân tộc

Thứ tư, có được thể chế pháp luật phù hợp Công cụ để quản lý vấn đề

dân tộc như kinh nghiệm chính trị hiện đại khẳng định, không gì tốt hơn một

hệ thống thể chế đầy đủ với mục tiêu pháp định các nguyên tắc bình đẳng, cùng phát triển và đoàn kết Được khẳng định trong hiến pháp và tường minh, thống nhất trong các bộ luật liên quan đến các vấn đề dân tộc là biểu hiện pháp lý của sự thống nhất về ý chí chính trị Sự thống nhất này không phải là bảo thủ, nó vẫn khuyến khích những đổi mới chính sách theo chiều hướng tích cực để quan hệ tộc người ở một quốc gia hoàn thiện theo hướng bình đẳng, cùng phát triển

Thứ năm, Tránh cực đoan khi giải quyết vấn đề dân tộc Vấn đề dân tộc

thường không tồn tại độc lập mà bao giờ cũng có những quan hệ với các vấn

đề nhạy cảm khác, chẳng hạn quan hệ dân tộc và tôn giáo hoặc lợi ích của các dân tộc với chính trị và kinh tế Khi mà các yếu tố tộc người pha trộn với các

yếu tố khác và bị cực đoan hóa trong chính sách giải quyết sẽ làm thành

nguyên cớ cho những tranh chấp xung đột, tình hình chính trị sẽ tiềm tàng rất nhiều phức tạp

2 Định hướng và giải pháp đổi mới mô hình QLNN về CTDT ở

nước ta

- Định hướng đổi mới mô hình QLNN về CTDT nước ta

Thứ nhất, đổi mới mô hình quản lý nhà nước về CTDT là để tiếp tục

thực hiện đầy đủ hơn, tốt hơn chính sách dân tộc, CTDT của Đảng và nhà nước ta; là để “bảo đảm các dân tộc bình đẳng, tôn trọng, đoàn kết, giải quyết hài hòa quan hệ giữa các dân tộc, giúp nhau cùng phát triển, tạo chuyển biến

rõ rệt trong phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội vùng có đông đồng bào dân tộc thiểu số ”1 Ở đây, mục tiêu quản lý và hiệu quả quản lý có nhiều điểm tương đồng, chồng lấn với nhau, do vậy đổi mới mô hình để tăng hiệu quả cũng là

để thực hiện tốt mục tiêu quản lý CTDT

Thứ hai, Với nhận thức rằng, mô hình quản lý CTDT xét đến cùng

được quy định bởi mục tiêu và đối tượng quản lý Hai yếu tố này, xét từ thực

tế Việt Nam hiện tương đối ổn định Những biến thiên của đối tượng quản lý, chẳng hạn yêu cầu mới của CTDT, những vấn đề mới xuất hiện trong quan hệ tộc người trong bối cảnh hiện nay xét kỹ, vẫn là những “tham số” chứ chưa hẳn là những thay đổi về chất và buộc phải có điều chỉnh thiết chế quản lý ở tầm chiến lược Tuy vậy, do quản lý là một hoạt động thực tiễn, cho nên mô hình, bộ máy cần thường xuyên hoàn thiện

Với quan niệm như vậy, có một số điểm hợp lý cần tham chiếu từ kinh

nghiệm của thế giới để định hướng đổi mới cho mô hình QLNN về CTDT

1 Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII, Nxb CTQG, H 2016,

tr.164

như sau: Tiếp tục hoàn thiện thể chế QLNN về lĩnh vực CTDT Hướng hoàn

thiện thể chế bao gồm cả tinh gọn và bổ sung hệ thống chính sách về CTDT Đổi mới quá trình xây dựng chính sách và thực hiện chính sách về dân tộc và CTDT Hoàn thiện bộ máy quản lý về CTDT và đội ngũ cán bộ - nhân lực

cho hoạt động này

Thứ ba, từ xu hướng chung và kinh nghiệm tích cực của nhiều mô hình QLNN về CTDT trên thế giới, có một số hướng cải cách nên tham chiếu để

hoàn thiện mô hình ở nước ta Đó là tăng cường dân chủ, chuyển hóa dần quá

trình quản lý nhà nước thành quản trị, tạo ra cơ chế để người dân cùng tham gia quản lý với nhà nước; tăng cường phân cấp quản lý cho địa phương; minh bạch hơn trong quản lý, tăng cường giám sát thanh tra để các nguồn lực được

sử dụng đúng mục tiêu, tránh lãng phí thất thoát; vận dụng một số cơ chế thị trường trong quản lý, chẳng hạn xu hướng chuyển từ cho không sang hợp tác

đầu tư giữa nhà nước và bà con DTTS

- Giải pháp cụ thể đổi mới mô hình QLNN về CTDT nước ta

Một là Hoàn thiện thể chế cho mô hình QLNN về CTDT

Đề tài nhận thấy, mô hình quản lý CTDT nào cũng cần đến “bệ đỡ” pháp lý là sự khẳng định về nguyên tắc của Hiến pháp, chẳng hạn “bình đẳng, cùng phát triển”, nhưng khi đi vào thực tiễn thì lại cần đến những khung khổ pháp luật cụ thể Giải pháp chung của thế giới là, khi thực tế quan hệ tộc người nảy sinh những tình huống hoặc vấn đề cụ thể nào đó, thì chiểu theo quy định của Hiến pháp, nhà nước sẽ ban hành một luật cụ thể (hoặc văn bản có tính pháp luật) để điều chỉnh Các văn bản pháp luật này cần đủ hiệu lực pháp lý và cụ thể về lĩnh vực điều chỉnh Kinh nghiệm đó cần được tham chiếu

Ở Việt Nam hiện nay, thể chế pháp luật cho lĩnh vực dân tộc và

QLNN về CTDT hiện chưa đầy đủ Nếu có luật thì cũng mới chỉ dừng ở mức độ “vận dụng” vì chưa chi tiết, còn trường hợp chưa có luật thì quản

lý nhà nước, khi triển khai là khá lúng túng Giải pháp thông thường là các

văn bản dưới luật (Nghị định, Quyết định, Thông tư…) của các chủ thể tham gia quản lý Và hệ quả là tình trạng có khá nhiều văn bản pháp quy cùng điều tiết QLNN về CTDT

Hiện nay cần có một hoạt động rà soát lại các văn bản có tính pháp quy về CTDT để giảm bớt sự cồng kềnh, khó quản lý và kém hiệu quả hiệu

lực Lược bỏ, giảm bớt những chính sách quy định đã lạc hậu hoặc trùng lặp, chồng chéo với những chính sách tương tự

Trong nhiệm kỳ tới, Ủy ban Dân tộc cần được quy định rõ hơn vị trí, chức năng tham mưu chính sách Ở phương diện này UBDT tập trung chủ yếu vào việc xây dựng chính sách và giúp Chính phủ thanh tra, kiểm tra, đôn đốc, giám sát việc thực hiện chính sách dân tộc trong các bộ ngành Thêm vào đó, cần tăng cường quyền lực cho UBDT để làm tốt vai trò điều phối kiểm tra, giám sát các cơ quan, bộ ngành thực hiện chính sách dân tộc

Đó cũng là những gợi ý từ hiện trạng thể chế quản lý nhà nước về CTDT nước ta hiện nay

Quốc hội tập trung xây dựng một công cụ đủ mạnh cho QLNN về CTDT

Nhiều nhà quản lý và nhà nghiên cứu đều khá thống nhất trước một hiện trạng là: “Việc thể chế hóa chủ trương, chính sách dân tộc của Đảng chưa đầy đủ và chưa toàn diện, các chính sách chưa chú trọng giải quyết những vấn đề mới phát sinh Đó là những “điểm nghẽn” về thể chế trong việc

hỗ trợ phát triển vùng DTTS và miền núi, ngày càng bộc lộ rõ trong thực tiễn

Để khắc phục điểm này cần có các giải pháp căn cơ, ổn định, lâu dài Từ góc

độ thể chế, cần có một văn bản pháp lý có hiệu lực cao, ở tầm một đạo luật nhằm điều chỉnh một cách toàn diện, đồng bộ và thống nhất các chính sách và biện pháp hỗ trợ nêu trên Việc ban hành Luật Hỗ trợ phát triển vùng DTTS

và miền núi sẽ đáp ứng được yêu cầu đó”.1

1

TS Lê Sơn Hải - Thứ trưởng Phó chủ nhiệm UBDT, Sự cần thiết ban hành Luật Hỗ trợ phát triển

vùng DTTS và miền núi, Tạp chí Cộng sản, số tháng 9/ 2018

- Hai là, Đổi mới xây dựng chính sách dân tộc

Đổi mới xây dựng chính sách dân tộc cần thống nhất theo hướng: Thống nhất quản lý nhà nước về các chương trình, dự án ở vùng DTTS trong

cả nước Tăng cường nghiên cứu lý luận để tạo cơ sở khoa học cho việc xây dựng những thể chế, chính sách cho hoạt động quản lý CTDT

Trong đó, nội dung chính sách dân tộc trong thời gian tới cần đổi mới

theo hướng:

Thứ nhất, trước hết xây dựng và thực hiện triết lý tôn trọng, để nó thấm

đẫm trong tư duy và hoạt động của CTDT Có tôn trọng các tộc người anh em mới thật tâm cùng nhau khắc phục những vấn đề, những chênh lệch một cách thật tâm, tận lực, kiên trì Có tôn trọng các tộc người thiểu số mới biết lắng nghe và tìm kiếm những sáng kiến, khuyến khích họ cùng tham gia và khơi dậy những nguồn “tri thức bản địa” để giải quyết hiệu quả và phù hợp các mục tiêu của CTDT Có tôn trọng các dân tộc anh em mới khắc phục tận gốc những “biểu hiện dân tộc lớn” và “tự ty dân tộc”…

Thứ hai, dân chủ hóa quá trình xây dựng chính sách, hay còn gọi là

“phương pháp cùng tham gia” xây dựng và thực hiện chính sách dân tộc Mối liên hệ giữa các chủ thể tham gia quản lý nhà nước về CTDT, gồm Chính phủ, UBDT, các bộ ngành và đại diện của đồng bào DTTS cần được thể hiện trong quá trình ban đầu và cả những điều chỉnh sau đó “Các chính sách kinh tế - xã hội phải phù hợp với đặc thù của các vùng và các dân tộc, nhất là các DTTS.”1

Dân chủ là điều kiện, động lực và mục tiêu của quá trình quản lý nhà nước về CTDT

Thứ ba, xây dựng chính sách dân tộc nên có tầm nhìn xa rộng để giải

quyết những vấn đề cụ thể trước mắt, tránh lối tư duy “lẽo đẽo chạy theo sự kiện” Các vấn đề của vùng DTTS nước ta hiện nay rất to lớn, bức xúc và đa chiều, nếu không có tư duy tổng thể chiến lược sẽ dễ sa vào vụn vặt, phiến diện và có thể gây hại cho CTDT

1 Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, Nxb CTQG, Hà

Nội.2011, tr.81

Thứ tư, một số thao tác thực hiện chính sách cần được chú ý hơn là:

Bố trí đủ nguồn vốn đầu tư thực hiện các chính sách đã ban hành Thực hiện các chính sách đầu tư, hỗ trợ có trọng tâm, trọng điểm, tránh giàn trải, manh mún; chú trọng huy động nguồn lực hỗ trợ của doanh nghiệp, các nước

và các tổ chức quốc tế

Cố gắng lượng hóa kết quả thực hiện chính sách (nếu có thể được) bằng con số để chứng minh kết quả cụ thể (không nên nhầm lẫn giữa thống kê thuần túy với đo lường hiệu quả thông qua lượng hóa); thu gọn đầu mối theo dõi, quản lý thực hiện chính sách; hướng tới phân cấp mạnh cho địa phương, nâng cao vai trò giám sát, tham gia của người dân; “tăng cho vay, giảm cho không” có cơ chế kiểm tra, đánh giá kết quả thực hiện chính sách đảm bảo công khai, minh bạch, hiệu quả

Nên xây dựng một “khung đánh giá chính sách dân tộc” theo quy trình, với các bước: 1) Đánh giá hệ thống chính sách đã được thực hiện; 2) Phân tích hiện trạng và xác định vấn đề ưu tiên; 3) Xác định mục tiêu, phân tích các phương án chính sách, dự báo tác động chính sách; 4) Đưa ra các quyết định chính sách; 5) Theo dõi/giám sát quá trình thực hiện chính sách

Ba là, Đổi mới phương pháp QLNN về CTDT

Việc kiện toàn bộ máy quản lý nhà nước về CTDT - công cụ rất quan trọng để những tác động vĩ mô lan tỏa về cơ sở, thông qua những đổi mới về

cơ chế hoạt động Hướng kiện toàn nên tập trung vào “phần mềm” của hoạt động quản lý, tức là những chính sách nhằm tăng cường vị thế, quyền năng của UBDT hiện nay

Cần tăng quyền lực cho UBDT hiện nay Vấn đề tăng quyền lực cho cơ quan quản lý nhà nước về CTDT ở nước ta cần được quan tâm Trên thế giới những mô hình quản lý CTDT tương tự có vị thế, quyền lực thường lớn hơn

so với Việt Nam “Ủy ban công tác dân tộc nhà nước” của Trung Quốc trực thuộc Quốc vụ viện là cơ quan hoạch định pháp quy pháp luật có liên quan đến việc quản lý công tác dân tộc cho Nhà nước, kiện toàn hệ thống pháp luật

về vấn đề dân tộc; giám sát việc quán triệt chấp hành chính sách, pháp quy về

dân tộc và chỉ đạo nghiệp vụ đối với công tác dân tộc trong hệ thống Chính phủ Ngoài ra nó còn được hỗ trợ bởi 2 cơ quan khác là “Ủy ban Dân tộc của Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc” và “Ủy ban Dân tộc và Tôn giáo Hội nghị Hiệp thương nhân dân Trung Quốc” “Bộ quản lý các vấn đề dân tộc ở Nga” cũng như vậy, vị thế và quyền lực của nó khá lớn

Hiện nay ở Việt Nam, Chính phủ chịu trách nhiệm đứng đầu về QLNN

về CTDT còn UBDT thực chất gần giống như một đầu mối quản lý về lĩnh vực, với vị thế cũng tương đương như các Bộ quản lý ngành Với vị thế là một cơ quan ngang Bộ, nhưng hoạt động của UBDT đang thiếu quyền lực, quyền hành như một bộ UBDT trong nhiều trường hợp, không có quyền định đoạt các hoạt động, không chủ động nguồn lực, không có vai trò là người chỉ đạo các chương trình, dự án quốc gia về CTDT, không có ý kiến phán quyết

về một chủ trương liên quan đến vấn đề dân tộc của một bộ nào đó Thực tế là UBDT nước ta đang hoạt động như một “điều phối viên” và chỉ là giúp Chính phủ quản lý mà thôi

Việc bổ sung hoàn thiện cụ thể quyền lực cho UBDT như thế nào, có lẽ ngoài nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài này, nhưng qua so sánh với một số mô hình trên thế giới, từ thực tế quản lý đa ngành đa lĩnh vực và tầm vóc của CTDT, việc tăng quyền năng cho UBDT là điều mà Đảng và Nhà nước ta cần quan tâm Điểm mấu chốt là những ý kiến của UBDT về các vấn đề liên quan đến CTDT phải là ý kiến chuyên môn mang tính phán quyết cho các chương trình dự án của các bộ ngành

Cần phải phân cấp và phân quyền để tăng cường hiệu lực QLNN

Về phân cấp quản lý, UBDT nên là cơ quan QLNN về lĩnh vực và vùng liên quan đến vấn đề DTTS; trọng điểm là “các vùng chiến lược như Tây Bắc, Tây Nguyên, Tây Nam bộ và tây duyên hải miền Trung”; các hoạt động cụ thể thực hiện CSDT nên phân cấp cho tỉnh, huyện phụ trách và báo cáo cho UBDT Đặc thù vùng dân tộc, văn hóa, phong tục tập quán các DTTS

ở nước ta khác nhau Vì vậy sẽ không thể có chính sách nào phù hợp cho tất

cả các dân tộc Nên phân cấp cho địa phương, cấp tỉnh, cấp huyện trong việc