Giải pháp tổ chức kiểm toán môi trường ở việt nam

Luận văn

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan Luận án này là công trình nghiên cứu của riêng tôi,các số liệu và kết quả nghiên cứu nêu trong Luận án này là trung thực và cónguồn gốc rõ ràng

Tác giả luận án

ĐỖ THỊ ÁNH TUYẾT

DANH MỤC NHỮNG TỪ VIẾT TẮT

AFROSAI Tổ chức các cơ quan KTTC châu Phi

ARABOSAI Tổ chức các cơ quan KTTC Ả-rập

ASOSAI Tổ chức các cơ quan KTTC châu Á

EUROSAI Tổ chức các cơ quan KTTC châu Âu

INCOSAI Đại hội đồng các cơ quan Kiểm toán Tối cao

INTOSAI Tổ chức Quốc tế các cơ quan Kiểm toán Tối cao

§TM Bản cam kết bảo vệ môi trường

OECD Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế

OLACEFS Tổ chức các cơ quan KTTC châu Mỹ La-tinh

UNCSD Ủy ban Phát triển bền vững của Liên Hiệp Quốc

UNFCCC Công ước khung của Liên Hiệp Quốc về biến đổi môi trường

WGEA Nhóm làm việc về kiểm toán môi trường

MỤC LỤC

DANH MỤC NHỮNG TỪ VIẾT TẮT 1

MỤC LỤC 3

MỞ ĐẦU 8

CHƯƠNG 1- TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI 12

1.1.TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU TRONG NƯỚC CÓ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI 12

1.1.1.Các bài viết đăng tải trên các tạp chí chuyên ngành 12

1.1.2 Các công trình khoa học 13

1.2 TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU Ở NƯỚC NGOÀI CÓ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI .14

1.2.1 Nhóm các công trình nghiên cứu về kiểm toán môi trường 14

1.2.2.Nhóm các quy trình hướng dẫn nghiệp vụ 16

CHƯƠNG 2 - TỔNG QUAN VỀ KIỂM TOÁN VÀ TỔ CHỨC KIỂM TOÁN MÔI TRƯỜNG 19

2.1 NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ KIỂM TOÁN VÀ KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC 19

2.1.1 Kiểm toán 19

2.1.2 Kiểm toán Nhà nước 21

2.2 CÁC VẤN ĐỀ VỀ TỔ CHỨC KIỂM TOÁN MÔI TRƯỜNG 30

2.2.1 Bối cảnh ra đời và quá trình phát triển của kiểm toán môi trường trong lĩnh vực công 30

2.2.2 Sự cần thiết phải kiểm toán môi trường 35

2.2.2.1 Kiểm toán môi trường là một thành tố quan trọng của hoạt động kiểm toán 38

2.2.2.2 Kiểm toán môi trường đóng vai trò quan trọng trong việc xác nhận tổng sản lượng thực tế của quốc gia và chi phí thực tế của doanh nghiệp 38

2.2.2.3 Kiểm toán môi trường cần thiết đối với phát triển bền vững của nền kinh tế 39

2.2.3 Khái niệm, bản chất của Kiểm toán môi trường 40

2.2.3.1 Khái niệm “Kiểm toán môi trường” 40

2.2.3.2 Phân loại kiểm toán môi trường 42

2.2.3.3 Mục tiêu kiểm toán môi trường 43

2.2.3.5.Quy trình kiểm toán môi trường 44

2.2.3.6 Phương pháp và kỹ thuật kiểm toán môi trường 46

2.2.3.6.Hình thức tổ chức kiểm toán môi trường 46

2.2.4 Vai trò của của các cơ quan Kiểm toán tối cao trong kiểm toán môi trường 48

2.2.4.1 Kiểm toán môi trường hỗ trợ việc tạo lập và thực thi Chiến lược phát triển bền vững của quốc gia 48

2.2.4.2 Kiểm toán môi trường cung cấp các điều kiện cần thiết cho việc đạt được các mục tiêu phát triển bền vững 49

2.2.4.3 Kiểm toán môi trường giúp đảm bảo cho việc lập kế hoạch và thực hiện các chương trình phù hợp với các yêu cầu phát triển bền vững 50

2.2.5 Chức năng của cơ quan KTTC trong kiểm toán môi trường 51

2.2.5.1 Chức năng kiểm tra, xác nhận 51

2.2.5.2 Chức năng tư vấn 51

2.2.6 Những khó khăn, hạn chế trong tổ chức kiểm toán môi trường 52

2.2.6.1 Địa vị pháp lý 52

2.2.6.2.Thiếu kinh nghiệm và các kỹ năng cần thiết 53

2.2.6.3 Thiếu các chuẩn mực và thông số môi trường chuẩn 53

2.2.6.4 Thiếu các số liệu môi trường chính thống 54

2.2.6.5 Các hệ thống giám sát và báo cáo về môi trường hoạt động không hiệu quả 54

2.2.7 Xu hướng phát triển của kiểm toán môi trường 55

2.2.7.1 Những yếu tố tác động đến mục tiêu và phương thức hoạt động của cơ quan Kiểm toán tối cao trong kiểm toán môi trường 55

2.2.7.2 Xu hướng phát triển trong kiểm toán môi trường của các cơ quan Kiểm toán tối cao 57

CHƯƠNG 3 -THỰC TRẠNG VỀ TỔ CHỨC KIỂM TOÁN MÔI TRƯỜNG .63 3.1 THỰC TRẠNG TỔ CHỨC KIỂM TOÁN MÔI TRƯỜNG TẠI VIỆT NAM 63

3.1.1.2 Hệ thống các cơ quan quản lý về môi trường 65

3.1.2 Thực trạng tổ chức kiểm toán môi trường của KTNN 66

3.1.2.1 Tổ chức bộ máy và hoạt động của Kiểm toán Nhà nước 66 3.1.2.2 Một số thành tựu của Kiểm toán Nhà nước trong kiểm toán môi trường trong thời gian qua 69 3.1.2.3 Một số tồn tại và hạn chế trong tổ chức kiểm toán môi trường của Kiểm toán Nhà nước 81

3.2 THỰC TRẠNG VỀ TỔ CHỨC KIỂM TOÁN MÔI TRƯỜNG CỦACÁC CƠ QUAN KIỂM TOÁN TỐI CAO TRÊN THẾ GIỚI 85

3.2.1 Một số kết quả đạt được trong kiểm toán môi trường 85 3.2.2 Một số tồn tại và khó khăn trong tổ chức kiểm toán môi trường 101

3.2.2.1 Nhận thức về kiểm toán môi trường chưa đúng và thiếu nhất quán 102 3.2.2.2 Địa vị pháp lý của cơ quan KTTC chưa tương xứng 103 3.2.2.3 Các hướng dẫn, chuẩn mực và tiêu chí kiểm toán môi trường còn thiếu

và không tương xứng 106 3.2.2.4 Các kinh nghiệm và nguồn lực kiểm toán môi trường còn thiếu và còn yếu 108 3.2.2.5 Một số khó khăn khách quan 110

3.2.3 Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam 112 CHƯƠNG 4 – ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP TỔ CHỨC KIỂM TOÁN MÔI TRƯỜNG Ở VIỆT NAM 117

4.1 NHỮNG ĐỊNH HƯỚNG TRONG HOẠT ĐỘNG KIỂM TOÁN VÀQUAN ĐIỂM CHỈ ĐẠO TỔ CHỨC KIỂM TOÁN MÔI TRƯỜNG Ở VIỆTNAM 117

4.1.1 Những định hướng trong hoạt động kiểm toán của KTNN 117

4.1.1.1 Phát triển Kiểm toán Nhà nước trở thành công cụ mạnh trong Nhà nước pháp quyền 117 4.1.1.2 Phát triển Kiểm toán Nhà nước phải phù hợp với quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền 118 4.1.1.3 Phát triển Kiểm toán Nhà nước phải phù hợp với thông lệ quốc tế và điều kiện thực tế của Việt Nam 119

4.2 NHỮNG GIẢI PHÁP NHẰM TỔ CHỨC KIỂM TOÁN MÔI TRƯỜNG

Ở VIỆT NAM 121

4.2.1 Nhóm giải pháp về vấn đề nhận thức về kiểm toán môi trường 121

4.2.1.1 Tiếp thu và triển khai kinh nghiệm quốc tế về kiểm toán môi trường .121 4.2.1.2 Tăng cường và đa dạng hóa các hình thức tuyên truyền 122

4.2.1.3 Đẩy mạnh hoạt động công khai kết quả kiểm toán 122

4.2.2 Nhóm giải pháp về hoàn thiện các quy định môi trường pháp lý 122

4.2.2.1 Nâng cao địa vị pháp lý của KTNN 123

4.2.2.2 Sửa đổi, bổ sung Luật Kiểm toán Nhà nước và các luật có liên quan 123

4.2.2.3 Hoàn thiện hệ thống văn bản hướng dẫn 123

4.2.3 Nhóm giải pháp về xây dựng và hoàn thiện nội dung, quy trình, phương pháp/kỹ thuật, tiêu chí đánh giá kiểm toán môi trường 124

4.2.3.1 Giải pháp về nội dung kiểm toán 124

4.2.3.2 Nhóm giải pháp về quy trình kiểm toán môi trường 135

4.2.3.3 Nhóm giải pháp về các kỹ thuật/phương pháp kiểm toán 139

4.2.3.4 Giải pháp xây dựng hệ thống tiêu chí kiểm toán 143

4.2.4 Nhóm giải pháp về tổ chức bộ máy và nhân sự 146

4.2.4.1 Thành lập đầu mối thực hiện chức năng kiểm toán môi trường 146

4.2.4.2 Phát triển và xây dựng đội ngũ cán bộ, kiểm toán viên theo hướng đầy đủ về số lượng và đa dạng hóa về chuyên môn, nghiệp vụ với cơ cấu chuyên môn hợp lý 147

4.2.4.3 Nâng cao chất lượng công tác bồi dưỡng cán bộ, kiểm toán viên 148

4.2.5 Nhóm giải pháp về tổ chức các cuộc kiểm toán môi trường 149

4.2.5.1 Xây dựng chiến lược kiểm toán trong đó chú trọng tổ chức kiểm toán môi trường 149

4.2.5.2 Đa dạng hóa nội dung/mục tiêu kiểm toán 150

4.2.5.3 Đa dạng hóa các dạng kiểm toán liên quan đến các yếu tố môi trường 152

4.2.5.4 Đổi mới cách thức tổ chức đoàn kiểm toán 152

4.2.5.5 Xây dựng hệ thống dữ liệu phục vụ cho kiểm toán môi trường 153

4.3.2 Những kiến nghị đối với Kiểm toán Nhà nước 155

4.3.3 Các kiến nghị đối với đơn vị kiểm toán 156

PHỤ LỤC SỐ 1 160

PHỤ LỤC SỐ 2 172

PHỤ LỤC SỐ 3 175

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 192

MỞ ĐẦU

1 Sự cần thiết nghiên cứu đề tài

Những vấn đề về môi trường đang ngày càng trở nên quan trọng và đòihỏi sự quan tâm đúng tầm của mọi tầng lớp trong xã hội từ Chính phủ, côngchúng, các phương tiện thông tin đại chúng đến các tổ chức phi chính phủ Cơquan Kiểm toán Tối cao (KTTC) với chức năng tăng cường và đảm bảo việc

sử dụng một cách hữu hiệu các nguồn lực của quốc gia, trong đó có nguồn tàinguyên thiên nhiên và môi trường, cần nhanh chóng và tích cực tham gia vàocông cuộc bảo vệ môi trường bởi những vấn đề về môi trường hoặc sự yếukém trong việc bảo vệ môi trường nếu không được xử lý một cách nhanhchóng và triệt để sẽ tác động xấu đến lòng tin của xã hội đối với các cơ quanchức năng Bên cạnh đó, sự phát triển bền vững của môi trường còn là yếu tốsống còn đối với toàn thể nhân loại hôm nay và cả những thế hệ mai sau

Chính phủ và chính quyền các cấp đã, đang và còn sẽ phải chi rất nhiềutiền để giải quyết các vấn đề về môi trường, đồng thời ngăn ngừa những nguy

cơ ô nhiễm môi trường nhưng những vấn đề như việc thiếu hụt nguồn nhânlực hay thiếu các chế tài xử phạt và thiếu các cơ chế giám sát sẽ đặt ra câu hỏiliệu những cố gắng nhằm ngăn ngừa và xử lý môi trường có thật sự hữu hiệuhay không Từ góc độ của cơ quan KTTC, các kiểm toán viên có nghĩa vụđưa ra các ý kiến đánh giá về những khoản chi cho các dự án môi trường cóđược chi đúng mục đích, đúng định mức và các kết quả của những dự án đó

có đáp ứng được những mục tiêu cũng như mong muốn đề ra hay không Vànhư vậy, kiểm toán môi trường (KTMT) là một trọng tâm kiểm toán mangtầm chiến lược đối với các cơ quan KTTC nói chung và cơ quan KTNN ViệtNam nói riêng

Hơn 20 năm qua kể từ khi kiểm toán môi trường được triển khai mộtcách chính thống đã có hơn 2000 cuộc kiểm toán môi trường được thực hiệnvới nhiều chủ đề khác nhau từ việc quản lý lưu vực sông ngòi, quản lý thuốcbảo vệ thực vật đến việc báo cáo các vấn đề về phát triển bền vững, bảo vệ hệsinh vật, thay đổi khí hậu, xử lý rác thải và các hiệp định quốc tế về môitrường Tuy nhiên, thể chế chính trị của các quốc gia cũng như cơ cấu tổchức, địa vị pháp lý của các cơ quan KTTC tại các quốc gia có sự khác biệt.

Vì vậy mà INTOSAI đã thành lập Nhóm làm việc về kiểm toán môi trường(WGEA) với mục đích tạo điều kiện để các cơ quan KTTC hiểu biết tốt hơn

về các vấn đề của kiểm toán môi trường; thúc đẩy việc trao đổi thông tin vàkinh nghiệm trong kiểm toán môi trường giữa các cơ quan KTTC; và Banhành các tài liệu hướng dẫn về kiểm toán môi trường và những thông tin khác

có liên quan WGEA đã xây dựng và ban hành một số tài liệu về kiểm toánmôi trường như Kế toán Tài nguyên thiên nhiên, Hướng dẫn về kiểm toán cáchoạt động dươi góc độ kiểm toán môi trường, Sự phát triển và Xu hướng pháttriển của kiểm toán môi trường Những tài liệu này đã khái quát được một sốvấn đề lý luận về kiểm toán môi trường cũng như cho thấy được thực trạngphát triển của nội dung kiểm toán này trong thời gian qua tại một số quốc giatrên thế giới Tuy nhiên, cho đến nay vẫn chưa có một tài liệu nghiên cứu nàođược thực hiện nhằm hệ thống hoá những vấn đề lý luận về kiểm toán môitrường một cách đầy đủ theo các tiêu thức như chủ thể, đối tượng, phạm vi,căn cứ, nội dung và các phương pháp kiểm toán môi trường Do vậy, việcnghiên cứu về kiểm toán môi trường một cách có hệ thống và cụ thể hơnnhằm giúp các cơ quan KTTC giải quyết những vấn đề trên cả về lý luận lẫnthực tiễn nhằm trả lời các câu hỏi:

- Làm thế nào để xây dựng năng lực, kiến thức và các kỹ năng cần thiết

để tiến hành kiểm toán môi trường một cách hữu hiệu?

- Làm thế nào để phối, kết hợp nội dung kiểm toán môi trường vào tronghoạt động kiểm toán của cơ quan KTTC?

- Làm thế nào để cơ quan KTTC có thể gia tăng giá trị, tác động củakiểm toán môi trường một cách đầy đủ và khả thi?

Việc làm trên được coi là hết sức cần thiết, xét trên bình diện quốc tếnói chung và Việt Nam nói riêng

Ở Việt Nam, kiểm toán môi trường là một vấn đề còn rất mới mẻ cả về

lý luận và thực tiễn KTNN mới chỉ thành lập Nhóm làm việc để học tập, tìmhiểu và nghiên cứu về kiểm toán môi trường (KTMT) Thực tế từ năm 2010đến nay KTNN mới chỉ tổ chức thực hiện được một vài cuộc kiểm toán cónhững nội dung nhất định liên quan đến môi trường Trong khi đó giá trị, lợiích, tầm quan trọng của KTNN ngày càng được khẳng định và phát triển mởrộng, sự khuyến cáo của INTOSAI càng ngày càng mạnh mẽ; đồng thời đòihỏi của thực tiễn về vấn đề liên quan đến môi trường đặc biệt được Chính phủ

và công chúng quan tâm Điều đó khẳng định tất yếu ở Việt Nam KTMT cầnsớm được thực hiện nhiều hơn, toàn diện hơn và đầy đủ hơn về mục tiêu, nộidung kiểm toán, với phương pháp và cách thức tổ chức kiểm toán phù hợp,hiệu quả hơn

Từ những nguyên nhân trên, các vấn đề về lý luận, cơ sở khoa học vàthực tiễn KTMT cần được nghiên cứu Trong đó, các vấn đề về mục tiêu, nộidung, quy trìn, phương pháp và các vấn đề về tổ chức KTMT thu hút được sựquan tâm đặc biệt của các nhà nghiên cứu và giới chuyên môn trong lĩnh vựckiểm toán nói chung và kiểm toán chính phủ nói riêng Chính vì vậy mà việc

nghiên cứu đề tài “Giải pháp tổ chức kiểm toán môi trường ở Việt Nam”

có ý nghĩa cả về lý luận khoa học và thực tiễn

2 Mục đích nghiên cứu của đề tài

- Phân tích, đánh giá thực tiễn kiểm toán môi trường tại một số quốc giatrên thế giới, trong đó bao gồm cả công tác kiểm toán môi trường doKTNN thực hiện, đồng thời dự đoán về những xu thế phát triển củakiểm toán môi trường

- Đề xuất các giải pháp tổ chức kiểm toán môi trường ở Việt Nam

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Đề tài tập trung vào việc phân tích, đánh giá thực tiễn kiểm toán môitrường do các cơ quan KTTC trên thế giới thực hiện trong vòng 20 năm qua;đồng thời đánh giá địa vị pháp lý, chức năng và mô hình tổ chức của cơ quanKTNN Việt Nam để triển khai kiểm toán môi trường ở Việt Nam

4 Phương pháp nghiên cứu

Đồng thời với áp dụng các phương pháp truyền thống như phương phápduy vật biện chứng, duy vật lịch sử, Đề tài còn sử dụng một số phương phápnhư: phương pháp thống kê, phương pháp điều tra phân tích kết hợp vớiphương pháp suy luận, diễn giải, phương pháp tổng hợp, phương pháp hệthống

5 Kết cấu đề tài

Ngoài phần Mở đầu và Kết luận, Đề tài gồm 4 chương:

Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu đề tài

Ch¬ng 2: Tổng quan về kiểm toán và kiểm toán môi trường

Chương 3: Thực trạng về kiểm toán môi trường

Chương 4: Định hướng và giải pháp tổ chức kiểm toán môi trường ởViệt Nam

CHƯƠNG 1- TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI 1.1 TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU TRONG NƯỚC CÓ LIÊN QUAN

ĐẾN ĐỀ TÀI

Kiểm toán các yếu tố có liên quan đến môi trường là một nội dungkiểm toán được thực hiện bằng cả ba loại hình kiểm toán là kiểm toán tuânthủ, kiểm toán tài chính và kiểm toán hoạt động Kiểm toán môi trường là mộtvấn đề còn khá mới mẻ đối với Việt Nam nói chung và KTNN nói riêng Bởivậy số lượng các công trình nghiên cứu về kiểm toán môi trường còn rất hạnchế Cho tới thời điểm hiện tại mới chỉ có một số rất ít công trình nghiên cứu

có liên quan đến đề tài được công bố dưới các hình thức như các bài viết đăngtải trên các tạp chí chuyên ngành và đề tài nghiên cứu khoa học

1.1.1 Các bài viết đăng tải trên các tạp chí chuyên ngành

Các bài viết trong lĩnh vực này còn hạn chế về cả số lượng bài viết lẫnnội hàm nghiên cứu Các bài này chỉ mới nêu được khái niệm, các thức phânloại các cuộc kiểm toán môi trường Dưới đây là một số bài tiêu biểu:

Kiểm toán môi trường và những thách thức đặt ra đối với Kiểm toán Nhà nước Việt Nam của Nguyễn Tuấn Trung (Tạp chí nghiên cứu khoa học kiểm toán số tháng 04/2008) giới thiệu khái quát về mối quan hệ giữa môi

trường và phát triển bền vững và nêu ra một số dạng ô nhiễm môi trường vàtác động của chúng đối với hệ sinh thái, qua đó làm toát lên sự cần thiết phảithực hiện kiểm toán môi trường Với cách tiếp cận kiểm toán môi trườngđược thực hiện bằng cả 3 loại hình kiểm toán, tác giả cũng đã liệt kê đượcmột số nguyên nhân khiến cho kiểm toán môi trường chưa được triển khai tạiViệt Nam, đó là: tính pháp lý chưa cao, chưa có ngân hàng dữ liệu về môitrường của quốc gia, chưa có quy trình kiểm toán riêng áp dụng cho kiểmtoán môi trường

Kiểm toán môi trường của Anh Quốc và bài học kinh nghiệm cho kiểm toán môi trường ở Việt Nam của TS Phạm Đức Hiếu và TS Đặng Thị Hòa

(Tạp chí Kiểm toán Nghiên cứu Khoa học Kiểm toán.) đã đưa ra một số vấn

đề có tính chất khái quát về kiểm toán môi trường Tuy nhiên các tác giả nàychỉ mới nêu ra quan điểm tiếp cận về kiểm toán môi trường trong khu vực tưnhân như khái niệm, phân loại, quy trình và nội dung kiểm toán, đồng thờicũng đưa ra kinh nghiệm kiểm toán môi trường của Anh Quốc theo nhữngtiêu chí nêu trên

Trao đổi ý kiến về kiểm toán môi trường của TS Giang Thị Xuyến (Tạp chí Kiểm toán số 4(125) tháng 4/2011) đề cập đến một số vấn đề như:

Kiểm toán môi trường là gì? Tại sao cần kiểm toán môi trường? Ai kiểm toánmôi trường? Theo quan điểm của tác giả, kiểm toán môi trường là một loạihình kiểm toán tổng hợp cả 3 loại hình kiểm toán; đơn vị được kiểm toánkhông chỉ là một tổ chức, cá nhân kinh doanh mà còn có thể bao gồm cả đơn

vị, tổ chức quản lý hành chính tùy theo mục đích và phạm vi của cuộc kiểmtoán; Kiểm toán môi trường được thực hiện nhằm góp phần năng lực quản lý

và bảo vệ môi trường của các cơ quan quản lý chức năng, và giúp tăng cườngnhận thức và hành động về bảo vệ môi trường của lãnh đạo và nhân viêntrong đơn vị, thúc đẩy đơn vị phát triển bền vững và bảo vệ môi trường chungtheo hướng “sản xuất sạch hơn”

1.1.2 Các công trình khoa học

Có thể nói cho đến tại thời điểm hiện tại ở Việt Nam mới chỉ có một đềtài nghiên cứu khoa học đề cập đến vấn đề kiểm toán môi trường, đó là đề tàiNCKH cấp Bộ “Cơ sở lý luận và thực tiễn triển khai thực hiện kiểm toán môitrường ở Việt Nam” do TS Lê Quang Bính là chủ nhiệm Công trình khoahọc này có mục tiêu muốn làm rõ các khái niệm, tiêu chí, và nội dung kiểmtoán môi trường nói chung và trong phạm vi hoạt động của Kiểm toán nhànước nói riêng; Phân tích thực trạng kiểm toán môi trường ở một số quốc gia

và Việt Nam làm căn cứ xác lập vai trò của kiểm toán môi trường đối vớiKTNN, xác lập các định hướng, quan điểm chỉ đạo và đề xuất những nội dung

để khai kiểm toán môi trường ở Việt Nam

Tuy nhiên, tác giả chưa làm rõ được sự khác biệt giữa kiểm toán môitrường trong khu vực nhà nước và khu vực tư nhân dẫn đến việc phân tích,đánh giá thực trạng kiểm toán môi trường cũng như việc đề xuất quy trình,nội dung và phương pháp kiểm toán đối với các yếu tố liên quan đến môitrường chưa có tính thuyết phục Những giải pháp đó vẫn chỉ là mô phỏngquy trình, nội dung và phương pháp kiểm toán áp dụng cho kiểm toán tàichính, không làm toát nên được tính đặc thù của hoạt động kiểm toán các yếu

tố có liên quan đến môi trường

1.2 TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU Ở NƯỚC NGOÀI CÓ LIÊN QUANĐẾN ĐỀ TÀI

1.2.1 Nhóm các công trình nghiên cứu về kiểm toán môi trường

Kiểm toán môi trường đã xuất hiện từ cuối thập kỷ 80 của thế kỷ trước

và ngày càng thu hút được sự quan tâm của nhiều quốc gia trên thế giới Việcnghiên cứu về môi trường và phát triển bền vững đã được đặt ra từ lâu và pháttriển mạnh về cả lý luận và thực tiễn Đã có nhiều công trình nghiên cứu vềkiểm toán môi trường được thực hiện để phổ biến kiến thức, kinh nghiệm vàhướng dẫn thực hành cho cộng đồng các cơ quan kiểm toán tối cao và nhữngngười quan tâm Có thể nó gần như toàn bộ các công trình nghiên cứu này làtác phẩm tập thể của Nhóm là việc về kiểm toán môi trường của INTOSAI.Dưới đây là một số nghiên cứu đáng được quan tâm:

Environment Audit của Giáo sư A.K.Shivastava, Ấn Độ Công trình

này được sử dụng làm tài liệu giảng dạy cho các kiểm toán viên tại Trung tâmđào tạo quốc tế tại New Dehli, Ấn Độ Nội dung của công trình bao gồmnhững vấn đề: (1) Giới thiệu về Kiểm toán môi trường theo các chủ đề nhưkiểm toán thiên nhiên, kiểm toán năng lượng, vận tải, kế hoạch sử dụng đất,kiểm soát ô nhiễm, rác thải và tái chế, quá trình mua sắm ; (2) Phân tích thựctrạng kiểm toán môi trường theo những nội dung như Lập kế hoạch kiểm toánchiến lược, quản lý quá trình đánh giá tác động đối với môi trường; và (3)Thực trạng kiểm toán môi trường của Ấn Độ

Building the Environment Audit Process applied for Vietnam's Industrial Parks của TS Lê Doãn Hoài, Việt Nam tại Trường quản trị kinh

doanh- Đại học Quốc gia Kangwon, Hàn Quốc Trên cơ sở đánh giá nhữngtác động không tích cực do các khu công nghiệp ở Việt Nam gây ra đối vớimôi trường, sự cần thiết phải tiến hành kiểm toán môi trường cùng với việcnghiên cứu, tìm hiểu các mô hình kiểm toán môi trường trên thế giới tác giả

đã đề xuất một quy trình kiểm toán môi trường bao gồm 3 giai đoạn là:

- Các hoạt động trước khi kiểm toán (Giai đoạn chuẩn bị kiểm toán);

- Các hoạt động được tiến hành tại đơn vị được kiểm toán (Giai đoạn

- Các hoạt động được thực hiện tại cơ quan KTTC (Giai đoạn lập báo cáo kiểm toán và lập kế hoạch kiểm tra việc thực hiện kiến nghị kiểm toán).

Đối tượng nghiên cứu trong công trình này là rác thải tại các khu côngnghiệp ở Việt Nam và quy trình kiểm toán mà tác giả đề xuất chỉ được ápdụng cho loại hình kiểm toán tuân thủ

Environmental Audit & Regularity Auditing (tài liệu của Nhóm làm

việc của INTOSAI về Kiểm toán môi trường) đưa ra khái niệm về kiểm toánmôi trường, cho thấy tác động (ảnh hưởng) của các vấn đề liên quan đến môitrường đến báo cáo tài chính của đơn vị được kiểm toán; đồng thời đưa ranhững hướng dẫn thực hành đối với kiểm toán viên về thực hiện và báo cáokiểm toán

Sustainable Development: The Role of Supreme Audit Institutions (tài

liệu của Nhóm làm việc của INTOSAI về Kiểm toán môi trường) Với cáchtiếp cận phát triển kinh tế đi liền với bảo vệ môi trường (phát triển bền vững),công trình này đã làm sáng tỏ mối liên hệ giữa Chính phủ và phát triển bềnvững và cách thức phát triển bền vững tác động đến cơ quan kiểm toán tốicao; Phát triển bền vững ở các cấp độ quốc gia và khu vực; Kiểm toán pháttriển bền vững và Xây dựng năng lực của cơ quan Kiểm toán tối cao nhằmthích ứng với hoạt động kiểm toán phát triển bền vững

Environmental Accounting: Current Status and Options for SAIs 2010

(Kế toán môi trường: Thực trạng và sự lựa chọn cho các cơ quan KTTC,2010) do cơ quan KTTC Hoa Kỳ soạn thảo Cùng với việc đưa ra những kháiniệm, cách thức phân chia và những lợi ích mà kế toán môi trường đem lạicho các quốc gia, tài liệu này còn cho thấy những nỗ lực của cộng đồng thếgiới trong việc xây dựng các chuẩn mực kế toán môi trường cũng như thànhtựu của một số quốc gia trong việc sử dụng các báo cáo kế toán môi trường đểứng phó với biến đổi khí hậu Giá trị của tài liệu này còn được gia tăng vớiviệc đề xuất những phương án lựa chọn trong việc áp dụng kế toán môitrường phù hợp theo hai nhóm là nhóm các quốc gia đã sử dụng kế toán môitrường và nhóm các quốc gia chưa áp dụng kế toán môi trường

1.2.2 Nhóm các quy trình hướng dẫn nghiệp vụ

Ngoài những công trình nói trên, Nhóm làm việc về Kiểm toán môitrường của INTOSAI đã cho công bố một số công trình nghiên cứu khoa họckhác về kiểm toán môi trường dưới dạng quy trình hướng dẫn cho từng chủ

đề kiểm toán cụ thể:

- Auditing Forests: Guidance for Supreme Audit Institutions 2010

(Kiểm toán các khu rừng: Cẩm nang cho các cơ quan KTTC, 2010)

- Auditing Mining: Guidance for Supreme Audit Institutions 2010

(Kiểm toán mỏ: Cẩm nang cho các cơ quan KTTC, 2010);

- Auditing Sustainable Energy: Guidance for Supreme Audit Institutions 2010 (Kiểm toán năng lượng bền vững: Cẩm nang cho các cơ

nghị định quốc tế về môi trường: Hướng dẫn căn bản cho kiểm toán viên)

- Auditing the Government Response to Climate Change: Guidance for Supreme Audit Institutions (Kiểm toán các hoạt động của Chính phủ trong

việc thích ứng với biến đổi khí hậu: Tài liệu hướng dẫn cho các cơ quanKTTC, 2010)

Cũng như các công trình nghiên cứu trong nước, các công trình nghiêncứu ở nước ngoài đã công bố cho thấy chưa có một công trình nào nghiên cứuhoàn chỉnh và có hệ thống về kiểm toán môi trường cũng như vai trò, chứcnăng của kiểm toán môi trường và nhiệm vụ của cơ quan Kiểm toán tối caođối với kiểm toán môi trường ở Việt Nam Vì vậy, luận án này tập trungnghiên cứu, giải quyết những vấn đề lý luận cơ bản, đánh giá và làm rõnguyên nhân của thực trạng, từ đó đề xuất hệ thống giải pháp nhằm tổ chứckiểm toán môi trường ở Việt Nam Các công trình nghiên cứu trong nước vàngoài nước đã công bố kể trên có giá trị tham khảo và kế thừa có chọn lọctrong quá trình nghiên cứu luận án.

KẾT LUẬN CHƯƠNG 1Các công trình nghiên cứu về kiểm toán môi trường được phân chiathành 2 nhóm là nhóm các công trình nghiên cứu trong nước và nhóm cáccông trình nghiên cứu nước ngoài

Về các công trình nghiên cứu trong nước, luận án đã trích lược nhữngthông tin cơ bản của 03 bài viết đăng trên các tạp chí có uy tín và 01 đề tàinghiên cứu khoa học cấp bộ Nhìn chung, đây là một vấn đề khá mới mẻ đốivới Việt Nam nói chung và KTNN nói riêng nên số lượng và quy mô của cáccông trình nghiên cứu trong nước về kiểm toán môi trường còn khiêm tốn.

Về tình nghiên cứu ở nước ngoài, luận án đã giới thiệu một số tài liệunghiên cứu của các nhà khoa học Ấn Độ, Việt Nam, các chuyên gia củaINTOSAI và nhiều quy trình kiểm toán môi trường theo các lĩnh vực nhưkhoáng sản, nước, rừng, năng lượng, thích ứng với biến đổi khí hậu đượcban hành và sử dụng rộng rãi trong cộng đồng các cơ quan KTTC trong khuvực và thế giới Đa phần các công trình này là những nghiên cứu ứng dụng, làtài liệu hướng dẫn để thực hiện các nội dung của kiểm toán môi trường tronglĩnh vực công

CHƯƠNG 2 - TỔNG QUAN VỀ KIỂM TOÁN VÀ TỔ CHỨC KIỂM

TOÁN MÔI TRƯỜNG

2.1 NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ KIỂM TOÁN VÀ KIỂM TOÁNNHÀ NƯỚC

2.1.1 Kiểm toán

Một trong những lĩnh vực chiếm vị trí quan trọng trong các hoạt độngcủa con người, tổ chức, xã hội đó là lĩnh vực tài chính Tài chính được hiểu làtổng thể các quan hệ giá trị (biểu hiện bằng tiền) nảy sinh trong quá trình hoạtđộng và tái hoạt động của các thực thể và xã hội có liên quan được xem xét.Tài chính luôn gắn liền với các hoạt động thu và chi bằng tiền của các thựcthể xã hội (cá nhân, tổ chức, xã hội)

Trong phạm vi Nhà nước, tài chính nhà nước là tổng thể các mối quan

hệ tiền tệ nảy sinh trong quá trình hình thành và sử dụng các quỹ tiền tệ củaNhà nước nhằm phục vụ cho việc thực hiện các chức năng quản lý của Nhànước đối với xã hội

Việc giám sát hoạt động tài chính của các thực thể bị quản lý có ýnghĩa hết sức quan trọng vì nó chi phối trực tiếp đến mục đích, tính chất, hiệuquả của việc sử dụng các nguồn vốn bằng tiền; hoạt động giám sát tài chínhđược thực hiện thông qua các hoạt động kiểm toán

a Khái niệm và bản chất của kiểm toán

Kiểm toán có gốc từ Latin là “Audit” Nguyên bản “Auditing” gắn liềnvới nền văn minh Ai cập và La mã cổ đại Từ “Auditing” có là “nghe” Hìnhảnh của kiểm toán cổ điển và việc kiểm tra về tài sản, chủ yếu được thực hiệnbằng cách người ghi chép đọc to lên cho một bên độc lập “nghe” rồi chấpnhận

Thuật ngữ “kiểm toán” thực sự mới xuất hiện và được sử dụng ở ViệtNam vào những năm cuối của thế kỷ 20 Cho đến nay tuỳ theo cách tiếp cận,người nghiên cứu thể đưa ra định nghĩa khái niệm kiểm toán với những khácbiệt nhất định Trong phạm vi của Luận án này, tác giả đưa ra khái niệm đượcgiới nghiên cứu và thực tiễn khẳng định là phù hợp, đúng đắn và đầy đủ nhất

về kiểm toán là định nghĩa của Alvin Aren Định nghĩa là nêu rằng: “Kiểm toán là quá trình các chuyên gia độc lập và có thẩm quyền thu thập và đánh giá các bằng chứng về thông tin có thể định lượng được của một đơn vị cụ thể, nhằm mục đích xác nhận và báo cáo về mức độ phù hợp giữa các thông tin này với các chuẩn mực đã được thiết lập”.

Sau đây là một số cách tiếp cận về kiểm toán của một số tổ chức kiểm toán:Định nghĩa của Liên đoàn Kế toán Quốc tế (IFAC), “Kiểm toán là hoạtđộng mà các kiểm toán viên độc lập kiểm tra và trình bày ý kiến của mình vềcác bản báo cáo tài chính”

Nghị định 70/CP ngày 11/7/1994 của Chính phủ về việc thành lập cơquan KTNN, tại Điều 1 có ghi: “KTNN giúp Thủ tướng Chính phủ thực hiệnchức năng kiểm tra, xác nhận tính đúng đắn, hợp pháp của tài liệu và số liệu

kế toán, báo cáo quyết toán của các cơ quan nhà nước, các đơn vị sự nghiệp,đơn vị kinh tế nhà nước và các đoàn thể quần chúng, các tổ chức xã hội sửdụng kinh phí do NSNN cấp”

Theo Luật Kiểm toán độc lập năm 2011, Kiểm toán độc lập là việc

kiểm toán viên hành nghề, doanh nghiệp kiểm toán, chi nhánh doanh nghiệpkiểm toán nước ngoài tại Việt Nam kiểm tra, đưa ra ý kiến độc lập của mình

về báo cáo tài chính và công việc kiểm toán khác theo hợp đồng kiểm toán

Trong những khái niệm nêu trên, các kiểm toán viên độc lập và có nănglực được hiểu là những người làm công tác giám sát không bị một thế lực nào

Thu thập, đánh giá các bằng chứng - đó là các tài liệu, chứng cứ vàthông tin về đơn vị được kiểm toán mà các kiểm toán viên có thể và có tráchnhiệm tìm kiếm một cách trung thực và khách quan.

Các chuẩn mực là các thước đo giá trị được cấp có thẩm quyền quyđịnh mang tính pháp lý mà kiểm toán viên phải tuân thủ khi tiến hành cáchoạt động của mình

Theo khái niệm trên, về bản chất kiểm toán có những nội dung sau:

- Đối tượng của kiểm toán là những số liệu, tài liệu, các bảng kê khaichi phí, các báo cáo tài chính ;

- Mục đích của kiểm toán là đưa ra ý kiến đánh giá về hoạt động kinh

tế, tài chính của đơn vị so với những chuẩn mực đã được xây dựng;

- Chủ thể kiểm toán là người thực thi công việc kiểm toán (Kiểm toánviên, các tổ chức, đơn vị kiểm toán;

- Khách thể là các tổ chức, cơ quan, doanh nghiệp có nhu cầu hoặccần được kiểm toán theo luật định

b Phân loại

Kiểm toán được phân loại theo nhiều tiêu thức khác nhau, cụ thể là:

- Theo chức năng: có 3 loại kiểm toán là kiểm toán hoạt động, kiểm

toán tuân thủ và kiểm toán báo cáo tài chính

- Theo chủ thể kiểm toán: có kiểm toán nội bộ và kiểm toán bên ngoài

(kiểm toán nhà nước và kiểm toán độc lập)

- Theo thời điểm kiểm toán: có tiền kiểm và hậu kiểm.

2.1.2 Kiểm toán Nhà nước

a Khái niệm

Kiểm toán Nhà nước là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực kiểm tra tàichính nhà nước hoạt động độc lập theo luật định của Nhà nước

Hoạt động kiểm toán do Kiểm toán Nhà nước thực hiện được gọi làkiểm toán chính phủ Thông qua các kiểm toán đối với các hoạt động của bộmáy hành pháp (Chính phủ), Kiểm toán Nhà nước thực hiện chức năng giảitỏa trách nhiệm của Chính phủ trước Quốc hội và nhân dân

b Vai trò của Kiểm toán Nhà nước

- Góp phần nâng cao tính kinh tế, tính hiệu quả của việc quản lý và sử dụng nguồn lực tài chính nhà nước

Vai trò này, trước hết được thể hiện thông qua các cuộc kiểm toán quytắc (tài chính và tuân thủ) nhằm đánh giá và xác nhận tính trung thực, hợppháp các thông tin kinh tế, trước hết là thông tin trên các báo cáo tài chính củacác cấp chính quyền, các cơ quan, đơn vị và các bộ phận được kiểm toán;đồng thời góp giúp các thông tin về kinh tế - tài chính của Nhà nước, của cácđơn vị kinh tế đáp ứng được yêu cầu trung thực, khách quan và công khai

Các cuộc kiểm toán hoạt động được tiến hành nhằm đánh giá tính kinh

tế, tính hiệu quả của việc quản lý và sử dụng các nguồn lực tài chính Thôngqua đó các Chính phủ thấy được các thế mạnh, những thông lệ thực hành tốt,những hoạt động cần được chấn chỉnh; thúc đẩy Chính phủ và các tổ chứckinh tế có sử dụng ngân sách nhà nước nâng cao chất lượng quản lý và sửdụng các nguồn lực kinh tế một cách toàn diện cả về tính kinh tế, tính hiệuquả và hiệu lực Yêu cầu quản lý và sử dụng một cách kinh tế, hiệu quả vàhiệu lực các nguồn lực kinh tế của Nhà nước và tổ chức kinh tế luôn được coi

là những mục tiêu hàng đầu của quản lý kinh tế tài chính vĩ mô và vi mô.Trong kinh tế hiện đại, Nhà nước đã và đang mở rộng hoạt động của mìnhsang các lĩnh vực kinh tế và xã hội nhằm thực hiện chức năng điều tiết nềnkinh tế, do đó càng cần thiết phải được kiểm tra và giám sát để bảo đảm cáchoạt động đó phải tuân theo những quy định trong khuôn khổ tài chính nhấtđịnh Trong khi đó, mục tiêu của kiểm toán chính là đảm bảo việc sử dụnghợp lý và có hiệu quả các nguồn công quỹ, tăng cường sự minh bạch và lànhmạnh trong quản lý tài chính, đưa ra các báo cáo đánh giá khách quan trướccông chúng - những người nộp thuế cho Nhà nước

- Góp phần nâng cao việc chấp hành và hoàn thiện pháp luật về quản

lý kinh tế, tài chính của Nhà nước

+ Thông qua kết quả kiểm toán là các báo cáo xác nhận, đánh giá và kếtluận về các thông tin tài chính, quá trình quản lý và sử dụng công qũy đã gópphần duy trì hiệu lực của hệ thống pháp luật của Nhà nước; Thông qua hoạtđộng kiểm toán tính tuân thủ pháp luật, cơ quan KTTC sẽ đánh giá và kiếnnghị để các đơn vị được kiểm toán sửa chữa những sai phạm về quản lý kinh

tế - tài chính Như vậy, kiểm toán góp phần tích cực vào việc duy trì sự tuânthủ pháp luật tại các cấp quản lý, nâng cao chất lượng và hiệu lực quản lýbằng pháp luật của các cơ quan nhà nước

+ Thông qua các chức năng kiểm tra, xác nhận và tư vấn về quản lýkinh tế - tài chính ở cả hai tầm vĩ mô và vi mô, hoạt động kiểm toán của Kiểmtoán Nhà nước tác động đến các tổ chức kinh tế và Chính phủ trong việc quản lý

và sử dụng đúng đắn, hiệu quả và tiết kiệm các nguồn lực kinh tế do Nhà nướcquản lý

+ Nhà nước thực hiện việc quản lý kinh tế, ngân sách bằng hệ thốngcác quy phạm pháp luật Để cho các quy phạm pháp luật đi vào cuộc sống vàphát huy tác dụng đòi hỏi bản thân hệ thống đó phải đồng bộ và luôn đượchoàn thiện phù hợp với sự phát triển của nền kinh tế xã hội Hoạt động của cơquan KTTC một mặt nâng cao việc chấp hành pháp luật của các đơn vị đượckiểm toán; mặt khác thông qua chức năng tư vấn để kiến nghị các cơ quanquản lý nhà nước sửa đổi các quy định chưa phù hợp với thực tiễn Trongđiều kiện nền kinh tế cần có sự hỗ trợ của Nhà nước trong việc tạo lập môitrường cạnh tranh lành mạnh về cả vĩ mô và vi mô, những thông tin thu được

từ thực tiễn công tác kiểm toán rất bổ ích cho việc nghiên cứu và hoàn thiện

hệ thống pháp luật về kinh tế, tài chính

- Góp phần làm minh bạch các quan hệ kinh tế - tài chính

Vai trò này gắn liền với chức năng công khai kết quả kiểm toán thuđược từ các hoạt động kiểm tra, đánh giá và xác nhận tính trung thực, hợppháp của các thông tin kinh tế, trước hết là thông tin trên báo cáo tài chínhcủa các cấp chính quyền, các cơ quan, các đơn vị kinh tế của Nhà nước đãđược kiểm toán Cơ quan KTTC góp phần xác nhận các thông tin về kinh tế -tài chính của Nhà nước, các đơn vị kinh tế đáp ứng được yêu cầu trung thực,khách quan và công khai

- Góp phần nâng cao hiệu lực trong quản lý và sử dụng tài chính nhà nước

Vai trò này được thực hiện thông qua các chức năng kiểm tra, xác nhận

và tư vấn cho các cơ quan của Nhà nước và các tổ chức kinh tế của Nhà nước

về quản lý kinh tế vĩ mô cũng như vi mô Nhà nước quản lý và điều hành nềnkinh tế - tài chính bằng hai vai trò chính là:(1) Hoạch định chiến lược và cácchính sách kinh tế - tài chính nhằm định hướng và điều chỉnh các hoạt độngcủa nền kinh tế; (2) Nhà nước cũng là một nhà đầu tư lớn vào những lĩnh vựcquan trọng của nền kinh tế và là một khách hàng có nhu cầu mua sắm rất lớn,

có ảnh hưởng quan trọng đến thị trường Do vậy, vai trò của Nhà nước trongnền kinh tế là hết sức quan trọng, đòi hỏi Nhà nước phải sử dụng các công cụ,biện pháp để duy trì được hiệu lực quản lý đó

c Chức năng

Kiểm toán có hai chức năng cơ bản là: (1) chức năng kiểm tra, xácnhận và (2) Chức năng tư vấn

(1) Chức năng kiểm tra và xác nhận Đây là chức năng cơ bản của kiểm

toán Nó được thực hiện nhằm khẳng mức độ trung thực của tài liệu, tínhpháp lý (tính tuân thủ pháp luật, chính sách, chế độ ) của việc thực hiện cácnghiệp vụ và lập các báo cáo; và đưa ra ý kiến về sự trung thực, hợp lý củacác thông tin được kiểm tra

(2) Chức năng tư vấn Thông qua hoạt động kiểm toán, tư vấn cho đơn

vị được kiểm toán những thiếu sót cần khắc phục, các dự đoán trong tương lai

để phòng tránh Bằng những kinh nghiệm có được thông qua hoạt động kiểmtoán và bằng trình độ, tầm nhìn rộng của các kiểm toán viên để tư vấn chođơn vị được kiểm toán có nhiều cách làm đúng, tránh sai sót cũng như cáckinh nghiệm trong quá trình điều hành Đồng thời, thông qua quá trình kiểmtoán, lập các báo cáo trình Quốc hội, tư vấn cho Quốc hội ban hành hoặc sửađổi các Luật cho phù hợp với thực tiễn hoạt động của nền kinh tế Tư vấn chocác cơ quan thuộc Chính phủ ban hành hoặc sửa đổi các quy định phù hợp vớiLuật và thực tiễn hoạt động của các đối tượng kiểm toán Do đó, chức năng tưvấn về pháp luật kinh tế, tài chính để tổ chức thực hiện luật và các cơ chếchính sách về quản lý kinh tế, tài chính cho các cơ quan, đơn vị, tổ chức, cánhân có quản lý và sử dụng ngân sách nhà nước và sản xuất kinh doanh làmột nhu cầu không thể thiếu được nhằm nâng cao hiệu quả kinh tế việc sửdụng các nguồn lực, đồng thời đưa các hoạt động kinh tế vào khuôn khổ hànhlang pháp luật của Nhà nước

d Những nhân tố tác động đến Kiểm toán Nhà nước

(1) Sự tự khẳng định của Kiểm toán Nhà nước

Là một trong số các cơ quan của Nhà nước, Kiểm toán Nhà nước là cơquan chuyên môn thực hiện chức năng giám sát các hoạt động tài chính củaNhà nước Để làm tốt chức năng này, trước tiên đòi hỏi Kiểm toán Nhà nướcphải có đủ chuyên môn mang tính nghề nghiệp cao để thực hiện nhiệm vụ củamình, rõ ràng với một đội ngũ kiểm toán viên thiếu trình độ và không trungthực thì không thể hoàn thành nhiệm vụ chuyên môn được giao

Sơ đồ: Các nhân tố tác động đến Kiểm toán Nhà nước

(2) Môi trường xã hội

Tác động của môi trường xã hội tác động lên Kiểm toán Nhà nước làtất yếu Nếu các điều kiện sống của họ không được đảm bảo thì tính độc lậptrong hoạt động khó được đảm bảo, chưa nói đến yêu cầu nâng cao trình độ

và nghiệp vụ của họ Mặt khác áp lực từ công luận xã hội đối với Kiểm toánNhà nước cũng được xem là một nhân tố tác động đến hiệu lực và hiệu quảhoạt động của các cơ quan KTNN

(3) Môi trường pháp luật

Cơ quan Kiểm toán Nhà nước hoạt động theo luật định của Nhà nước,tức là theo các chuẩn mực mà pháp luật đặt ra Rõ ràng hoạt động Kiểm toánNhà nước rất khó có kết quả tích cực nếu:

- Luật pháp kiểm toán nhà nước đặt ra bất cập (bất hợp lý, khôngkhoa học, không có tính thực tế );

- Luật pháp về Kiểm toán Nhà nước thiếu sự ràng buộc trở lại hợp lýđối với các cơ quan kiểm toán (họ làm đúng hay sai đều không phải chịu trách

(4) Các cơ quan Nhà nước khác

Kiểm toán Nhà nước không phải là một cơ quan nằm ngoài xã hội, nằmtrên xã hội mà nó luôn bị ràng buộc bởi nhiều mối quan hệ xã hội, đặc biệt làvới công luận và các cơ quan Nhà nước thuộc hệ thống quyền lực xã hội (lậppháp, hành pháp và tư pháp) Chứng tỏ rằng cơ quan Kiểm toán Nhà nướckhông dễ hoạt động khi phải thực hiện hoạt động giám sát tài chính ở các cơquan này Bên cạnh đó, các mối quan hệ xã hội phức tạp cũng tác động chiphối không nhỏ lên các hoạt động của Kiểm toán Nhà nước Điều này đòi hỏiphải xác định vị thế của cơ quan Kiểm toán tối cao như thế nào trong hệ thốngcác cơ quan của Nhà nước của một quốc gia

(5) Các chủ thể là đối tượng chịu sự giám sát tài chính

Đây cũng là một nhân tố tác động và chi phối không nhỏ đối với cơquan Kiểm toán Nhà nước Đối với các sai phạm có chủ đích, các thực thể bịkiểm toán thường dùng không ít thủ đoạn khác nhau để gây cản trở cho cáchoạt động kiểm toán Đối với các sai phạm khách quan do những bất cậptrong luật pháp, chế độ, quy định, các đơn vị được kiểm toán buộc phải đốiphó để thích nghi với các hạn chế, bất cập cũng sẽ gây không ít trở ngại vàlàm kéo dài thời gian thực thi nhiệm vụ của Kiểm toán Nhà nước

(6) Hiệu lực và hiệu quả của Kiểm toán Nhà nước

Đây là nhân tố tác động đến kết quả hoạt động của Kiểm toán Nhànước Nếu Kiểm toán Nhà nước không đem lại hiệu quả là góp phần làm chonền tài chính minh bạch, xã hội ổn định và phát triển theo định hướng và mụctiêu chung của đất nước thì sự tồn tại của hoạt động Kiểm toán Nhà nước trởnên vô nghĩa

Hiệu lực của Kiểm toán Nhà nước là mức độ tác động thực tiễn củahoạt động Kiểm toán Nhà nước đối với ý thức tuân thủ luật định về tài chính

ở các cơ quan chịu sự kiểm toán nhà nước Hiệu quả của kiểm toán nhà nước

là đem lại cho xã hội so với chi phí, tổn thất mà Kiểm toán Nhà nước gây racho xã hội Hiệu lực và hiệu quả hoạt động của Kiểm toán Nhà nước là cơ sở

để xác định vị thế của Kiểm toán Nhà nước trong bộ máy Nhà nước

e Các mô hình tổ chức cơ quan Kiểm toán Nhà nước

Cơ quan Kiểm toán Nhà nước còn được gọi là cơ quan Kiểm toán Tốicao (KTTC) Trên thế giới tồn tại 3 mô hình cơ quan KTTC:

(1) Mô hình cơ quan KTTC được đặt trong hệ thống lập pháp

Đây là loại hình cơ quan KTTC phổ biến nhất trên thế giới và nhậnđược sự ủng hộ rộng rãi Theo mô hình này, cơ quan KTTC trực thuộc Quốchội hoặc cơ quan Nghị viện Đạo lý hoạt động của mô hình này là yêu cầugiải tỏa trách nhiệm của Chính phủ trước Quốc hội về báo cáo quyêt toánngân sách hàng năm Quốc hội muốn biết tường tận về thu chi ngân sách vàhoạt động của Chính phủ phải căn cứ vào một cơ quan chuyên môn trực thuộcmình và độc lập với Chính phủ để có thể tiến hành một cách độc lập và kháchquan các cuộc kiểm toán và đánh giá trung thực về các báo cáo và hoạt động củaChính phủ trình ra Quốc hội Điển hình cho mô hình này là ở Mỹ, Cơ quan Giảitỏa Trách nhiệm Chính phủ (GAO) – cơ quan KTTC của Mỹ Về mặt tổ chức,GAO thuộc Hạ Nghị Viện – là cơ quan chuyên môn giúp tư vấn cho Hạ Viện

Mỹ trong việc thực hiện trách nhiệm quản lý tài chính của mình; Kiểm toán cácchương trình và khoản chi của Chính phủ một cách độc lập, đồng thời khôngphụ thuộc vào bất kỳ đảng phái chính trị nào Một số cơ quan KTTC khác được

tổ chức theo mô hình này là Nga, Anh, Đan Mạch, Ba Lan, Séc

Theo mô hình này, Ủy ban Báo cáo công (thuộc Quốc hội) là cơ quangiám sát hoạt động của cơ quan KTTC Người đứng đầu cơ quan KTTC được

gọi là Tổng Kiểm toán Sự độc lập trong điều hành quản lý và quyền miễn trừ của Tổng Kiểm toán là những yếu tố đảm bảo cho Tính độc lập của cơ

quan KTTC Ngoài ra, việc duy trì thông tin, liên lạc (công khai kết quả kiểmtoán) với Quốc hội và công chúng đóng một vai trò quan trọng trong các hoạtđộng của cơ quan KTTC

(2) Mô hình cơ quan KTTC được đặt trong hệ thống hành pháp

Theo mô hình này, các cơ quan KTTC là một bộ phận cấu thành của Hệthống trách nhiệm của quốc gia Trong trường hợp này có thể hiểu cơ quanKTTC là cơ quan kiểm toán nội bộ của Chính phủ nên tính độc lập của cơquan KTTC với các đơn vị được kiểm toán là không cao Do vậy, để hoạtđộng có hiệu quả thì cần phải phân định ranh giới giữa trách nhiệm về quản lýhành chính với trách nhiệm về kiểm tra tài chính

Theo mô hình này Chủ tịch cơ quan KTTC là người đứng đầu Hội đồngđiều hành Hội đồng điều hành này được cơ cấu theo dạng Hội đồng thẩmphán trong mô hình Tòa Thẩm kế nhưng không có chức năng tư pháp Mỗimột thành viên trong Hội đồng điều hành sẽ được phân công chịu trách nhiệmmột lĩnh vực công tác riêng biệt và là người có trách nhiệm cao nhất đối với lĩnhvực công tác đó

Điển hình cho mô hình này là ở Trung Quốc, Cơ quan KTNN TrungQuốc (CNAO) là một bộ phận của chính quyền Trung ương, nó độc lập vớicác bộ và địa vị của nó tương đương với các bộ CNAO được độc lập trongviệc lập kế hoạch và tiến hành kiểm toán Do cơ quan này đặt trong Chínhphủ nên nó có một số quyền hạn nhất định trong việc chế tài giống như các bộkhác Một số nước tổ chức cơ quan KTTC theo mô hình này là Nhật, Thái

(3) Mô hình cơ quan KTTC độc lập với cả hai hệ thống Lập pháp và Hành pháp

Trong trường hợp cơ quan KTTC được đặt trong vị trí độc lập với cảQuốc hội lẫn Chính phủ thì tính độc lập của nó rất cao Với tư cách là cơ quankiểm tra tài chính độc lập, cơ quan KTTC có nhiệm vụ hỗ trợ cho cả hai cơquan Lập pháp và cơ quan Hành pháp Điển hình cho mô hình này là TòaThẩm kế của Đức, Hà Lan, Pháp, Luých-xăm-bua, Hy Lạp

Trong mô hình Tòa Thẩm kế, cơ quan KTTC là một bộ phận cấu thànhcủa hệ thống tư pháp của quốc gia So với các cơ quan KTTC theo mô hìnhWestminster thì các Tòa Thẩm kế có sự liên hệ với Quốc hội kém mật thiếthơn Việc phán xử các quan chức chính phủ chịu trách nhiệm kinh tế có cáchành vi sai phạm do Chính phủ thực hiện Tòa Thẩm kế chỉ xử lý các vấn đềtài chính Các thành viên chủ chốt của Tòa thường là các Thẩm phán dưới sựđiều hành của Chủ tịch Tòa Số cán bộ làm việc tại các Tòa Thẩm kế đượcđào tạo trong ngành Luật chiếm tỷ trọng lớn hơn số cán bộ có bằng cấp kinh

tế, tài chính Theo thông lệ, các Tòa Thẩm kế thường tập trung hoạt động củamình vào các vấn đề mang tính tuân thủ pháp luật Tuy nhiên, hoạt động củaTòa Thẩm kế bao trùm cả những vấn đề khác khi được Quốc hội yêu cầu

Cho dù cơ quan KTTC thuộc mô hình nào thì giữa các cơ quan KTTCchỉ có sự khác biệt về mặt cơ cấu tổ chức chứ không khác biệt về mặt chứcnăng Sự khác biệt giữa các mô hình cơ quan KTTC được thể hiện trong việc

sử dụng kết quả kiểm toán và cách thức nó trao đổi thông tin với Quốc hội,Chính phủ và công chúng Tuy nhiên những khác biệt đó không quá trọng yếubởi cho dù được hình thành và hoạt động theo mô hình nào thì các cơ quanKTTC đều đóng góp tích cực cho hoạt động quản lý nhà nước bằng cách giảitỏa trách nhiệm của Chính phủ và chia xẻ khả năng thực hiện thành công các

2.2 CÁC VẤN ĐỀ VỀ TỔ CHỨC KIỂM TOÁN MÔI TRƯỜNG

2.2.1 Bối cảnh ra đời và quá trình phát triển của kiểm toán môi

trường trong lĩnh vực công

Dân số thế giới ngày càng gia tăng làm cho nhu cầu sử dụng càngnguồn tài nguyên thiên nhiên ngày càng nhiều Bên cạnh đó, những hoạt độngsinh hoạt của loài người, cũng như những hoạt động sản xuất kinh doanhtrong các lĩnh vực công, nông nghiệp đã tạo ra nhiều chất thải nguy hại đốivới môi trường sống của con người Trong bối cảnh đó, năm 1972 Liên HiệpQuốc đã tổ chức Hội nghị về Môi trường sống của loài người tại Thụy Điển.Hội nghị này đã thông qua Chương trình Môi trường của Liên Hiệp Quốc(UNEP) tạo nền tảng cho việc xây dựng và ban hành các văn bản pháp lý vềmôi trường tại các quốc gia và vùng lãnh thổ là thành viên của Liên Hiệp Quốc

Những năm của thập kỷ 70 của thế kỷ 20 cũng được coi là thời điểm cónhiều biến đổi quan trọng đối với cộng đồng các cơ quan KTTC Đã có một

số cơ quan KTTC trên thế giới bắt đầu triển khai một loại hình kiểm toán mới

- kiểm toán hoạt động Điều này có nghĩa là bên cạnh việc kiểm tra chứng từ,tài liệu kế toán và đưa ra ý kiến xác nhận đối với các báo cáo tài chính, cơquan KTTC có quyền kiểm toán tính kinh tế, tính hiệu và hiệu lực (còn gọi làkiểm toán giá trị của đồng tiền) đối với các hoạt động của Chính phủ Ví dụ,kiểm toán một chương trình hoạt động của Chính phủ xem chương trình đó cóđạt được các mục tiêu đề ra với nguồn lực ít nhất có thể Và khi Chính phủbắt đầu chú trọng đến các hoạt động môi trường thì cơ quan KTTC cũng mởrộng phạm vi và nội dung kiểm toán của mình một cách tương ứng

Vào những năm của thập kỷ 80, khái niệm “Phát triển bền vững”

được xuất hiện lần đầu trên thế giới Phát triển bền vững được hiểu là lồngghép môi trường và các vấn đề bền vững lại với nhau Trải qua hoạt độngnghiên cứu và thực tiễn, Chính phủ các quốc gia, các nhà khoa học và các nhàchuyên môn đã phải thừa nhận rằng phát triển đã để lại những hậu quả xấuđối với các thế hệ mai sau và làm tổn hại đến môi trường, xã hội và các nềnkinh tế Họ đi đến kết luận rằng muốn bảo vệ môi trường sống cho chínhnhững thế hệ hiện tại và cho cả những thế hệ tương lai thì cần phải có nhữngviệc làm cụ thể Chính vì vậy mà có nhiều Hiệp định, công ước quốc tế vềmôi trường được ký kết trong những năm cuối của thế kỷ 20 Những văn bảnpháp lý đó bao gồm: Công ước Viên về bảo vệ tầng Ozon, Hiệp ước Montreal

về các chất gây hại cho tầng Ozon, Công ước Basel về việc vận chuyển và xử

lý các chất độc hại giữa các quốc gia Và sự cố nổ nhà máy điện hạt nhânChernobyl tại Liên Xô cũ đã làm cho việc hợp tác quốc tế về môi trường được

mở rộng và nâng lên tầm cao hơn và đã gây ảnh hưởng to lớn đến hoạt độngcủa các cơ quan KTTC

Nhận thức được tầm quan trọng của môi trường và lợi ích của sự hợptác quốc tế đem lại nên ngày càng có nhiều quốc gia hơn chú trọng đến việctăng cường các hoạt động môi trường theo những cam kết quốc tế và khu vực,xây dựng các văn bản lý về môi trường, thiết lập các thiết chế môi trường củaquốc gia mình Việc gia tăng các công cụ chính sách quốc gia và quốc tế vềmôi trường đã khiến các hoạt động của chính phủ cũng như nguồn kinh phídành cho môi trường ngày càng nhiều thêm Điều này đồng nghĩa với việc các

cơ quan KTTC hướng hoạt động kiểm toán của mình vào các vấn đề môitrưòng và ở thời gian này, các cuộc kiểm toán môi trường do các cơ quanKTTC thực hiện nhằm mục tiêu đánh giá các trách nhiệm của của bộ, ngànhchức năng đối với các vấn đề quốc gia về môi trường

Tác động của các vấn đề môi trường không chỉ bó hẹp phạm vi của mộtvùng, một quốc gia mà thường có tính chất lan toả, xuyên quốc gia và lục địa.

Do vậy mà trong những năm cuối của thập kỷ này các cơ quan KTTC đã cùnghợp tác với nhau để thực hiện những cuộc kiểm toán môi trường Cuộc kiểmtoán môi trường đầu tiên được thực hiện theo hình thức này là cuộc kiểm toánmôi trường giữa hai cơ quan KTTC Ba Lan và Belarut với đối tượng kiểmtoán là Khu rừng Biaowieza - một di sản thiên nhiên của thế giới nằm trênbên giới của hai quốc gia trên Sau đó, một số cơ quan KTTC cũng đã tiếnhành các cuộc kiểm toán các hiệp ước quốc tế về môi trường Năn 1998, Cơquan KTTC Canada đã kiểm toán những cam kết của Chính phủ Canada đốivới Hiệp ước khung của Liên Hiệp Quốc về Biến đổi khí hậu và Đa dạng hoásinh học; năm 1999 Toà Thẩm kế Hà Lan đã kiểm toán các vùng duyên hảicủa mình theo Công ước Ramsar theo các văn kiện pháp lý của châu Âu làChỉ thị về các loài chim và Chỉ thị về môi trường sống

Trong bối cảnh nêu trên, Nhóm làm việc về Kiểm toán môi trường củaINTOSAI đã được thành lập vào năm 1992 với sự tham gia của 12 cơ quanKTTC do cơ quan KTTC (Tòa Thẩm kế) Hà Lan làm chủ tịch Nhóm làmviệc được coi là phương tiện và cách thức các cơ quan KTTC hỗ trợ lẫn nhautrong kiểm toán môi trường Sau đó Nhóm làm việc đã kết nạp thêm nhiều cơquan KTTC khác nữa Các cơ quan KTTC đã cùng nhau nhóm họp với mụcđích tăng cường kiến thức về kiểm toán môi trường với việc tạo lập khuônkhổ chung cho kiểm toán môi trường, điều chỉnh địa vị pháp lý của mình đểthực hiện các cuộc kiềm toán môi trường, tuyên truyền và nâng cao nhận thứccủa Chính phủ về môi trường, và hợp tác giữa các cơ quan KTTC để kiểmtoán các hiệp ước quốc tế về môi trường Vào những năm sau đó một số thểchế về môi trường và phát triển bền vững như: Tuyên bố Thiên niên kỷ củaLiên Hiệp Quốc, Hội nghị Thượng đỉnh về Phát triển bền vững và Nghị địnhthư Kyoto được ra đời Đây là những sự kiện quan trọng có tác động to lớnđến hoạt động của các cơ quan KTTC Tại các khu vực, các Nhóm làm việc

về kiểm toán môi trường được thành lập (chi tiết xem tại bảng dưới đây).Các mốc văn

2001

HN thượng đỉnh

về P triển bền vững

Johannesburg 2003

Stockholm về chất thải rắn 2004

Nghị định thư Kyoto

Châu Á

Nhóm làm việc Châu Phi

Nhóm làm việc Nam Thái Bình dương

Khoá đào tạo thử nghiệm đầu tiên về KTMT tại Thổ Nhĩ Kỳ

Chính phủ là đối tượng chịu sự kiểm toán của cơ quan KTTC nên cáchoạt động của Chính phủ sẽ tác động đến hoạt động của cơ quan KTTC Pháttriển bền vững buộc Chính phủ các nước phải nỗ lực hơn nữa nhằm hài hòamỗi quan hệ giữa các yếu tố: Kinh tế - Xã hội - Môi trường Để đạt được mụctiêu này, Chính phủ các nước đã xây dựng nhiều công cụ chính sách, thiết lậpcác hệ thống quản lý, điều hành các vấn đề về môi trường và phát triển bềnvững như các hiệp ước quốc tế về môi trường, cơ chế mua bán khí thải, cácsáng kiến về thuế và kế toán tài nguyên thiên nhiên Chính sự hợp tác giữacác quốc gia, các châu lục trong phát triển bền vững đã có những tác độngmạnh mẽ đến hoạt động của các cơ quan KTTC vì vậy mà các cơ quan KTTC

đã chuyển trọng tâm kiểm toán của mình sang kiểm toán phát triển bền vững.Bởi, nếu không có quản lý nhà nước tốt thì sẽ không thể có phát triển bềnvững và chính cơ quan KTTC là một trong những tác nhân giúp cho quản lýnhà nước được tốt hơn Nói cách khác là các cơ quan KTTC đóng một vai tròquan trọng trong việc truyền bá và hỗ trợ các nỗ lực nhằm đạt được các mụctiêu phát triển bền vững Bên cạnh đó, rất nhiều kinh phí được dành cho môitrường và phát triển bền vững cũng như sự gia tăng các công ước quốc tếtrong lĩnh vực môi trường – đây cũng là nhân tố ảnh hưởng lớn đến hoạt độngcủa các cơ quan KTTC

Một vấn đề nữa đặt ra cho các cơ quan KTTC là kinh phí cho môitrường và phát triển bền vững Kinh phí dành cho môi trường và phát triểnbền vững, đặc biệt là kinh phí dành cho việc thực thi các công ước quốc tế vềmôi trường được huy động từ nhiều nguồn khác nhau Nguồn kinh phí lớnnhất để thực hiện các công ước quốc tế về môi trường thường là kinh phíđóng góp của nhiều quốc gia và của các tổ chức tài chính quốc tế Cộng đồngquốc tế rất quan tâm đến việc bảo đảm để hàng tỷ đô la tài trợ cho các hoạtđộng môi trường được sử dụng một cách đúng đắn và hiệu quả và đây chính

là trách nhiệm của các cơ quan KTTC Sau thảm hoạ thiên nhiên Tsunami tạiIndonesia vào năm 2004, Tòa Thẩm kế Hà Lan đã phụ trách đội công tác đặcnhiệm kiểm toán tính hiệu lực và hiệu quả của các khoản viện trợ quốc tếdành cho các khu vực bị ảnh hưởng Tiếp đó vào năm 2006, Nhóm làm việc

về môi trường tại châu Âu đã thành lập Tiểu ban kiểm toán các thảm họathiên nhiên và các thảm họa do con người gây ra, kể cả việc giảm thiểu cácrác thải có chất phóng xạ Việc ra đời của những văn bản pháp lý quốc tế vềmôi trường dẫn đến kết quả là các cơ quan KTTC đã tiến hành ngày càngnhiều hơn nữa các cuộc kiểm toán đối với các hoạt động nhận tài trợ, viện trợquốc tế và các dự án đồng tài trợ Những công ước quốc tế về môi trườngchính là những căn cứ pháp lý để các cơ quan KTTC tiến hành kiểm toán

Như vậy là việc gia tăng các quy định pháp lý về môi trường đã buộccác cơ quan KTTC phải có những điều chỉnh cần thiết về phạm vi và nội dungkiểm toán Từ chỗ kiểm toán các vấn đề kiểm toán đơn lẻ và đơn giản, các cơquan KTTC đã chuyển dịch sang kiểm toán những vấn đề về môi trường có

độ phức tạp hơn, từ chỗ từng cơ quan KTTC thực hiện nhiệm vụ kiểm toánđến chỗ các cơ quan KTTC cùng phối hợp với nhau để tiến hành cuộc kiểmtoán; đồng thời kiểm toán các công cụ chính sách về môi trường

2.2.2 Sự cần thiết phải kiểm toán môi trường

Phát triển bền vững được hiểu một cách cơ bản nhất là “Phát triển đápứng nhu cầu của thế hệ hiện tại mà không làm mất đi khả năng đáp ứng nhucầu của các thế hệ tương lai” Phát triển bền vững được cấu thành bởi 3 yếutố: Môi trường - Kinh tế - Xã hội Nói cách khác là phát triển bền vững làphát triển kinh tế một cách hài hòa với bảo vệ môi trường và công bằng xãhội.

Mô hình: Các yếu tố cấu thành của phát triển bền vững

Nhiều nghiên cứu về kinh tế - xã hội trong những năm qua cho thấyphát triển kinh tế kèm với công bằng xã hội được coi là một trong những mụctiêu cơ bản của nhiều chính phủ trên thế giới Chương trình Nghị sự của LiênHiệp Quốc về Phát triển năm 1994 nêu rõ rằng Phát triển chính là quyền cơbản của con người; Hoà bình là cơ sở của phát triển, Kinh tế là động lực củatiến bộ và Môi trường là nền tảng của sự bền vững, Công bằng là nền tảng của

xã hội và Dân chủ là cốt lõi của quản trị nhà nước tốt - đó chính là những mụctiêu cơ bản của Quản lý nhà nước tốt Việc quản lý tốt nhà nước chính làthành phần cơ bản của phát triển bền vững và bền vững là trọng tâm của quản

lý nhà nước

Yếu tố kinh tế

Yếu tố môi trường

Yếu tố

xã hội