Mục đích của Luận văn là nghiên cứu xây dựng các luận cứ khoa học để đưa ra các giải pháp thực hiện quyền đề nghị xây dựng dự án luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của đại biểu Quốc hội Việt Nam.
Trang 1BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ
…………/………… ……/……
HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA
TRẦN THỊ THÚY
QUYỀN ĐỀ NGHỊ XÂY DỰNG LUẬT, KIẾN NGHỊ VỀ LUẬT VÀ TRÌNH DỰ ÁN LUẬT CỦA
ĐẠI BIỂU QUỐC HỘI VIỆT NAM
Chuyên ngành : Luật Hiến pháp và luật hành chính
Mã số : 60 38 01 02
TÓM TẮT LUẬN VĂN THẠC SĨ
LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH
HÀ NỘI - NĂM 2018
Trang 2Công trình được hoàn thành tại: HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA
Người hướng dẫn khoa học: PGS TS Hoàng Văn Tú
Số: 77 - Đường Nguyễn Chí Thanh - Quận Đống Đa - TP Hà Nội
Thời gian: vào hồi giờ phút ngày tháng năm 2018
Có thể tìm hiểu luận văn tại Thư viện Học viện Hành chính Quốc gia hoặc trên trang Web Khoa Sau đại học, Học viện Hành chính Quốc gia
Trang 3MỞ ĐẦU
1 Lý do chọn đề tài luận văn
Hoạt động lập pháp là một hoạt động gồm nhiều bước, nhiều công việc khác nhau nhưng có sự liên kết chặt chẽ với nhau, theo một trật tự nghiêm ngặt và cho phép nhiều chủ thể khác nhau tham gia Trong đó, đại biểu Quốc hội là một chủ thể quan trọng của hoạt động lập pháp
Hiến pháp và hệ thống pháp luật hiện hành của Việt Nam đã quy định rất cụ thể về quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của đại biểu
Quốc hội Theo đó, Điều 84, Hiến pháp năm 2013 quy định: "Đại biểu Quốc hội có
quyền trình kiến nghị về luật, pháp lệnh và dự án luật, dự án pháp lệnh trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội"
Cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp, Điều 29, Luật Tổ chức Quốc hội năm
2014 quy định: "Đại biểu Quốc hội có quyền trình dự án luật, pháp lệnh, kiến nghị về
luật, pháp lệnh trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội theo trình tự và thủ tục
do pháp luật quy định Đại biểu Quốc hội được tư vấn, hỗ trợ trong việc lập, hoàn thiện hồ sơ về dự án luật, pháp lệnh, kiến nghị về luật, pháp lệnh theo quy định của pháp luật" Bên cạnh đó, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 là
văn bản quy định cụ thể, chi tiết và đầy đủ nhất về quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của đại biểu Quốc hội
Trước đó, Nghị quyết số 27/2012/QH13 của Quốc hội về một số cải tiến, đổi mới trong hoạt động của Quốc hội cũng quy định về vai trò của Văn phòng Quốc hội
và Viện nghiên cứu lập pháp thuộc Ủy ban Thường vụ Quốc hội trong việc trợ giúp đại biểu Quốc hội thực hiện quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình
ít, chỉ một hai đại biểu Quốc hội vẫn kiên trì theo đuổi ý tưởng của mình nhưng vẫn chưa có kết quả cụ thể Kiến nghị về luật của đại biểu Quốc hội thì được thực hiện nhiều hơn ở diễn đàn Quốc hội như kiến nghị xây dựng Luật ngôn ngữ Tiếng Việt, Luật về Hội nhà văn, Luật về trọng dụng nhân tài… song hầu hết các kiến nghị này đều chưa thành công
Những hạn chế, bất cập trong việc thực hiện quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của đại biểu Quốc hội nêu trên có thể xuất phát từ nhiều nguyên nhân, trong đó có nguyên nhân khách quan và nguyên nhân chủ quan Trong đó, một nguyên nhân quan trọng là còn thiếu các quy định của pháp luật về
Trang 4cách thức, quy trình, điều kiện đảm bảo và cơ chế hỗ trợ đại biểu Quốc hội trong việc triển khai các quyền nói trên
Từ những lý do trên, tôi chọn đề tài “Quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị
về luật và trình dự án luật của đại biểu Quốc hội Việt Nam” làm luận văn thạc sỹ
để nghiên cứu, luận giải những vấn đề lý luận và thực tiễn đặt ra, từ đó đề xuất các giải pháp chủ yếu nhằm đảm bảo quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của đại biểu Quốc hội
2 Tình hình nghiên cứu đề tài luận văn
Cho tới nay, chưa có công trình nghiên cứu nào nghiên cứu trực tiếp, toàn diện
và sâu sắc về lý luận và thực trạng thực hiện quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị
về luật và trình dự án luật của đại biểu Quốc hội Việt Nam Tuy nhiên, đã có một số nghiên cứu về hoạt động lập pháp của Văn phòng Quốc hội, Viện Nghiên cứu Lập pháp hoặc một số bài báo có đề cập đến các khía cạnh như: các nghiên cứu về quy trình lập pháp có đề cập đến sáng quyền lập pháp của đại biểu Quốc hội và đề cập đến sự tham gia của đại biểu Quốc hội trong quy trình lập pháp; các nghiên cứu về cơ chế hỗ trợ Đại biểu Quốc hội trong hoạt động lập pháp nói chung và trong việc thực hiện sáng quyền lập pháp nói riêng
Ở phạm vi các nghiên cứu ở nước ngoài, đã có nhiều công trình nghiên cứu về sáng quyền lập pháp và cơ chế hỗ trợ nghị sĩ trong việc thực hiện sáng quyền lập pháp Các nghiên cứu này được tiến hành phù hợp với các điều kiện, hoàn cảnh cụ thể của hệ thống chính trị, tổ chức và hoạt động của nghị viện các nước được nghiên cứu Do đó, trong phạm vi nghiên cứu, Luận văn sẽ tìm hiểu về hoạt động trình sáng kiến lập pháp của nghị sĩ một số nước để lấy cơ sở so sánh với thực trạng ở Việt Nam cũng như để vận dụng tham khảo cho Việt Nam
3 Mục đích và nhiệm vụ của luận văn
Mục đích của Luận văn là nghiên cứu xây dựng các luận cứ khoa học để đưa ra các giải pháp thực hiện quyền đề nghị xây dựng dự án luật, kiến nghị về luật và trình
dự án luật của đại biểu Quốc hội Việt Nam
Để thực hiện mục tiêu nêu trên, Luật văn có các nhiệm vụ cụ thể sau đây:
- Nghiên cứu những vấn đề lý luận về quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị
về luật và trình dự án luật của Đại biểu Quốc hội;
- Đánh giá thực trạng thực hiện các quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của Đại biểu Quốc hội Việt Nam;
- Đề xuất một số giải pháp nhằm thực hiện quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của Đại biểu Quốc hội
4 Đối tượng nghiên cứu và phạm vi nghiên cứu
4.1 Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của Luận văn bao gồm: các vấn đề lý luận về quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật bao gồm kinh nghiệm các
Trang 5luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật; thực trạng hoạt động đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của đại biểu Quốc hội trong thời gian vừa qua
4.2 Phạm vi nghiên cứu
Luận văn tập trung nghiên cứu về cơ sở lý luận và thực tiễn thực hiện quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của đại biểu Quốc hội trong bối cảnh đổi mới gần đây
Luận văn chỉ tập trung nghiên cứu các vấn đề liên quan đến việc thực hiện quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật Tuy nhiên, trong quá trình nghiên cứu, để làm rõ hơn về vấn đề cần nghiên cứu, Luận văn có đề cập đến quyền đề nghị xây dựng pháp lệnh, kiến nghị về pháp lệnh và trình dự án pháp lệnh của đại biểu
5 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn
5.1 Phương pháp luận
Luận văn được thực hiện dựa trên các phương pháp luận: phương pháp luận duy vật biện chứng và phương pháp luận duy vật lịch sử
5.2 Phương pháp nghiên cứu cụ thể
Sử dụng nhiều phương pháp nghiên cứu linh hoạt khác nhau
6 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
Góp phần làm phong phú và bổ sung thêm cơ sở lý luận về sáng quyền lập pháp của Đại biểu Quốc hội
Là nguồn tài liệu tham khảo đối với công việc học tập, nghiên cứu và giảng dạy về hoạt động của Quốc hội, đại biểu Quốc hội; là nguồn tài liệu tham khảo cho các cá nhân trực tiếp hỗ trợ đại biểu Quốc hội thực hiện sáng quyền lập pháp
Kết quả nghiên cứu của luận văn có thể là căn cứ để đề xuất, góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật, bảo đảm quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của đại biểu Quốc hội Việt Nam
7 Kết cấu của luận văn
Ngoài phần Mở đầu, Kết luận và Danh mục tài liệu tham khảo, Luận văn được
bố cục thành 3 chương, cụ thể như sau:
Chương 1: Những vấn đề lý luận về quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của đại biểu Quốc hội;
Chương 2: Thực trạng thực hiện quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật
và trình dự án luật của đại biểu Quốc hội Việt Nam;
Chương 3: Quan điểm, giải pháp bảo đảm quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của đại biểu Quốc hội Việt Nam
Trang 6Chương 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUYỀN ĐỀ NGHỊ XÂY DỰNG LUẬT, KIẾN NGHỊ VỀ LUẬT VÀ TRÌNH DỰ ÁN LUẬT CỦA ĐẠI BIỂU QUỐC HỘI 1.1 Vị trí, vai trò của đại biểu Quốc hội (nghị sĩ)
Quốc hội/Nghị viện là cơ quan mà thông qua cơ quan này người dân ủy quyền quản lý xã hội cho nhà nước Quốc hội/Nghị viện bao gồm các đại biểu Quốc hội/nghị sĩ đại diện cho nhân dân được người dân bầu ra tại các đơn vị bầu cử Đại biểu Quốc hội là người đại diện cho cử tri tại đơn vị bầu cử và trên cả nước Bên cạnh
đó, đại biểu Quốc hội là bộ phận quan trọng cấu thành nên Quốc hội Hiệu quả hoạt động của nghị sĩ góp phần quan trọng vào hiệu quả hoạt động của Nghị viện Như vậy, đại biểu Quốc hội vừa giữ vai trò là người đại diện của cử tri vừa giữ vai trò là người tham gia thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nghị viện gồm: chức năng lập pháp, chức năng giám sát các hoạt động của các cơ quan nhà nước
1.1.1 Vai trò của đại biểu Quốc hội trong hoạt động lập pháp
Đại biểu Quốc hội thông qua hoạt động của mình đã đóng góp vai trò rất lớn trong hoạt động lập pháp Ở một số nước thực hiện nguyên tắc phân chia quyền lực một cách cứng rắn như Hoa Kỳ, vai trò của nghị sĩ đối với hoạt động lập pháp là rất lớn Nghị sĩ với tư cách là người trình hoặc người đồng bảo trợ sẽ thực hiện quyền trình dự án luật ra trước Nghị viện Ở các nước khác, vai trò của đại biểu Quốc hội trong hoạt động lập pháp được thể hiện qua nhiều cách thức khác nhau Kênh phổ biến nhất để đại biểu Quốc hội phát huy vai trò của mình trong hoạt động lập pháp là thông qua việc tranh luận và kiến nghị bổ sung hoặc làm thay đổi các kiến nghị, đề xuất lập pháp của Chính phủ tại các phiên họp toàn thể của Quốc hội, trong các cuộc họp của Ủy ban Ngoài ra, đại biểu Quốc hội cũng có thể phát huy sự ảnh hưởng của các nhân lên nhà hoạch định chính sách thông qua nhiều con đường khác nhau như: tương tác trực tiếp với các nhà hoạch định chính sách qua điện thoại, gặp gỡ trực tiếp…; thông qua truyền thông để tác động tới ý kiến của công chúng…
1.1.2 Vai trò của đại biểu Quốc hội trong hoạt động giám sát
Tương tự như trong hoạt động lập pháp, ĐBQH cũng thông qua nhiều cách thức khác nhau để tham gia vào hoạt động giám sát của Quốc hội như: chất vấn, hỏi đáp, điều tra, tham gia các phiên giải trình/điều trần của các Ủy ban, tham gia các cuộc điều tra đặc biệt của các Ủy ban chuyên môn Đại biểu Quốc hội một số nước còn tham gia hoạt động giám sát của nghị viện thông qua việc thảo luận về kế hoạch lập pháp cho kỳ họp tiếp theo của Quốc hội; tham gia thảo luận về các Báo cáo hoạt động của Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao…
Trang 71.1.3 Vai trò đại diện cho cử tri, đơn vị bầu cử và vai trò là cầu nối giữa Quốc hội và cử tri của đại biểu Quốc hội
a) Vai trò đại diện cho cử tri và đơn vị bầu cử của đại biểu Quốc hội
Đại biểu Quốc hội được cử tri bầu ra tại các đơn vị bầu cử, do đó ĐBQH là người đại diện cho cử tri, được cử tri ủy quyền trong việc thực hiện quyền lực nhà nước Để thực hiện tốt chức năng đại diện, ĐBQH thường xuyên gặp gỡ với cử tri tại khu vực bầu cử Thông qua các cuôc gặp gỡ này, ĐBQH sẽ nắm bắt được tâm tư của
cử tri, từ đó đảm bảo được hiệu quả hoạt động của mình
b) Vai trò là cầu nối giữa Quốc hội với cử tri của đại biểu Quốc hội
Đại biểu Quốc hội vừa thực hiện chức năng truyền tải ý kiến cử tri mà mình đại diện tới nghị viện Đồng thời, nghị sĩ cũng đóng vai trò truyền tải các thông tin, các chính sách mà Quốc hội đã quyết định tới cho cử tri biết ĐBQH thường sử dụng các công cụ truyền thông hoặc thông qua tiếp xúc cử tri để thông báo hoạt động của ĐBQH, của Quốc hội, thông báo chính sách, pháp luật tới cử tri
1.2 Khái niệm, đặc điểm, nội dung của quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật, trình dự án luật của đại biểu Quốc hội (nghị sĩ)
1.2.1 Khái niệm quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật, trình dự án luật và sáng quyền lấp pháp của đại biểu Quốc hội
Quyền trình dự án luật được hiểu là quyền của các cơ quan, tổ chức, cá nhân… theo quy định của pháp luật được phép trình dự thảo luật và các văn bản liên quan đến dự thảo luật ra trước Quốc hội Nghị viện để xem xét, thông qua thành một đạo
luật Quyền trình dự án luật của đại biểu Quốc hội là quyền của đại biểu Quốc hội
theo quy định của pháp luật được phép trình dự thảo luật và các văn bản liên quan ra trước Quốc hội để xem xét, thông qua thành một đạo luật
Quyền kiến nghị về luật được hiểu là quyền của các cơ quan, tổ chức, cá nhân… theo quy định của pháp luật được phép đề nghị Quốc hội/nghị viện xem xét một
dự án/soạn thảo một văn bản luật, bộ luật Quyền kiến nghị về luật của đại biểu Quốc hội
được hiểu là quyền của đại biểu Quốc hội theo quy định của pháp luật được phép đề
xuất/đề nghị Quốc hội xem xét một dự án luật/soạn thảo một văn bản luật, bộ luật
Xuất phát từ đặc thù xây dựng luật, pháp lệnh của Việt Nam là dựa theo chương trình lập pháp, vì thế so với các nước, sáng quyền lập pháp ở nước ta còn được thể hiện thêm một hình thức là quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh
Quyền đề nghị xây dựng luật có thể được hiểu là quyền của các cơ quan, tổ chức,
cá nhân… theo quy định của pháp luật được phép trình hồ sơ đề nghị xây dựng luật để Quốc hội xem xét, quyết định đưa dự án Luật vào chương trình xây dựng Luật, pháp lệnh hàng năm
Trang 8Bên cạnh đó, khi nghiên cứu vấn đề lý luận về quyền kiến nghị về luật, quyền trình dự án luật, quyền đề nghị xây dựng luật thì không thể không đề cập đến một thuật ngữ có ý nghĩa bao trùm toàn bộ nội hàm của các từ nêu trên là thuật ngữ sáng quyền lập pháp Đây là một thuật ngữ học thuật, không được quy định, giải thích ở bất kỳ một văn bản pháp lý nào Khái niệm thuật ngữ sáng quyền lập pháp đã được giải thích, đề cập trong nhiều tài liệu học thuật, từ điển, từ điển pháp lý Dưới góc độ nghiên cứ lý luận, nhiều học giả cho rằng, sáng quyền lập pháp có thể được hiểu một cách chung nhất là bước đầu tiên của quy trình lập pháp, là việc thực hiện quyền của các chủ thể có quyền trình sáng kiến lập pháp dưới các hình thức văn bản nhất định theo quy định của pháp luật
Tùy theo chế độ chính trị, đặc điểm pháp luật khác nhau, cách hiểu về sáng quyền lập pháp ở các nước cũng không giống nhau Ở hầu hết các nước, sáng quyền lập pháp thường được mang hình thức là một dự án luật Sáng quyền lập pháp có thể được hiểu là quyền trình dự án luật Ở một số nước khác như Đan Mạch, Bồ Đào Nha, sáng kiến lập pháp có thể là một kiến nghị được thể hiện bằng lời nói Những kiến nghị này có thể đề xuất việc xây dựng các luật mới hoặc sửa, bãi bỏ các luật hiện hành Vì vậy, sáng quyền lập pháp có thể được hiểu là bao gồm quyền trình dự án luật và quyền kiến nghị về luật
Ở Việt Nam, sáng quyền lập pháp được hiểu là: i quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh và trình dự án luật, pháp lệnh đối với các chủ thể theo luật định; ii quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; quyền kiến nghị luật, pháp lệnh và quyền trình dự án luật, pháp lệnh đối với chủ thể trình là đại biểu Quốc hôi Xuất phát từ đặc thù xây dựng luật, pháp lệnh của Việt Nam là dựa theo chương trình lập pháp, vì thế
so với các nước, sáng quyền lập pháp ở nước ta còn được thể hiện thêm một hình thức là quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh
Sáng quyền lập pháp của nghị sĩ là quyền của nghị sĩ trong việc trình sáng kiến lập pháp bao gồm trình dự án luật, kiến nghị về luật ra trước Nghị viện theo trình tự, thủ tục và nội dung do pháp luật quy định.Ở hầu hết các nước trên thế giới, quyền trình sáng kiến lập pháp của nghị sĩ được ghi nhận trong Hiến pháp Ở nước ta, quyền trình sáng kiến lập pháp của đại biểu Quốc hội bao gồm ba quyền cụ thể là: quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; kiến nghị về luật, pháp lệnh và trình dự án luật, pháp lệnh
1.2.2 Đặc điểm và nội dung của quyền đề nghị xây dựng luật, quyền kiến nghị
về luật và quyền trình dự án luật (sáng quyền lập pháp) của đại biểu Quốc hội
a) Đặc điểm của sáng quyền lập pháp (quyền đề nghị xây dựng luật, quyền kiến nghị về luật và quyền trình dự án luật) của đại biểu Quốc hội/nghị sĩ
Trang 9Xuất phát từ vị trí, vai trò của đại biểu Quốc hội nêu trên, quyền trình sáng kiến lập pháp của đại biểu Quốc hội có các đặc trưng khác biệt với quyền trình sáng kiến lập pháp của các chủ thể khác, cụ thể như sau:
Một là, chủ thể thực hiện quyền trình sáng kiến lập pháp là cá nhân đại biểu
Quốc hội, điều này có nghĩa là sự phát sinh, thay đổi, chấm dứt của việc trình sáng kiến lập pháp chỉ phụ thuộc vào một mình cá nhân đại biểu Quốc hội và thời gian trong nhiệm kỳ hoạt động của đại biểu Quốc hội
Hai là, phạm vi nội dung, hình thức của quyền trình sáng kiến pháp luật sẽ có
sự giới hạn tùy theo quy định của pháp luật mỗi nước Pháp luật mỗi nước sẽ có quy định cụ thể về phạm vi nội dung, hình thức sáng kiến pháp luật mà ĐBQH có quyền trình
Ba là, ĐBQH thực hiện quyền trình sáng kiến lập pháp theo quy trình, thủ tục
luật định Một số nước quy định các đặc thù về trình tự, thủ tục trình sáng kiến lập pháp của Nghị sĩ để phù hợp với sự khác biệt về chủ thể trình là đại biểu Quốc hội
Bốn là, một đặc điểm khác của sáng quyền lập pháp nói chung và sáng quyền
lập pháp của đại biểu Quốc hội nói riêng là khi một chủ thể thực hiện sáng quyền lập pháp thì sẽ được Quốc hội xem xét, giải quyết
b) Nội dung của quyền kiến nghị về luật, trình dự án luật, đề nghị xây dựng luật của đại biểu Quốc hội
Qua nghiên cứu cho thấy, hầu hết các nước không quy định về nội dung của sáng quyền lập pháp của đại biểu Quốc hội, có nghĩa là ĐBQH được phép trình sáng kiến lập pháp về bất kỳ nội dung nào mà đại biểu Quốc hội thấy cần thiết Ngược lại, pháp luật một số nước lại có quy định giới hạn về nội dung trình dự án luật của đại biểu Quốc hội Một số lĩnh vực được quy định là không thuộc thẩm quyền trình dự án luật của nghị sĩ như tổ chức nội các, vấn đề ngân sách, thuế…
Sáng kiến lập pháp/ý tưởng lập pháp của nghị sĩ có thể bắt đầu từ nhiều nguồn khác nhau Ý tưởng lập pháp có thể được bắt nguồn từ kiến nghị của cử tri, từ sự tìm hiểu, nghiên cứu của cá nhân đại biểu hoặc thông qua các hoạt động giám sát, lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước, đại biểu Quốc hội nhận thấy các vấn đề pháp lý còn chưa có pháp luật điều chỉnh hoặc pháp luật điều chỉnh có nhiều bất cập, hạn chế… Ở Việt Nam, ý tưởng lập pháp của đại biểu còn xuất phát từ công việc chuyên môn của đại biểu
Pháp luật các nước quy định về hình thức và nội dung trình ra Quốc hội của từng loại sáng kiến lập pháp kiến nghị, đề nghị hoặc trình dự án luật Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam, kiến nghị về luật phải được thể hiện bằng văn bản và thể hiện rõ các nội dung được quy định tại khoản 2, Điều 37 của Luật này Đề nghị xây dựng luật, trình dự án luật phải được thể hiện
Trang 10bằng hồ sơ bao gồm nhiều loại văn bản khác nhau được quy định tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật
1.3 Các điều kiện đảm bảo và các yếu tố tác động đến hoạt động thực hiện sáng quyền lập pháp của đại biểu Quốc hội (nghị sĩ)
1.3.1 Các điều kiện đảm bảo hoạt động thực hiện sáng quyền lập pháp của đại biểu Quốc hội/nghị sĩ
Để đại biểu Quốc hội thực hiện sáng quyền lập pháp một cách hiệu quả cần đảm bảo một số điều kiện về nhân sự, kinh phí, cơ quan hỗ trợ… Trước hết, cần đảm bảo rằng, quyền trình sáng kiến lập pháp của đại biểu Quốc hội được pháp luật quy định Hiến pháp của một số nước trên thế giới quy định về quyền trình sáng kiến lập pháp của đại biểu Quốc hội Một số nước khác không quy định quyền này của đại biểu trong Hiến pháp nhưng quy định ở các Luật, Bộ Luật
Một điều kiện đảm bảo khác là vấn đề kinh phí cho hoạt động của đại biểu Quốc hội nói chung và kinh phí đảm bảo cho đại biểu Quốc hội thực hiện quyền trình sáng kiến lập pháp nói riêng Hầu hết đại biểu Quốc hội/nghị sĩ các nước đều được cấp một số khoản kinh phí đảm bảo cho hoạt động của mình như: lương cơ bản, các khoản phụ cấp phụ cấp cho các chức danh, các khoản phụ cấp trong tiêu dùng , lương hưu nghị sĩ, kinh phí để duy trì Văn phòng làm việc của đại biểu, kinh phí để thuê thư ký/trợ lý giúp việc… Bên cạnh đó, một số nước quy định, khi đại biểu Quốc hội tham gia các nhiệm vụ cụ thể có thể được hiểu ví dụ như trình dự án luật sẽ được hỗ trợ thêm một khoản kinh phí và được bảo đảm về chế độ nhà công vụ, xe công, chế độ bảo vệ an ninh, thư tín và dịch vụ điện thoại, chế độ giao thông đi lại…
Nhân sự hỗ trợ đại biểu Quốc hội là một điều kiện cần được đảm bảo để tăng hiệu quả thực hiện quyền trình sáng kiến lập pháp của đại biểu Quốc hội Nhân sự hỗ trợ đại biểu trước hết là thư ký/trợ lý riêng của đại biểu Phần lớn các nước đều cho phép đại biểu/nghị sĩ tuyển dụng thư ký/trợ lý riêng để giúp việc cho đại biểu Lương của những người này sẽ được chi trả bởi ngân sách nhà nước
Một yếu tố khác cần được đảm bảo để nâng cao hiệu quả thực hiện sáng quyền lập pháp của đại biểu Quốc hội là bộ máy/cơ quan hỗ trợ đại biểu thực hiện sáng quyền lập pháp Các cơ quan này sẽ hỗ trợ đại biểu Quốc hội trong việc soạn thảo dự
án luật, chuẩn bị các văn bản liên quan cho đại biểu trình ra Quốc hội/nghị viện
b) Các yếu tố tác động đến sáng quyền lập pháp của nghị sĩ
Các yếu tố tác động đến sáng quyền lập pháp của nghị sĩ bao gồm: i yếu tố các quy định của pháp luật giới hạn quyền trình sáng kiến lập pháp của nghị sĩ; ii yếu tố thời gian xem xét dự án luật được trình bởi nghị sĩ; iii các yếu tố về tính kỹ thuật lập pháp; iv yếu tố động lực lập pháp; và v các điều kiện đảm bảo khác
Trang 111.4 Pháp luật một số nước về sáng quyền lập pháp của đại biểu Quốc hội và kinh nghiệm cho Việt Nam
1.4.1 Quyền trình dự án luật của nghị sĩ Hoa Kỳ
Quyền trình dự án luật ra trước Nghị viện là đặc quyền thuộc về thành viên của Nghị viện Nghị sĩ có quyền trình các dự án luật ra trước hai viện Các chủ thể khác thuộc hệ thống hành pháp như Tổng thống, Chính phủ, các Bộ… đều không có quyền trình dự luật ra trước hai viện Tuy nhiên, các chủ thể này có thể trình dự án luật do mình soạn thảo ra trước Nghị viện thông qua sự bảo trợ của một nghị sĩ cùng đảng phái chính trị với mình Thực tế lập pháp ở Hoa Kỳ cho thấy, tại một số bang, để thể hiện sự tôn trọng, quan chức điều hành cơ quan lập pháp có thể bảo trợ dự luật do cơ quan hành pháp đề xuất, cho dù vị quan chức điều hành đó không thuộc đảng chính trị của bên hành pháp
Tại Hoa Kỳ, cá nhân vị nghị sĩ khởi xướng trình dự luật lên cơ quan lập pháp xem xét được gọi là “nghị sĩ chủ trì bảo trợ” lead sponsor Các nghị sĩ khác có quyền tham gia vào việc bảo trợ và được gọi là “nghị sĩ đồng bảo trợ” co-sponsor) Nghị sĩ đưa ra sáng kiến lập pháp thường được định danh lâu dài cùng với dự luật sau khi nó trở thành luật và có nhiều luật được Nghị viện ban hành được gọi bằng tên của nghị sĩ chủ trì bảo trợ
Quy định điều chỉnh việc giới thiệu các dự án luật ra trước Nghị viện của Hoa
Kỳ tương đối đơn giản Tuy nhiên, các cơ quan lập pháp Hoa Kỳ cũng ban hành các
cơ chế kiểm soát số lượng dự luật được xem xét
Một dự luật của nghị sĩ trình tại Nghị viện liên bang sẽ được giới thiệu, xem xét, thông qua theo quy trình gồm 06 bước gồm: i khởi thảo ý tưởng xây dựng luật,
ii giới thiệu dự luật, iii giai đoạn của ủy ban, iv cân nhắc bởi toàn thể hạ viện, v
bỏ phiếu ở Hạ viện, vi giai đoạn ở Thượng viện và thành lập Ủy ban liên hợp
Để hỗ trợ nghị sĩ trong việc trình dự án luật, Nghị viện liên bang và các bang của Hoa Kỳ đã thành lập văn phòng chuyên môn bao gồm các chuyên gia pháp lý có nhiệm vụ hỗ trợ nghị sĩ trong việc soạn thảo dự luật khi nghị sĩ yêu cầu Các văn phòng này cũng có trách nhiệm cung cấp các loại hình trợ giúp pháp lý cho nghị sĩ và các ủy ban của Nghị viện khi họ xem xét các đề xuất lập pháp
1.4.2 Quyền trình dự án luật của hạ nghị sĩ Canada
Nghiên cứu hoạt động lập pháp ở Canada cho thấy, hầu hết các sáng kiến lập pháp đều được trình bởi chính phủ/cơ quan hành pháp Và các dự luật được trình bởi chính phủ là các dự luật có khả năng được Nghị viện chấp thuận, thông qua cao nhất Tuy nhiên, nghị sĩ là một chủ thể được trao quyền trình sáng kiến lập pháp Quyền giới thiệu dự luật của cá nhân các nghị sĩ tại Hạ viện được thực hiện theo quy trình, thủ tục riêng Bất kỳ nghị sĩ nào cũng có thể giới thiệu dự luật của mình ra trước Hạ
Trang 12viện nhưng dự luật chỉ có thể được xem xét khi nghị sĩ đó tới lượt được đưa ra kiến nghị theo thứ tự của mình đã được bốc thăm đầu nhiệm kỳ
Vào đầu mỗi nhiệm kỳ Hạ viện, thông qua việc bốc thăm ngẫu nhiên, tất cả các
hạ nghị sĩ của Canada được đưa vào một danh sách có tên là “Danh sách xem xét các nội dung của cá nhân nghị sĩ” Tất cả các hạ nghị sĩ đều được đưa vào trong danh sách này, thứ tự mà nghị sĩ bốc thăm lựa chọn được là thứ tự ưu tiên để nghị sĩ đệ trình các kiến nghị Ba mươi nghị sĩ đầu tiên trong danh sách, theo thứ tự mà họ được lựa chọn ngẫu nhiên, đủ điều kiện để giới thiệu bất kỳ đề xuất nào thuộc hạng mục
“các nội dung của cá nhân nghị sĩ”, trong đó có việc giới thiệu các dự luật của cá nhân nghị sĩ
Về mặt nội dung trình dự án luật, pháp luật Canada có quy định hạn chế về nội dung nghị sĩ được trình dự luật Theo đó, dự luật đề xuất các khoản chi từ ngân sách công phải được đi kèm bằng sự giới thiệu của hoàng gia royal recommendation – là quyền chỉ thuộc về chính phủ Bên cạnh đó, cá nhân nghị sĩ không thể giới thiệu các
dự luật về các khoản thuế Tuy nhiên, các dự luật của cá nhân nghị sĩ về giảm thuế, giảm số lần thu thuế hoặc tăng thời gian miễn thuế sẽ được chấp nhận
Ở Hạ viện Canada, thông thường một dự luật của nghị sĩ sẽ được các luật sư lập pháp thuộc Văn phòng Thư ký Pháp lý và Luật sư Lập pháp trợ giúp soạn thảo để đảm bảo tính đúng đắn của dự luật và đáp ứng các yêu cầu về tính hợp hiến, tính chuẩn mực về kỹ thuật lập pháp Để soạn thảo đề xuất lập pháp, luật sư lập pháp sẽ làm theo những chỉ dẫn rõ ràng bằng văn bản của nghị sĩ như: mục đích, mục tiêu của
dự luật được đề xuất Một dự luật của cá nhân nghị sĩ sẽ được Luật sư lập pháp chứng nhận theo các quy định của Quy trình thủ tục để cho thấy rằng dự luật được soạn theo đúng khuôn mẫu Bản sao đã có chứng nhận của Luật sư lập pháp sau đó sẽ được chuyển tới nghị sĩ đề xuất để trình ra Nghị viện
1.4.3 Quyền trình dự án luật của nghị sĩ Cộng hòa Liên bang Đức
Hiến pháp của Đức, Đạo luật cơ bản của Cộng hòa Liên bang Đức không đề cập đến quyền trình dự luật của nghị sĩ Tuy nhiên, Điều 44, Đạo luật cơ bản của Cộng hòa Liên bang Đức quy định rằng, các thành viên của Bundestag Hạ viện “có quyền được lắng nghe vào bất cứ thời điểm nào” Từ quy định này có thể suy ra rằng, nghị sĩ có quyền nói về bất cứ vấn đề gì Đạo luật về Địa vị pháp lý của thành viên Bundestag cũng không đề cập cụ thể khả năng hay quyền trình dự luật của nghị sĩ Luật này chỉ đơn giản nêu rằng, các nghị sĩ có quyền tự do thực hiện thẩm quyền trong nhiệm kỳ của mình Quyền trình dự luật của nghị sĩ được quy định trong Bộ Quy định về Thủ tục của Hạ viện Theo đó, Quy định số 76 của Hạ viện cho phép cá nhân nghị sĩ trình các đề xuất bao gồm cả các dự luật Để được trình Hạ viện xem xét
Trang 13một trong những nhóm thành viên thuộc đảng chính trị trong Hạ viện Ngoài ra, nghị
sĩ có thể trình dự luật nếu nhận được chữ ký ủng hộ của 5% số nghị sĩ trong Hạ viện – tức là 32 thành viên Không có sự ủng hộ của nhóm thành viên đảng chính trị hay 5% số nghị sĩ, nghị sĩ không có quyền trình dự luật
1.4.4 Quyền trình dự án luật của nghị sĩ ở Nhật Bản
Cũng như nhiều nước trên thế giới, ở Nhật Bản, sáng quyền lập pháp được chia
sẻ giữa Nội các Chính phủ và nghị sĩ của Hạ nghị viện và Thượng nghị viện
Các cơ quan có chức năng hỗ trợ nghị sĩ chuẩn bị dự án luật bao gồm: Văn phòng Hạ nghị viện bộ phận nghiên cứu , Cục pháp chế Hạ nghị viện, Thư viện Quốc gia Nhật Bản bộ phận phục vụ Nghị viện Bên cạnh đó, nghị sĩ còn được hỗ trợ bởi một số cá nhân và cơ quan khác như: Uỷ ban điều tra công việc chính trị, Uỷ ban điều tra chính sách, Uỷ ban chính sách của các chính đảng; thư ký của Nghị sĩ, tổ chức dịch vụ pháp lý và các nhà nghiên cứu độc lập…
Các dự án Luật của nghị sĩ chuẩn bị sẽ được trình ra Nghị viện thông qua các bước cụ thể sau: xác định ý tưởng lập pháp; xem xét tính hợp lý, phù hợp của chính sách; xây dựng dự thảo luật; thẩm định trong nội bộ đảng và đệ trình lên Hạ Nghị viện
1.4.5 Một số kinh nghiệm cho Việt Nam
Qua nghiên cứu kinh nghiệm sáng quyền lập pháp của nghị sĩ một số nước trên thế giới, có thể rút ra một số kinh nghiệm cho Việt Nam như sau:
Một là, để tạo điều kiện cho các nghị sĩ thực hiện sáng quyền lập pháp, một số
nước đã xây dựng quy trình lập pháp riêng biệt cho các dự án luật do nghị sĩ trình Trong đó, các quy định này sẽ xác định được quyền, trách nhiệm của nghị sĩ trong từng giai đoạn lập pháp Sở dĩ các nước đưa ra quy trình riêng cho các dự án luật trình bởi nghị sĩ là xuất phát từ đặc trưng của sáng quyền lập pháp do nghị sĩ trình Nghị sĩ là chủ thể đặc biệt và có nhiều yếu thế hơn các chủ thể khác Do đó, cần có các quy định riêng để đảm bảo cho nghị sĩ thực hiện quyền của mình đồng thời đảm bảo được chất lượng của dự án luật
Một trong các điểm cần được lưu ý trong quy định pháp luật các nước về quy trình lập pháp là cơ chế chọn lọc các sáng kiến lập pháp trước khi trình ra Nghị viện
Ở Hoa Kỳ, Nghị viện liên bang hoặc nghị viện các bang đều có xu hướng đề ra các cơ chế sàng lọc sáng kiến lập pháp nhằm tăng cường chất lượng lập pháp Các quy định này cũng nhằm hướng tới việc giảm tải lượng công việc phải làm cho Nghị viện
Hai là, hầu hết các nước có thực trạng hoạt động sáng kiến lập pháp của nghị sĩ
sôi động đều có xu hướng hình thành các cơ quan chuyên trách hỗ trợ nghị sĩ thực hiện sáng quyền lập pháp Đây cũng là một bài học kinh nghiệm mà Việt Nam có thể nghiên cứu, ứng dụng trên thực tế Lập pháp là hoạt động mang tính chất chuyên môn