Tình trạng khẩn cấp là trạng thái xã hội đang lâm vào khủng hoảng nghiêm trọng do nhiều nguyên nhân tác động, đe dọa sự sống còn của quốc gia. Bài viết phân tích hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước trong tình trạng khẩn cấp và đề xuất giải pháp hoàn thiện.
Trang 1VẤN ĐỀ BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
CỦA CÁC CƠ QUAN NHÀ NƯỚC TRONG TÌNH TRẠNG
KHẨN CẤP: THAM CHIẾU TỪ DỊCH BỆNH COVID-19
PROMULGATION OF LEGAL NORMATIVE DOCUMENTS OF STATE AGENCIES IN A STATE OF EMERGENCY: REFERENCE FROM
COVID’S EPIDEMIC-19
TS Cao Vũ Minh 1
Tóm tắt – Tình trạng khẩn cấp là trạng thái xã hội đang lâm vào khủng
hoảng nghiêm trọng do nhiều nguyên nhân tác động, đe dọa sự sống còn của quốc gia Việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong tình trạng khẩn cấp có ý nghĩa to lớn nhằm kích hoạt mọi biện pháp cần thiết để ứng phó với tình trạng cực kì khó khăn, nguy hiểm mà đất nước đang gánh chịu Bài viết phân tích hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước trong tình trạng khẩn cấp và đề xuất giải pháp hoàn thiện
Từ khóa: dịch bệnh Covid-19, tình trạng khẩn cấp, văn bản quy phạm
pháp luật
1 THẨM QUYỀN BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT TRONG TÌNH TRẠNG KHẨN CẤP THEO PHÁP LUẬT VIỆT NAM
Xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật là hình thức chủ yếu nhất trong các hình thức hoạt động của cơ quan nhà nước Nói cách khác, văn bản quy phạm pháp luật là phương tiện không thể thiếu để thực hiện chức năng, nhiệm
vụ của các cơ quan nhà nước Theo Điều 4 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020), thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở nước ta như sau:
Văn bản quy phạm pháp luật do Quốc hội ban hành: Hiến pháp, Bộ luật, Luật (gọi chung là Luật), Nghị quyết;
Văn bản quy phạm pháp luật do Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành:
Pháp lệnh, Nghị quyết;
Văn bản quy phạm pháp luật do Chủ tịch nước ban hành: Lệnh, Quyết định;
1 Trường Đại học Luật TP Hồ Chí Minh; Email: cvminh@hcmulaw.edu.vn
Trang 2Văn bản quy phạm pháp luật do Chính phủ ban hành: Nghị định;
Văn bản quy phạm pháp luật do Thủ tướng Chính phủ ban hành: Quyết định;
Văn bản quy phạm pháp luật do Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao ban hành: Nghị quyết;
Văn bản quy phạm pháp luật do Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành: Thông tư;
Văn bản quy phạm pháp luật do Tổng Kiểm toán nhà nước ban hành: Quyết định;
Văn bản quy phạm pháp luật liên tịch: Nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban Thường vụ Quốc hội với Đoàn Chủ tịch Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam; Nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Đoàn Chủ tịch Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam; Thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ Không ban hành thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ
Văn bản quy phạm pháp luật do Hội đồng nhân dân các cấp ban hành: Nghị quyết;
Văn bản quy phạm pháp luật do Ủy ban nhân dân các cấp ban hành: Quyết định
Văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt
Dưới góc độ pháp lí, “tình trạng khẩn cấp” (state of emergency) là tình
huống cho phép chính quyền có thể ban hành những chính sách hoặc thực hiện những hành động mà thông thường không được phép thực hiện, nhân danh lợi ích công cộng Tình trạng khẩn cấp có thể được tuyên bố khi đất nước lâm vào hoàn cảnh chiến tranh, xung đột vũ trang, thiên tai, thảm họa, dịch bệnh hoặc những nguyên nhân khác đe dọa sự sống còn của quốc gia Khi tuyên bố tình trạng khẩn cấp, chính quyền sẽ thiết lập một hệ thống các biện pháp ứng xử nhằm ứng phó với tình huống cực kì nguy hiểm hoặc khó khăn
Hiện nay, ở nước ta, văn bản quy định cụ thể về tình trạng khẩn cấp là Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp năm 2000 do Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành Trên cơ sở Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp năm 2000, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 71/2002/NĐ-CP ngày 23/7/2002 quy định chi tiết tình trạng khẩn cấp trong trường hợp có thảm họa lớn, dịch bệnh nguy hiểm Như vậy, theo
Nghị định số 71/2002/NĐ-CP thì có tình trạng khẩn cấp về thảm họa lớn và tình trạng khẩn cấp về dịch bệnh nguy hiểm
Trang 3Ngoài tình trạng khẩn cấp về thảm họa lớn và tình trạng khẩn cấp về dịch bệnh nguy hiểm, Luật Quốc phòng năm 2018 có quy định tình trạng khẩn cấp về quốc phòng Luật An ninh quốc gia năm 2004 quy định tình trạng khẩn cấp về an ninh quốc gia Tương tự, Luật Phòng, chống thiên tai năm 2013 và Nghị định số
160/2018/NĐ-CP ngày 29/11/2018 quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành một số
điều của Luật phòng, chống thiên tai xác định thêm tình trạng khẩn cấp về thiên tai Như vậy, căn cứ vào nguyên nhân, mục đích, nguồn gốc thì có thể chia tình trạng khẩn cấp thành 05 dạng: i tình trạng khẩn cấp về quốc phòng; ii tình trạng khẩn cấp về an ninh quốc gia; iii tình trạng khẩn cấp về thiên tai; iv tình trạng khẩn cấp về thảm họa; v tình trạng khẩn cấp về dịch bệnh
Qua phân tích trên, chúng ta có thể thấy, tình trạng khẩn cấp là trạng thái
xã hội đang lâm vào khủng hoảng nghiêm trọng do nhiều nguyên nhân tác động,
đe dọa sự sống còn của quốc gia Do đó, nhằm bảo vệ đất nước; bảo đảm lợi ích công cộng; bảo vệ tính mạng, tài sản của cá nhân, tổ chức, các cơ quan có thẩm quyền đã thiết lập những biện pháp, quy tắc ứng xử đặc biệt mà trong điều kiện thông thường không được phép thực hiện Khi xảy ra tình trạng khẩn cấp, các cơ
quan, chủ thể có thẩm quyền sẽ ban hành văn bản quy phạm pháp luật nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong tình trạng khẩn cấp
Theo Khoản 13, Điều 70 Hiến pháp năm 2013 và Khoản 3, Điều 17 Luật
Tổ chức Quốc hội năm 2014 (sửa đổi, bổ sung năm 2020), Quốc hội Việt Nam là chủ thể duy nhất có quyền ban hành văn bản quy định về tình trạng khẩn cấp Khi quy định về tình trạng khẩn cấp thì Quốc hội sẽ sử dụng hình thức văn bản quy
phạm pháp luật là nghị quyết [1] Căn cứ vào quy định về tình trạng khẩn cấp của
Quốc hội, khi có những tình huống đã được dự liệu phát sinh trên thực tế, Ủy ban Thường vụ Quốc hội sẽ ban bố tình trạng khẩn cấp trong cả nước hoặc ở từng địa phương (Khoản 10, Điều 74 Hiến pháp năm 2013) theo đề nghị của Thủ tướng Chính phủ [2] Khi ban bố tình trạng khẩn cấp, Ủy ban thường vụ Quốc hội sẽ sử
dụng hình thức văn bản quy phạm pháp luật là nghị quyết [1] Trên cơ sở nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước sẽ ban hành văn bản quy
phạm pháp luật để công bố tình trạng khẩn cấp
Tuy nhiên, do nhiều nguyên nhân khác nhau, trên thực tế Ủy Ban thường
vụ Quốc hội có thể không kịp thời ban bố tình trạng khẩn cấp Điều này làm cho khả năng ứng phó của đất nước trở nên chậm chạp Dự liệu được khả năng trên,
Hiến pháp năm 2013 quy định cho Chủ tịch nước có quyền ‘công bố tình trạng khẩn cấp trong cả nước hoặc ở từng địa phương trong trường hợp Ủy ban Thường vụ Quốc hội không thể họp được’ (Khoản 5, Điều 88 Hiến pháp năm
2013) Đáng tiếc, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi,
bổ sung năm 2020) không quy định cụ thể Chủ tịch nước sẽ sử dụng hình thức văn
bản là lệnh hay quyết định [1]
Trang 4Khi Chủ tịch nước đã ban hành văn bản quy phạm pháp luật để công bố tình
trạng khẩn cấp, Chính phủ sẽ ban hành văn bản quy phạm pháp luật là nghị định
để ‘thi hành lệnh động viên, lệnh ban bố tình trạng khẩn cấp và các biện pháp cần thiết khác để bảo vệ Tổ quốc, bảo đảm tính mạng, tài sản của Nhân dân’ (Khoản
3, Điều 96 Hiến pháp năm 2013) Đến lượt mình, những chủ thể khác như Thủ tướng Chính phủ; Bộ trưởng; Hội đồng nhân dân các cấp, Ủy ban nhân dân các cấp… sẽ ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo thẩm quyền nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong tình trạng khẩn cấp
2 THỰC TRẠNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CÁC CƠ QUAN NHÀ NƯỚC TRONG TÌNH TRẠNG KHẨN CẤP
Thứ nhất, các văn bản quy phạm pháp luật quy định về tình trạng khẩn cấp không thống nhất, còn mang tính tản mạn
Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 (sửa đổi, bổ sung năm 2020), Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ
sung năm 2020) chỉ quy định về “tình trạng khẩn cấp” nói chung mà không có sự
phân chia thành các lĩnh vực của tình trạng khẩn cấp Tuy nhiên, sự không nhất quán về tư duy lập pháp phát sinh khi các văn bản pháp luật khác như Luật Quốc phòng năm 2018, Luật An ninh quốc gia năm 2004, Luật Phòng, chống thiên tai năm 2013, Luật Phòng, chống bệnh truyền nhiễm năm 2007, Pháp lệnh Tình trạng
khẩn cấp năm 2000 lại phân chia thành “tình trạng khẩn cấp về quốc phòng”,
“tình trạng khẩn cấp về an ninh quốc gia”, “tình trạng khẩn cấp về thảm họa lớn”, “tình trạng khẩn cấp về thiên tai”, “tình trạng khẩn cấp về dịch bệnh”
Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) dường như cũng
có sự phân biệt đó khi chỉ thừa nhận “tình trạng khẩn cấp về quốc phòng” Cụ thể, Khoản 4, Điều 18 Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) quy định 'Chính phủ tổ chức thi hành lệnh tổng động viên hoặc động viên cục bộ, lệnh ban bố tình trạng khẩn cấp và các biện pháp cần thiết để bảo vệ Tổ quốc, bảo vệ tính mạng và tài sản của Nhân dân’ Khoản 4 này nằm trong Điều
18 mà tên của Điều 18 là Nhiệm vụ và quyền hạn của Chính phủ trong quản lí về
quốc phòng Như vậy, “ngụ ý” của nhà làm luật tại Khoản 4, Điều 18 là chỉ hướng
đến nhiệm vụ và quyền hạn của Chính phủ trong tình trạng khẩn cấp về quốc
phòng
Trên thực tế phải nhận thấy rằng tình trạng khẩn cấp có nguyên nhân từ nhiều lí do khác nhau như chiến tranh, thiên tai, dịch bệnh Do đó, việc phân chia thành các loại tình trạng khẩn cấp khác nhau là có cơ sở Tuy nhiên, pháp luật Việt Nam thiếu hẳn những căn cứ cụ thể để phân chia tình trạng khẩn cấp thành những loại khác nhau Hiện nay, việc phân chia tình trạng khẩn cấp mang tính cơ học, thiếu sự nghiên cứu, đầu tư bài bản, từ đó dẫn đến sự chồng lấn, mâu thuẫn giữa các quy phạm điều chỉnh
Trang 5Đơn cử, Luật Quốc phòng năm 2018 không chỉ quy định tình trạng khẩn cấp
về quốc phòng mà còn điều chỉnh cả tình trạng khẩn cấp về thảm họa với tính chất
là hệ quả của tình trạng khẩn cấp về quốc phòng Luật An ninh quốc gia năm 2004 điều chỉnh tình trạng khẩn cấp về an ninh quốc gia nhưng lại có nhiều nét tương đồng, trùng lắp với tình trạng khẩn cấp về quốc phòng Cụ thể, một tình huống xảy ra trên thực tế có thể là nguyên nhân dẫn đến tình trạng khẩn cấp về quốc phòng hoặc tình trạng khẩn cấp về an ninh quốc gia (tình trạng bạo loạn có vũ trang) Cả tình trạng khẩn cấp về quốc phòng hoặc tình trạng khẩn cấp về an ninh quốc gia đều có thể có tính chất nguy hiểm và đều có thể ảnh hưởng nghiêm trọng đến độc lập, chủ quyền, thống nhất, toàn vẹn lãnh thổ của Tổ quốc Một điều
không thể phủ nhận là khi đất nước ‘có nguy cơ trực tiếp bị xâm lược hoặc đã xảy
ra hành vi xâm lược hoặc bạo loạn có vũ trang’ (tình trạng khẩn cấp về quốc phòng) đều dẫn đến hệ quả là ‘đe dọa độc lập, chủ quyền, thống nhất, toàn vẹn lãnh thổ của Tổ quốc trong tình trạng khẩn cấp về an ninh quốc gia’ (tình trạng
khẩn cấp về an ninh quốc gia) Như vậy, xét về nguyên nhân, hậu quả, tính chất, hai loại tình trạng khẩn cấp này có sự tương đồng nhau Tuy nhiên, như đã trình bày, đây lại là hai loại tình trạng khẩn cấp được phân loại khác nhau
Ngoài Luật Quốc phòng năm 2018, tình trạng khẩn cấp về thảm họa lớn cũng được điều chỉnh trong Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp năm 2000 và Nghị định số 71/2002/NĐ-CP Tương tự, tình trạng khẩn cấp về thiên tai tuy được quy
định trong Luật Phòng, chống thiên tai năm 2013 và Nghị định số
160/2018/NĐ-CP nhưng cũng được điều chỉnh một phần trong Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp năm 2000 và Nghị định số 71/2002/NĐ-CP Cụ thể, Nghị định số 71/2002/NĐ-CP
có nội dung điều chỉnh vấn đề phân lũ, chậm lũ để giảm bớt hậu quả thảm họa (Điều 11) Rõ ràng, lũ hay lũ quét là những hiện tượng tự nhiên bất thường có thể gây thiệt hại về người, tài sản, môi trường, điều kiện sống và các hoạt động kinh
tế, xã hội – tức là thiên tai Hậu quả của lũ, lũ quét gây ngập lụt, sạt lở đất, sụt lún đất – tức gây ra thảm họa Như vậy, tình trạng khẩn cấp về thảm họa lớn cũng có thể là hậu quả phát sinh từ rủi ro thiên tai ở cấp độ 5 – tức là tình trạng khẩn cấp
về dịch Bên cạnh đó, tình trạng khẩn cấp về dịch không chỉ được điều chỉnh trong Luật Phòng, chống dịch bệnh truyền nhiễm năm 2007 và Nghị định số 101/2010/NĐ-CP mà còn được quy định trong Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp năm 2000 và Nghị định số 71/2002/NĐ-CP với nhiều nội dung khác biệt
Theo Hiến pháp năm 2013, chỉ có Quốc hội mới có quyền ban hành văn bản quy định về tình trạng khẩn cấp Như vậy, việc tiếp tục duy trì hiệu lực của Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp năm 2000 là không hợp pháp và cũng không hợp lí xét
cả ở góc độ nhận thức lẫn quá trình tổ chức thực hiện Bất hợp lí vì pháp lệnh do
Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành sẽ không phản ánh đầy đủ tâm tư, nguyện vọng của công dân bằng luật – văn bản do cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân cả nước ban hành Bất hợp pháp vì Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp năm 2000 lại quy định những vấn đề liên quan trực tiếp đến việc hạn chế quyền con người,
Trang 6quyền công dân Quốc hội không được giao và cũng không được duy trì các quy định hạn chế quyền con người, quyền công dân trong các văn bản pháp luật khác ngoài luật vì chỉ có luật mới là hình thức văn bản được quy định về vấn đề này Cũng cần nói thêm là Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp năm 2000 được ban hành trên cơ sở Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) nên vấn đề hạn chế quyền con người, quyền công dân bằng quy định của luật chưa được chú trọng [3] Hiện nay, Hiến pháp năm 2013 đã thừa nhận nguyên tắc hạn chế quyền con người, quyền công dân bằng quy định của luật nên không thể tiếp tục duy trì hiệu lực pháp lí của Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp năm 2000 – một văn bản có tính chất hạn chế quyền con người, quyền công dân nhưng lại không thể hiện dưới hình thức luật
Thứ hai, thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật để ban bố, công
bố tình trạng khẩn cấp không được quy định khoa học, có sự nhầm lẫn nghiêm trọng
Theo Hiến pháp năm 2013, Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban bố tình trạng khẩn cấp Sau đó, Chủ tịch nước sẽ công bố tình trạng khẩn cấp Trong trường hợp Ủy ban thường vụ Quốc hội không thể họp để ban bố tình trạng khẩn cấp, Chủ tịch nước được quyền chủ động công bố tình trạng khẩn cấp Như vậy, công
bố tình trạng khẩn cấp là thủ tục bắt buộc và thuộc thẩm quyền của Chủ tịch nước Trong khi đó, thẩm quyền ban bố tình trạng khẩn cấp của Ủy ban thường vụ Quốc hội lại không phải là thủ tục mang tính bắt buộc
Dưới góc độ ngôn ngữ, ban bố (ban: cấp cho, bố: truyền báo) là báo cho biết để thi hành vấn đề đã được quyết định [4], còn công bố (công: chung, bố: truyền báo) là báo cho mọi người, báo cho công chúng biết [5] Như vậy, ban bố
có nghĩa là quyết định một vấn đề nào đó rồi báo cho chủ thể khác để thi hành
Trong khi đó, công bố chỉ là việc báo tin đến chủ thể khác để biết Cả ban bố và công bố đều là báo cho một hay một số chủ thể nào đó biết Tuy nhiên, sự khác biệt giữa ban bố và công bố còn ở phạm vi báo tin Theo đó, ban bố là báo tin
nhưng trong phạm vi hẹp, mang tính nội bộ giữa các cơ quan, tổ chức có mối liên
hệ với nhau Trong khi đó, công bố là báo tin ở phạm vi rộng, công khai cho mọi
người cùng biết [6]
Về ý nghĩa pháp lí, hai thuật ngữ còn khác nhau ở chỗ, ban bố là thẩm quyền quyết định, còn công bố chỉ là thẩm quyền mang tính nghi thức Trong một
số trường hợp không có thủ tục ban bố thì công bố cũng có thể được xem là đã bao hàm luôn quyền quyết định Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban bố tình trạng
khẩn cấp, có nghĩa quyền quyết định thuộc về Ủy ban Thường vụ Quốc hội Chủ
tịch nước công bố tình trạng khẩn cấp, có nghĩa Chủ tịch nước chỉ báo tin một
cách công khai đến mọi cá nhân, tổ chức về tình trạng khẩn cấp do Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã quyết Ngoại lệ, có trường hợp Ủy ban Thường vụ Quốc
hội không thể họp để ban bố thì Chủ tịch nước sẽ công bố tình trạng khẩn cấp
Trang 7Trong trường hợp này, quyền công bố của Chủ tịch nước đã hàm chứa luôn quyền
quyết định về tình trạng khẩn cấp
Đáng tiếc, nhiều văn bản quy phạm pháp luật đang có hiệu lực hiện nay
không quan tâm đến vấn đề này Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp năm 2000 và
Nghị định số 71/2002/NĐ-CP sử dụng chung công thức ‘Ủy ban thường vụ Quốc
hội hoặc Chủ tịch nước ban bố tình trạng khẩn cấp’ Luật Phòng, chống bệnh
truyền nhiễm năm 2007 cũng đi vào “vết xe đổ” ấy khi quy định: ‘trong trường
hợp Ủy ban thường vụ Quốc hội không thể họp ngay được thì Chủ tịch nước ra
lệnh ban bố tình trạng khẩn cấp’
Như đã trình bày, ban bố và công bố là hai thủ tục khác nhau, có nội hàm
pháp lí khác nhau, do những chủ thể khác nhau và được thể hiện trong những văn
bản quy phạm pháp luật khác nhau nên không thể có sự nhầm lẫn Chủ tịch nước
không có quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật để ban bố mà chỉ có quyền
công bố tình trạng khẩn cấp Do đó, Khoản 3, Điều 96 Hiến pháp năm 2013 cũng
có điểm không chính xác khi quy định: ‘Chính phủ có nhiệm vụ thi hành lệnh
động viên, lệnh ban bố tình trạng khẩn cấp’ Lẽ ra phải là “lệnh công bố tình
trạng khẩn cấp” bởi lệnh là hình thức văn bản do Chủ tịch nước ban hành và công
bố chứ không phải là ban bố tình trạng khẩn cấp mới là thủ tục mang tính
bắt buộc
Thứ ba, hình thức văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước để công
bố tình trạng khẩn cấp không được quy định cụ thể trong hệ thống pháp luật Việt
Nam
Như đã trình bày, khi ban bố tình trạng khẩn cấp, Ủy ban Thường vụ Quốc
hội sẽ ban hành văn bản quy phạm pháp luật với tên gọi là nghị quyết Tuy nhiên,
pháp luật hiện hành không quy định cụ thể Chủ tịch nước sẽ sử dụng hình thức
văn bản quy phạm pháp luật là lệnh hay quyết định để công bố tình trạng khẩn
cấp Do đó, có ý kiến cho rằng, Chủ tịch nước ban hành hình thức văn bản là
quyết định để công bố tình trạng khẩn cấp [7]
Trái ngược với ý kiến này, chúng tôi cho rằng, để công bố tình trạng khẩn
cấp, Chủ tịch nước phải ban hành hình thức văn bản là lệnh Theo Khoản 5, Điều
88 Hiến pháp năm 2013, ‘căn cứ vào nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội,
Chủ tịch nước ra lệnh tổng động viên hoặc động viên cục bộ, công bố, bãi bỏ tình
trạng khẩn cấp’ Khoản 6, Điều 19 Luật Quốc phòng năm 2018 quy định: ‘căn cứ
vào nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước ra lệnh bãi bỏ
lệnh tổng động viên hoặc động viên cục bộ’ Như vậy, căn cứ vào Điều 88 Hiến
pháp năm 2013, khi công bố tình trạng khẩn cấp, tất nhiên, Chủ tịch nước phải
ban hành văn bản quy phạm pháp luật với hình thức lệnh mới có thể đạt hiệu quả
cao Tuy nhiên, cách giải thích như trên chỉ mang ý nghĩa về mặt học thuật,
nghiên cứu chứ không phải quy định chính thức trong các văn bản pháp luật [8]
Trang 83 THỰC TRẠNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA
CÁC CƠ QUAN NHÀ NƯỚC TRONG DỊCH BỆNH COVID-19
Tính đến 6h sáng ngày 10/10/2020, trên thế giới đã có 215 quốc gia, vùng
lãnh thổ ghi nhận ca mắc Covid-19 (có 37.736.120 triệu người mắc bệnh và cướp
đi sinh mạng của khoảng 1.081.246 triệu bệnh nhân trên thế giới) [9] Để ứng phó
với dịch bệnh Covid-19, nhiều quốc gia trên thế giới đã tuyên bố tình trạng khẩn
cấp, đồng thời ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lí cao
để quy định các biện pháp mạnh mẽ nhằm phòng, chống dịch bệnh nguy hiểm này
Tại Việt Nam, ngay sau khi phát hiện ca nhiễm bệnh đầu tiên tại Bệnh
viện Chợ Rẫy, TP Hồ Chí Minh (ngày 23/01/2020), Thủ tướng Chính phủ đã ban
hành Công điện số 121/CĐ-TTg về việc phòng, chống dịch bệnh hô hấp cấp do
chủng mới của virus Corona gây ra Liên tiếp các ngày 28/01/2020, 30/01/2020,
Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Chỉ thị số 05/CT-TTg, Chỉ thị số 06/CT-TTg,
trong đó quán triệt tinh thần “chống dịch như chống giặc”, huy động cả hệ thống
chính trị vào cuộc để phòng, chống dịch Tại thời điểm đó, hàng loạt các quy tắc
“khuôn mẫu” trong Chỉ thị số 16/CT-TTg được nghiêm chỉnh thực hiện nhằm bảo
đảm cho công tác phòng, chống dịch Covid-19 [10]
Để bảo đảm quyền của cộng đồng trong hoạt động phòng, chống dịch,
quyền tự do kinh doanh của con người cũng bị hạn chế [11] Trong bối cảnh đó,
ngày 15/4/2020, Cục Quản lý Dược (Bộ Y tế) ban hành Công văn số
4162/QLD-KD về việc tạm dừng xuất khẩu thuốc phòng, chống Covid-19 với nội dung: ‘để
đảm bảo nguồn cung, có dự trữ thuốc phòng, chữa bệnh cho Nhân dân, Cục Quản
lý Dược yêu cầu các đơn vị sản xuất, xuất khẩu, nhập khẩu thuốc tạm dừng việc
xuất khẩu thuốc theo Danh mục thuốc sử dụng trong điều trị Covid-19 ban hành
kèm theo Công văn này từ ngày 16/4/2020 đến khi có thông báo mới của Cục
Quản lý Dược’ Ngoài ra, để ngăn chặn, phòng ngừa, răn đe các vi phạm như:
chống đối, không tuân thủ quy định về cách li; trốn khỏi nơi cách li; từ chối, trốn
tránh việc áp dụng biện pháp cách li, Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao
ban hành Công văn số 45/TANDTC-PC ngày 30/3/2020 hướng dẫn xét xử tội
phạm liên quan đến phòng, chống dịch bệnh Covid-19
Ở địa phương, việc ban hành văn bản pháp luật nhằm áp dụng các biện
pháp phòng, chống dịch Covid-19 cũng rất da dạng, như “trăm hoa đua nở” Đơn
cử, Ủy ban nhân dân tỉnh Hải Dương ban hành Quyết định số 2332/QĐ-UBND
ngày 13/8/2020 quy định cả một loạt biện pháp áp dụng tình trạng khẩn cấp trong
phòng, chống dịch Covid-19
Với sự quyết tâm cả hệ thống chính trị, Việt Nam đã đạt được những kết
quả quan trọng trong việc triển khai phòng, chống dịch Covid-19 Không thể phủ
nhận những giá trị tích cực mà các văn bản pháp luật, văn bản chỉ đạo của các cơ
Trang 9quan nhà nước từ Trung ương đến địa phương ban hành trong thời gian qua, tuy nhiên, hoạt động này vẫn cần được nhìn nhận thận trọng dưới góc độ pháp lí
Thứ nhất, tính đến nay, Ủy ban Thường vụ Quốc hội chưa ban bố tình
trạng khẩn cấp, Chủ tịch nước cũng chưa công bố tình trạng khẩn cấp nhưng hầu
như tất cả biện pháp được áp dụng trong tình trạng khẩn cấp về dịch bệnh đã được thực thi Cụ thể, biện pháp huy động người, huy động cơ sở vật chất, thiết bị y tế, thuốc, hóa chất, vật tư y tế, cơ sở dịch vụ công cộng, phương tiện giao thông và các nguồn lực khác để chống dịch đã được thực hiện ở nhiều nơi như Hà Nội, TP
Hồ Chí Minh [12] Các biện pháp đặc biệt khác như yêu cầu kiểm tra và xử lí y tế đối với phương tiện vận tải trước khi ra khỏi vùng có dịch [13]; tổ chức tẩy uế, khử độc trên phạm vi rộng [14]; tạm đình chỉ các hoạt động, dịch vụ tại nơi công cộng tại vùng có dịch [15]; cấm tập trung đông người và các hoạt động khác có nguy cơ làm lây truyền bệnh dịch tại vùng có dịch [16]; tạm đình chỉ hoạt động của cơ sở dịch vụ ăn uống công cộng có nguy cơ làm lây truyền bệnh dịch tại vùng có dịch [17] đều đã được áp dụng đồng bộ ở nhiều địa phương Như vậy, việc áp dụng các biện pháp trong tình trạng khẩn cấp về dịch bệnh tuy mang lại hiệu quả nhưng vẫn chưa thỏa mãn tính chính đáng
Thứ hai, việc ban hành các văn bản không chứa đựng quy tắc xử sự chung –
tức không mang tính quy phạm đã dẫn đến nhiều tranh cãi trong việc áp dụng pháp luật
Theo Chỉ thị số 16/CT-TTg của Thủ tướng Chính phủ và Công văn số 2601/VPCP-KGVX của Văn phòng Chính phủ, người dân được yêu cầu ở nhà, hạn chế tối đa ra ngoài trừ các trường hợp thật sự cần thiết Tuy nhiên, Chỉ thị số 16/CT-TTg chỉ là văn bản cá biệt nên không chứa đựng quy tắc xử sự chung
Từ “cái sảy nảy cái ung”, do không có chuẩn mực pháp lí để tuân theo từ
Trung ương nên các cơ quan nhà nước ở địa phương đã áp dụng pháp luật không thống nhất, thậm chí là tùy tiện Có thể kể đến trường hợp Chủ tịch Ủy ban nhân dân xã Vụ Bổn (huyện Krông Pắk, Đắk Lắk) xử phạt vi phạm hành chính đối với người ngồi trên cabin xe tải chở hàng vì lí do tụ tập quá 02 người [20] (trong cabin xe có 03 người) [19]; chính quyền Thành phố Hà Nội xử phạt cả người điều khiển xe ô tô không đeo khẩu trang [20]
Thứ ba, trong thời gian phòng, chống dịch bệnh Covid-19, một số cơ quan nhà nước đã ban hành văn bản cá biệt, công văn hành chính thông thường để hạn chế quyền của công dân Việc làm này vi phạm thẩm quyền hình thức trong việc
ban hành văn bản quy phạm pháp luật và ảnh hưởng đến nguyên tắc thượng tôn pháp luật trong hoạt động của các cơ quan nhà nước [21] Cụ thể, Công văn số 4162/QLD-KD của Cục Quản lý Dược (Bộ Y tế) ban hành về việc tạm dừng xuất khẩu thuốc phòng, chống Covid-19 là một văn bản mang tính quy phạm – tức là trực tiếp làm thay đổi hệ thống quy phạm pháp luật hành chính Những quy định
như ‘tạm dừng việc xuất khẩu thuốc theo Danh mục thuốc sử dụng trong điều trị
Trang 10Covid-19’, ‘từ ngày 16/4/2020 đến khi có thông báo mới của Cục Quản lý Dược’… rõ ràng chứa đựng các quy tắc xử sự chung – tức là mang tính quy phạm
Trên thực tế, chính tính quy phạm trong Công văn số 4162/QLD-KD đã tạo ra những tác động mạnh mẽ, mang tính hạn chế quyền tự do kinh doanh của các đơn
vị sản xuất, xuất khẩu, nhập khẩu thuốc
Điểm b, Khoản 2, Điều 22 Luật Tổ chức Tòa án nhân dân năm 2014 quy
định: ‘Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao ban hành nghị quyết hướng dẫn các Tòa án áp dụng thống nhất pháp luật’ Điều 21 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) cũng quy định: ‘Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao ban hành nghị quyết để hướng dẫn việc
áp dụng thống nhất pháp luật trong xét xử thông qua tổng kết việc áp dụng pháp luật, giám đốc việc xét xử’ Với tư duy đó, có thể thấy, việc Hội đồng thẩm phán
Tòa án nhân dân tối cao ban hành Công văn số 45/TANDTC-PC hướng dẫn xét
xử tội phạm liên quan đến phòng, chống dịch bệnh Covid-19 cũng có phần không chính xác bởi hình thức thể hiện phải là nghị quyết chứ không phải là công văn
4 GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN
Thứ nhất, Quốc hội cần sớm ban hành Luật Tình trạng khẩn cấp để thay thế cho Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp năm 2000
Theo Hiến pháp năm 2013, Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền quy định
về tình trạng khẩn cấp Khi tình trạng khẩn cấp được công bố, các cơ quan nhà nước có thể hạn chế một số quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức Nguyên tắc hiến định là quyền con người, quyền công dân chỉ có thể bị hạn chế theo quy định của luật Do đó, sự tồn tại của Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp năm
2000 với nhiều quy định hạn chế quyền con người, quyền công dân là không phù hợp với nguyên tắc pháp quyền Để giải quyết vấn đề này, thiết nghĩ Quốc hội cần
sớm ban hành Luật Tình trạng khẩn cấp để thay thế cho Pháp lệnh Tình trạng
khẩn cấp năm 2000
Hiện nay, theo Khoản 2, Điều 15 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp
luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020),’Quốc hội ban hành nghị quyết để quy định về tình trạng khẩn cấp’ Quy định này có phần không hợp lí bởi phạm vi điều
chỉnh của nghị quyết trong đa số trường hợp là các nhóm quan hệ xã hội tuy quan trọng nhưng không thực sự cơ bản và bao trùm như luật Luật là văn bản điều chỉnh các quan hệ xã hội có ảnh hưởng đến toàn xã hội, ảnh hưởng trực tiếp đến toàn dân Trong khi đó, rất nhiều trường hợp, nghị quyết của Quốc hội là văn bản cho việc ổn định công tác, hoạt động có tính tổ chức bộ máy của Quốc hội, vì vậy chủ yếu ảnh hưởng gián tiếp tới người dân [22] Đối với cá nhân, tổ chức, sử dụng luật là hình thức chủ yếu để điều chỉnh quan hệ xã hội sẽ tạo điều kiện thuận lợi cho việc tiếp cận luật pháp [23] Tình trạng khẩn cấp ảnh hưởng trực tiếp đến toàn
xã hội, hạn chế quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức nên cần phải được
quy định trong văn bản luật chứ không phải nghị quyết