Pháp luật về phí bảo vệ môi trường đối với khai thác khoáng sản

Với đề tài “Pháp luật về phí bảo vệ môi trường đối với khai thác khoáng sản” tác giả mong muốn nghiên cứu một cách có hệ thống các quy phạm pháp luật cũng như thực tiễn thực thi pháp l

BÙI HOÀI NAM

PHÁP LUẬT VỀ PHÍ BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG

ĐỐI VỚI KHAI THÁC KHOÁNG SẢN

LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC Chuyên ngành : Luật kinh tế

Mã số : 60380107

Người hướng dẫn khoa học: TS Lưu Quốc Thái

TP HỒ CHÍ MINH, NĂM 2015

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu do tôi thực hiện, dưới sự hướng dẫn khoa học của Tiến sĩ Lưu Quốc Thái

Luận văn có kế thừa các tư tưởng, kết quả nghiên cứu của những tác giả đi trước, các tư liệu trong luận văn đều ghi rõ nguồn gốc tư liệu, tác giả và các số liệu nêu trong luận văn là trung thực

Những kết luận khoa học của luận văn chưa từng được công bố trong bất kì công trình nào khác

TÁC GIẢ LUẬN VĂN

Bùi Hoài Nam

Nghị định

74/2011/NĐ-CP

Nghị định 74/2011/NĐ-CP của Chính phủ về phí bảo vệ môi trường đối với khai thác khoáng sản;

Nghị định

18/2015/NĐ-CP

Nghị định 18/2015/NĐ-CP quy định về quy hoạch bảo vệ môi trường, đánh giá môi trường chiến lược, đánh giá tác động môi trường và kế hoạch bảo vệ môi trường;

Nghị định

03/2015/NĐ-CP

Nghị định 03/2015/NĐ-CP quy định về xác định thiệt hại đối với môi trường

46

6

Đơn giá theo Nghị định số 74/2011/NĐ-CP ngày 25/08/2011 của Chính phủ về phí bảo vệ môi trường đối với khai thác khoáng sản, cụ thể Dầu thô:

49

8

Biểu đồ số lượng tiểu loại khoáng sản không kim loại trong Danh mục đối tượng chịu phí bảo vệ môi trường trong khai thác khoáng sản giai đoạn 2005 -

MỤC LỤC

PHẦN MỞ ĐẦU 1

1 Tính cấp thiết của đề tài 1

2 Tình hình nghiên cứu đề tài 3

3 Mục đích nghiên cứu 4

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 5

5 Phương pháp nghiên cứu 6

6 Ý nghĩa khoa học và thực tiễn 6

7 Kết cấu luận văn 6

CHƯƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ PHÍ BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG ĐỐI VỚI KHAI THÁC KHOÁNG SẢN 8

1.1 Hoạt động khai thác khoáng sản và những tác động đến môi trường 8

1.1.1 Khái niệm khoáng sản và hoạt động khai thác khoáng sản 8

1.1.2 Phân loại khoáng sản 9

1.1.3 Tác động của hoạt động khai thác khoáng sản đến môi trường 11

1.2 Khái niệm phí bảo vệ môi trường đối với khai thác khoáng sản 15

1.2.1 Khái niệm phí bảo vệ môi trường 15

1.2.2 Phí bảo vệ môi trường đối với khai thác khoáng sản 17

1.2.3 Phân biệt nghĩa vụ nộp phí bảo vệ môi trường và nộp thuế tài nguyên của chủ thể khai thác khoáng sản 19

1.2.4 So sánh phí bảo vệ môi trường đối với khai thác khoáng sản với phí bảo vệ môi trường đối với nước thải và đối với chất thải rắn 22

1.3 Sự cần thiết của phí bảo vệ môi trường đối với khai thác khoáng sản 23

1.4 Kinh nghiệm một số nước liên quan tới pháp luật về phí bảo vệ môi trường trong khai thác khoáng sản 25

1.4.1 Kinh nghiệm một số nước về pháp luật về phí bảo vệ môi trường trong

khai thác khoáng sản 25

1.4.2 Bài học kinh nghiệm về pháp luật phí bảo vệ môi trường trong khai thác khoáng sản 32

1.5 Khái quát quá trình hình thành và phát triển của pháp luật về phí bảo vệ môi trường trong khai thác khoáng sản 33

Kết luận chương 1 37

CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG VỀ PHÁP LUẬT PHÍ BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG ĐỐI VỚI KHAI THÁC KHOÁNG SẢN VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN 38

2.1 Quy định về đối tượng nộp và chịu phí bảo vệ môi trường đối với khai thác khoáng sản 38

2.1.1 Về đối tượng nộp phí bảo vệ môi trường đối với khai thác khoáng sản

41

2.1.2 Về đối tượng chịu phí bảo vệ môi trường đối với khai thác khoáng sản

42

2.2 Quy định về phí bảo vệ môi trường đối với một số loại khoáng sản cụ thể 43

2.2.1 Phí bảo vệ môi trường đối với dầu thô 45

2.2.2 Phí bảo vệ môi trường đối với quặng khoáng sản kim loại 48

2.2.3 Phí bảo vệ môi trường đối với quặng khoáng sản không kim loại 51

2.2.4 Phí bảo vệ môi trường đối với khai thác khoáng sản tận thu 53

2.3 Một số hạn chế và giải pháp hoàn thiện pháp luật về phí bảo vệ môi trường đối với khai thác khoáng sản 54

2.3.1 Hạn chế của pháp luật và việc thực hiện pháp luật về phí bảo vệ môi trường đối với khai thác khoáng sản 54

2.3.2 Giải pháp hoàn thiện pháp luật 60

Kết luận chương 2 68

PHẦN KẾT LUẬN 69

PHẦN MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Mở cửa hội nhập kinh tế quốc tế, và nhất là gia nhập Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO) khiến cho Việt Nam có một vị trí nhất định trên trường quốc tế Trong nền kinh tế thị trường, quá trình công nghiệp hóa hiện đại hóa đất nước đem lại những đổi thay tích cực trong kinh tế, văn hóa, chính trị, xã hội Song chính những điều đó lại tác động không ít đến môi trường Vấn đề ô nhiễm môi trường đã và đang ngày càng trở nên nghiêm trọng hơn ở Việt Nam Hàng ngày, trên các phương tiện thông tin đại chúng, chúng ta dễ dàng bắt gặp những hình ảnh, những thông tin về việc môi trường đang bị suy thoái, đang bị ô nhiễm Bất chấp những lời kêu gọi bảo vệ môi trường, tình trạng ô nhiễm môi trường càng lúc càng trở nên trầm trọng Việc ô nhiễm môi trường ở nước ta do nhiều nguyên nhân, song một trong những nguyên nhân chính là việc khai thác khoáng sản tràn lan, con người đã tác động làm biến đổi môi trường tự nhiên theo chiều hướng tiêu cực Quá trình công nghiệp hoá nền kinh tế đã làm cho các nguồn tài nguyên trở nên cạn kiệt: rừng bị tàn phá; không khí và nguồn nước bị ô nhiễm; hiện tượng trái đất nóng lên… khí hậu

đã có những diễn biến bất thường, thiên tai diễn ra với số lượng, mức độ tàn phá ngày một lớn và khó kiểm soát ảnh hưởng nghiêm trọng đến sức khoẻ của con người, những tác động xấu của hoạt động này đến môi trường ngày càng

đa dạng và phức tạp đòi hỏi sự quan tâm của Nhà nước, cũng như sự điều chỉnh của pháp luật

Ở Việt Nam đã phát hiện được trên 5.000 mỏ, điểm quặng với trên 60 loại khoáng sản khác nhau trong đó có nhiều khoáng sản có trữ lượng lớn như dầu khí, than, chì, kẽm, thiếc, sắt, vonfram, đồng, antimon, bauxit, đất hiếm,

đá vôi, cát thuỷ tinh, đá xây dựng và khoảng 400 nguồn nước khoáng, nước nóng thiên nhiên1 Đây là một lợi thế mà thiên nhiên ban tặng cho quốc gia

1

Đặng Trung Tú, Khai thác chế biến khoáng sản cho hôm nay và mai sau – vấn đề lựa chọn khôn khéo và đánh

đổi qua ví dụ sa khoáng titan ven biển miền Trung,

khon-kheo-va-anh-i-qua-vi-d-sa-khoang-titan-ven-bin-min-trung (Truy cập trang lúc 11h00’ ngày 11.01.2015)

http://isponre.gov.vn/home/dien-dan/952-khai-thac-ch-bin-khoang-sn-cho-hom-nay-va-cho-mai-sau-vn la-chn-chúng ta Trong thời gian qua hoạt động KTKS ở nước ta ngày càng được tiến hành thường xuyên và phổ biến, đóng góp tích cực cho quá trình phát triển kinh tế, xã hội Tuy nhiên, bên cạnh những lợi ích, KTKS còn mang đến những tác động tiêu cực cho môi trường, đặt ra yêu cầu phải BVMT trong hoạt động KTKS

Với chiến lược phát triển bền vững Việt Nam giai đoạn 2011-2020; Chiến lược khoáng sản đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030; Chiến lược bảo vệ môi trường quốc gia đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030 đều định hướng gắn hoạt động KTKS với BVMT Các cơ quan nhà nước, các tổ chức,

cá nhân đã quan tâm xây dựng và thực hiện nhiều biện pháp nhằm BVMT trong hoạt động KTKS Ở một mức độ nhất định, công tác BVMT trong hoạt động KTKS ở nước ta đã đạt được những kết quả tích cực Tuy nhiên, chúng

ta vẫn chưa giải quyết được tình trạng khai thác trái phép, bừa bãi làm cạn kiệt các loại khoáng sản cũng như vấn đề ô nhiễm môi trường do hoạt động KTKS mang lại Xói mòn, sạt lở đất, suy thoái rừng, ô nhiễm nguồn nước, bụi, khí thải, chất thải rắn do KTKS gây ra vẫn đang là vấn đề nhức nhối, ảnh hưởng xấu đến đời sống, sản xuất, sức khỏe con người cũng như quá trình phát triển của đất nước

Hiện nay, một số văn bản pháp luật đã quy định về hoạt động khai thác khoáng sản tạo ra những cơ sở pháp lý nhất định để hoạt động khai thác khoáng sản phát triển, bảo vệ môi trường Tuy nhiên, vẫn còn thiếu sót trong những quy định đó, chưa đáp ứng được nhu cầu điều chỉnh hoạt động này trên thực tế để bảo vệ môi trường Đặc biệt, việc thực thi những quy định này còn yếu kém, nhiều bất cập, cần được bổ sung kịp thời Bên cạnh nguyên nhân dẫn đến tình trạng trên, còn có nguyên nhân từ sự chưa hoàn thiện của pháp luật về phí BVMT trong hoạt động KTKS Thời gian qua, pháp luật về phí BVMT trong hoạt động KTKS đã được quan tâm xây dựng nhưng vẫn còn một số quy phạm pháp luật chưa thống nhất, rõ ràng, hợp lý, đồng thời vẫn còn nhiều bất cập trong công tác bảo đảm thực thi pháp luật nên chưa đáp ứng được những yêu cầu từ thực tiễn phí BVMT trong hoạt động KTKS ở nước ta

Do đó, cần thiết phải hoàn thiện pháp luật nhằm tạo ra khuôn khổ pháp lý phù

hợp để nâng cao hiệu quả công tác BVMT trong hoạt động KTKS

Phân tích thực trạng khai thác môi trường tự nhiên, đặc biệt là trong lĩnh vực khai thác khoáng sản từ đó đề xuất những giải pháp cải thiện, nâng cao trách nhiệm của các tổ chức, cá nhân đối với việc BVMT trong hoạt động khai thác khoáng sản ở cả về phương diện lý luận với thực tiễn ở Việt Nam

hiện nay là việc làm mang tính cấp thiết Do đó, tác giả chọn đề tài: “Pháp

luật về phí bảo vệ môi trường đối với khai thác khoáng sản” làm đề tài cho

khóa luận tốt nghiệp

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

Hiện nay, theo tác giả tìm hiểu đã có một số bài viết của các nhà khoa học liên quan đến pháp luật về BVMT trong hoạt động KTKS như:

1 Đề tài nghiên cứu khoa học :

- “Xu hướng biến đổi khí hậu và những vấn đề pháp lí đặt ra đối với Việt Nam, Chủ nhiệm đề tài: TS Phạm Văn Võ nghiệm thu năm 2013

Th.S: Nguyễn Văn Thạch, Tp.Hồ Chí Minh, 2010: Luận văn này đã làm sáng

tỏ những quy định của pháp luật về xử phạt hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường, tìm ra những ưu điểm, nhược điểm trong việc điều chỉnh hành vi ứng xử của con người đối với môi trường

- Xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường thực trạng và phương hướng hoàn thiện: Qua thực tiễn tại TP Hồ Chí Minh,

Nguyễn Huỳnh Anh Như; Người hướng dẫn: ThS Nguyễn Thị Nhàn, Tp Hồ Chí Minh, 2007: Luận văn đã đề cập các nguyên tắc, thực trạng pháp luật về

xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường và đề ra giải pháp hoàn thiện những quy định của pháp luật trong lĩnh vực này

ý nghĩa lý luận và thực tiễn sâu sắc Đề tài mang ý nghĩa lý luận cho việc xây dựng những quy phạm pháp luật đầy đủ, phù hợp với thực trạng phí bảo vệ môi trường đối với khai thác khoáng sản và là cơ sở pháp lý cho việc áp dụng các biện pháp nhằm bảo vệ môi

Với đề tài “Pháp luật về phí bảo vệ môi trường đối với khai thác khoáng

sản” tác giả mong muốn nghiên cứu một cách có hệ thống các quy phạm pháp

luật cũng như thực tiễn thực thi pháp luật về BVMT trong hoạt động KTKS để

từ đó đưa ra một số giải pháp cụ thể nhằm hoàn thiện pháp luật về BVMT trong hoạt động KTKS ở Việt Nam hiện nay

3 Mục đích nghiên cứu

Mục đích của luận văn là làm sáng tỏ cơ sở lý luận và thực tiễn của việc điều chỉnh pháp luật về phí bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản ở Việt Nam Để thực hiện mục đích nghiên cứu nêu trên, nhiệm

vụ cụ thể của luận văn là:

- Làm rõ cơ sở lý luận về hoạt động khai thác khoáng sản và điều chỉnh pháp luật về phí bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản ở Việt Nam

- Phân tích thực trạng pháp luật Việt Nam về phí bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản, từ đó đánh giá những ưu điểm và nhược điểm của pháp luật hiện hành về thực hiện phí bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản

- Trên cơ sở nghiên cứu các vấn đề lý luận và thực tiễn nêu trên, luận văn đưa ra một số kiến nghị để hoàn thiện pháp luật Việt Nam hiện hành về phí bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản

4 Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu

4.1 Đối tượng nghiên cứu

Luận văn có đối tượng nghiên cứu là các quy định pháp luật về phí bảo

vệ môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản; các văn bản pháp luật thực định của Việt Nam về phí bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác

và thực trạng áp dụng pháp luật về phí bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản Các quy định cụ thể như sau: Đối tượng nộp phí bảo vệ môi trường đối với khai thác khoáng sản là các tổ chức, cá nhân khai thác các loại khoáng sản bao gồm: đá, Fenspat, sỏi, cát, đất, than, nước khoáng thiên nhiên, sa khoáng titan (ilmenit), các loại khoáng sản kim loại, quặng apatít, dầu thô và khí thiên nhiên

4.2 Phạm vi nghiên cứu

Đề tài nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn liên quan đến pháp luật về phí BVMT trong hoạt động KTKS đối với các loại khoáng sản (trừ khoáng sản là dầu khí, khoáng sản là nước thiên nhiên không phải là nước khoáng, nước nóng thiên nhiên) Số liệu chứng minh được thu thập trong khoảng thời gian từ năm 2012 đến nay Giới hạn nghiên cứu tập trung phí bảo

vệ môi trường trong khai thác khoáng sản

5 Phương pháp nghiên cứu

Với phương pháp luận của Chủ nghĩa duy vật biện chứng và Chủ nghĩa duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác – Lênin, trong quá trình nghiên cứu đề tài tác giả sử dụng các phương pháp sau :

Phương pháp thống kê, tổng hợp, phân tích, đánh giá được sử dụng để phân tích, tổng hợp số liệu, dữ liệu thu thập về thực trạng phí BVMT đối với KTKS do Bộ Tài nguyên và Môi trường; Bộ Tài chính; Tổng Cục thuế; Sở Tài nguyên và Môi trường Khánh Hòa; Sở Tài chính Khánh Hòa; Cục thuế tỉnh Khánh Hòa công bố

Phương pháp so sánh: phương pháp này để đối chiếu so sánh các quy định của pháp luật, nhằm tìm ra những bất cập, chưa phù hợp, chưa thống nhất về phí BVMT đối với KTKS từ đó đề xuất các giải pháp phù hợp với mục tiêu đề ra

6 Ý nghĩa khoa học và thực tiễn

Việc nghiên cứu một cách có hệ thống về vấn đề này mang ý nghĩa lý luận và thực tiễn sâu sắc Đề tài mang ý nghĩa lý luận cho việc xây dựng những quy phạm pháp luật đầy đủ, phù hợp với thực trạng phí bảo vệ môi trường đối với khai thác khoáng sản và là cơ sở pháp lý cho việc áp dụng các biện pháp nhằm bảo vệ môi Những kiến nghị của đề tài hy vọng sẽ đem lại những kết quả thiết thực cho việc hoàn thiện các quy định pháp luật của Việt Nam trong hoạt động khai thác khoáng sản Tác giả hy vọng rằng với sự đầu

tư thích đáng, kết quả nghiên cứu đề tài “Pháp luật về phí bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản” sẽ là một tài liệu tham khảo có giá trị

Là cơ sở pháp lý cho việc áp dụng các biện pháp nhằm bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản Cùng với những kiến nghị của đề tài,

hy vọng sẽ mang lại những kết quả thiết thực cho việc hoàn thiện các quy định của pháp luật bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản

7 Kết cấu luận văn

Ngoài Phần mở đầu, Kết luận, Danh mục tài liệu tham khảo, Danh mục

từ viết tắt thì Khóa luận được chia làm 02 chương:

Chương 1: Những vấn đề chung về phí bảo vệ môi trường đối với khai

thác khoáng sản

Chương 2: Thực trạng pháp luật về phí bảo vệ môi trường đối với khai thác khoáng sản và giải pháp hoàn thiện

CHƯƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ PHÍ BẢO VỆ

MÔI TRƯỜNG ĐỐI VỚI KHAI THÁC KHOÁNG SẢN

1.1 Hoạt động khai thác khoáng sản và những tác động đến môi trường

1.1.1 Khái niệm khoáng sản và hoạt động khai thác khoáng sản

Lịch sử tiến hóa loài người và phát triển xã hội chứng kiến sự ra đời và phát triển của hoạt động khai thác khoáng sản cả về chiều sâu và chiều rộng, ngay từ khi con người biết tới các công cụ lao động thô sơ nhất Khoảng 40.000 năm trước công nguyên, con người đã biết sử dụng mọi thứ xung quanh mình để làm công cụ khai thác khoáng sản, kể cả đá Sau một thời gian

sử dụng hết những đá tốt trên bề mặt trái đất, con người bắt đầu đào bới để tìm những thứ họ cần dưới lòng đất Những hầm mỏ đầu tiên chỉ là những cái

hố nông nhưng rồi những người khai mỏ sau buộc phải đào sâu thêm để tìm kiếm Một trong những khoáng sản họ cần lúc bấy giờ là Hoàng Thổ, được dùng như sắc tố cho các mục đích lễ nghi và vẽ tranh trong hang động Khu

mỏ Hoàng Thổ được khai thác xưa nhất được tìm thấy là ở Bomvu Ridge thuộc Swaziland, Châu Phi Các xã hội Ai Cập cổ đại, Hy Lạp và La Mã cổ đại đều bắt đầu đã xuất hiện các hầm mỏ sơ khai phục vụ hoạt động khai thác khoáng sản Xã hội phát triển là tiền đề để hoạt động khai thác khoáng sản có

cơ sở áp dụng khoa học kỹ thuật và công nghệ hiện đại2

Theo Khoản 1 Điều 2 Luật Khoáng sản năm 2010, khoáng sản được

định nghĩa là khoáng vật, khoáng chất có ích được tích tụ tự nhiên ở thể rắn, thể lỏng, thể khí tồn tại trong lòng đất, trên mặt đất, bao gồm cả khoáng vật, khoáng chất ở bãi thải của mỏ

Theo khái niệm chung, Khai thác khoáng sản là quá trình con người bằng phương pháp khai thác lộ thiên hoặc hầm lò đưa khoáng sản từ lòng đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội

Theo Luật Khoáng sản, cùng với thăm dò khoáng sản, khai thác khoáng sản là một phần trong hoạt động khoáng sản Khoản 1 Điều 2 Luật Khoáng

sản năm 2010 định nghĩa Khai thác khoáng sản là hoạt động nhằm thu hồi khoáng sản, bao gồm xây dựng cơ bản mỏ, khai đào, phân loại, làm giàu và các hoạt động khác có liên quan

Theo cách định nghĩa này, khái niệm khai thác khoáng sản được làm rõ thông qua việc liệt kê các hoạt động thành phần trong một quy trình khai khoáng Việc nhấn mạnh này mặc dù có nhược điểm là không thể ghi nhận đầy đủ được toàn bộ các thành tố trong quy trình khai thác khoáng sản nhưng lại nhấn mạnh được những khâu quan trọng mà các quy định pháp luật sẽ tập trung hướng dẫn chi tiết Điều này cũng hình thành mối quan hệ với nội hàm phí BVMT trong quá trình thu, nộp loại phí này đối với chủ thể thuộc đối tượng chịu phí

1.1.2 Phân loại khoáng sản

Phân loại khoáng sản là một trong các nội dung của hoạt động khai thác khoáng sản Phân loại là khâu đầu tiên cũng như tiền đề để áp dụng các công nghệ khai thác và tuyển khoáng Hiện nay, cách thức phân loại khoáng sản có nhiều nhưng tựu chung có thể ghi nhận một số phương thức phân loại khoáng sản phổ biến như sau:

Mặc dù Luật Khoáng sản năm 2010 không có quy định về danh mục khoáng sản của Việt Nam, tuy nhiên dựa vào các quy định khác như Điều 64

về Khai thác khoáng sản làm vật liệu xây dựng thông thường; Phụ lục Quy

mô tài nguyên, trữ lượng khoáng sản phân tán, nhỏ lẻ theo nhóm/loại khoáng sản ban hành kèm theo Nghị định số 15/2012/NĐ-CP ngày 09/03/2012 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Khoáng sản Theo phân loại khoáng sản dựa trên chức năng sử dụng, khoáng sản được phân ra làm 3 nhóm lớn:

- Nhóm Khoáng sản kim loại: Nhóm khoáng sản sắt và hợp kim sắt (sắt, mangan, crom, vanadi, niken, molipden, vonfram, coban); Nhóm kim loại cơ bản (thiếc, đồng, chì, kẽm, antimoan); Nhóm kim loại nhẹ (nhôm, titan,

berylly); Nhóm kim loại quý hiếm (vàng, bạc, bạch kim); Nhóm kim loại phóng xạ (uran,thori)và nhóm kim loại hiếm và đất hiếm;

- Nhóm Khoáng sản phi kim loại :Nhóm khoáng sản hoá chất và phân bón: apatit, photphorit, barit, fluorit, muối mỏ, thạch cao, S (pirit, prontin…), spectin; Nhóm nguyên liệu sứ gốm, thuỷ tinh chịu lửa, bảo ôn: sét - kaolin, magnezit, fenspat, diatomit… Nhóm nguyên liệu kỹ thuật: kim cương, grafit, thạch anh, mica, tan, atbet, zeolit Vật liệu xây dựng: đá macma và biến chất,

đá vôi, đá hoa, cát sỏi;

- Nhóm Khoáng sản cháy: than (than đá, than nâu, than bùn) dầu khí (dầu mỏ, khí đốt, đá dầu)

Từ các nhóm này có thể phân nhóm nhỏ gồm: (i) nhiên liệu; (ii) sắt và hợp kim sắt; (iii) kim loại thông thường; (iv) kim loại nhẹ; (v) kim loại quý, hiếm; (vi) khoáng chất công nghiệp

Theo phân loại khoáng sản theo mục đích sử dụng trên cơ sở Báo cáo

Nghiên cứu, Đánh giá “Thực trạng về quản lý khai thác và sử dụng tài nguyên khoáng sản Việt Nam”3

được thực hiện bởi Tổng Hội địa chất Việt Nam, Liên hiệp các Hội Khoa học và Kỹ thuật Việt Nam và Viện Tư vấn Phát triển, khoáng sản ở nước ta lại được phân thành 03 nhóm như sau:

(i) Nhóm khoáng sản năng lượng (bao gồm: dầu, khí, than ): đối với nhóm này, Việt Nam có tiềm năng trung bình, nhưng do đặc điểm đã khai thác trong nhiều năm qua nên có nguy cơ bị cạn kiệt;

(ii) Nhóm khoáng sản phi kim loại và vật liệu xây dựng: nhóm này có trữ lượng lớn và có thể đáp ứng và phần lớn chỉ để phục vụ cho xây dựng và phát triển đất nước;

(iii) Nhóm khoáng sản kim loại quý hiếm: nhóm này gồm nhiều loại khoáng sản mà nhu cầu thế giới rất cao như vàng, bạc, đồng, chì, kẽm, thiếc… nhu cầu khai thác rất lớn nhưng trữ lượng của Việt Nam lại ít Việt

3 Tổng hội Địa chất Việt Nam – Liên hiệp Các Hội Khoa học và Kỹ thuật Việt Nam – Viện Tư vấn Phát triển

(2012), Báo cáo Nghiên cứu, Đánh giá “Thực trạng về quản lý khai thác và sử dụng tài nguyên khoáng sản

Việt Nam, tr.3

Nam chưa phát hiện được kim cương; các loại đá quý như ruby, saphia, peridot tuy có nhưng chưa rõ trữ lượng

1.1.3 Tác động của hoạt động khai thác khoáng sản đến môi trường

Trong hơn nửa thế kỷ qua nhu cầu về tài nguyên khoáng sản (TNKS) trên thị trường Thế giới tăng trưởng lớn dẫn đến tình trạng khai thác và cạn kiệt TNKS và để lại nhiều hậu quả xã hội và môi trường ở vùng khai thác Trước tình hình đó, nhiều quốc gia trên thế giới và ngay cả các Tập đoàn khai khoáng đã có những điều chỉnh chính sách và hoạt động nhằm quản lý, khai thác sử dụng hiệu quả nguồn tài nguyên này đáp ứng nhu cầu ngày càng tăng trong tương lai

Từ trước đến nay, Việt Nam vẫn được đánh giá là quốc gia có tiềm năng về khoáng sản với trên 5.000 điểm mỏ của hơn 60 loại khoáng sản khác nhau Trong lịch sử, ngành công nghiệp khai khoáng Việt Nam được ghi nhận bắt đầu hình thành từ cuối thế kỷ 19 do Pháp khởi xướng Từ năm 1955, Chính phủ nước Việt Nam Dân chủ cộng hòa đã tiếp quản, duy trì và phát triển các cơ sở khai thác, chế biến khoáng sản Qua điều tra cơ bản, một số loại khoáng sản có giá trị công nghiệp và trữ lượng dự báo lớn như: dầu khí (1,2 tỷ-1,7 tỷ m3); than (240 tỷ tấn), sắt (2 tỷ tấn), đồng (1 triệu tấn kim loại), titan (600 triệu tấn khoáng vật nặng), bôxit (10 tỷ tấn), chì kẽm, thiếc, apatít (2 tỷ tấn), đất hiếm (11 triệu tấn), các khoáng sản làm vật liệu xây dựng (52 tỷ m3) và một số loại khoáng sản khác4 Nhiều loại khoáng sản đã được khai thác phục vụ cho nhu cầu trong nước và một phần cho xuất khẩu Năm 1989, Hội đồng Nhà nước ban hành Pháp lệnh 22-LCT/HĐNN8 ngày 28/07/1989 về tài nguyên khoáng sản – đây được coi là văn bản có giá trị luật đầu tiên về khoáng sản tại Việt Nam

Để đảm bảo đóng góp tích cực của ngành khoáng sản cho phát triển đất nước, Bộ Chính trị đã ra Nghị quyết số 13/NQ-TƯ ngày 1/3/1996 về Phát triển chế biến khoáng sản tạo tiền đề cho hoạt động khai khoáng khởi sắc

trong giai đoạn từ 1995 tới nay Cùng với đó, quán triệt quan điểm của Đảng, Quốc hội khóa IX cũng đã thông qua Luật Khoáng sản năm 1996, có hiệu lực

từ ngày 1/9/1996 cung cấp hành lang pháp lý ban đầu cho hoạt động khai thác khoáng sản tại Việt Nam Dựa trên những tiền đề đó, trong nhiều năm, ngành công nghiệp khai thác khoáng sản ở Việt Nam đã có đóng góp đáng kể cho ngân sách quốc gia, tạo điều kiện phát triển cho các ngành kinh tế khác cũng như kinh tế của các địa phương nơi khai thác Thực tế, đóng góp của ngành khai khoáng chiếm 4,81% thu thập quốc dân (GDP) năm 1995 đã tăng lên khoảng 9,65%-10,59% trong giai đoạn từ năm 2000 đến nay Bên cạnh việc đóng góp nguồn thu cho nền kinh tế, ngành công nghiệp khai khoáng cũng là một trong những ngành tạo nhiều việc làm cho xã hội Năm 2008 tổng lao động trong ngành khai khoáng khoảng 431,2 nghìn người, chiếm 0,96% tổng

số lao động đang làm việc của cả nước5

Tuy nhiên, do công nghệ khai thác chế biến chưa được quan tâm đúng mức, phần lớn là những cơ sở khai thác chế biến quy mô nhỏ, khai thác và sản xuất manh mún, mức độ thu hồi thấp, gây ra nhiều hậu quả môi trường khó khắc phục Hoạt động khoáng sản, kể cả khai thác quy mô nhỏ cũng có thể gây suy thoái môi trường những khu vực rộng lớn Các tác nhân gây tác hại

và ô nhiễm đến môi trường trong hoạt động khoáng sản ở các mức độ khác nhau như làm xuất hiện khối lượng chất thải lớn, trong đó có một số chất thải nguy hiểm; gây ô nhiễm không khí và nguồn nước; phá vỡ chu kỳ thuỷ văn; làm mất đa dạng sinh học; tàn phá rừng; làm sa mạc hoá và nghèo hoá nhiều vùng đất, phá hoại cảnh quan thiên nhiên, di tích lịch sử, văn hoá Ô nhiễm môi trường nghiêm trọng trong khai thác khoáng sản được ghi nhận ở thực trạng nhiều khu vực khai thác mỏ bị ô nhiễm nguồn nước do nước thải của

mỏ trong quá trình sản xuất không được xử lý, nước thải chứa kim loại nặng, khoáng chất… Điển hình, kết quả quan trắc quý I & II năm 2009 tại Quảng Ninh cho thấy độ pH của nước thải mỏ than giao động từ 3,1 – 6,5, hàm lượng chất rắn lơ lửng (TSS) vượt tiêu chuẩn cho phép từ 1,7 – 2,4 lần, cá biệt

5 Tổng hội Địa chất Việt Nam – Liên hiệp Các Hội Khoa học và Kỹ thuật Việt Nam – Viện Tư vấn Phát triển

(2012), Báo cáo Nghiên cứu, Đánh giá “Thực trạng về quản lý khai thác và sử dụng tài nguyên khoáng sản

Việt Nam Mục 3.1 Đóng góp kinh tế của ngành khai khoáng vào phát triển đất nước, tr.6

có nơi vượt hơn 8 lần…6

Nước thải mỏ phần lớn chưa qua xử lý (trước năm

2009 các công ty than của TKV ở Quảng Ninh mới chỉ có 1 đơn vị có hệ thống xử lý nước thải mỏ) và thải trực tiếp ra hệ thống sông suối gây ô nhiễm nguồn nước, bồi lấp sông suối Kết quả kiểm tra hoạt động khai thác khoáng sản trên địa bàn một số tỉnh cho thấy, tại tất cả các khâu sản xuất của dây chuyền công nghệ khai thác và chế biến đều gây ra hàm lượng bụi vượt tiêu chuẩn cho phép phép từ 30 đến 100 lần; riêng tỷ lệ hạt bụi chiếm từ 41,6 - 83,3 mg/m3 không khí và có hàm lượng SiO2 từ 3% - 12%, đặc biệt ở các mỏ than, mỏ đá Đối với chất thải rắn và chất thải nguy hại, khai thác 1 tấn than bằng công nghệ lộ thiên thải ra khoảng 4 – 6 m3 đất đá thải, cá biệt có lên đến

7 – 8 m3; khai thác hầm lò thải khoảng 2 m3/tấn than; tuyển than thải 0,3 m3/tấn than7 Vị trí các bãi thải hầu hết đều tập trung ở các khu vực đầu nguồn sống suối, một số bãi thải lớn tập trung lân cận khu dân cư… hầu hết chưa được cải tạo ảnh hưởng đến cảnh quan khu vực, sạt lở gây bồi lấp sông suối và tiềm ẩn nguy cơ tai biến môi trường Tại các khu vực khai thác sa khoáng titan ven biển miền Trung, các chất thải quặng trong quá trình khai thác, tuyển quặng ilmenite, Zircon… có trường phóng xạ khá cao, khả năng phát tán phóng xạ rất lớn gây nguy hại cho sức khoẻ người lao động và dân cư lân cận

Khai thác khoáng sản còn khiến phát sinh thay đổi địa hình, cảnh quan Khai thác mỏ cũng đồng nghĩa với việc phải đánh đổi phá huỷ nhiều cảnh quan môi trường trên đất như thảm thực vật rừng gắn với phong cảnh thiên nhiên, đa dạng sinh học; cảnh quan vùng ven biển… Thay đổi địa hình diễn ra nhiều nhất ở các khu vực có khai thác lộ thiên Chất thải rắn, không sử dụng được cho các mục đích khác, đã tạo nên trên bề mặt đất địa hình mấp mô, xen

kẽ giữa các hố sâu và các đống đất, đá như khai thác than ở Quảng Ninh phá huỷ nhiều ha rừng tự nhiên, rừng ngập mặn ven biển, ảnh hưởng đến vùng

6

Tổng hội Địa chất Việt Nam – Liên hiệp Các Hội Khoa học và Kỹ thuật Việt Nam – Viện Tư vấn Phát triển,

Báo cáo Nghiên cứu (2012), Đánh giá “Thực trạng về quản lý khai thác và sử dụng tài nguyên khoáng sản

Việt Nam”

7 Theo báo cáo của Tập đoàn Than Khoáng sản Việt Nam, khối lượng bốc đất đá khai thác than tại Quảng Ninh hàng năm khoảng 200 - 216 triệu m3

danh lam thắng cảnh, các bãi đổ thải đã tạo nên những khu đồi cao nhân tạo

200 - 300m Khai thác sa khoáng titan ven biển miền Trung phá huỷ cảnh quan, rừng phòng hộ, đê cát tự nhiên ven biển… Đặc biệt ở những khu vực khai thác trái phép, khai thác vàng, đá quý… tình hình còn diễn ra phức tạp và ảnh hưởng đến địa hình và cảnh quan rất nhiều Những thay đổi về địa hình dẫn đến những biến đổi về điều kiện thuỷ văn, các yếu tố của dòng chảy trong khu mỏ như: thay đổi khả năng thu, thoát nước, hướng và vận tốc dòng chảy mặt, chế độ thuỷ văn của các dòng chảy như mực nước, lưu lượng Việc đổ đất đá thải tạo tiền đề cho mưa lũ bồi lấp các sông suối, các thung lũng và đồng ruộng phía chân bãi thải và các khu vực lân cận Khi có mưa lớn thường gây ra các dòng bùn di chuyển xuống vùng thấp, vùng đất canh tác, gây tác hại tới hoa màu, ruộng vườn, nhà cửa, vào mùa mưa lũ thường gây ra lũ bùn đá… có nguy cơ gây sự cố môi trường gây thiệt hại tới môi trường kinh tế và môi trường xã hội

Tác động môi trường của hoạt động khai thác khoáng sản còn được phản ánh thông qua những tác động đến tài nguyên và các ngành kinh tế khác

Cụ thể, công nghiệp khai thác khoáng sản ở Việt Nam hiện nay đã chiếm dụng một khu vực đất đai rộng lớn với hơn 41 nghìn ha (Kiểm kê đất đai 2005) Hoạt động khoáng sản đã gây ra tranh chấp tài nguyên (đất, rừng, nguồn nước…) và phải lựa chọn sự đánh đổi với phát triển các ngành kinh tế khác như nuôi trồng thủy sản; nông nghiệp; lâm nghiệp; du lịch; bảo tồn di tích văn hoá, lịch sử và cảnh quan môi trường; xây dựng công trình kinh tế xã hội… Hoạt động khai thác khoáng đã phá huỷ hàng nghìn ha rừng nhiệt đới

có tính đa dạng sinh học cao; đất đai, thổ nhưỡng bị biến dạng… môi trường đất đai, nguồn nước ở vùng khai thác bị suy thoái, ô nhiễm nghiêm trọng Nhiều vùng khoáng sản bị đào, khai thác trái phép không được hoàn thổ đã gây hậu quả xấu đến môi trường nước, môi trường đất, gây ảnh hưởng đến việc canh tác nông nghiệp của nhân dân trong vùng, làm cho mùa màng bị giảm năng suất

Chiến lược phát triển khoáng sản Việt Nam đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030 đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt tại Quyết định số

2427/QĐ-TTg ngày 22/12/2011 đề ra quan điểm định hướng đó là “Khoáng sản Việt Nam là tài nguyên không tái tạo, có trữ lượng hạn chế, vì vậy, phải được điều tra, thăm dò, khai thác, chế biến và sử dụng hợp lý, tiết kiệm và hiệu quả, bảo vệ tốt môi trường sinh thái, kết hợp phát triển kinh tế - xã hội

và bảo vệ an ninh quốc phòng tại các địa bàn có khoáng sản”8 Điều đó cho thấy “độ vênh” giữa chính sách được Nhà nước chủ trương và thực tiễn triển khai hoạt động khai thác khoáng sản trong nhiều năm qua, khiến môi trường

và xã hội đã và đang phải hứng chịu những hệ lụy tiêu cực

1.2 Khái niệm phí bảo vệ môi trường đối với khai thác khoáng sản

1.2.1 Khái niệm phí bảo vệ môi trường

Ở nước ta, cùng với các sắc thuế thì phí, lệ phí cũng là một trong những nguồn thu bổ sung cho ngân sách nhà nước ở Trung ương và địa phương Điều

2 Pháp lệnh Phí, Lệ phí năm 2001 định nghĩa: Phí là khoản tiền mà tổ chức, cá nhân phải trả khi được một tổ chức, cá nhân khác cung cấp dịch vụ được quy định trong Danh mục phí ban hành kèm theo Pháp lệnh này

Theo phân cấp quy định về phí, Chính phủ sẽ ban hành quy định đối với một số phí quan trọng, có số thu lớn, liên quan đến nhiều chính sách kinh tế -

xã hội của Nhà nước Trong từng loại phí do Chính phủ quy định, Chính phủ

có thể ủy quyền cho Bộ, cơ quan ngang Bộ quy định mức thu riêng đối với từng trường hợp cụ thể cho phù hợp với tình hình thực tế Ở chính quyền địa phương, Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh) quy định đối với một số loại phí gắn với quản lý đất đai, tài nguyên thiên nhiên, gắn với chức năng quản lý hành chính nhà nước của chính quyền địa phương Bộ Tài chính quy định đối với các loại phí còn lại để

áp dụng thống nhất trong cả nước Thẩm quyền quy định đối với phí được quy định cụ thể trong Danh mục chi tiết phí, lệ phí ban hành kèm theo Nghị định 57/2002/NĐ-CP ngày 03/06/2002 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành Pháp lệnh phí và lệ phí số 38/2001/PL-UBTVQH10 ngày 28 tháng 8 năm 2001

8 Quyết định 2427/QĐ-TTg ngày 22.12.2011 “Phê duyệt chiến lược khoáng sản đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030”

(đã được thay thế bằng Danh mục ban hành theo Nghị định 24/2006/NĐ-CP ngày 06/03/2006 của Chính phủ)

Phí bảo vệ môi trường thuộc Nhóm X về các loại phí thuộc lĩnh vực khoa học, công nghệ và môi trường theo Danh mục Phí, Lệ phí ban hành kèm theo Pháp lệnh Phí, Lệ phí 2001 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội Trước đây căn cứ vào Danh mục tại Nghị định 57/2002/NĐ-CP, Chính phủ có trách nhiệm quy định 06 loại phí bảo vệ môi trường bao gồm:

(i) Phí bảo vệ môi trường đối với nước thải;

(ii) Phí bảo vệ môi trường đối với: xăng dầu, khí thải từ việc sử dụng

than đá và các loại nhiên liệu đốt khác;

(iii) Phí bảo vệ môi trường đối với chất thải rắn;

(iv) Phí bảo vệ môi trường về tiếng ồn;

(v) Phí bảo vệ môi trường đối với sân bay, nhà ga, bến cảng;

(vi) Phí bảo vệ môi trường đối với khai thác dầu mỏ, khí đốt và

khoáng sản khác

Tới nay, số lượng phí bảo vệ môi trường đã được điều chỉnh giảm xuống còn 03 loại theo Nghị định số 24/2006/NĐ-CP sửa đổi Nghị định 57/2002/NĐ-

CP hướng dẫn chi tiết Pháp lệnh Phí, Lệ phí và Điều 66 Nghị định số

38/2015/NĐ-CP, ngày 24/4/2015 của Chính phủ về việc quản lý chất thải và phế liệu Cụ thể, Chính phủ quy định đối với 03 loại phí gồm:

(i) Phí bảo vệ môi trường đối với nước thải: được thực hiện từ năm

2003 với mục tiêu huy động đóng góp tài chính để khôi phục môi trường và khuyến khích giảm thiểu việc xả chất ô nhiễm ra môi trường, sử dụng nguồn nước sạch một cách tiết kiệm và hiệu quả (ii) Phí bảo vệ môi trường đối với khí thải: chưa được triển khai (iii) Phí bảo vệ môi trường đối với khai thác khoáng sản: được thực

hiện từ năm 2006, thu vào các hoạt động khai thác khoáng sản gồm khoáng sản kim loại và khoáng sản phi kim loại

Về bản chất, mặc dù đều là những khoản thu nộp vào ngân sách nhà nước và đối tượng nộp đều là tổ chức, cá nhân trực tiếp khai thác các thành tố liên quan tới môi trường, nhưng khác với thuế BVMT, phí BVMT mang tính chất đối giá và hoàn trả trực tiếp và đồng thời phí BVMT còn là nguồn thu ngân sách nhằm đầu tư trực tiếp trở lại cho hoạt động BVMT (thay vì là nguồn thu chung của ngân sách để phục vụ nhiều hoạt động khác như với thuế BVMT) Trong đó:

- Tính đối giá được hiểu là quan hệ tương xứng giữa bên trả tiền và bên thu tiền khi tồn tại giá trị hàng hóa, dịch vụ được trao đổi tương xứng với tiền Trong quan hệ thu – nộp phí BVMT, bên khai thác chỉ có nghĩa vụ nộp mà không được nhận lại giá trị tương xứng do phí BVMT là khoản phí phục vụ quá trình phục hồi môi trường sau khai thác

- Tính hoàn trả trực tiếp được hiểu là việc nộp tiền của chủ thể khai thác

sẽ không được kèm theo bất kỳ lợi ích trực tiếp và hiện hữu Nhưng ở khía cạnh kinh tế, chỉ khi chủ thể chấp thuận trả phí thì quyền lợi kinh tế mà cụ thể

là quyền khai thác khoáng sản mới hình thành Có thể gọi phí BVMT mang tính hoàn trả gián tiếp

Các chính sách phí bảo vệ môi trường hiện hành thu vào chủ thể gây ô nhiễm, (chủ thể thải các chất gây ô nhiễm ra môi trường nước, đất, không khí) nhằm mục đích thúc đẩy các đối tượng gây ô nhiễm phải giảm thiểu khối lượng chất ô nhiễm thải ra môi trường và đóng góp một phần tài chính vào việc xử lý

ô nhiễm môi trường

Ngoài các khoản phí bảo vệ môi trường nêu trên, hiện đang có chính sách phí xăng dầu, thu đối với xăng các loại, dầu diesel, dầu hoả, dầu mazút, dầu mỡ nhờn Số thu từ phí xăng dầu được phân chia theo tỷ lệ phần trăm giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương

1.2.2 Phí bảo vệ môi trường đối với khai thác khoáng sản

Chính sách về phí bảo vệ môi trường được ghi nhận sau Luật Khoáng sản sửa đổi năm 2005, theo đó, căn cứ Nghị định số 137/2005/NĐ-CP ngày

09/11/2005 của Chính phủ về phí bảo vệ môi trường đối với khai thác khoáng

sản, phí này được định nghĩa là khoản thu ngân sách địa phương hưởng 100% (một trăm phần trăm) để hỗ trợ cho công tác bảo vệ môi trường tại địa phương nơi có hoạt động khai thác khoáng sản Phí này được xây dựng nhằm

mục đích phòng ngừa và hạn chế các tác động xấu đối với môi trường tại địa phương nơi có hoạt động khai thác khoáng sản; khắc phục suy thoái, ô nhiễm môi trường do hoạt động khai thác khoáng sản gây ra và giữ gìn vệ sinh, bảo

vệ và tái tạo cảnh quan môi trường tại địa phương nơi có hoạt động khai thác khoáng sản Tại thời điểm năm 2005, loại phí này được áp dụng với 10 loại khoáng sản gồm: đá, tràng thạch, sỏi, sét, thạch cao, cát, đất, than, nước khoáng thiên nhiên và sa khoáng titan (ilmenit)

Vẫn trên cơ sở mục đích như vậy, tới năm 2008, Chính phủ ban hành Nghị định số 63/2008/NĐ-CP ngày 13/05/2008 điều chỉnh lại một số quy

định liên quan tới phí này Cụ thể, khái niệm phí đã được thay đổi thành Phí bảo vệ môi trường đối với khai thác khoáng sản, không kể dầu thô và khí thiên nhiên là khoản thu ngân sách địa phương hưởng 100% để hỗ trợ cho công tác bảo vệ và đầu tư cho môi trường tại địa phương nơi có hoạt động khai thác khoáng sản và Phí bảo vệ môi trường đối với dầu thô và khí thiên nhiên là khoản thu ngân sách trung ương hưởng 100% để hỗ trợ cho công tác bảo vệ và đầu tư cho môi trường theo quy định của Luật Bảo vệ môi trường

và Luật Ngân sách nhà nước Đồng thời, số lượng khoáng sản thuộc danh

mục điều chỉnh đã tăng từ 10 loại lên thành 12 loại (bổ sung thêm dầu thô và khí thiên nhiên)

Tới năm 2011, Chính phủ tiếp tục ban hành Nghị định số

74/2011/NĐ-CP ngày 25/08/2011 thay thế Nghị định 63/2008/NĐ-74/2011/NĐ-CP nhằm điều chỉnh một số nội dung liên quan tới phí bảo vệ môi trường trong lĩnh vực khai thác khoáng sản Khái niệm về phí bảo vệ môi trường vẫn được giữ nguyên nhưng

số lượng khoáng sản (không bao gồm dầu thô, khí thiên nhiên) đã tăng lên 14 loại khoáng sản quặng kim loại và 26 loại khoáng sản phi kim loại được ghi nhận theo các mức thu tối thiểu và tối đa để từng địa phương tính toán

1.2.3 Phân biệt nghĩa vụ nộp phí bảo vệ môi trường và nộp thuế tài nguyên của chủ thể khai thác khoáng sản

Để hiểu rõ hơn vai trò và mục tiêu của phí BVMT, chúng ta cần phân biệt thêm sự khác nhau giữa thuế và phí Hai khái niệm này có sự khác biệt về bản chất tuy không rõ ràng trong một số trường hợp Thuế là khoản đóng góp bắt buộc theo quy định của pháp luật của các cá nhân và pháp nhân đối với Nhà nước không mang giá trị trực tiếp và tương xứng tức thời Trong khi đó, phí là khoản thu mang tính chất bù đắp chi phí thường xuyên hoặc bất thường như phí

về xây dựng, bảo dưỡng, duy tu của Nhà nước đối với những hoạt động phục

vụ người nộp phí Dự thảo Luật phí và lệ phí cũng nêu rõ “Phí là khoản tiền mà

tổ chức, cá nhân phải trả khi được một tổ chức, cá nhân khác cung cấp dịch vụ” Trong khai thác khoáng sản, phí BVMT được thu để khắc phục do một số tác động môi trường mà doanh nghiệp không thể xử lý Như vậy, xét về bản chất, toàn bộ nguồn thu từ phí BVMT phải được đầu tư ngược trở lại để cải thiện chất lượng môi trường ở khu vực bị ảnh hưởng Nói cách khác, thông qua việc nộp phí BVMT, doanh nghiệp gián tiếp đầu tư cho các giải pháp môi trường ở địa phương như một hình thức “đền bù” cho những tổn hại do hoạt động sản xuất gây ra (Massimiliano Mazzanti, Susanna Paleari, 2007)

Theo Nghị định số 74/2011/NĐ-CP cũng như các quy định trước đó, toàn bộ nguồn thu từ phí BVMT đối với hoạt động khai thác khoáng sản (trừ dầu thô và khí thiên nhiên) sẽ được sử dụng cho các mục đích bảo vệ môi trường ở địa phương Phí BVMT đối với dầu thô và khí thiên nhiên là khoản thu ngân sách Trung ương sẽ được hưởng 100% để hỗ trợ công tác bảo vệ và đầu tư cho môi trường theo các quy định của Luật Bảo vệ Môi trường (theo Nghị định 74/2011/NĐ-CP)

Cùng với các chính sách về thu phí BVMT, Thuế BVMT thì Thuế tài nguyên với đối tượng chịu thuế trực tiếp tương tự như phí BVMT như: khoáng sản, dầu thô, khí tự nhiên cũng là một trong những công cụ ngân sách hiệu quả Tương tự bản chất của thuế BVMT, thuế tài nguyên cũng là khoản thu ngân sách để phục vụ phân bổ cho hoạt động quản lý khai thác tài nguyên nói riêng

và quản lý nhà nước nói chung Luật Thuế Tài nguyên năm 2009 ghi nhận thuế tài nguyên là sản lượng tài nguyên tính thuế, giá tính thuế và thuế suất, trong đó:

- Sản lượng tài nguyên tính thuế là số lượng, trọng lượng hoặc khối lượng của tài nguyên thực tế khai thác trong kỳ tính thuế;

- Giá tính thuế tài nguyên là giá bán đơn vị sản phẩm tài nguyên của tổ chức, cá nhân khai thác chưa bao gồm thuế giá trị gia tăng;

- Thuế suất dựa trên biểu thuế suất của Luật Thuế Tài nguyên và các biểu thuế suất cụ thể đối với từng loại tài nguyên do Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành hàng năm

Như vậy, về bản chất, thuế Tài nguyên được tính dựa trên giá bán tài nguyên ra thị trường còn phí BVMT lại được tính chỉ dựa trên khối lượng khoáng sản khai thác được Có thể tham khảo bảng so sánh dưới đây để thấy sự khác biệt giữa các loại nghĩa vụ tài chính trong khai thác khoáng sản:

Tiêu chí Phí BVMT Thuế BVMT Thuế Tài nguyên Đối tƣợng Dầu thô, khí thiên

nhiên, khí than, khoáng sản kim loại và khoáng sản không kim loại

1 Xăng, dầu, mỡ nhờn;

2 Than đá;

3 Dung dịch hydro-chloro-fluoro-carbon (HCFC)

4 Túi ni lông thuộc diện chịu thuế

5 Thuốc diệt cỏ thuộc loại hạn chế

sử dụng

6 Thuốc trừ mối thuộc loại hạn chế

sử dụng

1 Khoáng sản kim loại

2 Khoáng sản không kim loại

3 Dầu thô

4 Khí thiên nhiên, khí than

5 Sản phẩm của rừng tự nhiên, trừ động vật

6 Hải sản tự nhiên, bao gồm động vật và thực vật biển

7 Nước thiên nhiên, bao gồm

7 Thuốc bảo quản lâm sản thuộc loại hạn chế

sử dụng

8 Thuốc khử trùng kho thuộc loại hạn chế sử dụng

nước mặt và nước dưới đất

8 Yến sào thiên nhiên

9 Tài nguyên khác do Uỷ ban thường vụ Quốc hội quy định

Người nộp Tổ chức, cá nhân

khai thác

Tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sản xuất, nhập khẩu hàng hóa thuộc đối tượng chịu thuế

Tổ chức, cá nhân

nguyên thuộc đối tượng chịu thuế tài nguyên

Căn cứ tính Mức thu phí x

Khối lượng khai thác

Số lượng hàng hóa tính thuế x Mức thuế tuyệt đối

Sản lượng tài nguyên tính thuế

x Giá tính thuế x Thuế suất

Bảng 1 So sánh Phí BVMT trong khai thác khoáng sản, Thuế Tài nguyên và Thuế BVMT theo quy định hiện hành (trích Nghị định 74/2011/NĐ-CP về Phí BVMT trong khai thác khoáng sản; Luật Thuế tài nguyên và Luật thuế BVMT)

Nếu như phí BVMT điều chính trực tiếp trong quá trình tính phí đối với khoáng sản khai thác thô dựa trên khối lượng khai thác thô thì Thuế Tài nguyên được điều chỉnh trên khối lượng tài nguyên khai thác thô trong kỳ tính thuế và cả giá bán trên thị trường Điều này phù hợp với bản chất của phí và thuế, do phí là khoản thu được sử dụng trực tiếp trong việc hỗ trợ quá trình khôi phục hiện trạng khai thác khoáng sản, trong khi thuế là nguồn thu ngân sách phục vụ công tác quản lý nhà nước (vì nhiều mục tiêu không chỉ riêng bảo vệ môi trường trong khai thác khoáng sản) Như vậy, trong suốt quá trình

từ khi khai thác tới khi thành phẩm được đưa ra thị trường, chủ thể khai thác khoáng sản phải trước tiên đáp ứng nghĩa vụ nộp phí BVMT và sau khi thành phẩm được đưa ra kinh doanh với mức giá bán được ghi nhận thì nghĩa vụ nộp thuế Tài nguyên cũng được hình thành đối với chủ thể này

1.2.4 So sánh phí bảo vệ môi trường đối với khai thác khoáng sản với phí bảo vệ môi trường đối với nước thải và đối với chất thải rắn

Trước hết cần khẳng định tới thời điểm hiện nay thì các quy định về phí BVMT đối với nước chất thải đã hết hiệu lực theo Khoản 2 Điều 66 Nghị định 38/2015/NĐ-CP về quản lý chất thải rắn, Công văn số 627/VPCP-KTTH ngày 26/01/2015 của Văn phòng Chính phủ về việc phí bảo vệ môi trường đối với chất thải rắn, đồng thời Chính phủ cũng không ban hành Nghị định thay thế Nghị định số 174/2007/NĐ-CP, chấm dứt hiệu lực của Nghị định này đồng thời chính thức bãi bỏ phí BVMT đối với chất thải rắn Tuy nhiên, việc so sánh với phí này cũng phần nào cho thấy được sự khác nhau rõ ràng giữa phí BVMT trong khai thác khoáng sản với các loại phí khác

Về bản chất, phí BVMT đối với khai thác khoáng sản và phí BVMT đối với nước thải, chất thải rắn đều là những nguồn thu ngân sách trực tiếp để phục

vụ quá trình khôi phục môi trường do quá trình tác động tiêu cực của con người tới môi trường sống Theo phân loại về phí tại Danh mục chi tiết phí, lệ phí ban hành kèm theo Nghị định số 24/2006/NĐ-CP ngày 06/03/2006 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 57/2002/NĐ-CP ngày 03 tháng

6 năm 2002 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành Pháp lệnh Phí và Lệ phí, phí BVMT trong khai thác khoáng sản và phí BVMT đối với nước thải và chất thải rắn đều thuộc Nhóm X – Phí thuộc lĩnh vực khoa học, công nghệ và môi trường, phân nhóm 1 – Phí bảo vệ môi trường và đều thuộc thẩm quyền quy định hướng dẫn bởi các Nghị định của Chính phủ

Về đối tượng chịu phí, căn cứ Nghị định 174/2007/NĐ-CP về phí bảo vệ

môi trường đối với chất thải rắn, đối tượng chịu phí bảo vệ môi trường đối với chất thải rắn là chất thải rắn thông thường và chất thải rắn nguy hại được thải ra

từ quá trình sản xuất, kinh doanh, dịch vụ hoặc các hoạt động khác (trừ chất thải rắn thông thường phát thải trong sinh hoạt của cá nhân, hộ gia đình) Đối tượng này khác so với phí BVMT trong hoạt động khai thác khoáng sản

Về đối tượng nộp phí, các tổ chức, cá nhân có thải chất thải rắn thuộc đối

tượng chịu phí là những đối tượng phải nộp phí Ở phí BVMT đối với khai thác khoáng sản, người nộp thuế là người khai thác

Về căn cứ tính phí, mặc dù đều dựa trên khối lượng tính phí, đối với phí

BVMT đối với chất thải rắn chỉ ghi nhận mức trần phí trong khi các Nghị định

về phí BVMT đối với khai thác khoáng sản ghi nhận cả mức trần và mức sàn phí Điều này đảm bảo cho bất kỳ chủ thể nào tham gia vào quá trình khai thác tài nguyên khoáng sản đất nước đều phải có nghĩa vụ tài chính để bảo vệ tài nguyên khoáng sản Mức phí trần của chất thải rắn là 6 triệu/tấn, cũng cao hơn rất nhiều nếu so sánh với mức trần phí đối với khoáng sản

1.3 Sự cần thiết của phí bảo vệ môi trường đối với khai thác khoáng sản

Cần khẳng định, phí bảo vệ môi trường nói chung và phí bảo vệ môi trường đối với khai thác khoáng sản nói riêng là một công cụ kinh tế của Nhà nước trong hoạt động bảo vệ môi trường Cùng với thuế bảo vệ môi trường và các sắc thuế khác cũng như các loại phí môi trường khác, phí BVMT trong khai thác khoáng sản sẽ góp phần điều chỉnh hoạt động khai thác khoáng sản theo hướng bền vững, bảo đảm sự an toàn của môi trường sinh thái, tránh và giảm thiểu các tác động tiêu cực của hoạt động khai thác tới cảnh quan, dân

cư khu vực khai thác

Cụ thể, theo số liệu thống kê của Bộ Tài chính, tổng thu từ phí BVMT trong khai thác khoáng sản năm 2014 đạt 2.571 tỷ đồng Trong đó, thu từ dầu thô và khí thiên nhiên là 614 tỷ đồng Ở cấp địa phương, phí BVMT chiếm một tỷ trọng tương đối lớn trong cơ cấu các loại nguồn thu từ khai thác khoáng sản Theo số liệu do sở Tài chính tỉnh Bình Định cung cấp, phí BVMT chiếm khoảng 8% trong cơ cấu nguồn thu từ khai thác Titan vào năm

2011 Ngoài ra, nguồn thu từ phí BVMT có xu hướng tăng đều trong các năm

do sự thay đổi về mức phí và gia tăng về sản lượng khai thác quặng Đối với Lào Cai, năm 2013 toàn tỉnh thu được 175,7 tỷ đồng, bằng ½ nguồn thu từ thuế tài nguyên9

9 Trung tâm Con người và Thiên nhiên – Trung tâm Phát triển và Hội nhập (2015), Trả lại bản chất Phí bảo

vệ môi trường nhằm giảm thiểu tác động và hạn chế xung đột trong lĩnh vực khai thác khoáng sản, NXB

Hồng Đức, tr 11

Do phí BVMT trong khai thác khoáng sản đánh trực tiếp vào từng m3, tấn quặng khai thác được nên có không chỉ có tác dụng trực tiếp và lâu dài đối với hành vi gây ảnh hưởng tới môi trường của doanh nghiệp mà còn có tác dụng sâu xa tới quá trình nghiên cứu, triển khai, thay đổi và phát triển kĩ thuật, công nghệ sản xuất có lợi cho môi trường Nó góp phần hình thành nên trách nhiệm xã hội của doanh nghiệp khai thác khoáng sản trong quá trình khai thác và sử dụng nguồn tài nguyên của đất nước

Ở khía cạnh kinh tế, phí BVMT trong khai thác khoáng sản góp phần đóng góp ngân sách cho nhà nước ở cả địa phương và trung ương Mức phí BVMT nếu so sánh trong tổng thể các loại phí hiện hành tuy về số lượng loại không lớn nhưng nếu so sánh về mức thu thì nguồn thu từ loại phí này trong tổng thu ngân sách nhà nước về phí sẽ không nhỏ Đặc biệt, nước ta hiện là nước xuất khẩu dầu thô, khí tự nhiên cũng như một số loại khoáng sản thô như: than, alumi, đất hiếm…nên nguồn thu ngân sách từ phí BVMT trong khai thác khoáng sản là một trong những khoản thu phí đáng kể Phí BVMT trong khai thác khoáng sản bảo đảm 02 mục đích cơ bản của phí BVMT đó là: (i) Là khoản thu ngân sách nhà nước nhằm bù đắp một phần khoản chi đầu tư bảo vệ môi trường, khắc phục hậu quả môi trường; (ii) Là khoản tiền mà tổ chức, cá nhân khai thác các thành tố môi trường xả thải ra môi trường hoặc có hoạt động khác làm phát sinh nguồn tác động xấu tới môi trường

Tuy nhiên cũng cần nhìn nhận thực tế rằng, nguồn thu từ phí BVMT cũng như phí BVMT trong khai thác khoáng sản vẫn còn thấp, chưa đảm bảo nguồn thu cho ngân sách nhà nước Theo số liệu từ Chính phủ cho thấy, tổng thu các khoản phí bảo vệ môi trường năm 2008 là 1.224 tỷ đồng Nếu tính cả

số thu từ phí xăng dầu 9.000 tỷ đồng/năm thì tổng số thu là 10.224 tỷ đồng/năm10 Hàng năm, Nhà nước dành 1% tổng chi ngân sách nhà nước (tương đương 4.000 tỷ đồng) để chi sự nghiệp bảo vệ môi trường, chưa kể đến kinh phí cho các dự án đầu tư xử lý chất thải và vệ sinh môi trường đô thị Trong khi đó, nhu cầu tài chính cho bảo vệ môi trường hiện hành rất lớn Tính riêng nhu cầu cho các đề án tổng thể cải tạo môi trường và chương trình xử lý

ô nhiễm ở các làng nghề, khu công nghiệp vào khoảng 17.678 tỷ đồng/năm11

Nếu tính cả nhu cầu đầu tư xử lý chất thải sinh hoạt tại các khu vực dân cư tập trung, đầu tư phục hồi môi trường trong khai thác khoáng sản thì nhu cầu tài chính cho bảo vệ môi trường còn cao hơn nữa

1.4 Kinh nghiệm một số nước liên quan tới pháp luật về phí bảo vệ môi trường trong khai thác khoáng sản

1.4.1 Kinh nghiệm một số nước về pháp luật về phí bảo vệ môi trường trong khai thác khoáng sản

a Trung Quốc

Trung Quốc là quốc gia láng giềng có nhiều điểm tương đồng với Việt Nam về cả trình độ phát triển, những vấn đề môi trường phải đối mặt trong quá trình hiện đại hóa, công nghiệp hóa đất nước Trung Quốc cũng là một trong những quốc gia rất giàu khoáng sản và là một đất nước có ngành công nghiệp khai thác khoáng sản rất lớn Theo một cuộc khảo sát được tiến hành giữa năm 1999, Trung Quốc được xếp hàng đầu thế giới về tổng giá trị các sản phẩm khai thác mỏ (kim loại, than, khoáng chất công nghiệp), đạt mức 51,4 tỉ USD, đứng trên Mỹ (48 tỉ USD) và Ôxtrâylia (20,7 tỉ USD) Trung

10

Song Linh, “Xăng dầu có thể chịu thuế môi trường tới 4.000 đồng mỗi lít”,

2704049.html (Truy cập trang 14h35’ ngày 01.05.2015)

http://kinhdoanh.vnexpress.net/tin-tuc/vi-mo/xang-dau-co-the-chiu-thue-moi-truong-toi-4-000-dong-moi-lit-11 Vụ Phổ biến, Giáo dục Pháp luật (Bộ Tư pháp), Vụ Pháp chế (Bộ Tài chính) (2010), Đề cương giới thiệu

Luật Thuế Bảo vệ Môi trường

Quốc có khoảng 80 nghìn công ty khai thác khoáng sản thuộc sở hữu nhà nước, 200 nghìn công ty thuộc sở hữu tập thể và nhiều công ty thuộc các dạng

sở hữu khác12

Tuy nhiên, quá trình khai thác không kiểm soát cũng như áp dụng công nghệ khai khoáng cũ, không có biện pháp BVMT thỏa đáng, Trung Quốc đã và đang đối mặt với những khủng hoảng về môi trường Bộ Đất đai

và tài nguyên Trung Quốc cho biết nước này hiện có khoảng 3,3 triệu ha đất trồng quá ô nhiễm nên không thể trồng trọt được13

Trong giai đoạn từ năm

1998 đến 1999, Tổng cục Bảo vệ môi trường Nhà nước và Bộ Giáo dục Trung Quốc đã ủy thác cho Trung tâm nghiên cứu tình hình Trung Quốc thuộc Trường đại học Bắc Kinh tiến hành cuộc điều tra về bảo vệ môi trường đối với khoảng 10 nghìn hộ dân thuộc 139 khu hành chính cấp huyện của 31 tỉnh, khu tự trị và thành phố trực thuộc, kết quả điều tra cho thấy vấn đề môi trường đã trở thành điểm nóng được xã hội quan tâm Đối mặt với thực tế đó, Chính phủ Trung Quốc trong thời gian qua đã có những nỗ lực nhất định nhằm giải quyết vấn đề môi trường sau khai khoáng trong đó có việc đẩy mạnh nâng cao ý thức người dân Kinh nghiệm của Trung Quốc trong chính sách bảo vệ môi trường nói chung và chính sách tài chính để tạo nguồn thu BVMT được thể hiện ở nhiều mặt, cụ thể, có thể đánh giá thành tựu dưới một

số khía cạnh như sau:

Thứ nhất, Chính phủ Trung Quốc dành nhiều quan tâm cho công tác nghiên cứu, xây dựng chính sách về BVMT

Từ năm 1997, Chính phủ Trung Quốc đã liên tục tổ chức các buổi Tọa đàm, hội thảo khoa học trong thời gian họp Quốc vụ viện để nghe báo báo tình hình BVMT, đồng thời bố trí và triển khai công tác BVMT14 Các nhà lãnh đạo Trung Quốc đều thống nhất cho rằng, bảo vệ môi trường là việc lớn làm cho dân giàu, nước mạnh và đất nước ổn định, liên quan tới an ninh môi

12

Thế Nghĩa (Theo Mining Magazine,12/2000), Tình hình khai thác khoáng sản và sản xuất kim loại ở

Trung Quốc,

http://www.vinachem.com.vn/Desktop.aspx/Xuat-ban-pham/21/267/ (Truy cập trang lúc 15h’ ngày 01.5.2015)

13 Nguyệt Phương, “Trung Quốc: 3 triệu ha đất quá ô nhiễm, không thể trồng trọt”,

the-trong-trot/587802.html (Truy cập trang lúc 17h15’ ngày 01.5.2015)

http://tuoitre.vn/tin/chinh-tri-xa-hoi/moi-truong/20131230/trung-quoc-3-trieu-ha-dat-qua-o-nhiem-khong-14 Tiến triển của tác việc bảo vệ môi trường Trung Quốc,

http://maxreading.com/sach-hay/trung-quoc-abc/tie-n-trie-n-cu-a-ta-c-vie-c-ba-o-ve-moi-truo-ng-tq-25220.html (Truy cập trang lúc 11h30’ ngày 05.5.2015)

trường của Nhà nước và thực chất của việc bảo vệ môi trường là bảo vệ sản xuất Vì vậy, cần phải thiết lập, hoàn thiện cơ chế quyết sách tổng hợp về môi trường và phát triển Cán bộ các địa phương phải trực tiếp nắm bắt và chịu trách nhiệm về những vấn đề môi trường tại địa phương mình quản lý Chính phủ tăng cường việc giám sát và quản lý thống nhất trong lĩnh vực môi trường, tăng thêm vốn đầu tư BVMT, khuyến khích công chúng tham gia công tác BVMT Đồng thời, trong công tác bảo vệ môi trường, các chương trình, đề án phải nêu bật trọng điểm nội dung về phòng chống ô nhiễm ở các thành phố, lưu vực, khu vực trọng điểm

Trong cuộc cải cách cơ cấu Nhà nước, các bộ, ngành bảo vệ môi trường không ngừng được tăng cường Năm 1988, Cục bảo vệ môi trường Nhà nước

đã chuyển từ Bộ Xây dựng thành thị nông thôn và bảo vệ môi trường Nhà nước thành Cục độc lập trực thuộc Quốc vụ viện, chịu trách nhiệm trước Quốc vụ viện về giám sát quản lý hoạt động BVMT Năm 1993, Cục trưởng được nâng cấp Thứ trưởng, năm 1998 nâng lên cấp Bộ trưởng, đổi tên là Tổng cục Bảo vệ môi trường

Thứ hai, hoạt động xây dựng pháp luật môi trường được chú trọng đặc biệt

Hiện nay, Trung Quốc đã sửa đổi và ban hành Luật phòng chống nạn ô nhiễm khí quyển; Luật phòng chống nạn ô nhiễm nước; Luật bảo vệ môi trường hải dương; Luật phòng chống tiếng ồn gây ô nhiễm môi trường; Văn bản hướng dẫn Luật phòng chống nạn ô nhiễm nước; Điều lệ bảo vệ môi trường của các dự án xây dựng Tính đến nay, Trung Quốc đã ban hành 36

Bộ luật và Đạo luật bảo vệ môi trường, 10 Luật về tài nguyên, công bố hơn 90 quy tắc bảo vệ môi trường, 430 tiêu chuẩn bảo vệ môi trường quốc gia, 1020 văn bản pháp quy bảo vệ môi trường địa phương Ngay từ năm 1979, Luật Bảo vệ môi trường của Trung Quốc đã ghi nhận về phí BVMT, là một trong bốn chính sách lớn về bảo vệ môi trường (ngoài ra còn bao gồm: (i) thành lập các cơ quan nhà nước về bảo vệ môi trường; (ii) quy định chung về đánh giá tác động môi trường; (iii) việc xử lý ô nhiễm công nghiệp

Thứ ba, Trung Quốc luôn chú trọng tuyên truyền nâng cao ý thức bảo vệ môi trường của công dân

Giáo dục bảo vệ môi trường đã đưa vào nội dung giáo dục nghĩa vụ bắt buộc 9 năm Trung Quốc khuyến khích công chúng tham gia bảo vệ môi trường, đặt đường dây điện thoại tố giác riêng; Tăng cường việc công bố thông tin môi trường, lần lượt dự báo và công bố chất lượng không khí mỗi ngày của 47 thành phố quan trọng, mỗi tuần thông báo về chất nước mặt sông

bị gián đoạn thuộc các lưu vực sông ngòi chủ yếu, thông báo chất nước bãi tắm biển trọng điểm trong tuần… Đây là cơ sở để cơ quan nhà nước đấu tranh với những cơ sở gây ô nhiễm môi trường

Thứ tư, kinh nghiệm của Trung Quốc trong quá trình thực thi việc thu phí bảo vệ môi trường là một nguồn kinh nghiệm rất đáng để chúng ta học tập

Trước kia, tiền thu được từ các khoản phí BVMT của Trung Quốc được

sử dụng để trợ cấp cho các hoạt động kiểm soát ô nhiễm (theo đúng như mô hình hiện nay của Việt Nam) Nhưng hiện nay, Chính phủ Trung Quốc đưa ra chính sách theo hướng cho phép sử dụng số tiền này để cho vay, thay vì cấp không như cũ Phần lớn nguồn thu được gửi vào các quỹ của địa phương để dành cho các xí nghiệp có nhu cầu vay Khoảng 20% còn lại dùng để chi trả cho các hoạt động theo dõi, điều hành chương trình, kể cả việc đào tạo nhân lực, mua máy móc, thiết bị Sử dụng hợp lý, có hiệu quả nguồn kinh phí thu được sẽ có ảnh hưởng quan trọng đến quá trình thu phí BVMT, bởi nó khuyến khích các đối tượng tích cực thực hiện nghiêm chỉnh quy định chung về nộp phí BVMT

b Hàn Quốc

Trữ lượng tài nguyên khoáng sản tự nhiên của Hàn Quốc lên đến 13,2 tỷ tấn trong đó có 100 triệu tấn khoáng sản kim loại (gồm 13 loại), 11,7 tỷ tấn khoáng sản phi kim loại (19 loại), và 1,4 tỷ tấn khoáng sản than đá, 88,7% trong số đó là các khoáng sản phi kim loại Năm loại khoáng sản phi kim loại lớn gồm đá vôi, cao lanh, đá silica, fenspat, agalmatolite lên tới 11,5 tỷ tấn, chiếm 87,7% tài nguyên khoáng sản tự nhiên Những loại khoáng sản phi kim

loại tạo nên 94,4% từ các nguồn tự nhiên là quặng có thể khai thác được Với

sự phát triển và tiến bộ của ngành công nghiệp, nhu cầu khoáng sản của Hàn Quốc đã liên tục tăng, từ 350 triệu won trong năm 1990 lên tới 470 triệu won vào năm 1995, và lên mức 1,96 tỷ USD năm 2008 (tăng trưởng bình quân hàng năm 16,0%)15 Với việc thiếu nguồn lực tự nhiên, sự phụ thuộc vào nhập khẩu tiếp tục tăng đã làm suy yếu khả năng đối phó với những thay đổi trong thị trường, chẳng hạn như giá cả tăng cao và thiếu nguồn cung cấp của đất nước Kinh nghiệm của Hàn Quốc trong hoạt động bảo vệ môi trường nói chung và hoạt động thu phí BVMT nói riêng được thể hiện đặc thù ở cách thức sử dụng hiệu quả, hợp lý những nguồn thu ngân sách từ thuế và phí BVMT16 Từ việc áp dụng thu phí Lịch sử xây dựng pháp luật về bảo vệ môi trường của Hàn Quốc có thể chia làm 3 giai đoạn gồm: 1961 - 1990, 1990 -

2008 và từ 2008 đến nay, trong đó tới giai đoạn từ năm 2008 tới nay, hoạt động lập pháp liên quan tới môi trường được cải thiện đáng kể theo hướng hợp lý và khoa học hơn nhiều so với trước đây Đây là tiền đề cơ bản để hoạt động BVMT được thúc đẩy mạnh mẻ bằng các chính sách mới mẻ và hiệu quả Theo đó, Hàn Quốc đã chuyển từ mô hình thu phí BVMT định kỳ bằng việc áp dụng một nghĩa vụ tài chính trong suốt đời dự án khai khoáng và nghĩa vụ khắc phục thiệt hại khi để xảy ra hậu quả Ngoài ra, nguồn phí này còn được sử dụng để tái đầu tư để nâng cao nhận thức cho người dân về vai trò của bảo vệ môi trường…

Trong sự thay đổi này, các nghĩa vụ tài chính luôn được gắn liền với nghĩa vụ của chủ đầu tư dự án ngay từ khi lập hồ sơ dự án tới khi triển khai Ở Hàn Quốc, quá trình được chấp thuận hoạt động khai thác cũng đồng nghĩa với việc chủ đầu tư phải cam kết các nghĩa vụ cho tới khi đóng cửa mỏ bao gồm: chi phí phục hồi rừng; chi phí quản lý và khắc phục bắt buộc các tổn thất môi trường do hoạt động khai mỏ gây ra; thuế môi trường và nghĩa vụ bắt buộc chia sẽ với cộng đồng nơi khai thác Trên cơ sở Đạo luật về Đánh giá

15

United Nations, Report on Mining of Korea,

http://www.un.org/esa/dsd/dsd_aofw_ni/ni_pdfs/NationalReports/korea/Mining.pdf , (Truy cập trang lúc 13h10’ ngày 01.10.2015)

16 Trung tâm Nghiên cứu Khoa học – Viện Nghiên cứu Lập pháp – UBTVQH (2013), chuyên đề Kinh

nghiệm một số nước trên thế giới trong xây dựng pháp luật về bảo vệ môi trường

Tác động môi trường, nếu như một khu vực rừng có thể bị thiệt hại do hoạt động khai khoáng lớn hơn 100.000 m2 thì hoạt động giám sát tác động môi trường sẽ được áp dụng định kỳ; nếu diện tích ảnh hưởng nhỏ hơn thì hoạt động giám sát sẽ diễn ra đột xuất Phí BVMT sẽ được tính vào nghĩa vụ tài chính của chủ đầu tư khi triển khai dự án cũng như gắn liền với chủ đầu tư trong suốt đời dự án Bất cứ tình huống nào gây thiệt hại cho môi trường mà

do lỗi từ phía chủ đầu tư thì hoạt động khai thác sẽ bị tạm dừng tới khi khắc phục được đầy đủ toàn bộ thiệt hại

c Liên Bang Nga

Pháp luật về bảo vệ môi trường của Liên bang Nga được đánh giá là tương đối phức tạp và chặt chẽ, đã đáp ứng, thậm chí vượt qua nhiều các tiêu chuẩn chung của thế giới Tuy nhiên, quá trình thực thi lại gặp rất nhiều vướng mắc và không đáp ứng được kỳ vọng Kinh nghiệm thực thi pháp luật

ở Liên Bang Nga cho thấy một thực tiễn “xây dựng pháp luật có ghi nhận quy định về thu phí BVMT thôi chưa đủ, mà cần thiết phải hoàn thiện cơ chế thực thi nội dung quy định đó Ở Liên Bang Nga, Hiến pháp với giá trị pháp lý cao nhất ghi nhận rõ về quyền, nghĩa vụ của công dân trong lĩnh vực BVMT tại

Điều 42 như sau “Mọi công dân có quyền sống trong môi trường trong lành, quyền được thông tin về môi trường, quyền được bồi thường cho những thiệt hại về sức khỏe và tài sản gây ra bởi vi phạm pháp luật môi trường”

Ở cấp độ văn bản luật, hiện nay tại Nga có khoảng hơn 20 đạo luật liên bang quy định về BVMT Trong đó, có thể kể đến như: Luật Bảo vệ môi trường (2002); Luật Kiểm định sinh thái (1995); Luật Vệ sinh dịch tễ (2001); Luật về Các khu vực được bảo vệ đặc biệt (1995); Luật Bảo vệ hồ Baikal (1998); Luật Bảo vệ bầu khí quyển (1999); Luật Chất thải sản xuất và sinh hoạt (1998) Ngoài ra còn có một số đạo luật có liên quan khác như: Luật Sử dụng năng lượng nguyên tử; Luật An toàn phóng xạ; Luật Tiêu hủy vũ khí hóa học; Luật về Hoạt động biến đổi gen; Luật Tình trạng khẩn cấp; Luật An toàn công nghiệp Trong thời gian gần đây, để tạo sự thống nhất, tập trung những quy định về BVMT, nước này đang tiến hành pháp điển hóa để cho ra đời Bộ luật Sinh thái Bộ luật này là tổng hợp các quy định của 4 luật bao

gồm: Luật Bảo vệ môi trường, Luật Bảo vệ không khí, Luật Chất thải công nghiệp và sinh hoạt, Luật Kiểm định sinh thái17 Tuy nhiên, đến nay, Bộ luật này vẫn chưa được thông qua

Đối với hoạt động khai thác khoáng sản, trên cơ sở quy định tại Chương BVMT trong các hoạt động cụ thể của Luật Bảo vệ môi trường năm 2002, khai thác khoáng sản được liệt kê trong 34 hoạt động có khả năng gây ô nhiễm môi trường cao như: xây dựng công trình, thiết kế, quy hoạch xây dựng; xây dựng các nhà máy phát điện (nhiệt điện, thủy điện, hạt nhân); quân

sự quốc phòng; nông nghiệp, sử dụng phân bón, thủy lợi; giao thông; sử dụng vật chất nguy hại (hóa chất, phóng xạ, sinh học); trong xử lý chất thải… Tuy nhiên, việc đưa vào quy định này vẫn chủ yếu dừng lại ở mức liệt kê và mang tính tuyên ngôn mà thiếu các quy định chi tiết, cụ thể Ngoài ra, một dự luật khác cũng đang được soạn thảo và bàn luận là Luật về Chi trả cho tác động tiêu cực đến môi trường nhưng hiện chưa được thông qua

Thực tiễn ở Nga cho thấy thực tế hệ thống luật pháp mặc dù tồn tại nhiều đạo luật cùng điều chỉnh về BVMT, nhưng hiệu quả thực thi yếu kém Luật BVMT gồm 16 chương và 84 điều đưa ra các nguyên tắc cơ bản của pháp luật môi trường Liên bang Nga và quy định hệ thống các cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường Các nội dung của đạo luật bao gồm: các biện pháp như quy hoạch, phân loại các yếu tố, khu vực cần được bảo vệ đặc biệt; công cụ kinh tế; quan trắc môi trường; tiêu chuẩn môi trường; phát triển khoa học kỹ thuật; giáo dục bảo vệ môi trường; xử lý vi phạm; giải quyết tranh chấp và hợp tác quốc tế

Công cụ tiêu chuẩn môi trường được quy định khá chặt chẽ trong luật BVMT của Nga Theo đó, luật này đưa ra đến 5 loại tiêu chuẩn môi trường bao gồm: tiêu chuẩn về lượng xả thải, tiêu chuẩn về thành phần chất thải, tiêu chuẩn về tiếng ồn, tiêu chuẩn về khai thác các thành phần môi trường, và tiêu chuẩn về mật độ dân cư Việc xây dựng hệ thống tiêu chuẩn môi trường hoàn thiện được coi là cơ sở kỹ thuật và cơ sở pháp lý để xác định hoạt động vi

17 Trung tâm Nghiên cứu Khoa học – Viện Nghiên cứu Lập pháp – UBTVQH (2013), chuyên đề Kinh

nghiệm một số nước trên thế giới trong xây dựng pháp luật về bảo vệ môi trường

phạm pháp luật về BVMT Tuy nhiên có hai vấn đề mà hệ thống tiêu chuẩn này chưa giải quyết được đó là: (i) không ban hành tiêu chuẩn môi trường xung quanh và (ii) quy định các hoạt động có khả năng gây ô nhiễm rất rộng nhưng lại thiếu tính khả thi

1.4.2 Bài học kinh nghiệm về pháp luật phí bảo vệ môi trường trong khai thác khoáng sản

Dưới góc độ so sánh giữa thực tiễn xây dựng pháp luật về phí bảo vệ môi trường trong khai thác khoáng sản của Việt Nam và các quốc gia khác trong khu vực và quốc tế, có thể thấy, quá trình xây dựng pháp luật của Việt Nam còn khá mới mẻ và chưa có nhiều thực tiễn trong xây dựng và thực thi Nhìn chung, kinh nghiệm từ các quốc gia cho thấy một số định hướng cơ bản như sau:

Thứ nhất, định hướng về chính sách phí BVMT trong khai thác khoáng

sản cần được xây dựng một cách hợp lý, một mặt đảm bảo nguồn thu cho ngân sách nhà nước để tái đầu tư cho môi trường nhưng cũng phải đồng thời tác động tích cực lên ý thức của doanh nghiệp, người dân và làm thay đổi một

xu hướng khai thác cũ, không quan tâm tới hậu quả môi trường

Nếu so sánh giữa Việt Nam và Hàn Quốc về quá trình định hình chính sách về BVMT có thể thấy, Hàn Quốc cũng đã trải qua giai đoạn phát triển kinh tế cao và đầu tư thiếu hiệu quả cho hoạt động BVMT Chính sách chuyển từ thu phí “truyền thống” (tức là thu phí để tái đầu tư bảo vệ môi trường đơn thuần) để chuyển sang mô hình thu phí “hiện đại” (tức là vừa thu phí để tái đầu tư nhưng đồng thời thu phí để nâng cao kiến thức, nhận thức, thay đổi xu hướng và thói quen từ đó thay đổi hành vi của xã hội) Ngoài ra, đối với Hàn Quốc, việc gắn trách nhiệm tài chính của chủ đầu tư trong suốt đời dự án và áp dụng khi có phát sinh thiệt hại do ô nhiễm môi trường được coi là một kinh nghiệm quý báu cho Việt Nam

Thứ hai, hoàn thiện pháp luật là yêu cầu bắt buộc và cũng là cơ sở pháp

lý cơ bản nhất để chính sách được thực thi Không phải ngẫu nhiên các quốc gia đều xây dựng cho mình một hệ thống quy phạm pháp luật đồ sộ trong lĩnh vực BVMT Đây là cơ sở quan trọng để tổ chức quản lý hiệu quả và hợp lý

các hoạt động kinh doanh, khai thác các nguồn tài nguyên của quốc gia trong

đó có khoáng sản Tuy nhiên, thực tiễn xây dựng pháp luật giữa các quốc gia khác nhau cũng có sự khác nhau khi việc điều chỉnh về pháp luật phụ thuộc vào định hướng lập pháp theo hướng nhiều văn bản điều chỉnh nhiều lĩnh vực, một văn bản điều chỉnh nhiều lĩnh vực hay chỉ xây dựng văn bản điều chỉnh chung tổng quát Việt Nam hiện nay có ít nhiều tương đồng về xu hướng lập pháp nếu so sánh với Trung Quốc và Liên Bang Nga

Thứ ba, thực thi pháp luật là yếu tố quyết định thành công của chính

sách Việc thu phí BVMT trong khai thác khoáng sản cần trở thành một trong những nội dung trọng tâm trong định hướng đảm bảo nguồn thu ngân sách thông qua đồng bộ phí, lệ phí và thuế đối với những cá nhân, tổ chức khai thác nguồn lợi quốc gia Đặt hoạt động quản lý nguồn phí BVMT trong yêu cầu về sử dụng hiệu quả hành vi tái đầu tư cho hoạt động BVMT, cho phát triển công nghệ BVMT và xây dựng đội ngũ cán bộ thanh tra, kiểm tra việc tuân thủ pháp luât môi trường

1.5 Khái quát quá trình hình thành và phát triển của pháp luật về phí bảo vệ môi trường trong khai thác khoáng sản

Quá trình hình hành và phát triển của pháp luật về phí BVMT trong khai thác khoáng sản trước hết đã được ghi nhận trong chính sách tổng thể về BVMT của Đảng và Nhà nước

Giai đoạn 1: Trước năm 2001

Trước năm 1986, chính sách BVMT, phòng chống ô nhiễm, kiểm soát suy thoái môi trường hầu như chưa được đề cập cụ thể Ở giai đoạn này, chính sách về phí BVMT cũng chưa được xây dựng

Năm 1989, Hội đồng Nhà nước ban hành Pháp lệnh Tài nguyên Khoáng sản, trong đó lần đầu tiên ghi nhận trách nhiệm nộp phí, lệ phí khi

khai thác mỏ như sau: Tổ chức, cá nhân điều tra địa chất, khai thác mỏ có nghĩa vụ thực hiện chế độ quản lý, bảo vệ tài nguyên khoáng sản, môi trường

và tài nguyên khác, bảo đảm an toàn về mỏ; nộp thuế và lệ phí theo quy định

của pháp luật Việc nộp thuế, lệ phí tuy được ghi nhận nhưng chưa được quy

định cụ thể

Tới thời điểm năm 1993, việc nhà nước ta sớm ban hành Luật Bảo vệ môi trường đầu tiên cho thấy sự quan tâm của Đảng và Nhà nước ta đối với công tác bảo vệ môi trường Luật Bảo vệ môi trường năm 1993 gồm có 55 điều được chia làm 7 chương, quy định những vấn đề có tính cốt lõi nhất trong công tác BVMT Phí BVMT chưa được đề cập trong Luật năm 1993

Tại kỳ họp thứ 9 Khóa IX, Quốc hội đã thông qua Luật Khoáng sản năm 1996 Tuy nhiên, Luật này cũng mới ghi nhận phí, lệ phí liên quan tới việc cấp phép thăm dò, khai thác khoáng sản và mức thu phí để phục hồi môi trường (sau nay là tiền đề của quy định ký quỹ bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản)

Giai đoạn 2: Từ năm 2001 tới năm 2011:

Phải tới khi Pháp lệnh Phí, Lệ phí được ban hành năm 2001, phí bảo vệ môi trường mới chính thức được ghi nhận Các nghị định hướng dẫn Pháp lệnh Phí, Lệ phí gồm Nghị định số 57/2002/NĐ-CP; Nghị định số 24/2006/NĐ-CP mới ghi nhận các loại phí chi tiết của phí bảo vệ môi trường, trong đó có phí trong hoạt động khai thác khoáng sản Đáp ứng yêu cầu sửa đổi cơ bản chính sách môi trường, tại kỳ họp thứ 8 (Khóa XI), Quốc hội đã thông qua Luật Bảo vệ môi trường mới (Luật Bảo vệ môi trường năm 2005), thay thế cho Luật Bảo vệ môi trường năm 1993 Luật Bảo vệ môi trường năm

2005 có hiệu lực kể từ ngày 01/7/2006 Cũng trong giai đoạn này, Nhà nước

ta cũng ban hành hàng loạt đạo luật và Pháp lệnh quan trọng về tài nguyên và môi trường đặc biệt là Luật Khoáng sản 2005 thay thế Luật Khoáng sản 1996,

và Luật Bảo vệ môi trường 2005 và Luật Khoáng sản 2005 cũng trở thành tiền đề đầu tiên để chính sách về phí BVMT trong khai thác khoáng sản được hình thành

Ở góc độ điều chỉnh trực tiếp, chính sách về phí bảo vệ môi trường được ghi nhận sau Luật Khoảng sản sửa đổi năm 2005, theo đó Chính phủ ban hành Nghị định số 137/2005/NĐ-CP ngày 09/11/2005 của Chính phủ về