Vấn đề phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp

Tính cấp thiết của đề tài Với sự kế thừa, học hỏi tiến bộ để đáp ứng nhu cầu thực tiễn, Đảng ta đã đưa ra luận điểm tại Đại hội Đảng lần thứ XI: “nghiên cứu xây dựng, bổ sung các thiết

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP.HCM KHOA LUẬT HÀNH CHÍNH

MỤC LỤC CHƯƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ SỰ PHÂN CÔNG, PHỐI HỢP

VÀ KIỂM SOÁT GIỮA CÁC CƠ QUAN TRONG VIỆC THỰC HIỆN

QUYỀN HÀNH PHÁP 1.1 Khái quát quyền hành pháp và nguồn gốc của sự phân công, phối hợp và

kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp 1

1.1.1 Khái quát quyền hành pháp 1

1.1.2 Nguồn gốc của sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp 4

1.2 Nội dung, ý nghĩa của sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp 9

1.2.1 Phân công giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp 10

1.2.2 Phối hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp 14

1.2.3 Kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp 18

1.2.4 Mối quan hệ giữa phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp 23

1.2.5 Ý nghĩa của sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp 25

1.3 Sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp trong các mô hình chính thể đương đại 27

1.3.1 Trong chính thể đại nghị 27

1.3.2 Trong chính thể cộng hòa tổng thống 30

1.3.3 Trong chính thể cộng hòa hỗn hợp 32

CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG VÀ KIẾN NGHỊ VỀ SỰ PHÂN CÔNG, PHỐI HỢP, KIỂM SOÁT GIỮA CÁC CƠ QUAN TRONG VIỆC THỰC HIỆN QUYỀN HÀNH PHÁP Ở VIỆT NAM 2.1 Sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp theo các bản Hiến pháp Việt Nam 35

2.1.1 Sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp theo Hiến pháp năm 1946 35

2.1.2 Sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp theo Hiến pháp năm 1959 38

2.1.3 Sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp theo Hiến pháp năm 1980 40

2.1.4 Sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp theo Hiến pháp năm 1992 (được sửa đổi, bổ sung năm 2001) 42

2.1.5 Sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp theo Hiến pháp 2013 45

2.2 Thực trạng về sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp ở Việt Nam 49

2.2.1 Thực trạng về sự phân công giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp 49

2.2.2 Thực trạng về sự phối hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp 51

2.2.3 Thực trạng về sự kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp 53

2.3 Kiến nghị về sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp ở Việt Nam 57

2.3.1 Kiến nghị về sự phân công giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp 57

2.3.2 Kiến nghị về sự phối hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp 59

2.3.3 Kiến nghị về sự kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp 60

LỜI NÓI ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Với sự kế thừa, học hỏi tiến bộ để đáp ứng nhu cầu thực tiễn, Đảng ta đã đưa

ra luận điểm tại Đại hội Đảng lần thứ XI: “nghiên cứu xây dựng, bổ sung các thiết chế và cơ chế vận hành cụ thể, đảm bảo nguyên tắc tất cả quyền lực nhà nước thuộc

về nhân dân; quyền lực nhà nước là thống nhất; có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp” Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kì quá độ lên chủ nghĩa

xã hội (bổ sung, phát triển năm 2011) cũng nêu rõ: “Quyền lực Nhà nước là thống nhất; có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” Để thể chế hóa các chủ trương, quan

điểm này, Hiến pháp 2013 đã bổ sung một nguyên tắc mới về tổ chức và hoạt động

của bộ máy nhà nước tại khoản 3 Điều 2 đó là: “Quyền lực nhà nước là thống nhất,

có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” Trong ba quyền lập pháp, hành pháp

và tư pháp, ta có thể thấy được tầm quan trọng quyền hành pháp đối với sự phát triển, giàu mạnh, bền vững của bất kì một quốc gia và trong bất kỳ một thời điểm nào là điều không thể phủ nhận Tuy nhiên, sự kiểm soát quyền hành pháp giữa các

cơ quan ở nước ta chưa đạt hiệu quả cao do không có cơ chế vận hành cụ thể, rõ ràng và sự phân công, phối hợp việc thực hiện quyền hành pháp vẫn còn bất cập Vì

lẽ đó, việc hoàn thiện cơ chế thực hiện quyền hành pháp là cần thiết, là một tất yếu khách quan trong quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam hiện nay Trải qua những thời kỳ lập hiến Việt Nam, việc thực hiện quyền hành pháp đã và đang được hoàn thiện xứng đáng với sự tin tưởng của nhân dân giao cho

Kết hợp với bối cảnh xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, là nhà nước của dân, do dân, vì dân thì yêu cầu cấp thiết và hơn hết là nhanh chóng thực hiện nghiêm túc, có hiệu quả việc phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp Tuy nhiên, để thực hiện được nguyên tắc này chắc chắn sẽ có những vướng mắc, khó khăn nhất định, đòi hỏi sự phối hợp thực hiện của toàn Đảng, toàn dân

Nhận thức được điều này, tác giả chọn đề tài: “Vấn đề phân công, phối hợp

và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp” làm khóa

luận tốt nghiệp của mình

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

Lịch sử lập hiến Việt Nam đã chứng kiến nhiều sự thay đổi của Hiến pháp, càng về sau sự thay đổi lại tiến bộ hơn, phù hợp hơn Đặc biệt, với sự ra đời của Hiến pháp 2013 cùng nhiều vấn đề đổi mới và tiến bộ thì đã có nhiều công trình nghiên cứu, bài viết liên quan đến cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát thực

hiện quyền lực nhà nước Có thể nêu ra những công trình nghiên cứu như: “Phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lực nhà nước” của Gs.Ts Trần Ngọc Đường, NXB Chính trị quốc gia, năm 2012; “Phân công, phối hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lực nhà nước” của

Ts Cao Anh Đô, NXB Chính trị quốc gia, năm 2013… Một số Luận văn Thạc sĩ,

Luận văn Cử nhân Luật như: “Phân công, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lực nhà nước theo Hiến pháp Việt Nam hiện hành” của Lê Thị Thanh Nhàn; “Phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp” của Lê Minh Chí Một số bài viết khác như:

“Quyền lực nhà nước là thống nhất, nhưng có sự phân công và kiểm soát giữa

ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp” của Gs.Ts Nguyễn Đăng Dung, tạp chí

Kiểm sát số 20 năm 2012…

Tuy nhiên, các công trình nghiên cứu, bài viết trên chỉ dừng lại ở việc nghiên cứu phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước nói chung hoặc chỉ nghiên cứu một mặt của vấn đề phân công, phối hợp hay kiểm soát trong việc thực hiện quyền lực nhà nước, hoặc nếu có đi sâu vào việc phân công, phối hợp và kiểm soát thực hiện quyền lực thì chỉ mới đi sâu vào lĩnh vực lập pháp, nhưng chưa đi sâu

phân tích trên lĩnh vực hành pháp Vì vậy, tác giả đã chọn đề tài: “Vấn đề phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp” để nghiên cứu vấn đề sâu hơn trong lĩnh vực hành pháp

3 Mục đích, đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu đề tài

Mục đích của đề tài: nghiên cứu các vấn đề lý luận của đề tài về sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp để tìm hiểu, tiếp thu, học hỏi kinh nghiệm từ các nước trên thế giới, cũng như rút kinh nghiệm từ những bản Hiến pháp trước đây của nước ta, qua đó làm sáng tỏ các vấn

đề đặt ra, nhằm đóng góp về mặt khoa học pháp lý Ngoài ra, tác giả còn nghiên cứu

về thực trạng của sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp ở nước ta hiện nay Từ đó nhìn nhận được những vướng

mắc, để đề xuất kiến nghị nhằm mong muốn đóng góp ý kiến cho việc hoàn thiện cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp

Đối tượng nghiên cứu của đề tài: Đề tài nghiên cứu về những vấn đề lý luận và thực tiễn liên quan đến sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp Đây cũng là bản chất của vấn đề sẽ được làm rõ trong đề tài nghiên cứu này

Phạm vi nghiên cứu của đề tài:

Về mặt lĩnh vực nghiên cứu: Do vấn đề kiến thức và thời gian có hạn nên đề tài chỉ tập trung nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong lĩnh vực thực hiện quyền hành pháp

Về mặt thời gian: Ngoài việc tập trung nghiên cứu sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp theo bản Hiến pháp hiện hành, đề tài còn nghiên cứu trong các bản Hiến pháp trước đây cả về lý luận và thực tiễn

Về mặt không gian: Đề tài không chỉ tập trung nghiên cứu vấn đề trong phạm

vi quốc gia mình, mà còn nghiên cứu sơ lược sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp ở một số quốc gia trên thế giới điển hình cho từng chính thể đương đại để có cái nhìn tổng quát về xu hướng hiện nay

4 Ý nghĩa khoa học và giá trị ứng dụng của đề tài

Đề tài tiếp nối, kế thừa và đi sâu hơn các công trình nghiên cứu về việc phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước Cụ thể là tập trung nghiên cứu vấn đề phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp Đề tài đóng góp về mặt khoa học pháp lý cũng như thực tiễn Do

đó, đề tài có ý nghĩa tham khảo và có thể có giá trị ứng dụng trong thực tiễn cũng như việc nghiên cứu khoa học liên quan đến cơ chế phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp

5 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu

Về phương pháp luận: tác giả sử dụng phương pháp duy vật biện chứng, duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác-Lênin với tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước,

Về phương pháp nghiên cứu: tác giả sử dụng một số phương pháp như tổng hợp, phân tích, so sánh, thống kê, đối chiếu,

6 Bố cục đề tài

Đề tài gồm:

Lời nói đầu;

Hai chương:

Chương 1: Những vấn đề lý luận về sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa

các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp

Chương 2: Thực trạng và kiến nghị về sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa

các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp ở Việt Nam

Phần kết luận;

Danh mục tài liệu tham khảo

CHƯƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ SỰ PHÂN CÔNG, PHỐI HỢP VÀ KIỂM SOÁT GIỮA CÁC CƠ QUAN TRONG VIỆC THỰC HIỆN QUYỀN HÀNH

PHÁP 1.1 Khái quát quyền hành pháp và nguồn gốc của sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp

1.1.1 Khái quát quyền hành pháp

Quyền lực nhà nước là vấn đề được các học giả, các nhà nghiên cứu quan tâm khá nhiều Đối với nước ta để đáp ứng cho công cuộc đổi mới và phát triển đất nước, việc nghiên cứu về tổ chức quyền lực nhà nước vẫn được đặt ra như một nhu cầu thường xuyên, cấp bách Cùng với sự chuyển biến về kinh tế, bộ máy nhà nước cũng cần có sự thay đổi tương ứng sao cho phù hợp với những yêu cầu của xã hội đặt ra Mặc dù trong Hiến pháp có quy định về các quyền trong hệ thống quyền lực nhà nước, trong đó có quyền hành pháp, nhưng để đảm bảo thực hiện đúng và hiệu quả trên thực tế lại là vấn đề không dễ dàng Trong cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước ở Việt Nam hiện nay việc xác định đặc điểm, tính chất, vai trò của quyền hành pháp có ảnh hưởng rất lớn đến sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp

Khi nhà nước và pháp luật ra đời thì quyền hành pháp cũng xuất hiện để thực hiện chức năng, nhiệm vụ cho từng thời kỳ Trong thời kỳ Khai sáng những năm đầu tiên của Cách mạng tư sản Pháp, Montesquieu đã đưa ra học thuyết phân quyền, ông đã khẳng định:

Trong mỗi quốc gia đều có ba thứ quyền lực: Quyền lập pháp, quyền thi hành những điều hợp với quốc tế công pháp và quyền thi hành những điều trong luật dân sự Với quyền lực thứ nhất, nhà vua hay pháp quan làm ra các thứ luật cho một thời gian hay vĩnh viễn, và sửa đổi hay hủy

bỏ luật này Với quyền lực thứ hai, nhà vua quyết định việc hòa hay chiến, gửi đại sứ đi các nước, thiết lập an ninh, đề phòng xâm lược Với quyền lực thứ ba, nhà vua hay pháp quan trừng trị tội phạm, phân xử tranh chấp giữa các cá nhân Người ta sẽ gọi đây là quyền tư pháp, vì trên kia là quyền hành pháp quốc gia.1

Theo quan niệm nguyên thủy của Montesquieu, quyền hành pháp chính là

1

Montesquieu (2006), Bàn về tinh thần pháp luật, Hoàng Thanh Đạm dịch, NXB Lý luận chính trị, Hà Nội, tr.105-106

quyền: “quyết định việc hòa hay chiến, gửi đại sứ đi các nước, thiết lập an ninh, đề phòng xâm lược” Theo cách giải thích này quyền hành pháp mang đậm tính đối nội,

đối ngoại, quyết định các vấn đề quân sự thông qua việc quyết định hòa hay chiến, cũng như thiết lập an ninh Trong thời điểm này những vấn đề liên quan đến chiến tranh là vận mệnh của quốc gia cần giao cho quyền hành pháp

Theo cuốn từ điển Black’s Law của tác giả Henry Campbell Black thì quyền

hành pháp (executive power) là: “Quyền bảo đảm các đạo luật được thực thi một cách đầy đủ”2

Trong bách khoa toàn thư về quyền lực (Encyclopedia of Power) các

tác giả có định nghĩa rằng “quyền hành pháp là thẩm quyền thực thi các đạo luật và bảo đảm rằng các đạo luật này được thi hành như ý định đặt ra các đạo luật ấy”3 Như vậy, theo hai định nghĩa trên quyền hành pháp đều được hiểu là quyền đưa đạo luật ra thực thi đồng thời bảo đảm nó được thực hiện theo đúng tinh thần của đạo luật Ở đây, quyền hành pháp không còn là việc thực hiện đối nội, đối ngoại, quyết

định vấn đề chiến tranh như theo quan điểm của vị “cha đẻ” thuyết tam quyền phân

“tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội” như trước đây mà còn

có cả: “đề xuất, xây dựng chính sách trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội quyết định hoặc quyết định theo thẩm quyền để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn quy định tại Điều này”5, đồng thời thẩm quyền của Thủ tướng Chính Phủ cũng được bổ

sung: “lãnh đạo việc xây dựng chính sách”6

“Quyền hành pháp cùng với quyền lập pháp và quyền tư pháp là ba nhánh cấu thành quyền lực nhà nước”7, cũng như quyền lập pháp và tư pháp, quyền hành pháp cũng có những đặc điểm chung của quyền lực nhà nước Ngoài ra, quyền hành pháp

2 Henry Campbell Black (1990), Black’s Law Dictionary (Sixth edition), West Publishing Co, USA, p.259

3 Andre Kaiser (2011), “Executive Power” in Keith Dowding (edition), Encyclopedia of Power, Sage Co,

còn có những đặc điểm riêng sau:

Thứ nhất, quyền hành pháp mang tính quyền lực nhà nước vì chủ thể thực

hiện quyền hành pháp là các cơ quan có thẩm quyền Quyền hành pháp có tính độc lập tương đối với các nhánh quyền lực khác Trong đó, mối quan hệ giữa lập pháp với hành pháp dường như không có sự độc lập tuyệt đối Ngay cả Mỹ là nước áp dụng triệt để nhất nguyên tắc tam quyền phân lập, cả tổng thống và nghị viện đều

do nhân dân trực tiếp bầu ra thì giữa hành pháp và lập pháp cũng không hoàn toàn độc lập, mà có mối liên hệ với nhau, hỗ trợ cho nhau do yếu tố đảng chính trị để

thực hiện quyền lực nhà nước một cách hiệu quả

Thứ ba, quyền hành pháp là nhánh quyền lực tác động nhiều nhất tới quyền và

lợi ích của công dân trong quá trình thực hiện Đối với quyền lập pháp khi làm ra một đạo luật, nếu không được truyền tải vào cuộc sống, sẽ không tác động tới quyền

và lợi ích của công dân Đối với quyền tư pháp thì quyền và lợi ích của công dân chỉ

bị tác động trong quá trình hoạt động tư pháp Còn đối với quyền hành pháp khi truyền tải một đạo luật cụ thể vào cuộc sống, để điều chỉnh các mối quan hệ đi theo đúng tinh thần của đạo luật đó khi đó nhánh quyền này sẽ tác động trực tiếp và nhiều nhất tới quyền và lợi ích của công dân

Thứ tư, chủ thể thực hiện quyền hành pháp Ở các quốc gia khác nhau, chủ thể

thực hiện quyền hành pháp cũng khác nhau Ví dụ: ở Mỹ quyền hành pháp được trao cho Tổng thống, ở Pháp quyền hành pháp được chia cho Nguyên thủ quốc gia – Tổng thống và Thủ tướng Chính phủ mỗi người nắm một phần Ở nước ta theo quy

định của pháp luật hiện hành quyền hành pháp được trao cho “hệ thống cơ quan hành chính nhà nước”8 thực hiện, trong đó Chính phủ là chủ thể chủ yếu thực hiện quyền hành pháp

Thứ năm, trải qua từng thời kỳ lịch sử khác nhau, trong từng điều kiện quốc

8 Hệ thống cơ quan hành chính nhà nước được hiểu bao gồm cả cơ quan thực hiện chức năng hành pháp Như vậy, ngoài Chính phủ là cơ quan thực hiện chức năng hành pháp theo Điều 94 Hiến pháp 2013, thì hệ thống cơ quan hành chính nhà nước còn có cơ quan chuyên môn của Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp và

cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân các cấp

gia khác nhau quyền hành pháp cũng không giống nhau, nhưng quyền hành pháp luôn có hai tính chất cơ bản là: tính thi hành pháp luật và tính quản lý, điều hành Tính thi hành pháp luật là khả năng đưa pháp luật vào thực tế, đời sống xã hội, nghị viện làm luật còn hành pháp thực thi đạo luật và đảm bảo cho chính sách pháp luật được tuân thủ một cách nghiêm chỉnh và đầy đủ Tính quản lý, điều hành là hoạt động quản lý, điều hành các lĩnh vực của đời sống xã hội Ở Việt Nam theo Hiến

pháp 2013 Chính phủ có nhiệm vụ: “Thống nhất quản lý về kinh tế, văn hóa, xã hội, giáo dục, y tế, khoa học, công nghệ, môi trường, thông tin, truyền thông, đối ngoại, quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội” (Điều 96 Hiến pháp năm

2013), đây còn gọi là tính hành chính nhà nước của quyền hành pháp

Với những đặc điểm của quyền hành pháp có thể thấy rằng vai trò của quyền

hành pháp là “cầu nối giữa lập pháp và dân chúng”9, là điều kiện tiên quyết cho sự phát triển của mỗi quốc gia và nếu quyền hành pháp không mạnh, hoạt động không hiệu quả thì không thể có một quốc gia phát triển Vai trò quan trọng của quyền hành pháp còn được thể hiện thông qua việc thực hiện hoạt động hoạch định chính sách quốc gia và điều hành chính sách quốc gia Trong đó quyền hoạch định tức là vạch ra những mục tiêu chung cho quốc gia bên cạnh đó phải chỉ rõ những phương tiện, cách thức sử dụng để đạt được mục tiêu đó, hoạch định chính sách quốc gia là một trong những chức năng quan trọng gắn liền với cơ quan hành pháp Thông qua việc quản lý, điều hành cơ quan hành pháp sẽ nhận ra được nhu cầu của xã hội, sau

đó phân tích nhu cầu đó và đưa ra những chính sách hoặc trình những dự luật sao cho phù hợp Quyền điều hành chính sách quốc gia là sử dụng những phương tiện, cách thức cần thiết đã được chỉ rõ khi hoạch định chính sách để thực hiện những mục tiêu đã vạch ra Ngoài ra, đối với những nước áp dụng học thuyết phân quyền thì quyền hành pháp còn có vai trò quan trọng trong việc kiểm soát, kiềm chế, đối trọng hai nhánh quyền lực còn lại

Tóm lại, quyền hành pháp được hiểu như thế nào, còn phụ thuộc vào từng thời

điểm lịch sử, điều kiện của từng quốc gia Nhưng có thể hiểu quyền hành pháp nước

ta hiện nay là quyền hoạch định chính sách quốc gia và triển khai, giám sát việc thực thi những chính sách này trong mọi lĩnh vực đời sống xã hội

1.1.2 Nguồn gốc của sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp

Tư tưởng phân quyền xuất hiện từ rất sớm, “được nảy sinh từ thực tiễn tổ chức

9

Nguyễn Cửu Việt chủ biên (2009), Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam, NXB Đại học Quốc gia, Thành

phố Hồ Chí Minh, tr.65

bộ máy nhà nước Athens và La Mã”10 thời cổ đại Về sau, các nhà tư tưởng thời Khai sáng khái quát thành học thuyết và trở thành nguyên tắc cơ bản trong tổ chức

và hoạt động của bộ máy nhà nước tư sản Đầu tiên cần phải nhắc tới Aristotle (384 – 322 trước Công nguyên), ông là một nhà triết học và bác học vĩ đại thời Hy Lạp

cổ đại, ông được coi là người đầu tiên phát hiện ra sự chia sẻ quyền lực giữa các

giai cấp trong xã hội Theo Aristotle, “có ba bộ phận trong tất cả các nhà nước, đó

là Hội nghị nhân dân, các viên chức nhà nước và cơ quan tòa án”11 Aristotle là nhà

tư tưởng đầu tiên trong lịch sử bàn về sự phân chia quyền lực nhà nước, đây là một vấn đề hết sức mới mẻ so với thời đại của ông Tuy nhiên, ông mới chỉ dừng lại ở

mô tả về cách thức tổ chức bộ máy nhà nước gồm ba cơ quan trên thực hiện ba chức năng lập pháp, hành pháp và phân xử, mà chưa chỉ ra giữa ba cơ quan này có mối

quan hệ như thế nào và tại sao phải phân chia quyền lực như trên

Ngoài Aristotle, còn có Ph.Polybe và M.T.Ciceron cũng nghiên cứu về vấn đề phân quyền Ph.Polybe (khoảng 200 – 120 trước Công nguyên), ông cho rằng quyền

lực nhà nước là hỗn hợp của ba thế lực chính trị: “quyền lập pháp trong tay viện nguyên lão của giới quý tộc, quyền hành pháp trong tay vua và quyền tư pháp thuộc

về sự phán xét của dư luận nhân dân”12 Tuy nhiên, trong tác phẩm của ông đã thể hiện sự tiến bộ hơn so với Aristotle khi ông đặt ra vấn đề về sự độc lập giữa các cơ quan, nhưng vẫn có sự phối hợp với nhau M.T.Ciceron (106 – 43 trước Công nguyên), ông là nhà lập pháp nổi tiếng của Roma thời kỳ Cộng hòa, ông cho rằng:

“Một phần quyền lực nhà nước phải được phân chia và trao cho uy thế của những người chiếm hàng đầu, còn một số công việc phải dành cho nhân dân xét đoán, giải quyết…”13

Bên cạnh đó, còn có John Locke (1632 – 1704) cũng bàn về thuyết tam quyền phân lập Theo triết gia vĩ đại người Anh, quyền lực nhà nước là quyền lực thuộc về nhân dân, họ nhường một phần quyền lực của mình cho nhà nước qua khế ước nhưng chỉ giao quyền này cho một chủ thể nhất định, do đó sẽ dẫn đến độc tài,

để khắc phục nhược điểm này phải thực hiện sự phân quyền Kế thừa từ tư tưởng của Aristotle và các nhà nghiên cứu đi trước, John Locke cho rằng, quyền lực phải phân chia theo ba lĩnh vực: lập pháp, hành pháp và liên bang, so với các nhà tư

10 Nguyễn Thị Hồi (2005), Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước với việc tổ chức bộ máy nhà nước ở một

số nước, NXB Tư pháp, Hà Nội, tr.32

11

Nguyễn Thị Hồi (2005), Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước với việc tổ chức bộ máy nhà nước ở một

số nước, NXB Tư pháp, Hà Nội, tr.21 – 22

12 http://www.wattpad.com/1425378-t%C6%B0-t%C6%B0%E1%BB%9Fng-ph%C3%A2n-chia-quy%E1%B B%81n-l%E1%BB%B1c-nh%C3%A0-n%C6%B0%E1%BB%9Bc/page/2 (truy cập ngày 01/06/2015) 13

Trần Hậu Thành (2005), Cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng Nhà nước pháp quyền Xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, NXB Lý luận chính trị, Hà Nội, tr.37

tưởng đi trước thì tư tưởng phân quyền của ông phát triển ở trình độ cao hơn, rõ ràng hơn Đến thế kỷ XVIII nhà tư tưởng vĩ đại người Pháp Charles de Secondat Montesquieu (1689 – 1755) cho rằng quyền lực tối cao được phân thành ba quyền: quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp Ông chính là người đã phát

triển và hoàn thiện thuyết “Tam quyền phân lập” Theo Montesquieu cần phải tạo ra

một hệ thống kiềm chế và đối trọng giữa ba nhánh quyền lực, các nhánh quyền lực vừa có thể độc lập giải quyết nhiệm vụ bằng phương tiện pháp lý của mình để tạo

sự chuyên môn, vừa giữ được cân bằng, ngăn quyền lực không bị độc chiếm từ một trong ba nhánh quyền Montesquieu đã vượt qua John Locke khi ông là người đầu tiên đưa ra vấn đề về trách nhiệm chính trị đồng thời chỉ ra rõ mối quan hệ giữa cơ quan lập pháp, cơ quan hành pháp và cơ quan tư pháp phải diễn ra theo cơ chế

“quyền lực ngăn cản quyền lực”14

Sau Montesquieu là nhà tư tưởng Pháp J.J.Rousseau (1712 – 1778), trong tác

phẩm “Bàn về khế ước xã hội”, Rousseau cho rằng: “Một cái gọi là quyền lực lập pháp, cái kia gọi là quyền lực hành pháp Không có cái gì tự làm hoặc phải làm mà không dựa vào thứ quyền lực ấy”15 Như vậy, Rousseau cũng công nhận sự tồn tại của quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, trong đó mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp phải có sự phân chia và phối hợp rõ ràng, không thể để hai quyền này tập trung vào một chủ thể Tuy nhiên, ông quan niệm rằng quyền lập pháp cao hơn hành pháp chứ không phải cân bằng như quan niệm của Montesquieu Dù công nhận sự tồn tại của ba nhánh quyền lực nhưng theo ông quyền lực nhà nước vẫn phải thống nhất, quyền lực đó thuộc về nhân dân mà ra, chính nhân dân mới là người giao cho các tổ chức thực hiện quyền lực của mình

Theo quan điểm của trường phái chủ nghĩa tự do quyền lực nhà nước là quyền lực của các nhóm xã hội khác nhau gồm vua, quý tộc, bình dân Để đảm bảo quyền lực khi giao cho nhà nước sẽ không độc tài và sẽ đại diện cho lợi ích của các nhóm

xã hội trên, các cơ quan đã ngồi lại với nhau để phân công: quyền lập pháp giao cho dân chúng và quý tộc, dân chúng thực hiện thông qua các đại biểu của mình; quyền hành pháp sẽ giao cho cá nhân vua, một người làm tốt hơn nhiều người vì nó cần đến hành động tức thời, cần có sự quyết đoán, sáng tạo; còn tư pháp được thực hiện bởi các thẩm phán

Như vậy, có thể khẳng định ngay thời cổ đại sự phân quyền đã được ra đời

14 Nguyễn Thị Hồi (2005), Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước với việc tổ chức bộ máy nhà nước ở một

số nước, NXB Tư pháp, Hà Nội, tr.87

15

Jean Jacques Rousseau (1992), Bàn về khế ước xã hội, NXB Thành phố Hồ Chí Minh, Thành phố Hồ Chí

Minh, tr.91 – 92

như một tất yếu khách quan, quyền lực nhà nước được phân chia thành ba nhánh lập pháp, hành pháp và tư pháp Ba nhánh quyền lực này được trao cho các cơ quan khác nhau thực hiện Đây cũng chính là sự phân công giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lực nhà nước, trong đó có sự phân công giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp

Trong mọi thời đại, kể từ khi ra đời quyền lực nhà nước luôn là một thực thể thống nhất Ở thời kỳ cổ đại, trung đại quyền lực nhà nước thống nhất theo kiểu tập trung vào tay cá nhân, những người cầm quyền này thường được thần thánh hóa là

“con trời”, là người đứng đầu và có mọi quyền hành Sau này, quan điểm về quyền

lực thống nhất có sự thay đổi Nhà tư tưởng cách mạng người Pháp J.Rousseau cho rằng nhân dân là chủ thể thống nhất và duy nhất của quyền lực, quyền lực không thể

bị phân chia, “các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp là biểu hiện cụ thể quyền lực tối cao của nhân dân mà thôi”16, quan điểm này nhằm đả phá chế độ tập quyền cá nhân phong kiến chuyên chế Xuất phát từ tính thống nhất của quyền lực nhà nước, đòi hỏi phải có sự phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lực nhà nước trong đó có quyền hành pháp để đạt được mục đích cuối cùng trong hoạt động của tất cả các cơ quan

Vậy sự phối hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp có nguồn gốc từ sự thống nhất của quyền lực nhà nước Sự phân công, phân nhiệm cần phải gắn liền với phối hợp Ngay cả trong tư tưởng phân chia quyền lực của Montesquieu, tuy ông không đề cập tới vấn đề phối hợp, nhưng việc phân chia quyền lực ở đây cũng bao hàm cả sự phối hợp giữa các nhánh quyền lực

Ở phương Đông vào thời cổ đại, nhất là Trung Hoa cổ đại, tất cả quyền lực nhà nước đều bị vua thâu tóm Để đảm bảo quyền lực là thuộc về vua, đảm bảo lợi ích cho giai cấp thống trị, nhà vua đã thực hiện việc kiểm soát quyền lực từ trên xuống một cách khá chặt chẽ Không chỉ ở phương Đông, các nhà nước cổ đại ở phương Tây vào thời Hy Lạp và La Mã, quan niệm quyền lực nhà nước là của nhân dân, với hình thức nhà nước dân chủ trực tiếp (nhân dân trực tiếp thực thi quyền lực nhà nước) sự kiểm soát quyền lực chỉ là sự kiểm soát của toàn dân đối với cơ quan được giao thực thi nhiệm vụ Trong chế độ dân chủ và pháp quyền Xã hội chủ nghĩa,

khi nhân dân giao quyền cho những người cụ thể thực thi, mà con người thì “luôn luôn chịu sự ảnh hưởng của các loại tình cảm và dục vọng đối với các hành động

16

Đào Trí Úc (2014), “Học thuyết và thực tiễn lịch sử về tính thống nhất của quyền lực nhà nước và cơ chế

phân quyền”, Nhà nước và pháp luật, (5), tr.4

của con người Điều cũng khiến cho lý tính đôi khi bị chìm khuất”17 Do đó, dễ dẫn tới sai lầm trong việc thực thi quyền lực nhà nước Mặt khác quyền lực nhà nước thường vận động theo xu hướng từ quyền lực của nhân dân trở thành quyền lực của nhóm người hay cơ quan cầm quyền, quyền lực không phục vụ nhân dân, không vì

lợi ích của Nhân dân C.Mác gọi đây là sự “tha hóa của quyền lực nhà nước”

Chính vì vậy, quyền lực nhà nước không những chịu kiểm soát của toàn dân mà còn phải có sự kiểm soát chéo giữa ba nhánh quyền lực

Như vậy, tư tưởng kiểm soát quyền lực nhà nước đã có từ rất sớm, ngay từ thời cổ đại của cả phương Đông và phương Tây Đây chính là mầm mống cho sự phát triển và hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước sau này nói chung cũng như sự kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp nói riêng

Nước ta năm 1946, Đảng và Chủ tịch Hồ Chí Minh đã viết bản Hiến pháp đầu tiên của nước Việt Nam Dân chủ cộng hòa, trong bản Hiến pháp này thể hiện tư tưởng phân công tương đối rõ nét, nguyên nhân do Chủ tịch Hồ Chí Minh đã nghiên cứu về tư tưởng phân quyền thông qua các bản Hiến pháp của các nước trên thế giới

Rõ ràng, mầm mống tư tưởng phân công giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp xuất hiện ở nước ta ngay trong bản Hiến pháp đầu tiên Tuy nhiên, học thuyết tập quyền do C.Mác khởi xướng trên cơ sở thực tiễn của Công xã Paris,

về sau được V.I Lenin phát triển được nước ta xem là nền tảng lý luận cho việc tổ chức quyền lực nhà nước được thể hiện rõ nét nhất trong Hiến pháp 1959 và Hiến pháp 1980 Trong suốt một thời gian dài, nguyên tắc tập quyền xã hội chủ nghĩa đã giúp nước ta trong giai đoạn kháng chiến, quyền lực nhà nước được tập trung, các quyết định được đưa ra đảm bảo nhanh chóng, thống nhất phù hợp với hoàn cảnh cấp bách, khẩn cấp trong thời chiến Tuy nhiên, sau khi đất nước độc lập, trong thời

kỳ đổi mới, tư tưởng này bộc lộ những mặt hạn chế, quyền lực nhà nước tập trung vào một mối mà không có cơ chế kiểm soát, tiềm ẩn khả năng lạm quyền, tha hóa quyền lực, khi có hậu quả xảy ra thì khó quy kết trách nhiệm Trên cơ sở tiếp thu tư tưởng của các học giả đi trước, cũng như từ kinh nghiệm và nhu cầu thực tiễn đặt ra Nước ta đã nhận thức lại học thuyết tập quyền và từ chỗ phủ nhận hoàn toàn đến việc thừa nhận những hạt nhân tích cực của học thuyết phân quyền, nhằm khắc phục

những hạn chế trên Trong Hiến pháp năm 1992 bắt đầu đưa nguyên tắc “quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” tại Điều 2 vào áp dụng Đặc biệt lần đầu tiên chế

17 Jon Mills (2005), Luận về tự do, NXB Chính trị Quốc gia Hồ Chính Minh, tr.131

định “kiểm soát” quyền lực giữa các cơ quan nhà nước được quy định tại Điều 2 Hiến pháp 2013: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” như một sự đổi mới trong tư duy pháp lý, phù hợp với xu thế thời

đại Tóm lại, sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp ở nước ta đã được hình thành từ ngay trong bản Hiến pháp đầu tiên cho đến các bản Hiến pháp sau dù mức độ, tính chất của sự phân công, phối hợp và kiểm soát là khác nhau

1.2 Nội dung, ý nghĩa của sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp

Sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp là xu hướng chung của thế giới Không chỉ ở các nước phát triển,

ở nước ta trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp là tất yếu khách quan thể hiện qua các vấn đề sau:

Thứ nhất, bản chất của nhà nước pháp quyền Xã hội chủ nghĩa là nhà nước

của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, mọi quyền lực thuộc về nhân dân Trong nhà nước pháp quyền nhân dân giao quyền cho nhà nước nhưng phải đảm bảo không có sự lạm quyền từ phía nhà nước, nhân dân vẫn phải là chủ thể duy nhất và tối cao của quyền lực Nếu xây dựng nhà nước theo hướng tập quyền xã hội chủ nghĩa sẽ đảm bảo được nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất Tuy nhiên, lại rất dễ xảy ra sự lạm quyền và khó kiểm soát Muốn khắc phục nhược điểm này đòi hỏi phải có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lực nhà nước trong đó có quyền hành pháp

Thứ hai, cũng xuất phát từ bản chất của nhà nước pháp quyền Xã hội chủ

nghĩa là nhà nước được nhân dân giao quyền lực, thực hiện chức năng quản lý và vì lợi ích của nhân dân chứ không phải của chủ thể nào, giai cấp nào khác Như một đòi hỏi khách quan, tự nhiên là phải kiểm soát nhà nước Xuất phát từ yêu cầu này quyền lực nhà nước thường được phân chia, từ đó giữa các nhánh có sự phân công, phân nhiệm thực hiện quyền lực nhà nước để tạo kiều kiện cho việc kiểm soát Nhưng vì bản chất của nhà nước pháp quyền là quyền lực thống nhất, thuộc về nhân dân nên những nhánh quyền này không hoạt động độc lập mà luôn có sự phối hợp với nhau

Thứ ba, trong cả lý luận và thực tiễn đều chỉ ra rằng sự phân công, phối hợp

kiểm soát quyền lực trong đó có quyền hành pháp là một đặc tính mang tính chất kỹ thuật Việc phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực tạo nên sự chuyên nghiệp

và hiệu quả cao trong công việc Như một nhu cầu cần thiết cần phải có sự phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực

Có thể khẳng định trong quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở nước ta và trong tổ chức, hoạt động bộ máy nhà nước của các nước trên thế giới cần thiết phải có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp

1.2.1 Phân công giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp

Theo từ điển Từ và ngữ tiếng Việt: “Phân công là chia công việc theo khả năng từng người, từng bộ phận, hoặc tùy theo khối lượng và nhu cầu”18 Theo từ

điển tiếng Việt của Viện ngôn ngữ học thì phân công là: “giao cho làm một phần việc nào đó”19 Như vậy, phân công là việc phân chia công việc cho các chủ thể khác nhau mà việc phân chia này tùy thuộc khả năng từng chủ thể hoặc tùy thuộc vào khối lượng công việc và nhu cầu phân chia công việc nhiều hay ít Trong lĩnh vực hành pháp, có nhiều hoạt động như hoạch định chính sách, thi hành pháp luật, quản lý, điều hành các mặt của đời sống xã hội Các hoạt động này không phải do một chủ thể đảm nhiệm mà có sự phân chia cho nhiều chủ thể khác nhau thực hiện

Do đó, có thể hiểu phân công giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp là việc phân chia cho các cơ quan, chủ thể khác nhau để thực hiện các công việc cụ thể với những nhiệm vụ, quyền hạn nhất định trong việc thực hiện các hoạt động của quyền hành pháp Tuy nhiên, bản chất sự phân công giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp không đơn giản như cách hiểu trên mà bao gồm những nội dung sau:

Thứ nhất, phân công giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp

gồm phân công theo chiều ngang và theo chiều dọc:

Một là, phân công theo chiều ngang giữa các cơ quan trung ương thuộc ba

nhánh quyền lực lập pháp, hành pháp, tư pháp (có số ít trường hợp ngoại lệ ở một

số quốc gia không chia thành ba nhánh mà chia thành bốn, năm,…nhánh Ví dụ: Nicaragoa có bốn nhánh, thêm nhánh quyền kiểm tra do Tổng thanh tra thực hiện; Argentina phân làm sáu quyền…) Đây là cách thức phân công cổ điển của J Locke, Montesquieu và J.Rousseau Giữa ba cơ quan này đã được phân công, cụ thể là

Chính phủ thực hiện quyền hành pháp, Nghị viện lập pháp và Tòa án xét xử Trên thế giới, phân quyền theo chiều ngang gồm hai loại điển hình phân quyền mềm dẻo

ở những nước theo chính thể đại nghị (Anh, Nhật Bản,…) và phân quyền cứng rắn

ở những nước theo chính thể cộng hòa tổng thống (Mỹ, Philippines,…) Hiện nay, việc phân công theo chiều ngang giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành

pháp ở nước ta theo hướng phân công mềm dẻo, thể hiện ở chỗ “hoạt động của hành pháp có ảnh hưởng rất lớn đến lập pháp Thậm chí Quốc hội lập pháp theo nhu cầu của Chính phủ - hành pháp”20 Không những vậy, tính mềm dẻo còn thể hiện ở chỗ Quốc hội được đề cao hơn, Chính phủ được Quốc hội thành lập và nằm dưới sự kiểm soát của Quốc hội Quyền lực không được phân chia theo xu hướng cân bằng, ngang nhau, kiềm chế lẫn nhau

Hai là, phân công theo chiều dọc trong nội bộ cơ quan hành chính nhà nước,

đây là cách phân quyền xuất hiện từ thời cổ đại Theo cách tiếp cận này, phân công theo chiều dọc cũng gồm hai cách là phân công theo lãnh thổ trong chính cơ quan hành pháp giữa trung ương và địa phương Ở nước Mỹ sự phân công này thể hiện trong mối quan hệ giữa nhà nước liên bang và các tiểu bang Ở Việt Nam là giữa Chính phủ và Ủy ban nhân dân các cấp của từng địa phương và giữa cơ quan chuyên môn của Chính phủ với các cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân ở địa phương; phân công theo ngành chuyên môn là sự phân công giữa chính quyền trung ương hoặc địa phương với các cơ quan chuyên môn, ví dụ: ở Việt Nam có sự phân công giữa Chính phủ với các bộ, giữa Ủy ban nhân dân cấp tỉnh với các sở

Thứ hai, chủ thể phân công giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành

pháp Việc phân công thực hiện quyền hành pháp giữa các cơ quan được quy định trong Hiến pháp và văn bản luật

Nếu Hiến pháp do nhân dân bỏ phiếu trưng cầu ý dân thì được xem nhân dân là chủ thể phân công quyền lực nhà nước Thông qua Hiến pháp nhân dân giao quyền lực cho các cơ quan nhà nước bằng việc quy định nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan nhà nước Nếu Hiến pháp chỉ do

cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất thông qua thì sự phân công quyền lực được xem là do cơ quan quyền lực đó thực hiện 21

Hiến pháp 1787 của Mỹ được thông qua và có giá trị hiệu lực khi phải được ít

20 Nguyễn Đăng Dung (2007), “Bàn thêm về vấn đề quyền lực nhà nước là thống nhất, nhưng có sự phân

công và phối kết hợp giữa ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp”, Khoa học pháp lý, (6), tr.57

21 Nguyễn Minh Đoan (2007), “Nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp

giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp”, Nhà nước và pháp luật, (5),

tr.5 – 6

nhất ba phần tư số bang đồng ý, tức là phải được ít nhất chín bang trong mười ba

bang đồng ý thông qua Tại Điều VII Hiến pháp 1787: “Việc các đại hội của chín bang phê chuẩn là đủ điều kiện để thiết lập Hiến pháp giữa các bang”22 Như vậy, ở

Mỹ nhân dân chính là người phân công giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền

hành pháp Ở Việt Nam, theo khoản 4 Điều 120 Hiến pháp 2013: “Hiến pháp được thông qua khi có ít nhất hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành” Do đó, việc thông qua Hiến pháp thuộc thẩm quyền cao nhất của Quốc hội Trong khoản 4 Điều 120 Hiến pháp 2013 còn quy định: “ Việc trưng cầu ý dân về Hiến pháp do Quốc hội quyết định” nhưng hiện nay vẫn chưa có quy định về vấn đề

này Ở nước ta, chỉ mới có Dự thảo luật trưng cầu ý dân và Hội Luật gia Việt Nam đang được giao chủ trì xây dựng để trình Quốc hội cho ý kiến tại kỳ họp thứ chín và thông qua tại kỳ họp thứ mười, Quốc hội khóa XIII Với việc phân tích trên có thể kết luận việc phân công giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp ở nước ta do Quốc hội – cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất thực hiện Trong tương lai, khi Luật Trưng cầu ý dân ra đời thẩm quyền thông qua Hiến pháp có thể thuộc

cả về nhân dân

Thứ ba, chủ thể được phân công thực hiện quyền hành pháp Tùy vào từng mô

hình chính thể cũng như quan điểm chính trị mà chủ thể được phân công thực hiện quyền hành pháp ở các nước là khác nhau Nước Mỹ trao quyền hành pháp cho Tổng thống, ở nước Pháp lại trao cho Tổng thống và Thủ tướng Chính phủ mỗi người nắm một phần Ở Việt Nam quyền hành pháp chủ yếu được trao cho hệ thống

cơ quan hành chính nhà nước mà Chính phủ là trung tâm Chính phủ thực hiện quyền hành pháp thông qua vai trò của mình trong việc hoạch địch chính sách, điều hành chính sách quốc gia, Khi nghiên cứu về vấn đề này không thể không nhắc

đến vai trò “lập pháp ủy quyền” của Chính phủ Hiện tượng này không có nghĩa

Quốc hội (Nghị viện) chia sẻ quyền lập pháp của mình Chính phủ được thực hiện

chức năng lập pháp ủy quyền, thậm chí “ban hành văn bản pháp luật của riêng mình về những vấn đề luật không điều chỉnh”23 vì những lý do sau:

Một là, vì bản thân quyền hành pháp là hoạch định, điều hành chính sách để

quản lý kịp thời những mối quan hệ của xã hội Do đó, nhu cầu về chính sách là của Chính phủ, không phải của Quốc hội

Hai là, vì hoạt động ủy quyền lập pháp đảm bảo tính ổn định của văn bản

Điều này được hiểu là khi kinh tế xã hội phát triển thì những quan hệ xã hội cũng thay đổi không ngừng Nếu để Quốc hội ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì

sẽ dễ dẫn đến tình trạng những văn bản này cũng thường xuyên thay đổi theo, làm

cho “tuổi thọ” của văn bản không cao Trong khi đó, nếu để Chính phủ thực hiện quyền này “tuổi thọ” của văn bản sẽ cao hơn vì Chính phủ trực tiếp điểu chỉnh các

quan hệ này, văn bản sẽ đảm bảo tính tiên đoán, dự liệu, dự báo tốt hơn

Ba là, trong một số trường hợp việc ủy quyền lập pháp giúp Chính phủ chia sẻ

gánh nặng cho Quốc hội, đảm bảo nguyên tắc phân công, phối hợp Trên thực tế

hiện tượng ủy quyền lập pháp này xảy ra rất phổ biến: “theo con số thống kê của nhiều Nghị viện, có tới 90% tổng số các dự án luật được Quốc hội/Nghị viện thông qua là dự án đệ trình từ Chính phủ”24 Tuy vậy, ủy quyền lập pháp ngoài những nhân tố tích cực, hợp lý vẫn tồn tại khuyết điểm trong một số trường hợp Nếu như quá lạm dụng sẽ dẫn đến tình trạng làm mất đi vai trò cơ quan lập pháp của Quốc hội Tóm tại, ở Việt Nam việc thực hiện ủy quyền lập pháp của Chính phủ là cần thiết, nhưng phải biết sử dụng một cách chừng mực, đúng lúc có như vậy mới làm cho Chính phủ mạnh và Quốc hội tối cao

Thứ tư, nội dung phân công giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành

pháp Quyền hành pháp gồm quyền hoạch định chính sách, thực thi, giám sát việc thực thi chính sách… Do đó, nội dung phân công giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp gồm phân công nhiệm vụ, quyền hạn cho các cơ quan và phân công về phương thức hoạt động giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp:

Một là, phân công nhiệm vụ, quyền hạn cho các cơ quan trong việc thực hiện

quyền hành pháp được quy định trong Hiến pháp cũng như các các văn bản quy phạm pháp luật Nước ta hiện nay, trong Hiến pháp 2013 có quy định nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ tại Điều 96; nhiệm vụ, quyền hạn của Ủy ban nhân dân các cấp và cơ quan chuyên môn tương đương được quy định tại Chương IV Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân 2003 Theo các quy định trên, có thể thấy quyền hành pháp được phân công và tập trung nhiều hơn ở các cơ quan hành pháp địa phương, cơ quan hành pháp trung ương chủ yếu thực hiện hoạt động quản

lý, thống nhất đối với các cơ quan ở địa phương

Hai là, phân công về phương thức hoạt động giữa các cơ quan trong việc thực

hiện quyền hành pháp Phương thức hoạt động giữa các cơ quan là hình thức làm

24

Nguyễn Đăng Dung (2007), “Bàn thêm về vấn đề quyền lực nhà nước là thống nhất, nhưng có sự phân

công và phối kết hợp giữa ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp”, Tạp chí khoa học pháp lý, (6), tr.57

việc của các cơ quan và cách thức tương tác lẫn nhau giữa các cơ quan Phân công

về phương thức hoạt động giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp thể hiện ở cách tổ chức nhân sự và cách thức chịu trách nhiệm của các cơ quan đó

Ví dụ tại Điều 94 Hiến pháp 2013 có quy định: “Chính phủ là cơ quan hành chính cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam…”, “Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội và báo cáo công tác trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước”; tại Điều 98 Hiến pháp 2013 có quy định về Thủ tướng Chính phủ: “lãnh đạo và chịu trách nhiệm về hoạt động của hệ thống hành chính nhà nước

từ trung ương đến địa phương, bảo đảm tính thống nhất và thông suốt của nền hành chính quốc gia” Với cách tổ chức nhân sự và cách thức chịu trách nhiệm này có thể

thấy được hình thức làm việc của Chính phủ theo chế độ thủ trưởng kết hợp tập thể lãnh đạo

Thứ năm, trách nhiệm của chủ thể được phân công thực hiện quyền hành

pháp Ngoài trách nhiệm thực hiện đúng nhiệm vụ, quyền hạn và phương thức hoạt động của mình thì tùy vào từng quốc gia, từng mô hình chính thể mà trách nhiệm của chủ thể được phân công thực hiện quyền hành pháp là khác nhau Ví dụ: ở Mỹ, tổng thống rất quyền lực và độc lập, tổng thống không phải báo cáo với bất kỳ chủ thể nào về việc thực hiện quyền hành pháp Tuy nhiên, tổng thống phải chịu trách nhiệm cá nhân và bị đàn hạch nếu như có đủ cơ sở luận tội Còn ở Việt Nam, Chính phủ và Thủ tướng phải chịu trách nhiệm tập thể và cá nhân qua việc báo cáo công tác với Quốc hội về việc thực hiện quyền hành pháp, chịu sự giám sát của Quốc hội Như vậy, phân công giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp là một tất yếu, khách quan, chỉ mang tính chất tương đố Ngay cả khi, ở những nước

có sự phân chia triệt để như Mỹ, ở đó hành pháp luôn có mặt trong quá trình lập pháp Nước ta việc phân công này có theo chiều dọc và cả chiều ngang, tạo tính thống nhất, thông suốt cho cả hệ thống cơ quan hành pháp Đồng thời có thể thấy được hình thức chính thể, hình thức tổ chức nhà nước ảnh có hưởng rất lớn đến việc phân công giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp

1.2.2 Phối hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp

Xuất phát từ tính thống nhất quyền lực nhà nước, tuy có sự phân công giữa các

cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp, nhưng các cơ quan này vẫn có sự phối hợp với nhau Trong học thuyết phân quyền của các nhà tư tưởng đi trước,

chúng ta không hề thấy xuất hiện từ “phối hợp” Tuy vậy, việc phân quyền này bao hàm cả phối hợp, có vậy mới tạo nên sự cân bằng và hiệu quả vì “thực tế không có bất kỳ một hệ thống quyền lực nhà nước nào khi phân định xong thì mỗi bộ phận

quyền lực lại hoàn toàn tự hoạt động riêng biệt, như kiểu một bộ máy mà các bánh

xe răng cưa rời rạc nhau, tự quay lấy một mình, mà trái lại chúng phải khớp với nhau”25

Tuy nhiên, hiểu thế nào là phối hợp còn có nhiều quan điểm khác nhau:

Theo từ điển Từ và ngữ tiếng Việt: “Phối hợp là sắp xếp nhiều yếu tố để cùng tiến hành theo một mục đích chung”26 Theo từ điển Tiếng Việt của Viện ngôn ngữ

học: “Phối hợp là cùng hành động hoặc hoạt động hỗ trợ lẫn nhau”27 Như vậy, có thể hiểu phối hợp là các chủ thể khác nhau hỗ trợ lẫn nhau cùng tiến hành một công việc theo mục đích chung Nhưng phối hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp không chỉ hiểu là hỗ trợ giữa các cơ quan để cùng nhau thực hiện quyền hành pháp, mà hiện nay có hai quan điểm sau: Một số người cho rằng phối hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp là lề lối, cách thức làm việc giữa các cơ quan này Phối hợp là yếu tố phụ, không phải yếu tố quyết định thể hiện bản chất của tổ chức và hoạt động của quyền hành pháp Một số khác lại cho rằng phối hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp có nghĩa là việc trao cho các cơ quan thực hiện quyền hành pháp, nhưng không trao trọn vẹn, đầy đủ cho một cơ quan Sự phối hợp là yếu tố chính, yếu tố quyết định đến hiệu quả của việc tổ chức và hoạt động quyền hành pháp28 Tuy có nhiều ý kiến khác nhau nhưng theo ý kiến của tác giả thì phối hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp có thể được hiểu là lề lối, cách thức làm việc, hỗ trợ lẫn nhau giữa các cơ quan để cùng thực hiện mục tiêu chung của quyền hành pháp

Sự phối hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp có những

nội dung sau:

Thứ nhất, xuất phát từ bản chất “phân công quyền lực là cơ sở tổ chức phối

hợp thực hiện quyền lực”29 Nói cách khác, muốn có sự phối hợp cần thiết phải có

sự phân công Mà phân công giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp gồm phân công theo chiều ngang và theo chiều dọc Do đó, vấn đề phối hợp ở đây cũng gồm hai khía cạnh:

27 Viện ngôn ngữ học, trung tâm Từ điển học (2006), Từ điển Tiếng việt, NXB Đà Nẵng, Đà Nẵng, tr.786

28 Trần Ngọc Đường (2010), Báo cáo kết quả nghiên cứu đề tài: “Phân công, phối hợp quyền lực và kiểm soát quyền lực trong xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam”, Hà Nội, tr.25

29

Lê Văn Hòe (2011), “Sáu vấn đề trong hoàn thiện Hiến pháp Việt Nam hiện nay”, Nghiên cứu lập pháp,

(22), tr.11

Một là, sự phối hợp theo chiều ngang giữa ba nhánh quyền lập pháp, hành

pháp, tư pháp trong việc thực hiện quyền hành pháp Ví dụ sự phối hợp giữa cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp thể hiện ở chỗ cơ quan lập pháp có quyền tham

gia vào hoạt động hành pháp thông qua việc: “Bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Thủ tướng Chính phủ…; phê chuẩn đề nghị bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ…”30

Sự phối hợp theo chiều ngang ở mỗi quốc gia khác nhau là khác nhau Nhưng hầu hết các quốc gia trên thế giới đều có sự phối hợp theo chiều ngang này

Hai là, sự phối hợp theo chiều dọc trong nội bộ hệ thống cơ quan hành chính

nhà nước giữa cơ quan hành chính nhà nước cấp trên và cơ quan hành chính nhà nước cấp dưới Ví dụ: Tại Điều 66 Luật Đất đai 2013 có quy định: Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định thu hồi đất trong trường hợp thu hồi đất nông nghiệp thuộc quỹ đất công ích của xã, phường, thị trấn…; Ủy ban nhân dân cấp huyện quyết định thu hồi đất trong trường hợp thu hồi đất đối với hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư…; Nhưng trong trường hợp trong khu vực thu hồi đất có cả đối tượng thuộc thẩm quyền thu hồi của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và Ủy ban nhân dân cấp huyện thì

Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định thu hồi đất hoặc ủy quyền cho Ủy ban nhân dân cấp huyện quyết định thu hồi đất Như vậy, trong lề lối, cách thức làm việc giữa hai cấp Ủy ban nhân dân có sự tương trợ lẫn nhau, đây chính là sự phối hợp trong nội bộ cơ quan hành chính nhà nước Sự phối hợp này làm vấn đề giải quyết nhanh chóng, thuận lợi, tránh chồng chéo chỉ cần để cho một trong hai cấp Ủy ban nhân dân giải quyết là đủ

Thứ hai, chủ thể phối hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành

pháp Ở một số nước, trong Hiến pháp và một số văn bản có quy định về việc phối

hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp Ví dụ ở Việt Nam “Bộ Quốc phòng, Bộ Công an có trách nhiệm chủ trì, phối hợp với Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện thống kê, kiểm kê đất quốc phòng, an ninh và gửi báo cáo kết quả về

Bộ Tài nguyên và Môi trường”31 Trong trường hợp này, Bộ Quốc phòng, Bộ Công

an và Ủy ban nhân dân tỉnh là những chủ thể có trách nhiệm phối hợp với nhau Trong một số trường hợp khác ngay cả trong Hiến pháp cũng không quy định về sự phối hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp Ở Mỹ, sự phối

hợp vẫn diễn ra thông qua việc “bắt tay ngầm” với nhau giữa nghị viện và tổng

thống Như vậy, ngoài việc thực hiện phối hợp theo các văn bản quy phạm pháp luật,

30

Khoản 7 Điều 70 Hiến pháp 2013

31 Điểm c khoản 5 Điều 34 Luật Đất đai 2013

trên thực tế việc phối hợp diễn ra sôi nổi hơn, dựa vào nhiệm vụ, quyền hạn của mình mà các cơ quan biết khi nào cần phải phối hợp, đây là sự linh động, mềm dẻo khi thực hiện sự phối hợp

Thứ ba, nội dung phối hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành

pháp bao gồm: phối hợp về mặt hoạt động và phối hợp về mặt tổ chức giữa các cơ

quan trong việc thực hiện quyền hành pháp Tuy nhiên, “không phải lĩnh vực, vấn

đề nào cũng phải phối hợp; phân công phải hợp lý nhưng phối hợp phải đảm bảo được tính độc lập, trách nhiệm của các cơ quan tham gia, không xuôi chiều, “số đông” mà phải mang tính phản biện, chế ước”32

Một là, phối hợp về mặt hoạt động giữa các cơ quan trong việc thực hiện

quyền hành pháp Các chủ thể phối hợp thông qua việc thực hiện đúng và đủ nhiệm

vụ, quyền hạn của mình được quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật để hỗ trợ, phối hợp lẫn nhau trong việc thực hiện quyền hành pháp Nhưng muốn các chủ thể thực hiện đúng và đủ nhiệm vụ, quyền hạn đòi hỏi có sự phân công vai trò phải

rõ ràng Có như vậy, công việc mới được tiến hành hiệu quả, phối hợp về mặt hoạt động giữa các cơ quan mới gặp thuận lợi Còn nếu chỉ vận động phối hợp, hợp tác

mà “không làm đúng, làm đủ và kịp thời nhiệm vụ quyền hạn của mình thì không có khả năng và điều kiện để phối hợp nhằm mục đích là hoàn thành các chức năng của nhà nước được nhân dân giao phó”33

Ở Việt Nam, các Bộ cùng phối hợp với nhau cho ra đời thông tư liên tịch từ đó làm căn cứ để thực hiện chức năng quản lý, điều hành của mình Đây chính là phối hợp về mặt hoạt động giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp

Hai là, phối hợp về mặt tổ chức giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền

hành pháp Tức là sự thành lập của cơ quan hành pháp này cần có sự phối hợp và quyết định của cơ quan khác Nội dung này không phải trong nhà nước nào cũng có Đối với nước Mỹ, áp dụng tư tưởng phân quyền triệt để nên sự hình thành của tổng thống không cần sự phối hợp từ bất kỳ cơ quan nào khác mà chỉ do nhân dân bầu ra Ngược lại, ở những nước theo chính thể cộng hòa đại nghị thì nghị viện thành lập chính phủ Nước ta cũng vậy, Quốc hội thực hiện chức năng phối hợp với Chính phủ về mặt tổ chức thông qua việc bầu và phê chuẩn đề nghị bổ nhiệm các thành viên của Chính phủ

Thứ tư, phương thức phối hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền

hành pháp chính là cách thức, phương pháp để các cơ quan phối hợp với nhau về mặt hoạt động và về mặt tổ chức Đối với việc phối hợp về mặt hoạt động, phương thức phối hợp có thể là ban hành luật để quy định hoạt động của cơ quan thực hiện chức năng hành pháp34 hoặc thông qua phương thức ủy quyền từ cơ quan hành chính nhà nước cấp trên cho cơ quan hành chính nhà nước cấp dưới để hai cơ quan này có thể phối hợp với nhau (ví dụ Điều 66 Luật Đất đai 2013) Ở Mỹ, phương thức phối hợp về mặt hoạt động trong việc thực hiện quyền hành pháp lại là việc phê chuẩn của nghị viện đối với các quyết định của tổng thống Đối với việc phối hợp về mặt tổ chức, phương thức phối hợp có thể là thông qua việc ban hành luật quy định về cơ cấu tổ chức cho các cơ quan thực hiện quyền hành pháp hay bằng phương thức bầu, phê chuẩn đề nghị bổ nhiệm các thành viên của các cơ quan trong

hệ thống cơ quan hành chính nhà nước

Như vậy, phối hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp là một tất yếu, khách quan Muốn vậy trước tiên cần có sự phân công giữa các cơ quan Các cơ quan sau khi được phân công, phân nhiệm không tự mình hoạt động riêng lẻ

mà luôn có sự phối hợp, hỗ trợ, tương trợ lẫn nhau để thực hiện công việc được hiệu quả đồng thời không phá vỡ tính thống nhất của quyền lực Tuy nhiên, phải đảm

bảo “phối hợp đòi hỏi loại trừ những trường hợp can thiệp không đúng thẩm quyền

và chức năng của một nhánh (hay cơ quan) quyền lực này vào hoạt động của nhánh quyền lực khác”35 và “phối hợp mang tính hỗ trợ là chính”36

1.2.3 Kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp

Quyền hành pháp là một trong những nhánh quyền lực có nguy cơ lạm quyền, độc đoán cao nhất so với các nhánh quyền lực khác Vì vậy, một trong những vấn đề

quan trọng được đặt ra là cần có “cơ chế kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp”

Theo từ điển Luật học của Viện khoa học pháp lý kiểm soát là: “Việc xem xét

để phát hiện ngăn ngừa kịp thời việc làm sai trái với thỏa thuận, với quy định Kiểm soát thường do các cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền bố trí việc tiến hành ở các địa điểm dễ có thể xảy ra vi phạm, hoặc ở một khâu trong quá trình hoạt động

34

Ví dụ Quốc hội có quyền ban hành luật tổ chức Chính phủ để quy định về hoạt động và tổ chức của Chính phủ

35 Đào Trí Úc (2014), “Học thuyết và thực tiễn lịch sử về tính thống nhất của quyền lực nhà nước và cơ chế

phân quyền”, Nhà nước và pháp luật, (5), tr.6

36

Đào Trí Úc (2014), “Học thuyết và thực tiễn lịch sử về tính thống nhất của quyền lực nhà nước và cơ chế

phân quyền”, Nhà nước và pháp luật, (5), tr.6

của các đối tượng cần kiểm soát”37 Hiểu theo từ điển này thì kiểm soát là việc do

cơ quan có thẩm quyền thực hiện nhằm xem xét để phát hiện, ngăn ngừa kịp thời những sai phạm Như vậy, kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp chính là hoạt động xem xét bởi cơ quan có thẩm quyền nhằm phát hiện, ngăn ngừa kịp thời những sai phạm cũng như những hành vi chuyên quyền, độc đoán có thể xảy ra trong quá trình thực hiện quyền hành pháp để đảm bảo việc thực hiện quyền hành pháp được đúng mục đích, khoa học, có hiệu lực và hiệu quả

Trên thực tế, việc thực hiện nguyên tắc kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp không phải đơn giản, trái lại rất phức tạp và khó khăn

Sự kiểm soát vừa phải đảm bảo việc quyền lực phải được kiểm soát bởi quyền lực, vừa phải đảm bảo sự kiểm soát có tính mềm dẻo, không phá vỡ sự thống nhất của quyền lực

Một số vấn đề về sự kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp:

Thứ nhất, theo kinh nghiệm lý luận cũng như thực tiễn trên thế giới, việc

kiểm soát quyền hành pháp có hai cơ chế là:

Một là, cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước từ phía nhân dân – chủ thể duy

nhất, cao nhất của quyền lực nhà nước thông qua các hình thức dân chủ trực tiếp Điều này là hoàn toàn hợp lý, vì tất cả quyền lực thuộc về nhân dân, họ trao quyền lực cho chủ thể nào, thì họ có quyền kiểm soát việc thực hiện quyền lực của chủ thể

đó, mà:

Pháp luật được thực thi thông qua sự nhận thức và hành động của rất nhiều những cán bộ, công chức khác nhau với những năng lực nhận thức, thực hiện và với vô vàn những tính cách, trạng thái tâm lý khác nhau Nên sự nhận thức và thực hiện có thể đúng, chính xác, đầy đủ, kịp thời, nhưng cũng có thể chưa chính xác, khiếm khuyết, không kịp thời38

Do đó, kiểm soát để tránh việc sai trái, vượt quá thẩm quyền, cũng chính là đảm bảo quyền lực không bị tha hóa, quyền lực thuộc về nhân dân và lợi ích của nhân dân không bị xâm phạm

Hai là, việc kiểm soát quyền hành pháp chỉ từ phía nhân dân là chưa đủ vì

nhân dân không thể kiểm soát mọi lúc, mọi nơi đối việc thực hiện quyền lực Do đó,

37 Viện khoa học pháp lý – Bộ Tư pháp (1999), Từ điển Luật học, NXB Từ điển Bách khoa, Hà Nội, tr.264

38 Nguyễn Minh Đoan (2007), “Nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp

giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp”, Nhà nước và pháp luật, (5),

tr.8

cơ chế kiểm soát giữa các cơ quan với nhau trong việc thực hiện quyền hành pháp là

vô cùng cần thiết Theo cơ chế kiểm soát này, việc kiểm soát thực hiện theo nguyên

tắc “quyền lực phải được kiểm soát bằng chính quyền lực”39 Muốn kiểm soát trước tiên phải phân công, phân nhiệm quyền lực rạch ròi, rõ ràng, minh bạch, có sự cân bằng và độc lập tương đối Lúc này, quyền lực kiểm soát sẽ cân bằng với quyền lực

bị kiểm soát (Check and Balance) và nằm ngoài quyền lực bị kiểm soát Tuy nhiên,

sự phân công để kiểm soát phải đảm bảo tính mềm dẻo, tính thống nhất của quyền

lực nhà nước, đòi hỏi giữa các cơ quan phải có sự phối hợp vì “Phân công là để kiểm soát quyền lực, còn phối hợp là để cho quyền lực được thống nhất”40 Về phần mình, cơ chế kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp lại được chia làm kiểm soát ngoài và kiểm soát trong Trong đó kiểm soát ngoài là hoạt động kiểm soát từ những cơ quan nằm ngoài hệ thống cơ quan hành chính nhà nước

Ví dụ như sự kiểm soát từ phía cơ quan lập pháp, cơ quan tư pháp, Mặt trận Tổ quốc đối với cơ quan hành pháp hay kiểm soát từ phía Hội đồng nhân dân đối với

Ủy ban nhân dân cùng cấp, Còn kiểm soát trong là sự kiểm soát lẫn nhau trong chính hệ thống cơ quan hành chính nhà nước gồm: kiểm soát trong theo chiều ngang (Chính phủ kiểm soát đối với bộ ) và kiểm soát trong theo chiều dọc (Chính phủ kiểm soát đối với Ủy ban nhân dân tỉnh, Bộ kiểm soát đối với Sở, )

Thứ hai, chủ thể kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành

pháp Về mặt lý luận và thực tiễn cho thấy những chủ thể có “quyền lực cao hơn mới có thể kiểm soát được quyền lực thấp hơn”41 hoặc những chủ thể có quyền lực ngang nhau kiểm soát lẫn nhau Như đã khẳng định ở trên, kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp bao gồm cơ chế kiểm soát trong và kiểm soát ngoài Như vậy, tương ứng với hai cơ chế kiểm soát trên thì chủ thể kiểm soát cũng khác nhau:

Một là, đối với kiểm soát ngoài, chủ thể kiểm soát thường là cơ quan lập pháp,

cơ quan tư pháp và một số cơ quan, tổ chức khác không là cơ quan trong hệ thống

cơ quan hành chính nhà nước Ở những nước có cơ quan bảo hiến như Pháp hoặc Đức, ngoài sự kiểm soát từ nghị viện còn xuất hiện sự kiểm soát từ nhánh tư pháp,

mà cụ thể là từ phía Hội đồng bảo hiến hoặc Tòa án Hiến pháp đối với nhánh hành pháp khi xảy vi hiến Ở nước ta, Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước tối cao,

đương nhiên có quyền kiểm soát đối với Chính phủ Nhưng ta không thấy rõ sự kiểm soát này từ nhánh tư pháp, đó là do nước ta không có một tòa án để bảo hiến

và các nhà lập hiến muốn tòa án có sự độc lập, chỉ chuyên tâm vào việc xét xử sao cho bản án đưa ra được khách quan Chính vì vậy, tòa án nước ta có sự độc lập khá cao và sự kiểm soát từ tòa án đến cơ quan hành pháp rất mờ nhạt Ngoài ra, nước ta còn thực hiện kiểm soát ngoài thông qua một số chủ thể khác như tổ chức chính trị như: Đảng cộng sản Việt Nam; tổ chức chính trị - xã hội như Mặt trận Tổ quốc Việt Nam (bằng chức năng giám sát và phản biện xã hội), Công đoàn Việt Nam (kiểm tra, thanh tra, giám sát hoạt động của cơ quan nhà nước); thậm chí trong một số

trường hợp còn có sự kiểm soát từ “các tổ chức quốc tế, cộng đồng quốc tế”42

Hai là, đối với kiểm soát trong, chủ thể thực hiện viện kiểm soát chính là các

cơ quan trong nội bộ cơ quan hành chính nhà nước mà chủ yếu là từ cơ quan cấp trên đối với cơ quan cấp dưới Ở nước ta, chủ thể kiểm soát trong gồm: Chính phủ

và Ủy ban nhân dân các cấp trừ cấp xã, các cơ quan chuyên môn như bộ, sở Đặc biệt, đối với sở và phòng chịu sự kiểm soát trong theo cả chiều ngang từ phía Ủy ban nhân dân cùng cấp và theo cả chiều dọc từ phía cơ quan chuyên môn cấp trên

Thứ ba, nội dung kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành

pháp Để đảm bảo chức năng ngăn ngừa kịp thời những sai phạm cũng như những hành vi chuyên quyền, độc đoán có thể xảy ra trong quá trình thực hiện quyền hành pháp thì nội dung kiểm soát cần được quy định cụ thể, rõ ràng:

Một là, kiểm soát phạm vi hoạt động của các cơ quan khi thực hiện quyền

hành pháp Quyền hành pháp phải được hoạt động trong khuôn khổ hiến định, luật

định và trong khuôn khổ nhân dân giao cho tránh “lấn sân”, lạm quyền làm ảnh

hưởng đến quyền con người, quyền cơ bản của công dân và lợi ích của các cơ quan,

tổ chức khác

Hai là, kiểm soát cơ cấu tổ chức của các cơ quan thực hiện quyền hành pháp

Sự kiểm soát này nhằm đảm bảo tổ chức bộ máy của các cơ quan này tuân thủ theo Hiến pháp cả về cơ cấu, ngăn ngừa tình trạng thành lập nhiều bộ phận cồng kềnh gây tốn kém, lãng phí Đồng thời kiểm soát cả việc tuân thủ về cách thức thành lập

để nâng cao chất lượng đội ngũ nhân viên từ đó đẩy mạnh hiệu quả hoạt động của

bộ máy nhà nước Như vậy, kiểm soát về mặt tổ chức là vô cùng quan trọng vì “yếu

tố tổ chức có ý nghĩa quan trọng nhất, bởi vì đây là khởi điểm cho việc sử dụng

42

Nguyễn Minh Đoan – Vũ Thu Hạnh (2014), “Về các yếu tố cấu thành của cơ chế kiểm soát quyền lực nhà

nước”, Nhà nước và lập pháp, (7), tr.4

cũng như kiểm soát quyền lực”43

Ba là, kiểm soát hoạt động của cơ quan thực hiện quyền hành pháp sao cho

đúng Hiến pháp, luật định Như tác giả đã khẳng định, quyền hành pháp là hoạch định chính sách quốc gia và triển khai, giám sát việc thực thi những chính sách này trong mọi lĩnh vực đời sống xã hội Vậy kiểm soát hoạt động của cơ quan thực hiện chức năng hành pháp tức là: kiểm soát việc hoạch định chính sách phải đảm bảo đúng trình tự, thủ tục trong Hiến pháp và luật định để việc hoạch định chính sách đạt hiệu quả cao; kiểm soát việc triển khai và thực thi các chính sách đúng theo tinh thần lúc hoạch định, nếu hiệu quả thì tiếp tục áp dụng, nếu không hiệu quả thì có thể sửa đổi, bổ sung thậm chí là loại bỏ Ví dụ trong quá trình hoạt động Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội ban hành Quy định số 51/2009/QĐ – UBND về quản lý hoạt động giết mổ, vận chuyển, chế biến, buôn bán gia súc, gia cầm trên địa bàn thành

phố Hà Nội Trong đó có quy định “cấm vận chuyển, gia súc, gia cầm vào khu vực nội thành, nội thị” và “cấm vận chuyển những sản phẩm trên bằng xe máy, xích lô hoặc các phương tiện thô sơ khác” đã xâm phạm quyền hiến định tự do đi lại của

công dân, ngay sau đó Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội ban hành quyết định 61/2009/QĐ – UBND để sửa đổi bổ sung Quyết định số 51

Bốn là, kiểm soát những người thực thi quyền hành pháp Về mặt pháp lý,

quyền hạn và nhiệm vụ của những người thực thi quyền hành pháp sẽ được pháp luật quy định rõ để đảm bảo những người thực thi quyền hành pháp chỉ được làm những gì pháp luật cho phép Nhưng trên thực tế các chủ thể này vẫn vi phạm, vượt quá quyền hạn Vì vậy, cần thiết phải kiểm soát nội dung này

Thứ tư, cách thức, phương pháp kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực

hiện quyền hành pháp Có nhiều phương thức để thực hiện kiểm soát như kiềm chế, cân bằng quyền hành pháp thông qua hoạt động ban hành các văn bản quy phạm pháp luật để quy định về tổ chức, hoạt động, quyền hạn, nhiệm vụ của các cơ quan,

cá nhân thực hiện quyền hành pháp; bỏ phiếu tín nhiệm, bất tín nhiệm, luận tội; báo cáo công tác; chất vấn, phê bình; hoạt động phản biện; trưng cầu ý dân; đặc biệt là thông qua hoạt động giám sát, thanh tra, kiểm tra, kiểm sát Như vậy, kiểm soát bao hàm cả giám sát, thanh tra, kiểm tra, kiểm sát và bốn hoạt động này chỉ là bốn cấp

độ, bốn hình thức của kiểm soát Ở nhiều nước trên thế giới, các chuyên gia Hiến

pháp còn có một phương thức để kiểm soát quyền hành pháp là “chia nhỏ” quyền

hành pháp thể hiện ngay trong mặt tổ chức quyền hành pháp như: hành pháp tập thể

43

Dẫn theo Nguyễn Minh Đoan – Vũ Thu Hạnh (2014), “Về các yếu tố cấu thành của cơ chế kiểm soát

quyền lực nhà nước”, Nhà nước và lập pháp, (7), tr.6

(ví dụ: ở Xuđăng, Thụy Sĩ ), hành pháp lưỡng đầu, phân công quyền hành pháp ở trung ương cho hệ thống cơ quan ở địa phương Tuy nhiên, tùy thuộc vào từng quốc gia, từng thời điểm mà phương thức kiểm soát là khác nhau Nhưng dù áp dụng phương thức nào đi nữa thì tất cả đều có một mục đích chung là đảm bảo việc kiểm soát có hiệu quả, đạt được mục đích của việc kiểm soát

Thứ năm, trách nhiệm của chủ thể bị kiểm soát (hệ thống cơ quan hành chính

nhà nước thực hiện quyền hành pháp) Trong quá trình kiểm soát, khi phát hiện có sai phạm các chủ thể bị kiểm soát phải chịu trách nhiệm như: khiển trách, cảnh cáo, cách chức, bãi nhiệm, ở một số quốc gia cơ quan thực hiện quyền hành pháp có thể

bị lật đổ, giải tán Trong một số trường hợp, có thể phải bồi thường thiệt hại, truy cứu trách nhiệm hình sự, Việc quy định như trên có tác dụng nâng cao ý thức, trách nhiệm của những chủ thể bị kiểm soát

Tóm lại, việc kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành

pháp là một tất yếu khách quan và “có thể khẳng định rằng không quốc gia nào có thể phát triển nhanh, ổn định và bền vững nếu như quyền lực nhà nước không được kiểm soát và thực hiện đúng đắn”44 Muốn kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp trước tiên phải phân công, phân nhiệm quyền lực rạch ròi, minh bạch, cân bằng, độc lập tương đối Đồng thời, trong quá trình kiểm soát phải có sự phối hợp giữa các cơ quan đảm bảo quyền lực nhà nước là thống nhất

1.2.4 Mối quan hệ giữa phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp

Đại hội Đảng lần thứ XI đã đưa ra luận điểm: “quyền lực nhà nước là thống nhất; có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp”45 Sự đổi mới này xuất phát

từ việc kế thừa có chọn lọc nguyên tắc phân chia quyền lực kết hợp với nền tảng chủ đạo là nguyên tắc tập quyền xã hội chủ nghĩa và được ghi nhận trong Hiến pháp

2013 của nước ta Tuy nhiên, phân công, phối hợp và kiểm soát không tồn tại độc lập mà có mối quan hệ mật thiết với nhau:

Thứ nhất, mối quan hệ giữa sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan trong

việc thực hiện quyền hành pháp Nếu như trước kia nhà nước được tổ chức theo nguyên tắc tập quyền một cách cứng nhắc, quyền lực tập trung và quy về một mối

thì không thể có sự phối hợp, quyền lực tập trung vào một chủ thể, chỉ có sự “độc diễn” từ chính chủ thể đó Ví dụ vào thời phong kiến, quyền lực tập trung toàn bộ

trong tay vua, vua một mình sử dụng quyền lực mà không cần sự phối hợp với bất

kỳ chủ thể nào, quyết định của vua là quyết định cuối cùng Nhưng khi chế độ phong kiến sụp đổ, quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, nhân dân trao quyền lực cho nhiều cơ quan khác nhau thực hiện, khi đó giữa các cơ quan mới có sự phối hợp trong việc thực hiện quyền lực Như vậy, muốn có phối hợp đương nhiên phải có sự phân công Tuy nhiên, phân công cũng có mặt trái của nó là nguy cơ làm mất tính thống nhất của quyền lực nhà nước, làm các cơ quan dễ có xu hướng không quan tâm, không hỗ trợ nhau, dẫn đến hiệu quả công việc không cao Để khắc phục nhược điểm này phối hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp là

vô cùng cần thiết, tránh nguy cơ phân tán quyền lực, tránh việc các cơ quan quay lưng lại với nhau Do đó, khi phân công giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp nhất thiết cần phải có phối hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp, còn sự phối hợp lại có giá trị bổ khuyết cho sự phân công Phân công và phối hợp không thể tách rời nhau, luôn đi kèm với nhau trong việc thực hiện quyền lực nhà nước, trong đó có quyền hành pháp giữa các cơ quan

Thứ hai, quan hệ giữa phân công và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc

thực hiện quyền hành pháp Như đã nghiên cứu, sự kiểm soát là một tất yếu khách quan và vô cùng quan trọng Việc kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp chính là cơ chế chủ đạo của việc kiểm soát Trong vấn đề kiểm soát, trước tiên đòi hỏi phải có sự phân công, phân nhiệm giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp một cách rõ ràng, độc lập tương đối Ví dụ trong Hiến pháp 2013, cơ chế kiểm soát lần đầu tiên được nâng lên tầm Hiến pháp và để

thực hiện được cơ chế này Hiến pháp 2013 cũng lần đầu tiên khẳng định “Quốc hội thực hiện quyền lập pháp”, “Chính phủ thực hiện quyền hành pháp”, “Tòa án thực hiện quyền tư pháp” thể hiện sự phân công rõ ràng Đây cũng chính là cơ sở và điều

kiện cần để thực hiện việc kiểm soát quyền lực Sau khi phân công giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp, quyền lực được giao cho những con người

“Nếu con người là những thiên thần thì sẽ không cần thiết phải có chính quyền Nếu các thiên thần cai quản thì không cần thiết phải có sự kiểm soát đối với chính quyền

dù từ bên ngoài hay bên trong”46 Nói cách khác, để con người có quyền lực trong tay, sẽ không tránh khỏi những sai phạm, sự xuất hiện kiểm soát thật sự là nhu cầu khách quan và cần thiết Như vậy, có thể khẳng định phân công và kiểm soát giữa

46

Dẫn theo Vũ Anh Tuấn (2012), “Bàn thêm về mối quan hệ giữa phân công, phối hợp và kiểm soát quyền

lực nhà nước ở Việt Nam hiện nay”, Nhà nước và pháp luật, (5), tr.30

các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp không thể tách rời nhau trong

mối quan hệ biện chứng: phân công là điều kiện, tiền đề của kiểm soát Ngược lại,

kiểm soát là nhu cầu của phân công trong việc thực hiện quyền hành pháp giữa các

cơ quan

Thứ ba, quan hệ giữa phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực

hiện quyền hành pháp Trong quá trình thực hiện quyền hành pháp, các cơ quan

không hoạt động độc lập với nhau, mà có sự phối hợp, hỗ trợ lẫn nhau Thông qua

việc phối hợp này các cơ quan đồng thời đôn đốc, kiểm soát nhau để hoàn thành

công việc hiệu quả, đúng tiến độ Ví dụ giữa Quốc hội và Chính phủ có sự phối hợp

về mặt tổ chức, cơ cấu, số lượng thành viên Chính phủ do Quốc hội quyết định Qua

đó, Quốc hội có quyền giám sát tối cao đối với Chính phủ và Chính phủ phải báo

cáo công tác trước Quốc hội

Tóm lại, “Thống nhất quyền lực là yếu tố nền tảng; phân công là yếu tố quyết

định; phối hợp là cách thức thực hiện sự phân công có hiệu quả; còn kiểm soát là điều kiện của cả thống nhất lẫn phân công và phối hợp”47 Như vậy, phân công,

phối hợp và kiểm soát không tách rời nhau mà có quan hệ biện chứng, tác động qua

lại lẫn nhau làm quyền lực vừa thống nhất, vừa có tính chuyên môn, nhưng đồng

thời vẫn tạo sự cân bằng và kiểm soát lẫn nhau

1.2.5 Ý nghĩa của sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong

việc thực hiện quyền hành pháp

Tại kỳ họp thứ IX, Quốc hội khóa X ngày 29/6/2001 đã thành lập Ủy ban dự

thảo sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp 1992 Ngày 25/12/2001, kỳ họp

thứ X, Quốc hội đã nhất trí thông qua việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến

pháp 1992 trong đó có ghi nhận nguyên tắc: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có

sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập

pháp, hành pháp, tư pháp” Tiếp theo, nguyên tắc này một lần nữa được sửa đổi, bổ

sung trong Hiến pháp 2013 với sự công nhận chế định “kiểm soát” Sự thay đổi về

tư duy pháp lý này không chỉ là sự tất yếu khách quan, mà còn là sự nhận thức về

vai trò, ý nghĩa của phân công, phối hợp và kiểm soát trong việc tổ chức bộ máy

nhà nước cũng như thực hiện quyền lực nhà nước, trong đó có việc thực hiện quyền

hành pháp:

Thứ nhất, ý nghĩa sự phân công giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền

47

Vũ Anh Tuấn (2012), “Bàn thêm về mối quan hệ giữa phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà

nước ở Việt Nam hiện nay”, Nhà nước và pháp luật, (5), tr.31

hành pháp Sự phân nhiệm, phân công về vai trò, nhiệm vụ cho các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp tạo ra sự chuyên môn hóa, tính chuyên nghiệp, hiệu quả và chất lượng công việc được nâng cao Rousseau đã nhận định:

Gia tăng hiệu quả và tác dụng của chính quyền, với việc hạn chế trong những chức năng chuyên biệt, các nhánh chính quyền khác nhau phát triển cả về kỹ năng chuyên môn và một cảm giác tự hào về vai trò của mình, một điều sẽ không thể có được nếu các quyền lực này được gộp chung lại hoặc bị chồng chéo ở mức độ nào đó48

Không những thế, sự phân công giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp còn tạo ra tính thi đua giữa các cơ quan với nhau, tạo động lực cho sự cạnh tranh lành mạnh để hoàn thành tốt công việc; tránh ôm đồm, chồng chéo thẩm quyền; nhờ phân công mà quyền lực không tập trung vào một chủ thể, tránh chuyên quyền, độc đoán, lạm quyền; sự phân công còn tạo kiều kiện thuận lợi cho việc quy kết trách nhiệm khi sai phạm xảy ra Phân công có ý nghĩa hình thành sự kiểm soát

“bằng một cơ chế mà các thành phần của nó nằm ngay trong cơ cấu nhà nước”49

, đảm bảo cơ quan hành pháp thực hiện quyền hạn và nhiệm vụ theo quy định; phân công giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp tạo điều kiện xây dựng, hoàn thiện nhà nước pháp quyền của dân, do dân, vì dân

Thứ hai, ý nghĩa sự phối hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền

hành pháp Phối hợp là sự bổ sung, khắc phục những thiếu sót của việc phân công giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp Sự phân công dễ dẫn tới

tranh chấp, kìm hãm lẫn nhau, “quay lưng lại với nhau” giữa các cơ quan nhằm

dành nhiều quyền lợi trong khi thực hiện quyền hành pháp, tình trạng đùn đẩy trách nhiệm Việc phân công không rõ ràng đôi khi làm trùng lắp, chồng chéo và trong một số trường hợp không quy kết được trách nhiệm Sự phân công còn tạo nguy cơ

“manh mún quyền lực”, mất dần tính thống nhất của quyền lực Lúc này, nếu giữa

các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp phối hợp với nhau sẽ đảm bảo các cơ quan thực hiện chức năng, nhiệm vụ, mục tiêu chung của cả cơ quan hành pháp nói riêng và cả bộ máy nhà nước nói chung, nhờ đó bảo đảm tính thống nhất của quyền lực Thông qua phối hợp giữa các cơ quan có thể hạn chế hoặc tránh xung đột quyền lực trong việc thực hiện quyền hành pháp Việc phối hợp còn chế ước, tạo khả năng kiểm soát lẫn nhau, tránh nguy cơ lạm dụng quyền lực Nếu giữa

các cơ quan có sự phối hợp khi thực hiện quyền hành pháp sẽ hỗ trợ, hạn chế những thiếu sót góp phần nâng cao hiệu quả và chất lượng công việc

Thứ ba, ý nghĩa của kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền

hành pháp Tư tưởng kiểm soát quyền lực, vấn đề mà các nhà tư tưởng trước chưa tìm ra đã được Montesquieu khởi xướng Kiểm soát quyền lực nhà nước được chia làm hai cơ chế là kiểm soát từ phía nhân dân và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước với nhau Trong đó cơ chế kiểm soát giữa các cơ quan với nhau là nội dung quan trọng nhất trong cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước Cũng như tư tưởng nguyên thủy của Montesquieu, kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp nhằm hạn chế lạm quyền, hạn chế mâu thuẫn, chồng chéo, trùng lắp trong quá trình thực hiện quyền hành pháp Kiểm soát quyền lực sẽ đảm bảo quyền hành pháp được sử dụng đúng mục đích và thực thi hiệu quả, đưa quyền lực trở về đúng nghĩa là quyền lực của nhân dân, tập trung vào nhân dân Vì suy cho cùng việc kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp, cũng chính là sự kiểm soát từ nhân dân, nhưng không phải theo hình thức dân chủ trực tiếp mà theo hình thức dân chủ đại diện Ngoài ra, kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp – cơ chế kiểm soát trong còn mang ý nghĩa bổ sung, tăng cường sự kiểm soát, khắc phục thiếu sót của cơ chế kiểm soát từ phía nhân dân

Vì nhân dân không thể kiểm soát toàn bộ việc thực hiện quyền lực nhà nước, trong

đó có quyền hành pháp giữa các cơ quan

1.3 Sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp trong các mô hình chính thể đương đại

Phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp được kế thừa, học hỏi có chọn lọc từ tư tưởng phân chia quyền lực của nhà nước tư sản Do đó, ở các chính thể đương đại khác của nhà nước tư sản như: chính thể đại nghị, cộng hòa tổng thống, cộng hòa hỗn hợp cũng có sự phân công (một công đoạn của phân quyền), phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp Tuy nhiên, ở mỗi chính thể thì mức độ, tính chất, đặc điểm sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp là khác nhau tạo nên đặc trưng riêng của mỗi mô hình chính thể

1.3.1 Trong chính thể đại nghị

Trong các nhà nước tư sản theo mô hình chính thể đại nghị, quyền lực nhà nước được tổ chức và phân quyền một cách mềm dẻo Giữa quyền lập pháp và hành pháp không có sự phân chia rõ ràng, chỉ có tư pháp là có sự độc lập so với hai

nhánh quyền còn lại Trong chính thể đại nghị gồm: Quân chủ đại nghị (Anh, Hà Lan, Tây Ban Nha, ), Cộng hòa đại nghị (Đức, Áo, ), điển hình nhất cho chính thể đại nghị là nước Anh Tính chất, đặc điểm sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp ở Anh được thể hiện:

Thứ nhất, sự phân công giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành

pháp Như đã khẳng định, ở Anh sự phân chia quyền lực được thực hiện một cách mềm dẻo Cơ quan lập pháp là nghị viện gồm hạ viện và thượng viện, nhưng hạ viện do nhân dân trực tiếp bầu ra, nhiệm kỳ năm năm, số lượng hạ nghị sĩ thay đổi theo sự gia tăng dân số, đại diện cho ý chí của nhân dân nên hạ viện chiếm ưu thế hơn so với thượng viện Ở Anh, lập pháp là cơ sở hình thành của hành pháp, biết được kết quả bầu cử và thành phần chính trị của hạ viện ta sẽ biết được thành phần của chính phủ Cụ thể là thủ lĩnh đảng chiếm đa số trong nghị viện (hạ viện) đương nhiên sẽ trở thành thủ tướng Thủ tướng sẽ chọn ra những bộ trưởng là những người nòng cốt, được sự tin tưởng của thủ tướng trong đảng đó Trong trường hợp không

có đảng nổi trội như ở Đức, Ý, thì chính phủ là chính phủ liên minh giữa các đảng Như vậy, gần như không có sự phân chia quyền lực giữa lập pháp và hành pháp, hành pháp thành lập trên cơ sở của lập pháp Thậm chí, vì thủ tướng là thủ lĩnh của đảng chiếm đa số trong hạ viện, nên thủ tướng dễ dàng chi phối và điều khiển nghị viện cả về lập pháp và hành pháp Chính vì vậy, chính phủ trong chính thể đại nghị trở thành trung tâm của bộ máy nhà nước Sự phân công giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp không rõ ràng, cả hai quyền lập pháp và hành pháp

đều có “mẫu số chung” ở đảng cầm quyền và hầu như, rất ít khả năng hai nhánh này

mâu thuẫn nhau Ngược lại, hai nhánh quyền này có mối quan hệ mật thiết với nhau

để thực hiện mục tiêu chung của đảng cầm quyền Ở Anh, giữa lập pháp và hành pháp không có sự phân chia rõ ràng, nhưng giữa tư pháp với lập pháp và hành pháp lại có tính độc lập cao Các thẩm phán không thể là thành viên của hạ viện, nếu muốn trở thành thẩm phán thì bắt buộc nghị sĩ phải từ bỏ vị trí ở hạ viện, nhiệm kỳ của thẩm phán rất dài cho đến khi nghỉ hưu ở tuổi 70, chỉ bị sa thải khi hạ viện, thượng viện đề xuất và nữ hoàng chấp nhận Lương của các thẩm phán ổn định, ngay cả khi có dự thảo ngân sách hành năm thì lương cũng ít khi bị thay đổi Như vậy, giữa tư pháp với lập pháp và hành pháp có sự độc lập khá cao trong việc thực hiện quyền lực nhà nước Ngoài sự phân công giữa ba nhánh quyền lực trên trong việc thực hiện quyền hành pháp, bản thân chính phủ cũng có sự phân công để thực hiện quyền hành pháp Thật vậy, chính phủ thành lập một cơ quan là nội các gồm thủ tướng và một số bộ trưởng của các bộ quan trọng Chính phủ là trung tâm bộ

máy nhà nước, còn nội các là trung tâm của chính phủ để thực hiện một số chức năng quan trọng

Thứ hai, sự phối hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp

Vì giữa lập pháp và hành pháp có mối quan hệ với nhau, thủ tướng là thủ lĩnh của đảng chiếm đa số trong nghị viện Khi chính phủ trình dự thảo luật trước nghị viện

để nghị viện xem xét thông qua Theo nguyên tắc đảng chính trị: hạ nghị sĩ của đảng nào thì phải bỏ phiếu theo ý chí của đảng đó, nếu không sẽ bị thủ lĩnh của đảng khai trừ Do đó, dự thảo luật của chính phủ sẽ dễ dàng chiếm đa số phiếu trong

hạ viện và được thông qua Như vậy, giữa lập pháp và hành pháp ở Anh luôn có sự phối hợp nhịp nhàng và ăn ý để chính phủ thực hiện quyền hành pháp hiệu quả, nhanh chóng Vậy có thể khẳng định sự phối hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp ở Anh chủ yếu là giữa cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp

Thứ ba, sự kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp

Về mặt lý luận, nghị viện thành lập ra chính phủ nên nghị viện có quyền dung túng cho chính phủ hoạt động, đồng thời có quyền giám sát chính phủ, chất vấn chính phủ, phê bình chính phủ, bất tín nhiệm, lật đổ chính phủ Tuy nhiên, quy trình bất tín nhiệm rất khắt khe, để tránh việc chính phủ bị lật đổ dễ dàng dẫn đến sự bất ổn

chính trị trong quốc gia Để “lấy độc trị độc”, tránh tình trạng nghị viện lấn át thái quá, tránh sự “độc tài số đông” của nghị viện, chính phủ kiểm soát ngược lại nghị

viện bằng cách thủ tướng có quyền đề nghị nguyên thủ quốc gia giải tán nghị viện trước thời hạn và nguyên thủ quốc gia phải tuân theo Tuy về lý luận nghị viện dung túng, kiểm soát, bất tín nhiệm thậm chí lật đổ chính phủ nhưng trên thực tế việc quy định này chỉ mang tính hình thức Vì thủ tướng là thủ lĩnh của đảng chiếm đa số trong hạ viện nên được sự hậu thuẫn từ phía nghị viện Tương tự, thủ tướng có quyền giải tán nghị viện trước thời hạn, nhưng thủ tướng biết nghị viện dung túng cho mình làm việc nên việc giải tán nghị viện sẽ không xảy ra vì lý do mâu thuẫn giữa hai cơ quan này Nếu việc này xảy ra thì chỉ vì ý đồ, toan tính chính trị của thủ tướng, khi thủ tướng tin rằng đảng của mình có thể dành số ghế nhiều hơn trong hạ viện Ngoài sự kiểm soát qua lại giữa lập pháp và hành pháp, trong quá trình thực hiện quyền hành pháp nếu có sự sai phạm xảy ra, cơ quan tư pháp sẽ có quyền can thiệp

Như vậy, các nước tư sản theo chính thể đại nghị thì sự phân công giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp là phân công mềm dẻo Giữa lập pháp

và hành pháp không có sự độc lập rõ ràng, nhưng lại có sự phối hợp, do yếu tố đảng

chính trị tác động, làm cho hành pháp trở thành trung tâm bộ máy nhà nước Sự kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp cũng vì thế mà bị biến dạng so với mục đích của các nhà lập pháp ban đầu

1.3.2 Trong chính thể cộng hòa tổng thống

Trong chính thể cộng hòa tổng thống, quyền lực nhà nước được tổ chức dựa trên tư tưởng phân quyền cứng rắn Một số nước theo mô hình chính thể cộng hòa tổng thống như: Mỹ, Philippines, Nam Phi Trong đó, điển hình là nhà nước Mỹ,

áp dụng thuyết phân quyền của nhà tư tưởng vĩ đại Montesquieu một cách triệt để

Quyền lực nhà nước ở Mỹ chia làm ba nhánh độc lập: “Mọi quyền lập pháp do bản Hiến pháp này ấn định sẽ trao cho Nghị viện của Hợp chúng quốc; Quyền hành pháp thuộc về Tổng thống Hợp chúng quốc; Quyền tư pháp ở Hợp chúng quốc được trao cho Tối cao pháp viện và cho những tòa án cấp dưới do nghị viện thành lập theo sự cần thiết”50, các nhánh quyền lực cân bằng, đối trọng, kiềm chế lẫn nhau Trong việc thực hiện quyền hành pháp ở Mỹ sự phân công, phối hơp và kiểm soát giữa các cơ quan thể hiện như sau:

Thứ nhất, sự phân công giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành

pháp Khác với những nước theo chính thể đại nghị Ở các nước theo chính thể cộng hòa tổng thống như Mỹ, cả cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp đều do nhân dân trực tiếp bầu ra (theo Hiến pháp Mỹ, tổng thống được bầu theo hình thức gián tiếp, nhưng trên thực tế cũng không khác nào trực tiếp) Cơ quan lập pháp ở Mỹ là nghị viện bao gồm: thượng viện và hạ viện đều do nhân dân trực tiếp bầu ra Thượng viện có 100 thượng nghị sĩ, các thượng nghị sĩ được bầu không phụ thuộc vào dân

số của bang, cứ mỗi bang có hai thượng nghị sĩ được bầu Thượng nghị sĩ có nhiệm

kỳ sáu năm, cứ hai năm bầu lại một phần ba, việc này tạo nên sự kế thừa, học hỏi của một phần ba thượng nghị sĩ mới từ hai phần ba thượng nghĩ sĩ kinh nghiệm hơn Đối với hạ viện, có 438 hạ nghị sĩ, các hạ nghị sĩ được bầu theo tỷ lệ thuận với dân

số của mỗi bang, nhiệm kỳ của hạ nghị sĩ là hai năm Tổng thống Mỹ cũng được nhân dân bầu ra Việc bầu tổng thống mang ý nghĩa chính trị quan trọng đối với nước Mỹ vì tổng thống vừa là người đứng đầu nhà nước (thay mặt nhà nước về đối nội, đối ngoại) vừa là người đứng đầu chính phủ (nắm trong tay hành pháp, trực tiếp điều hành, quản lý đất nước) Tổng thống có vai trò rất lớn, là trung tâm bộ máy nhà nước, nắm đủ ba quyền năng của người đứng đầu (thay mặt đất nước, quản lý đất nước, tổng chỉ huy quân đội) Nhân dân bầu ra đại cử tri, đại cử tri mới bầu tổng

50

Cao Anh Đô (2013), Phân công, phối hợp giữa các cơ quan trong thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp ở Việt Nam, NXB Chính trị quốc gia – Sự thật, Hà Nội, tr.73

thống (bầu gián tiếp) Số lượng đại cử tri là khác nhau ở mỗi bang, bang càng lớn, nhiều công dân thì số lượng đại cử tri càng nhiều Do đó, các ứng cử viên cho chức tổng thống phải có chiến thuật vận động, tập trung vào các bang lớn Ở Mỹ, có một

nguyên tắc được coi là “kỳ lạ”: ứng cử viên nào giành được quá bán số phiếu hợp lệ

ở một tiểu bang thì toàn bộ số đại cử tri ở bang đó sẽ thuộc về ứng cử viên đó Chính nguyên tắc này đã làm cuộc bầu cử tổng thống ở Mỹ vô cùng sôi động và gay cấn Sau khi trúng cử (nếu dành được quá bán số đại cử tri) tổng thống mới sẽ lựa chọn nhân sự cho chính phủ Về nguyên tắc được quy định trong Hiến pháp Mỹ, nhân sự trong chính phủ không đồng thời là nghị sĩ của bất kỳ viện nào Như vậy, quyền lập pháp và hành pháp ở Mỹ được phân chia rạch ròi, không là cơ sở hình thành của nhau Đồng thời, cơ quan lập pháp và hành pháp đều do nhân dân bầu ra nên ngang bằng, đối trọng, kiềm chế nhau Đối với cơ quan tư pháp được giao cho tối cao pháp viện và cho những tòa án cấp dưới Tính độc lập của cơ quan tư pháp

so với cơ quan lập pháp và hành pháp ở chỗ các thẩm phán được bổ nhiệm suốt đời, lương không giảm trong suốt quá trình làm thẩm phán, đảm bảo cho thẩm phán không bị chi phối và ảnh hưởng bởi cơ quan lập pháp và cơ quan tư pháp Từ những phân tích trên có thể thấy được sự phân công giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp ở Mỹ được phân công rõ ràng, cứng nhắc như tinh thần nguyên thủy của nguyên tắc tam quyền phân lập Đây cũng là cơ sở để ba nhánh quyền kiềm chế, đối trọng và kiểm soát chéo lẫn nhau

Thứ hai, sự phối hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp

Giữa các cơ quan tuy có sự phân chia quyền lực rạch ròi nhưng không có nghĩa chúng hoàn toàn tách biệt, mà vẫn có sự phối hợp giữa các cơ quan, đặc biệt là trong mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp Thật vậy, tổng thống thực hiện quyền hành pháp thông qua việc đưa ra những quyết định hoặc dự kiến ngân sách cho các hoạt động hành pháp Tuy nhiên, những quyết định này phải được nghị viện phê chuẩn thông qua Tổng thống sẽ thỏa hiệp, trao đổi nếu nghị viện phê chuẩn thì trong chính sách đó sẽ có những vấn đề có lợi cho nghị viện hoặc tổng thống sẽ

không phủ quyết luật của nghị viện Đây chính là công cụ “cây gậy và củ cà rốt” mà

tổng thống luôn sử dụng trong quan hệ với nghị viện để nghị viện dung túng, ủng hộ mình Như vậy, giữa các cơ quan luôn có sự phối hợp, thậm chí là thỏa thuận, trao đổi trong việc thực hiện quyền hành pháp

Thứ ba, sự kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp

Ở Mỹ cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp được phân chia một cách rõ ràng, cân bằng, đối trọng tạo điều kiện để kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp giữa các