Tổ chức và hoạt động của các cơ quan chuyên môn thuộc ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương hcm)

- Phương pháp so sánh, đối chiếu trong việc phân tích các quy định pháp luật hiện hành và áp dụng pháp luật, các quan điểm, ý kiến về các vấn đề pháp lý liên quan đến tổ chức và hoạt độn

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP.HCM KHOA LUẬT HÀNH CHÍNH

-*** -

NGUYỄN THỊ THẢO MSSV: 0855040186

TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CÁC CƠ QUAN CHUYÊN MÔN THUỘC ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH, THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TRUNG ƯƠNG

(TỪ THỰC TIỄN TẠI THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH)

LUẬN VĂN TỐT NGHIỆP CỬ NHÂN LUẬT

NIÊN KHÓA: 2008 - 2012

GVHD: Thạc sĩ NGUYỄN THỊ THIỆN TRÍ

Tp Hồ Chí Minh_ năm 2012

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các số liệu, thông tin nêu trong luận văn là trung thực, các

dự liệu, luận điểm được trích dẫn đầy đủ và chính xác Nội dung toàn luận văn chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công trình nào

Tác giả

Mặt khác, tác giả đang là sinh viên Khoa luật Hành chính Do đó, việc nghiên cứu, tìm hiểu về đề tài này giúp tác giả củng cố, bổ sung thêm kiến thức về chuyên ngành Luật Hành chính mà tác giả đã được đào tạo tại trường Đại học Luật thành phố Hồ Chí Minh trong suốt 04 năm qua Thông qua đó nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho tác giả khi ra trường thực hiện tốt các công việc có liên quan đến các quan hệ hành chính nhà nước

Chính vì vậy, tác giả đã chọn đề tài: “Tổ chức và hoạt động của các cơ quan

chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (từ thực tiễn tại thành phố Hồ Chí Minh)” làm đề tài nghiên cứu cho luận văn của

mình

2 Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của đề tài là các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh Trong phạm vi đề tài này, tác giả chỉ nghiên cứu về lý luận và thực tiễn tổ chức và hoạt động của các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh trong lĩnh vực luật học Các văn bản pháp luật mà tác giả nghiên cứu là các văn bản pháp luật

4 Phương pháp nghiên cứu

Các phương pháp nghiên cứu chủ yếu được tác giả sử dụng trong luận văn này là:

- Phương pháp luận duy vật biện chứng của chủ nghĩa Mác- Lênin

- Phương pháp kế thừa: tiếp thu có chọn lọc những kết quả nghiên cứu về pháp luật tổ chức và hoạt động của cơ quan, bộ phận chuyên môn thuộc UBND các cấp của các tác giả trước

- Phương pháp phân tích và tổng hợp: là phương pháp nghiên cứu chung và được thể hiện xuyên suốt trong luận văn

- Phương pháp so sánh, đối chiếu trong việc phân tích các quy định pháp luật hiện hành và áp dụng pháp luật, các quan điểm, ý kiến về các vấn đề pháp lý liên quan đến tổ chức và hoạt động của cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh

5 Bố cục của luận văn

Ngoài Phần mở đầu, Kết luận và Danh mục tài liệu tham khảo, nội dung chính của luận văn gồm có hai chương:

4

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

STT Từ được viết tắt Viết tắt

1 Uỷ ban nhân dân UBND

2 Ủy ban hành chính UBHC

3 Hội đồng nhân dân HĐND

5

MỤC LỤC

LỜI CAM ĐOAN 2

PHẦN MỞ ĐẦU 1

1 Lý do chọn đề tài 1

2 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 1

3 Mục đích nghiên cứu 2

4 Phương pháp nghiên cứu 2

5 Bố cục của luận văn 2

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT 4

CHƯƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CÁC CƠ QUAN CHUYÊN MÔN THUỘC ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH, THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TRUNG ƯƠNG 7

1.1 Khái quát về Cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (sau đây gọi tắt là cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh) 8

1.1.1 Lịch sử hình thành và phát triển của cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh 8

1.1.1.1 Giai đoạn từ khi thành lập nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa (năm 1945) đến trước khi có Luật tổ chức HĐND và UBHC năm 1962 8

1.1.1.2 Giai đoạn từ khi có Luật tổ chức HĐND và UBHC năm 1962 đến trước khi có Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1983 9

1.1.1.3 Giai đoạn từ khi có Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1983 đến trước khi có Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1994 10

1.1.1.4 Giai đoạn từ khi có Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1994 và 2003 đến nay 12

1.1.2 Khái niệm, đặc điểm và phân loại cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh 14

1.1.2.1 Khái niệm 14

1.1.2.2 Đặc điểm 16

1.1.2.3 Phân loại 19

1.2 Pháp luật hiện hành về các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh21 1.2.1 Vị trí, chức năng của cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh 21 1.2.1.1 Vị trí 22

1.2.1.2 Chức năng 23

1.2.2 Cơ cấu tổ chức, phương thức thành lập các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh 24

1.2.2.1 Tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh 25

1.2.2.2 Cơ cấu của Sở 27

1.2.2.3 Phương thức thành lập 30

6

1.2.3 Nhiệm vụ, quyền hạn 32

1.2.4 Phương thức hoạt động 34

1.2.4.1 Chế độ Thủ trưởng 35

1.2.4.2 Hoạt động trong cơ quan chuyên môn 35

1.2.4.3 Mối quan hệ công tác với các cơ quan khác 36

Kết luận Chương 1 39

CHƯƠNG 2 TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CÁC CƠ QUAN CHUYÊN MÔN THUỘC UBND CẤP TỈNH - THỰC TRẠNG VÀ MỘT SỐ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN (TỪ THỰC TIỄN TẠI THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH) 40

2.1 Thực trạng về tổ chức và hoạt động của các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh (thực tiễn tại thành phố Hồ Chí Minh) 40

2.1.1 Tình hình thành lập các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh40 2.1.2 Thực trạng về công tác tổ chức cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh 44

2.1.2.1 Thực tiễn công tác tổ chức bộ máy của cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh 44

2.1.2.2 Những vướng mắc pháp luật về tổ chức, nhân sự 47

2.1.3 Thực trạng về hoạt động của các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh (thực tiễn tại thành phố Hồ Chí Minh) 51

2.1.3.1 Thực tiễn hoạt động của các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh (liên hệ thành phố Hồ Chí Minh) và những kết quả đạt được 51

2.1.3.2 Bất cập pháp luật về hoạt động của các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh (liên hệ từ thành phố Hồ Chí Minh) 60

2.2 Đề xuất một số giải pháp hoàn thiện về tổ chức và hoạt động của các Sở thuộc UBND cấp tỉnh (thực tiễn tại thành phố Hồ Chí Minh) 64

Kết luận Chương 2 70

KẾT LUẬN 71

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 72

Văn bản pháp luật 72

Báo cáo 75

Tạp chí 76

Luận văn 76

Giáo trình, sách chuyên khảo 77

Website 78

7

CHƯƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CÁC CƠ QUAN CHUYÊN MÔN THUỘC ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH, THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TRUNG ƯƠNGChính quyền địa

phương1

ở nước ta là một bộ phận hợp thành của chính quyền nhà nước thống nhất, bao gồm các cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương do nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra và các cơ quan tổ chức khác được thành lập trên cơ sở các cơ quan quyền lực nhà nước này theo quy định của pháp luật nhằm quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương Ủy ban nhân dân (UBND) là một trong những cơ

quan thuộc bộ máy chính quyền địa phương, được xác định là cơ quan chấp hành

của Hội đồng nhân dân (HĐND)2

[1] và là cơ quan hành chính nhà nước ở địa

phương Giúp việc cho UBND có bộ máy các cơ quan chuyên môn trực thuộc: ở

tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (cấp tỉnh) là Sở và cơ quan tương đương Sở;

ở quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (cấp huyện) là các Phòng và cơ quan tương đương Phòng; Còn ở xã, phường, thị trấn (cấp xã) chủ yếu là các chức danh chuyên môn mà không hình thành những cơ quan cụ thể3

[57-tr.167, 50] Các cơ quan chuyên môn trực thuộc UBND cấp tỉnh được thành lập ra để thực hiện tham

1 Trương Đắc Linh, Bàn về khái niệm chính quyền địa phương, Tạp chí Khoa học Pháp lý số 02/2001, tr.20 Sau quá trình nghiên cứu tác giả đã rút ra khái niệm về Chính quyền địa phương như sau: Chính quyền địa phương ở

nước ta là một bộ phận hợp thành của chính quyền Nhà nước thống nhất của dân, bao gồm các cơ quan đại diện

quyền lực nhà nước ở địa phương, do nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra (HĐND) và các cơ quan, tổ chức Nhà nước khác được thành lập trên cơ sở các cơ quan đại diện quyền lực Nhà nước này theo quy định của pháp luật (UBND, các cơ quan chuyên môn thuộc UBND, Thường trực HĐND, các Ban của HĐND ), nhằm quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương, trên cơ sở nguyên tắc tập trung dân chủ và kết hợp hài hòa giữa lợi ích của nhân dân địa phương với lợi ích chung cả nước

2 Theo Điều 123 Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 (đã được sửa đổi, bổ sung năm

2001) quy định: Ủy ban nhân dân do Hội đồng nhân dân bầu, là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ

quan hành chính nhà nước ở địa phương

3 Tác giả cho rằng: ở cấp xã chỉ là các chức danh chuyên môn hay các bộ phận chuyên môn (gồm một chức danh

chuyên môn chính và thêm một vài người hỗ trợ) có thể gọi là Ban mà không phải là một cơ quan chuyên môn cụ thể Vấn đề này còn nhiều quan điểm tương đồng như: Theo PGS.TS Nguyễn Cửu Việt, Giáo trình Luật hành chính

Việt Nam, Đại học Luật tp Hồ Chí Minh năm 2008, Nxb Chính trị quốc gia, tr.167: thì ở cấp xã có Ban Tư pháp xã, nhưng chỉ như bộ phận, mà không phải là cơ quan Xem thêm Lưu Đức Quang, Tổ chức chuyên môn thuộc

UBND cấp xã tại thành phố Hồ Chí Minh, Tạp chí khoa học pháp lý số 1/2009

8

mưu, sự phân công, phân nhiệm của UBND cùng cấp, giúp UBND trong công tác

quản lý nhà nước; thực hiện các chỉ đạo về chuyên môn, nghiệp vụ của Bộ, Ngành liên quan; đồng thời hướng dẫn chỉ đạo cơ quan chuyên môn cấp dưới để bảo đảm

quản lý nhà nước trên các ngành, lĩnh vực được thống nhất từ Trung ương đến cơ

[29, 30] Theo hai Sắc lệnh này, cơ quan hành chính cấp tỉnh có tên gọi là Ủy ban hành chính (UBHC) cấp tỉnh và chính quyền địa phương

ở nước ta được tổ chức ở 4 cấp: cấp kỳ; cấp tỉnh, thành phố; cấp huyện, khu phố; cấp xã Cơ quan chuyên môn cấp kỳ là cấp cao nhất trong tổ chức các cơ quan

chuyên môn ở địa phương Cơ quan chuyên môn cấp tỉnh chỉ thuộc cấp đơn vị

hành chính trung gian, dưới cơ quan chuyên môn cấp Kỳ, chịu sự chỉ đạo về nghiệp vụ của cơ quan chuyên môn cấp Kỳ Mặc dù hai sắc lệnh này không có quy định cụ thể về tổ chức và hoạt động của cơ quan chuyên môn thuộc UBHC cấp tỉnh, nhưng chúng cũng đã đề cập đến việc thừa hành chức vụ của các cơ quan này

4 Sắc lệnh 63/SL, ngày 22/11/1945 về tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính (UBHC) xã, huyện, tỉnh,

kỳ Sắc lệnh số 77/SL, ngày 21/12/1945 về tổ chức HĐND và UBHC thành phố, khu phố

9

khi quy định quyền hạn của UBHC cấp tỉnh5

[29, 30] Ngày 9 tháng 11 năm 1946, Quốc hội chính thức thông qua bản Hiến pháp đầu tiên, đặt cơ sở vững chắc cho việc tổ chức chính quyền địa phương ở nước ta Đồng thời, Hiến pháp 1946 có đề cập việc ban hành một đạo luật quy định chi tiết về Hội đồng nhân dân (HĐND) và UBHC6 [2]

Tuy nhiên, ngay sau đó cuộc kháng chiến toàn quốc bùng nổ, HĐND và UBHC chưa có điều kiện được tổ chức và hoạt động Mãi đến năm 1958 hòa bình lập lại ở miền Bắc, tại phiên họp ngày 29/04/1958, Quốc hội đã thông qua Luật tổ

chức chính quyền địa phương [5] Theo luật này, UBHC cấp tỉnh có thể quyết định

thành lập, sửa đổi hoặc bãi bỏ các cơ quan chuyên môn tùy nhu cầu công tác, sau

khi được Thủ tướng Chính phủ chuẩn y Các cơ quan chuyên môn thuộc UBHC

cấp tỉnh chịu sự lãnh đạo thống nhất của UBHC cấp tỉnh7, đồng thời chịu sự lãnh

đạo của Bộ sở quan

1.1.1.2 Giai đoạn từ khi có Luật tổ chức HĐND và UBHC năm 1962 đến trước khi

có Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1983

Năm 1962, Quốc hội thông qua Luật tổ chức HĐND và UBHC các cấp đã đánh dấu một giai đoạn mới về tổ chức chính quyền địa phương ở nước ta, trong

đó có cơ quan chuyên môn thuộc UBHC cấp tỉnh Việc thành lập, bãi bỏ cũng như

cơ chế hoạt động của các cơ quan chuyên môn ở địa phương đã có cơ sở pháp lý cụ

5Theo Điều thứ 88, 94, 95 Sắc lệnh 63/SL và Điều thứ 39 Sắc lệnh 77/SL quy định: Ủy ban hành chính

tỉnh, thành phố có quyền kiểm soát các cơ quan chuyên môn về cách thức thừa hành chức vụ Khi cơ quan chuyên môn thuộc UBHC cấp tỉnh nhận được một mệnh lệnh của cơ quan chuyên môn cấp trên phải thông tri cho UBHC cấp tỉnh trước rồi mới được thi hành; khi cơ quan chuyên môn thuộc UBHC cấp tỉnh

có sáng kiến gì muốn thực hiện trong phạm vi cấp tỉnh thì phải thảo luận với UBHC cấp tỉnh trước rồi mới thi hành hay đề nghị lên cơ quan chuyên môn cấp trên.

6Theo Điều 62 Hiến pháp năm 1946 quy định: Một đạo luật sẽ định rõ những chi tiết tổ chức các Hội

đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính.

7

Khoản 5 Điều 30 Luật số 110-SL/L.12, ngày 31/05/1958 về tổ chức chính quyền địa phương

10

thể Các cơ quan chuyên môn thuộc UBHC cấp tỉnh được UBHC tỉnh, thành phố

trực thuộc Trung ương lập hoặc bãi bỏ theo nguyên tắc và thủ tục do Hội đồng Chính phủ quy định; chịu sự lãnh đạo của UBHC, đồng thời chịu sự chỉ đạo về kỹ thuật và nghiệp vụ của cơ quan chuyên môn cấp trên (Bộ, cơ quan ngang Bộ)

Theo đó, cơ quan chuyên môn thuộc UBHC cấp tỉnh là cấp cao nhất trong tổ chức

các cơ quan chuyên môn ở địa phương Chế độ Thủ trưởng trong các cơ quan chuyên môn được ghi nhận gián tiếp qua quy định: Thủ trưởng cơ quan chuyên

môn chịu trách nhiệm và báo cáo công tác với cơ quan hành chính cấp mình và với

cơ quan chuyên môn cấp trên8

[8] Thủ trưởng cơ quan chuyên môn chịu trách nhiệm và báo cáo công tác với cơ quan hành chính cấp tỉnh và với cơ quan chuyên môn cấp trên9 Như vậy, đến giai đoạn này, các cơ quan chuyên môn thuộc UBHC

cấp tỉnh đã được luật quy định cụ thể, rõ ràng về vị trí của mình trong hệ thống chính quyền cấp tỉnh; quy định trách nhiệm của Thủ trưởng cơ quan chuyên môn

đối với UBHC cấp tỉnh và cơ quan chuyên môn cấp trên

1.1.1.3 Giai đoạn từ khi có Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1983 đến trước khi

có Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1994

Sau khi có Hiến pháp 1980, có sự thay đổi về tên gọi “Ủy ban hành chính” thành “Ủy ban nhân dân” Tiếp đó, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1983 ra đời và cho đến nay tên gọi của Luật quy định về các cơ quan của chính quyền địa phương không đổi Kéo theo đó, một bước đổi mới về sử dụng thuật ngữ “cơ quan chuyên môn thuộc UBND” Một điểm đáng ghi nhận là so với quy định “trách nhiệm báo cáo công tác với cơ quan hành chính cùng cấp” ở Luật tổ chức HĐND

và UBHC các cấp năm 1962, thì Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1983, ngoài

kế thừa những quy định trên đã nói thêm rằng: trong trường hợp cần thiết, cơ quan

8

Điều 55, Điều 56 Luật tổ chức HĐND và UBHC các cấp năm 1962

9 Theo quy định tại Điều 55 và Điều 56 Luật tổ chức HĐND và UBHC các cấp năm 1962

11

chuyên môn có trách nhiệm báo cáo trước HĐND cấp mình (Điều 59) Điều này

thể hiện sự giám sát toàn diện của cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương trong hoạt động quản lý nhà nước

Bước vào thời kỳ đổi mới từ 1986, Đảng và nhà nước ta luôn quan tâm tới việc cần làm đối với chính quyền địa phương là: xác định hợp lý quy mô tỉnh, huyện, xã; tiến hành việc điều chỉnh địa giới hành chính; trên cơ sở đó xác định lại

vị trí, chức năng, nhiệm vụ, sắp xếp lại tổ chức của mỗi cấp10

[34] Theo đó, xu hướng chung là tổ chức lại và tinh gọn tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh ở địa phương Tuy nhiên, quá trình đổi mới quá chậm chạp Nguyên nhân là do Nghị định quy định cụ thể về nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức

bộ máy các cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương năm 1983 (Nghị định 152/HĐBT) tồn tại trong một thời gian dài (đến năm

2004 mới được thay thế bởi Nghị định 171/2004/NĐ-CP)

Luật tổ chức HĐND và UBND năm1989 đã làm rõ thêm: các cơ quan chuyên môn là cơ quan giúp việc cho UBND về chức năng quản lý nhà nước ở địa phương, bảo đảm sự thống nhất quản lý của ngành hoặc lĩnh vực công tác từ Trung ương đến cơ sở

Nhìn chung, Các quy định về cơ quan chuyên môn trong Luật tổ chức chính quyền địa phương qua các năm 1983, 1989 không khác gì mấy so với quy định hiện nay Tuy nhiên do bước đầu xây dựng, hoàn thiện bộ máy chính quyền địa phương nên tổ chức cơ quan chuyên môn còn khá cồng kềnh11

[9]

10

Đảng cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VII, Nxb.Sự thật, năm 1991, tr 92 Báo

cáo chính trị tại Đại hội lần thứ VII của Đảng (năm 1991) đã nhấn mạnh: “Xác định lại chức năng, nhiệm vụ của cấp tỉnh, huyện, xã để sắp xếp lại tổ chức của mỗi cấp”

11 Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1983 được hướng dẫn bởi Nghị định 152/HĐBT ngày 13/12/1983 về nhiệm

vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương Hiện

nay, do văn bản này không còn đầy đủ về nội dung nên Cơ quan quản lý văn bản chưa thể tổng hợp, vì thế tác giả

vụ của quá trình chuyển đổi cơ chế kinh tế-xã hội từ tập trung bao cấp sang kinh tế thị trường định hướng XHCN Mô hình tổ chức các cấp chính quyền địa phương theo quy định Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1994 và năm 2003 hiện hành

về cơ bản không có sự thay đổi nhiều so với giai đoạn trước công cuộc đổi mới Tuy nhiên, thực hiện chương trình cải cách hành chính, tổ chức và hoạt động của các cơ quan chính quyền địa phương đã được kiện toàn, sắp xếp lại và đổi mới Để

tổ chức hợp lý các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, ngày 29/9/2004 Chính phủ đã ban hành Nghị định số 171/2004/NĐ-CP quy định về tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh Theo đó, các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh đã được tổ chức theo hướng chung tinh gọn và hiệu quả, được quy định nhiệm vụ và quyền hạn cụ thể hơn Trong giai đoạn này, nước ta đã tập trung đẩy mạnh công tác cải cách bộ máy hành chính hơn bao giờ hết, đặc biệt là cải cách thể chế của các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh Do đó, Chính phủ

đã ban hành Nghị định số 13/2008/NĐ-CP thay thế Nghị định 171/2004/NĐ-CP, một lần nữa quy định lại các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh

Trong vòng 05 năm (từ 2003 cho đến 2008), nước ta đẩy mạnh công tác cải cách bộ máy hành chính Các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh đã phải

tổ chức qua 03 môn hình: mô hình trước Nghị đinh số 171/2004/NĐ-CP, mô hình

chưa thể tìm được văn bản này Nhưng qua nghiên cứu một số tài liệu, thì theo Nghị định này: cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh có tất cả 35 cơ quan

13

theo Nghị định số 171/2004/NĐ-CP và hiện nay theo mô hình Nghị định 13/2008/NĐ-CP Chỉ trong thời gian ngắn, mô hình tổ chức đã thay đổi liên tục để phù hợp với thực tế hoạt động quản lý nhà nước của các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh ở địa phương Tuy nhiên, việc đổi mới, cải cách tất yếu sẽ dẫn đến những xáo trộn, phải tiến hành sắp xếp lại Những thay đổi như vậy diễn ra không có lợi cho tính ổn định tương đối của một cơ quan hành chính nhà nước Điều này đã làm cho bộ máy hành chính chưa kịp ổn định để phát huy hiệu lực, hiệu quả cũng như chưa có đủ điều kiện cần thiết để đánh giá chính xác, đầy đủ ưu điểm và khuyết tật của mô hình cần thay thế [54-tr.16, 17] Phải thừa nhận rằng quá trình cải cách mạnh mẽ như vậy đã tạo nên sự bất ổn định trong tổ chức và hoạt động của cơ quan chuyên môn Nhưng để đáp ứng kịp thời nhu cầu quản lý nhà nước hiện nay cần phải tiến hành cải cách, chọn phương án nhất thời là làm đến đâu kiểm tra, rút kinh nghiệm đến đó (Về lâu dài, việc ban hành các quy định pháp luật nói riêng và các văn bản về tổ chức bộ máy nói chung cần phải phụ thuộc vào tầm nhìn chiến lược của những nhà lãnh đạo đất nước để khắc phục giải pháp tình thế) Đến hiện nay mô hình tổ chức cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh theo Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 được hướng dẫn bởi Nghị định

13/2008/NĐ-CP

Nói tóm lại, gần 70 năm hình thành và phát triển, hệ thống các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh đã được thay đổi nhiều lần Mặc dù có những hạn chế nhất định, nhưng sau mỗi lần thay đổi là có một sự cải tiến về tổ chức và hoạt động của cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh Kết quả là nước ta đã

có được một hệ thống cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh khá hoàn chỉnh, đáp ứng được nhu cầu quản lý nhà nước như hiện nay

niệm về cơ quan chuyên môn thuộc UBND nói chung như sau: các cơ quan chuyên

môn thuộc UBND là các cơ quan tham mưu, giúp UBND cùng cấp thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương và thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn theo sự ủy quyền của UBND cùng cấp và theo quy định của pháp luật; góp phần bảo đảm sự thống nhất quản lý của ngành hoặc lĩnh vực công tác từ Trung ương đến cơ sở 12

[12]

Theo Từ điển giải thích thuật ngữ luật học cũng chỉ có thuật ngữ Cơ quan

chuyên môn thuộc UBND là cơ quan có nhiệm vụ giúp UBND cùng cấp thực hiện

chức năng quản lý nhà nước ở địa phương và bảo đảm sự thống nhất quản lý của ngành hoặc lĩnh vực công tác từ Trung ương đến cơ sở Cơ quan chuyên môn thuộc UBND chịu sự chỉ đạo và quản lý về tổ chức, biên chế và công tác của UBND cấp mình, đồng thời chịu sự chỉ đạo về nghiệp vụ của cơ quan chuyên môn cấp trên

Cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh là các Sở, cơ quan tương đương Sở [60-tr.39]

12

Điều 128 Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 ngày 26/11/2003

15

Nghị định 13/2008/NĐ-CP quy định trực tiếp về tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh nhưng vẫn không có khái niệm về thuật ngữ “cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương” Cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh được hiểu tại Nghị định này thông qua quy định

về vị trí, chức năng của cơ quan này (Khoản 1 Điều 3 Nghị định 13/2008/NĐ-CP):

Cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh tham mưu, giúp UBND cấp tỉnh thực hiện chức năng quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực ở địa phương và thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn theo sự ủy quyền của UBND cấp tỉnh và theo quy định

của pháp luật13

[58-tr.158, 57-tr.118]

Để đưa ra một định nghĩa về cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương hiện đang còn những vấn đề cần tiếp tục trao đổi Tuy nhiên, từ khái niệm chung về cơ quan chuyên môn thuộc UBND và qua nghiên cứu các quy định của pháp luật về chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan chuyên môn ở địa phương, tác giả có thể đưa ra một cách hiểu súc tích về cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh như sau: cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, thành phố

trực thuộc Trung ương là Sở, cơ quan tương đương Sở thuộc UBND cấp tỉnh; là cơ

13 Theo cách hiểu này, các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh chỉ là cơ quan tham mưu, giúp việc cho UBND cùng cấp, có thực hiện chức năng quản lý nhà nước Việc thực hiện các chức năng quản lý nhà nước của các

cơ quan này chủ yếu là do sự ủy quyền của UBND cùng cấp Thế nên có ý kiến cho rằng các cơ quan chuyên môn

thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, (và cả cấp huyện và các Ban chuyên môn của UBND cấp xã) không phải là cơ

quan hành chính nhà nước mà chỉ là các cơ quan thực hiện hoạt động chấp hành- điều hành giúp ủy ban nhân dân

thực hiện chức năng quản lý nhà nước (Theo Đại học Luật Hà nội, Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam năm

http://vi.wikipedia.org/wiki/C%C6%A1_quan_h%C3%A0nh_ch%C3%ADnh_Nh%C3%A0_n%C6%B0%E1%BB

%9Bc_Vi%E1%BB%87t_Nam) Tác giả không đồng ý với quan điểm này Vì cơ quan chuyên môn thuộc UBND

cấp tỉnh có đầy đủ đặc điểm riêng của một cơ quan hành chính nhà nước Hơn nữa, mới đây, Nghị định

06/2010/NĐ-CP quy định những người là công chức: có quy định công chức trong cơ quan hành chính ở cấp tỉnh trong đó có

người đứng đầu cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh Cùng quan điểm tác giả, có nhận định rằng các cơ quan chuyên môn thuộc UBND (cấp tỉnh và cấp huyện) là cơ quan hành chính nhà nước

Xem thêm: PGS.TS Nguyễn Cửu Việt, Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam, Đại học Luật tp Hồ Chí Minh năm

2008, Nxb Chính trị quốc gia, tr.158 Xem PTS Phạm Hồng Thái, PTS Đinh Văn Mậu, Luật Hành chính Việt

Nam, Nxb tp Hồ Chí Minh, tr.118

16

quan hành chính nhà nước ở địa phương; có chức năng tham mưu, giúp UBND

tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và chịu sự chỉ đạo của Bộ Ngành liên quan

nhằm thực hiện chức năng hành chính nhà nước trên một hoặc một số Ngành,

lĩnh vực ở địa phương, thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định của pháp luật; góp phần bảo đảm sự thống nhất quản lý của ngành, lĩnh vực công tác

từ Trung ương đến địa phương

1.1.2.2 Đặc điểm

Khi nghiên cứu đặc điểm các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh,

chúng ta sẽ có sự phân biệt với những cơ quan chuyên môn khác không thuộc

UBND cấp tỉnh mà thuộc UBND cấp huyện hoặc cơ quan chuyên môn ở Trung

ương, đồng thời nắm được cơ sở pháp lý cũng như vị trí của cơ quan chuyên môn

thuộc UBND cấp tỉnh trong bộ máy hành chính nhà nước Dựa vào các quy định về các cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trong các văn bản quy phạm pháp luật và phần định nghĩa, tác giả có thể rút ra một vài đặc điểm của các cơ quan này như sau:

Thứ nhất, cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh không phải là cơ quan Hiến định Mặc dù có vai trò rất lớn trong nền hành chính của địa phương, nhưng

nó chỉ là cơ quan thuộc UBND cấp tỉnh Hiến pháp nước ta gián tiếp thừa nhận sự tồn tại của cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh14 Hiến pháp chỉ quy định

về tổ chức hoạt động của UBND cấp tỉnh mà không quy định về tổ chức hoạt động của cơ quan này [1] Sở dĩ là vì, Hiến pháp là đạo luật cơ bản của nhà nước, điều khoản mang tính định hướng thể hiện các nguyên tắc cơ bản nhất của các quan hệ

xã hội Hiến pháp mang tính ổn định cao; Còn các cơ quan chuyên môn thuộc bộ máy chính quyền địa phương phải luôn luôn thay đổi sao cho kịp thời phù hợp với

14 Xem Điều 122 Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 đã được sửa đổi năm 2001: Đại

biểu HĐND có quyền chấp vấn Thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộc UBND

17

tình hình kinh tế, chính trị và xã hội và nhằm thực hiện chủ trương phát triển dân chủ ở cơ sở Vì thế, để cho các văn bản luật, văn bản dưới luật quy định về mô hình tổ chức các cơ quan chuyên môn là hợp lý

Thứ hai, các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh có tính trực thuộc

Tính trực thuộc thể hiện ở chỗ các cơ quan chuyên môn này chịu sự chỉ đạo, quản

lý về tổ chức, biên chế, công tác của UBND (chiều ngang) và chịu sự hướng dẫn chuyên môn, nghiệp vụ của cơ quan chuyên môn cấp trên (chiều dọc)

Thứ ba, là cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền riêng (còn gọi là thẩm quyền chuyên môn) Cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh là cơ quan

hành chính nhà nước có thẩm quyền riêng, thực hiện quản lý nhà nước trên một hoặc một số ngành, lĩnh vực cụ thể [57-tr.154, 58-tr.131] Thẩm quyền riêng của

cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh được hiểu là các quyền hạn của nó có hiệu lực chỉ trong phạm vi ngành (đối với cơ quan quản lý ngành) hoặc lĩnh vực liên ngành (đối với cơ quan quản lý liên ngành)15

Thứ tư, là cơ quan có chức năng tham mưu cho UBND cấp tỉnh về lĩnh vực chuyên môn Hoạt động tham mưu của các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp

tỉnh là hoạt động tham gia vào việc đề xuất, thiết kế một kế hoạch, một chương trình và tổ chức thực hiện các kế hoạch, chương trình của UBND (chủ thể lãnh đạo

và quản lý) Tham mưu không chỉ là tham dự, đề xuất chủ trương, chính sách cho

cơ quan lãnh đạo, quản lý cấp mình mà các cơ quan chuyên môn còn hướng dẫn chuyên môn và tổ chức thực hiện về lĩnh vực do mình phụ trách Xét về mặt hoạt động tham dự, lẫn hoạt động hướng dẫn tổ chức thực hiện thì cơ quan và cán bộ

15 Về cơ bản ta có thể chia cơ quan hành chính có thẩm quyền riêng thành: cơ quan quản lý Ngành và cơ quan quản

lý Lĩnh vực Cơ quan quản lý Ngành lại chia thành: cơ quan quản lý ngành (Ví dụ: Sở Nông nghiệp và phát triển nông thôn, Sở Y tế, Sở Giáo dục và Đào tạo ) và cơ quan quản lý liên ngành hay còn gọi là cơ quan quản lý theo

chức năng (Ví dụ: Sở Tài chính, Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Lao động Thương binh và Xã hội…)

hành chính cấp tỉnh [70] Ở mỗi đơn vị, các cơ quan chuyên môn được thành lập,

tổ chức hoạt động theo từng quyết định cụ thể của UBND sao cho phù hợp với nhu cầu quản lý ngành, lĩnh vực ở địa phương Đồng thời ở mỗi cơ quan chuyên môn còn có thêm nhiều cơ quan, tổ chức, đơn vị trực thuộc Thế nên, hệ thống các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh có nhiều về số lượng các cơ quan và có khối biên chế khổng lồ Nguồn cán bộ, công chức, chuyên viên đang công tác tại các cơ quan chuyên môn thuộc UBND là rất lớn

Thứ sáu, chế độ Thủ trưởng lãnh đạo trong cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh Thủ trưởng cơ quan là người đứng đầu cơ quan chuyên môn như:

Giám đốc Sở, Thủ trưởng cơ quan tương đương Sở16 Chế độ Thủ trưởng nhằm đáp ứng các công việc đòi hỏi ra quyết định nhanh, tính kịp thời của quản lý, giải quyết công việc mang tính tác nghiệp cao và chế độ trách nhiệm rõ ràng đối với quyết định đã ban hành Thủ trưởng cơ quan là người lãnh đạo, về nguyên tắc quyết định mọi vấn đề thuộc thẩm quyền cơ quan Quyết định của Thủ trưởng cơ quan là quyết định của cơ quan

Thứ bảy, các cơ quan chuyên môn thuộc UBND gián tiếp trực thuộc HĐND cùng cấp Một đặc thù là tất cả các cơ quan hành chính nhà nước đều có một sự

phụ thuộc trực tiếp hay gián tiếp vào cơ quan quyền lực nhà nước; như chịu sự lãnh đạo, giám sát, kiểm tra của các cơ quan quyền lực nhà nước ở cấp tương ứng hay chịu trách nhiệm, báo cáo công tác trước cơ quan quyền lực đó Sự phụ thuộc gián tiếp vào HĐND cùng cấp là do các cơ quan chuyên môn là các cơ quan trực

16

Như Chánh Thanh tra tỉnh, Chánh Văn phòng UBND tỉnh/ thành phố, Trưởng Ban Dân tộc

19

thuộc trực tiếp UBND, là cơ quan giúp việc và thực hiện chức năng tham mưu cho UBND; mà UBND là cơ quan chấp hành của HĐND

Ngoài ra, các cơ quan chuyên thuộc UBND cấp tỉnh còn có một số đặc điểm

riêng khác như: hoạt động mang tính thường xuyên, liên tục và tương đối ổn định,

là cầu nối trực tiếp đưa đường lối, chính sách, pháp luật vào cuộc sống và được bảo đảm hoạt động bằng ngân sách nhà nước

1.1.2.3 Phân loại

Việc đi vào phân loại cụ thể các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh

có ý nghĩa thực tiễn lớn, nhằm mục đính nắm rõ và có hệ thống về các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, xác định vị trí, vai trò của cơ quan này trong

bộ máy hành chính nhà nước, tạo cơ sở nghiên cứu, hoàn thiện các chế định pháp luật về cơ quan chuyên môn Sau đây, chúng ta sẽ xem xét một số cách phân loại

Nhóm các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh được tổ chức thống nhất ở các địa phương 17

Xem Điều 8 Nghị định 13/2008/NĐ-CP quy định gồm: Các Sở: Sở Nội vụ; Sở Tư pháp; Sở Kế hoạch và Đầu tư;

Sở Tài chính; Sở Công thương; Sở Nông nghiệp và phát triển nông thôn; Sở Giao thông vận tải; Sở Xây dựng; Sở Tài nguyên và Môi trường; Sở Thông tin và Truyền thông; Sở Lao động Thương binh và xã hội; Sở Văn hóa, Thể

thao và Du lịch; Sở Khoa học và Công nghệ; Sở Giáo dục và Đào tạo; Sở Y tế Các cơ quan tương đương Sở: Thanh

tra cấp tỉnh; Văn phòng UBND cấp tỉnh

20

điều chỉnh từng lĩnh vực mà còn phải liên kết, phối hợp các lĩnh vực thành một thể thống nhất để bảo đảm xã hội phát triển đồng bộ, cân đối, có hiệu quả đáp ứng nhu cầu của các thành viên trong xã hội.Tuy nhiên, quản lý toàn bộ các lĩnh vực của đời sống xã hội không có nghĩa là cơ quan hành chính nhà nước can thiệp vào mọi khía cạnh, mọi quan hệ xã hội mà chỉ điều chỉnh, tác động vào các quan hệ xã hội mang tính phổ biến đã được pháp luật xác định Mặt khác, các quan hệ xã hội trên các lĩnh vực đều phát sinh ở tất cả các địa phương Từ đó, để đáp ứng nhu cầu toàn diện chung, Nghị định 13/2008/NĐ-CP đã quy định cụ thể UBND cấp tỉnh được

thành lập 17 cơ quan chuyên môn tổ chức thống nhất ở tất cả các địa phương

Nhóm các cơ quan chuyên môn được tổ chức theo từng đặc thù riêng của từng địa phương18

[16] Việc quy định về tổ chức các cơ quan chuyên môn đặc thù

căn cứ vào điều kiện kinh tế xã hội của từng địa phương là hoàn toàn phù hợp Bởi

lẽ, không phải ở tất cả các địa phương đều có tình hình phát triển kinh tế, xã hội trên tất cả các lĩnh vực đều như nhau; ngoài những đặc điểm chung thống nhất, mỗi địa phương sẽ có những yếu tố đặc thù về kinh tế, xã hội kéo theo nhu cầu quản lý nhà nước trên một số lĩnh vực ở các địa phương là khác nhau Vì vậy, đòi hỏi pháp luật phải có những quy định riêng nhằm bảo đảm sự quản lý chặt chẽ của nhà nước trên mọi lĩnh vực của đời sống xã hội

Ngoài ra, tác giả còn nêu thêm cách phân loại sau: căn cứ vào các nhóm

ngành, lĩnh vực chia ra làm các khối:

Một là, Khối tổng hợp: Văn phòng UBND, Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Nội

vụ (trước kia là ban tổ chức chính quyền)

Hai là, Khối nội chính: Sở Tư pháp, Thanh tra cấp tỉnh, Sở Ngoại vụ, Sở

Nội vụ

18 Xem Điều 9 Nghị định 13/2008/NĐ-CP quy định gồm: Các Sở: Sở Ngoại vụ; Sở Quy hoạch và Kiến trúc (chỉ được thành lập ở thành phố Hồ Chí Minh và Hà Nội), Ban dân tộc (Cơ quan tương đương Sở)

21

Ba là, Khối nông, lâm, thủy sản: Sở Nông nghiệp và phát triển nông thôn,

Sở Tài nguyên và Môi trường

Bốn là, Khối Kinh tế: Sở Xây dựng, Sở Giao thông vận tải, Sở Thông tin và

Truyền thông, Sở Khoa học và Công nghệ (trong đó có Cục tiêu chuẩn, đo lường, chất lượng); Sở Công thương, Sở Tài chính (trong đó có kho bạc nhà nước); Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn

Năm là, Khối văn hóa xã hội: Sở Giáo dục và Đào tạo; Sở Văn hóa, Thể

thao và Du lịch; Sở Y tế; Sở Lao động, Thương binh và Xã hội

Ở các thành phố lớn còn có Khối Đô thị: Sở Giao thông vận tải; Sở Tài

nguyên và Môi trường; Sở Xây dựng; Sở Quy hoạch và Kiến trúc

Khi muốn tác động đến một hoặc một nhóm ngành nghề, lĩnh vực chỉ cần xác định các khối cơ quan chuyên môn chịu tác động liên quan để điều chỉnh, không cần thiết phải tác động đến tất cả các cơ quan Cách phân loại này chỉ mang tính tương đối, thường được sử dụng trong công tác điều hành của cơ quan hành chính nhà nước

1.2 Pháp luật hiện hành về các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh

Hiến pháp không quy định về cơ quan chuyên môn thuộc UBND nói chung

và cấp tỉnh nói riêng Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 cũng chỉ dừng ở mức những quy định chung về vị trí, chức năng của cơ quan chuyên môn thuộc UBND Tổ chức và hoạt động của các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh

do Chính phủ quy định cụ thể (hiện nay là Nghị định 13/2008/NĐ-CP)

1.2.1 Vị trí, chức năng của cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh

UBND là cơ quan quản lý có thẩm quyền chung, thực hiện quản lý nhà nước

ở địa phương trên tất cả các lĩnh vực Hiệu quả hoạt động của các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh có ảnh hưởng rất lớn, hay nói cách khác là nó quyết định đến kết quả làm việc của UBND và toàn ngành, lĩnh vực trong phạm vi quản

22

lý tại địa phương Do đó, việc xác định vai trò, vị trí, chức năng của các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh (sau đây gọi tắt là Sở) một cách rõ ràng là cần thiết

1.2.1.1 Vị trí

Sở19

[16] là cơ quan trực thuộc UBND cấp tỉnh; chịu sự chỉ đạo, quản lý về

tổ chức, biên chế và công tác của UBND; đồng thời còn chịu sự chỉ đạo, kiểm tra, hướng dẫn về chuyên môn, nghiệp vụ của cơ quan chuyên môn cấp trên

Thứ nhất, Sở chịu sự lãnh đạo trực tiếp của UBND cấp tỉnh Việc xác lập và

duy trì các cơ quan này là tùy thuộc vào nhu cầu quản lý nhà nước ở địa phương nhằm bảo đảm hoạt động của UBND cấp tỉnh Sở giúp UBND cùng cấp thực hiện chức năng quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực ở địa phương và thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn theo sự ủy quyền của UBND và theo quy định của pháp luật Mọi vấn đề liên quan đến tổ chức, công tác và nhân sự của Sở đều dưới sự chỉ đạo, điều hành và quyết định bởi UBND cấp tỉnh

Thứ hai, hoạt động của mỗi Sở xuyên suốt và được giới hạn trong phạm vi một hoặc một số ngành, lĩnh vực cụ thể được pháp luật quy định Những ngành,

lĩnh vực này được quản lý thống nhất từ Trung ương đến địa phương Do đó, Sở phải chịu sự chỉ đạo, kiểm tra, hướng dẫn về chuyên môn, nghiệp vụ của cơ quan chuyên môn cấp trên, cụ thể là các Bộ, ngành Trung ương Mặt khác, Sở còn là cơ quan chuyên môn cấp trên của cơ quan chuyên môn cấp huyện (Phòng) Sở có quyền chỉ đạo, kiểm tra và hướng dẫn về chuyên môn, nghiệp vụ đối với những cơ quan này trong phạm vi ngành, lĩnh vực do mình quản lý

Như vậy, Sở được đặt vào vị trí cùng lúc chịu sự quản lý đồng thời của hai

cơ quan cấp trên trực tiếp: một theo sự quản lý ngành dọc và một theo sự quản lý

19 Khoản 2 Điều 1 Nghị định 13/2008/NĐ-CP quy định: cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh gồm

có Sở và cơ quan tương đương Sở (sau đây gọi chung là Sở)

[58-tr.53] Quan hệ trực thuộc hai chiều của Sở thể hiện

rõ qua chế độ trách nhiệm và báo cáo: Giám đốc Sở chịu trách nhiệm và báo cáo với UBND và Chủ tịch UBND cùng cấp, đồng thời báo cáo công tác với Bộ, ngành cấp trên

1.2.1.2 Chức năng

Các Sở có chức năng tham mưu, giúp UBND cấp tỉnh thực hiện chức năng quản lý về ngành, lĩnh vực ở địa phương và thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn theo sự ủy quyền của UBND cấp tỉnh và theo quy định của pháp luật Nói như vậy

không có nghĩa là cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh chỉ có chức năng

“hành quyền 22 ” hay phụ thuộc hoàn toàn vào UBND cấp tỉnh Công tác của các cơ

quan này phải gắn với trách nhiệm, đồng thời phải có quyền hạn Các cơ quan chuyên môn này còn phải thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn mà pháp luật trao cho Ví dụ: Quản lý theo chiều dọc: cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh hướng dẫn chuyên môn, nghiệp vụ thuộc lĩnh vực quản lý đối với cơ quan chuyên

20

Trường ĐH Luật Hà Nội, Từ điển giải thích thuật ngữ luật học, Nxb Công an nhân dân, trang 90_“Song trùng

trực thuộc” hay còn gọi là phụ thuộc hai chiều Nguyên tắc này được xác lập và duy trì nhằm bảo đảm cho nguyên

tắc quản lý tập trung bằng ban hành các quy định pháp luật thống nhất; bảo đảm sự thống nhất giữa lợi ích chung và

lợi ích riêng, sự kết hợp giữa lợi ích quốc gia với lợi ích địa phương, lợi ích vùng với lợi ích ngành

21 Xem PGS.TS Nguyễn Cửu Việt, Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam năm 2008, Nxb Chính trị quốc gia, tr 53

Vấn đề xác định chiều trực thuộc nào là cơ bản, mặt khác cũng phụ thuộc trực tiếp vào hệ thống quan điểm về quản

lý nhà nước tồn tại trong mỗi chế độ nhà nước, nhưng trên thực tế rất rắc rối, phức tạp và thiếu rõ ràng

22

Được hiểu chỉ đơn thuần là giúp việc, bảo sao làm vậy, chỉ có chức năng thực hiện

24

môn thuộc UBND cấp huyện và chức danh chuyên môn thuộc UBND cấp xã23

[16]

Các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh thực hiện công tác tham

mưu cho UBND cấp tỉnh Chức năng này thể hiện một vai trò rất quan trọng của

cơ quan chuyên môn Theo đó, những người trong các cơ quan chuyên môn là người am hiểu chuyên sâu kiến thức về ngành, lĩnh vực của mình, tham gia xây dựng, đóng góp những ý kiến, thiết kế các kế hoạch, các chương trình và tổ chức thực hiện các kế hoạch, các chương trình giúp UBND thực hiện tốt công tác quản

lý nhà nước trên địa bàn Nhất là các cơ quan chuyên môn phải chịu trách nhiệm về

công tác tham mưu của mình Việc này chứng tỏ: với UBND cấp tỉnh, các cơ quan

chuyên môn trực thuộc có một vị trí độc lập tương đối, không hoàn toàn phụ thuộc vào UBND cùng cấp

1.2.2 Cơ cấu tổ chức, phương thức thành lập các cơ quan chuyên môn thuộc

UBND cấp tỉnh

Trong quản lý nhà nước, chức năng tổ chức rất quan trọng, vì không có tổ

chức thì không thể tiến hành quản lý được Việc tổ chức không chỉ thể hiện ở tổ

chức thực hiện các công tác quản lý trên các ngành, lĩnh vực của các cơ quan

chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh mà còn thể hiện ở chính việc tổ chức trong hệ

thống các cơ quan này Thế nên, muốn các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh thực hiện hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước thì trước tiên công tác tổ chức các cơ quan đó phải thật tốt Nhằm đạt được yêu cầu trên, tại Điều 2 Nghị định 13/2008/NĐ-CP quy định tổ chức cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, Chính phủ đã đưa ra một số nguyên tắc về tổ chức cơ quan chuyên môn, cụ thể như sau:

23 Khoản 8 Điều 4 Nghị định số 13/2008/NĐ-CP quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương

25

Một là, việc tổ chức các cơ quan chuyên môn này phải bảo đảm thực hiện

đầy đủ chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước của UBND cấp tỉnh và sự thống nhất, thông suốt, quản lý ngành, lĩnh vực công tác từ Trung ương đến cơ sở

Hai là, tinh gọn, hợp lý, hiệu lực, hiệu quả, tổ chức Sở quản lý đa ngành, đa

lĩnh vực, không nhất thiết ở Trung ương có Bộ, cơ quan ngang Bộ thì cấp tỉnh có

tổ chức tương ứng

Ba là, phù hợp với điều kiện tự nhiên, dân số, tình hình phát triển kinh tế- xã

hội của từng địa phương và yêu cầu cải cách hành chính nhà nước

Bốn là, không chồng chéo chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn với các tổ chức

thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ đặt tại địa phương

Những nguyên tắc này cần được xuyên suốt trong quá trình tổ chức cũng như hoạt động của các cơ quan chuyên môn

1.2.2.1 Tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh

Các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh là một hệ thống có quy mô:

về số lượng các phân hệ (tổ chức các bộ phận, phòng, ban); về số lượng cán bộ,

công chức, chuyên viên; về biên chế… Vì thế, tổ chức các cơ quan chuyên môn

thuộc UBND cấp tỉnh được quy định một chương riêng: Chương II Nghị định 13/2008/NĐ-CP bao gồm các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh được tổ chức thống nhất ở các địa phương và các cơ quan chuyên môn được tổ chức theo đặc thù riêng của từng địa phương

Cụ thể về 17 cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh được tổ chức lại như

sau: Các cơ quan về tên gọi và tổ chức được giữ nguyên (08 cơ quan): Sở Tư

pháp, Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Tài chính, Sở Giao thông vận tải, Sở Xây dựng,

Sở Giáo dục và Đào tạo, Thanh tra tỉnh, Văn phòng UBND tỉnh Các cơ quan chỉ thay đổi về tên gọi (01 cơ quan): theo quyết định số 45/2003/QĐ-TTG, đổi tên Sở Khoa học, Công nghệ và Môi trường thành Sở Khoa học và Công nghệ Các cơ

em từ Ủy ban Dân số, Gia đình và trẻ em; Sở Y tế: tiếp nhận chức năng và tổ chức

về dân số từ Ủy ban Dân số, Gia đình và trẻ em Các cơ quan được hình thành trên cơ sở hợp nhất (sát nhập) các cơ quan, tổ chức và mang tên gọi mới (04 cơ

quan): Sở Công thương trên cơ sở hợp nhất Sở Công nghiệp với Sở Thương mại hoặc Sở Thương mại và Du lịch; Sở Thông tin và Truyền thông: trên cơ sở Sở Bưu chính, viễn thông và tiếp nhận chức năng, tổ chức quản lý nhà nước về báo chí, xuất bản từ Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch; Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch: hợp nhất Sở Thể dục, Thể thao; Sở Du lịch với Sở Văn hóa, Thông tin; Thành lập

Sở Tài nguyên và Môi trường trên cơ sở hợp nhất tổ chức của Sở Địa chính (hoặc

Sở Địa chính- Nhà đất) và các tổ chức thực hiện chức năng quản lý nhà nước về tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, môi trường thuộc Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn; Sở Công nghiệp; Sở Khoa học Công nghệ và Môi trường [26]

Cũng theo Nghị định 13/2008/NĐ-CP, Ủy ban Dân số, Gia đình và trẻ em đã giải thể do chuyển chức năng của Ủy Ban này về các cơ quan như Sở Y tế, Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch, Sở Lao động- Thương binh và Xã hội

So với quy định tại Điều 8 Nghị định 171/2004/NĐ-CP, đến nay đã giảm đi

02 Sở loại này Từ 05 cơ quan: Sở Công nghiệp, Sở Thương mại và Dịch vụ; Sở

Văn hóa, Thông tin và Thể dục thể thao; Sở Bưu chính Viễn thông; Ủy ban dân số gia đình và trẻ em Giờ chỉ còn 03 Sở: Sở Công thương, Sở Thông tin và Truyền thông; Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch

Ở một số địa phương có đặc thù riêng về một ngành, lĩnh vực nhất định có nhu cầu thành lập một cơ quan chuyên môn để giúp UBND cấp tỉnh đó thực hiện

27

quản lý nhà nước thì có thể thành lập một số các cơ quan chuyên môn sau: Sở

Ngoại vụ, Sở Quy hoạch- Kiến trúc, Ban Dân tộc So với quy định trước đây, từ 08

Sở được tổ chức theo đặc thù riêng của từng địa phương, nay chỉ còn 03 Sở Nghị định 13/2008/NĐ-CP đã bỏ đi 06 Sở quy định tại Điều 9 Nghị định 171/2004/NĐ-

CP Cụ thể bỏ các Sở sau: Sở Du lịch, Sở Thủy sản, Sở Thể dục Thể thao, Ban Tôn giáo, Cơ quan kiểm lâm (được tổ chức theo hệ thống ngành dọc)

1.2.2.2 Cơ cấu của Sở

Cơ cấu tổ chức của Sở được quy định tại Điều 5 Nghị định 13/2008/NĐ-CP

Theo đó, cơ cấu trong một Sở gồm có: Văn phòng, Thanh tra, Phòng nghiệp vụ, Chi cục, Tổ chức sự nghiệp (không nhất thiết các Sở phải có Chi cục và Tổ chức

sự nghiệp)

Văn phòng Sở: Tổ chức ở tất cả các Sở đều phải có bộ phận văn phòng Văn

phòng Sở là đơn vị chuyên môn thuộc Sở Phụ trách Văn phòng là Chánh Văn phòng Sở Chánh văn phòng phụ trách chung về công tác Văn phòng, phụ trách chuyên sâu quản lý công tác tổ chức- quản trị của Sở Giúp việc cho Chánh Văn phòng có Phó Chánh Văn phòng, các chuyên viên và nhân viên khác

Thanh tra Sở: Tổ chức ở tất cả các Sở đều có phòng Thanh tra Thanh tra

Sở là đơn vị chuyên môn thuộc Sở Phụ trách Thanh tra Sở là Chánh Thanh tra Sở Chánh thanh tra Sở lãnh đạo, điều hành chung về công tác thanh tra Giúp việc cho Chánh thanh tra có Phó Chánh thanh tra và các thanh tra viên

Phòng nghiệp vụ (Các phòng, ban, tổ chuyên môn, nghiệp vụ) Các phòng

ban chức năng này có thể được thành lập, giải thể, sát nhập theo quyết định của Giám đốc Sở khi xét thấy có sự phù hợp với yêu cầu, nhiệm vụ trong từng thời kỳ Giám đốc Sở ra quyết định căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ của cơ quan và tình hình thực tế, trong quá trình chỉ đạo điều hành hoạt động của Sở và sau khi trao đổi thống nhất với Sở Nội vụ

28

Chi cục (không nhất thiết phải có) Tùy theo từng lĩnh vực quản lý mà các

Sở thành lập Chi cục Ví dụ: Chi cục bảo vệ môi trường thuộc Sở Tài nguyên và Môi trường Chi cục Thú y, Chi cục Kiểm lâm, Chi cục Bảo vệ thực vật, Chi cục lâm nghiệp thuộc Sở Nông nghiệp và phát triển nông thôn Chi cục là đơn vị trực thuộc Sở, có chức năng tham mưu, giúp Giám đốc Sở thực hiện chức năng quản lý chuyên môn Đứng đầu Chi cục là Chi cục trưởng, do Giám đốc Sở quyết định bổ nhiệm, miễn nhiệm Chi cục chịu sự chỉ đạo, quản lý về tổ chức, biên chế và hoạt động của Sở; đồng thời chịu sự chỉ đạo, hướng dẫn, thanh tra, kiểm tra về chuyên môn, nghiệp vụ của Cục thuộc Bộ chủ quản

Các đơn vị sự nghiệp trực thuộc (không nhất thiết phải có) Cần lưu ý các

cơ quan này không phải là cơ quan hành chính nhà nước mà là các đơn vị sự nhiệp công lập

Các đơn vị trực thuộc Sở có thể được UBND cấp tỉnh quyết định bổ sung, điều chỉnh chức năng, nhiệm vụ, thành lập mới hoặc giải thể theo đề nghị của Giám đốc Sở Căn cứ vào nhiệm vụ, quyền hạn được phân công ủy quyền, Giám đốc Sở đưa đề nghị lên UBND thành phố sau khi đã trao đổi, thống nhất với Giám đốc Sở Nội vụ

Các Sở đều có tư cách pháp nhân Là một pháp nhân, đòi hỏi cơ quan, tổ chức đó phải có cơ cấu tổ chức chặt chẽ Mỗi Sở là một tập thể các công chức, chuyên viên được sắp xếp dưới hình thức một cơ quan chuyên môn trực thuộc UBND phụ trách chuyên môn trên lĩnh vực hoạt động Cơ cấu tổ chức ở mỗi Sở phải chặt chẽ nhằm biến tập thể các cá nhân thành một thể thống nhất có khả năng

thực hiện hiệu quả nhất nhiệm vụ của Sở Do đó, pháp luật phải quy định bắt buộc

cơ cấu tổ chức trong mỗi Sở phải có các bộ phận như: Văn phòng, thanh tra và phòng nghiệp vụ Các bộ phận cơ bản này sẽ bảo đảm cho khả năng hoạt động của

Sở

Về tổ chức nhân sự: Cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh- Sở, cơ

quan tương đương Sở hoạt động theo chế độ Thủ trưởng Đứng đầu là Giám đốc

Sở24 Cấp phó của người đứng đầu cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh là Phó Giám đốc Sở25 Mỗi cơ quan chuyên môn có không quá 03 Phó Giám đốc; riêng số lượng Phó Giám đốc các Sở thuộc UBND thành phố Hà Nội và UBND thành phố Hồ Chí Minh không quá 04 người (khoản 2 Điều 6 Nghị định 13/2008/NĐ-CP) So với quy định tại Điều 6 Nghị định 171/2004/NĐ-CP, Nghị định 13/2008/NĐ-CP có phân biệt về nhu cầu công tác ở Sở thuộc các thành phố lớn, thể hiện qua việc tăng số lượng Phó Giám đốc Sở của thành phố Hồ Chí Minh

và Hà Nội nhiều hơn 01 người26

[58-tr172, 173] Phó Giám đốc Sở là người giúp Giám đốc Sở chỉ đạo một số mặt công tác và chịu trách nhiệm trước Giám đốc Sở

về nhiệm vụ được phân công Khi Giám đốc vắng mặt, một Phó Giám đốc Sở được Giám đốc ủy nhiệm điều hành các hoạt động của cơ quan chuyên môn cấp tỉnh

26 Có ý kiến cho rằng đây là sự khẳng định hơn nữa về “Tư duy tăng Phó” (xem PGS.TS.Nguyễn Cửu Việt, Giáo

trình Luật Hành chính Việt Nam, Nxb Chính trị quốc gia; trang 172, 173)

30

Việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, điều động, luân chuyển, cho từ chức, nghỉ hưu

và thực hiện chế độ, chính sách đối với Giám đốc và Phó Giám đốc Sở do Chủ tịch UBND cấp tỉnh quyết định theo quy định của pháp luật (riêng việc bổ nghiệm, miễn nhiệm Chánh Thanh tra cấp tỉnh thực hiện theo quy định của Luật Thanh tra) Nhưng trước khi bổ nhiệm, có sự thỏa thuận với người đứng đầu cơ quan chuyên môn cấp trên- Bộ Ví dụ: Giám đốc Sở do Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương bổ nhiệm Nhưng trước khi bổ nhiệm, có sự thỏa thuận với Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quang ngang Bộ Khi những chủ thể này không đồng ý thì Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương vẫn có quyền quyết định

bổ nhiệm và tự chịu trách nhiệm về quyết định bổ nhiệm đó Cần lưu ý, khi bổ nhiệm các chức danh Giám đốc Sở thì trưởng ban của HĐND không thể đồng thời

là Thủ trưởng cơ quan chuyên môn (Điều 54 Luật Tổ chức HĐND và UBND)

Việc bổ nhiệm, miễm nhiệm trưởng phòng, phó phòng các cơ quan, đơn vị trực thuộc Sở do Chủ tịch UBND cấp tỉnh quy định cho Giám đốc Sở (khoản 2 Điều 13 Nghị định 13/2008/NĐ-CP)

Những quy định trên cho thấy, UBND cấp tỉnh, Chủ tịch UBND cấp tỉnh có

quyền hạn rất lớn trong việc quy định, quyết định về tổ chức đối với cơ quan chuyên môn cấp tỉnh Đây là cơ sở pháp lý bảo đảm tính thống nhất của hệ thống hành chính nhà nước ở địa phương Theo đó, việc tổ chức nhân sự tại các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh theo những nguyên tắc chung và thống nhất 1.2.2.3 Phương thức thành lập

Việc xây dựng đề án thành lập, sát nhập, giải thể và cơ cấu tổ chức các Sở

do UBND cấp tỉnh xây dựng theo hướng dẫn của Chính phủ và trình HĐND quyết định (khoản 10 Điều 17, khoản 2 Điều 95 Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003) Riêng về thành lập các cơ quan chuyên môn được tổ chức theo đặc thù riêng của từng địa phương thì căn cứ vào đặc điểm, tình hình phát triển kinh tế- xã

31

hội và yêu cầu quản lý nhà nước ở địa phương về công tác ngoại vụ, biên giới (hoặc công tác dân tộc) và các tiêu chí theo quy định tại Điều 9 Nghị định 13/2008/NĐ-CP27

Cũng như việc thành lập các cơ quan chuyên môn được tổ chức thống nhất ở các địa phương, UBND cấp tỉnh xây dựng Đề án thành lập các cơ quan chuyên môn đặc thù này trình HĐND cùng cấp quyết định (khoản 2 Điều 95 Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003) Đối với những tỉnh, thành đã thành lập Sở Ngoại vụ, Ban Dân tộc trước ngày có hiệu lực thi hành Nghị định 13/2008/NĐ-CP thì không phải làm thủ tục thành lập lại (khoản1 Điều12 Nghị định13/2008) Việc quyết định

Đề án thành lập, sát nhập, giải thể các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh

do UBND thảo luận tập thể và quyết định theo đa số ( khoản 6 Điều 124 Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003)

Trong trường hợp cần thiết hoặc có sự thay đổi địa giới hành chính cấp tỉnh,

Bộ trưởng Bộ nội vụ có quyền trình Chính phủ quyết định việc thành lập, sát nhập, giải thể các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, nhằm đáp ứng nhu cầu quản lý nhà nước và phân cấp quản lý của Chính phủ (Khoản 1 Điều10 Nghị định

13/2008/NĐ-CP) Đây là một điểm tiến bộ hơn so với quy định tại Nghị định

171/2004/NĐ-CP trước đây: thẩm quyền quyết định này không còn thuộc Thủ

tướng Chính phủ mà được chuyển sang Chính phủ, quyết định theo cơ chế tập thể Hợp lý bởi vì việc thành lập, sát nhập, giải thể một cơ quan chuyên môn cấp tỉnh là

27Như: Có đường biên giới trên bộ và có cửa khẩu quốc tế hoặc quốc gia; Đối với những tỉnh không có đường biên giới, nhưng phải có đủ các tiêu chí: Có các khu công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao, khu kinh tế mở, khu kinh tế cửa khẩu được Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập; Có khu du lịch quốc gia hoặc di sản văn hóa

được UNESCO công nhận thì được thành lập Sở Ngoại vụ

Hoặc bảo đảm 2 trong 3 tiêu chí: Có trên 20000 (hai mươi nghìn) người dân tộc thiểu số sống tập trung thành cộng đồng làng, bản; Có trên 5000 (năm nghìn) người dân tộc thiểu số đang cần Nhà nước tập trung giúp đỡ, hỗ trợ phát triển; Có đồng bào dân tộc thiểu số sinh sống ở địa bàn xung yếu về an ninh, quốc phòng; địa bàn xen cư; biên giới

có đông đồng bào dân tộc thiểu số nước ta và nước láng giềng thường xuyên qua lại thì được thành lập Ban Dân tộc

32

một vấn đề rất quan trọng, quyết định đến tính hiệu quả trong công tác quản lý nhà nước trên một ngành, lĩnh vực nhất định, thế nên cần tập thể thành viên Chính phủ- những người có thể nắm bắt được nhu cầu thực tại của công tác quản lý ngành, lĩnh vực đó quyết định

1.2.3 Nhiệm vụ, quyền hạn

Nhiệm vụ, quyền hạn của các Sở nói chung và của từng Sở nói riêng được Chính phủ quy định tại Nghị định 13/2008/NĐ-CP và được quy định cụ thể hơn tại các văn bản của UBND cùng cấp

Ngoài những nhiệm vụ, quyền hạn chung, các Sở còn có những nhiệm vụ, quyền hạn riêng, thể hiện phạm vi hoạt động rộng lớn hơn so với cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện (đối với ngành, lĩnh vực trong phạm vi địa bàn tỉnh)28

[16] Khác với Nghị định 171/2004/NĐ-CP, những quy định tại Điều 4 Nghị định 13/2008/NĐ-CP nhấn mạnh thẩm quyền của các Sở trong việc tham mưu, trình UBND, Chủ tịch UBND cấp tỉnh các văn bản pháp luật; trong đó có các văn bản

về tổ chức bộ máy của cơ quan chuyên môn Các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan chuyên môn cấp tỉnh cũng đồng thời thể hiện yêu cầu các cơ quan này phải nâng cao trách nhiệm cho phù hợp với yêu cầu quản lý trong điều kiện mới

So với nhiệm vụ, quyền hạn của Phòng chuyên môn thuộc UBND cấp huyện,

Sở có những điểm khác sau: Thứ nhất, Sở có quyền thanh tra (Sở có Thanh tra Sở)

còn Phòng không có quyền này29

[16] Thứ hai, Sở có quyền quy định chức năng,

28 Xem Điểm b, c khoản1 Điều4; điểm a, b khoản 2 Điều 4; khoản 6, 7, 8, 11 Điều 4 Nghị định 13/2008/NĐ-CP

quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương

29

Khoản 10 Điều 4 Nghị định 13/2008/NĐ-CP “10 Kiểm tra, thanh tra theo ngành, lĩnh vực được phân công phụ

trách đối với tổ chức, cá nhân trong việc thực hiện các quy định của pháp luật; giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng, chống tham nhũng theo quy định của pháp luật hoặc phân công của UBND cấp tỉnh”

Khoản 8 Điều 4 Nghị định 14/2008/NĐ-CP “8 Kiểm tra theo ngành, lĩnh vực được phân công phụ trách đối với tổ

chức, cá nhân trong việc thực hiện các quy định của pháp luật; giải quyết khiếu nại, tố cáo; phòng, chống tham nhũng, lãng phí theo quy định của pháp luật và phân công của UBND”

33

nhiệm vụ, quyền hạn của văn phòng, các phòng nghiệp vụ và các đơn vị sự nghiệp thuộc cơ quan chuyên môn cấp tỉnh30, nhưng Phòng đương nhiên không có quyền

này, vì Phòng không có tổ chức, đơn vị trực thuộc

Ngoài ra, Thẩm quyền của Sở tuy không hoàn toàn đồng nhất với thẩm quyền của Giám đốc Sở nhưng về cơ bản cũng thể hiện và gắn liền qua thẩm quyền của Giám đốc Sở Nhiệm vụ, quyền hạn của Giám đốc Sở được quy định tại các khoản 2, 3, 4 Điều7 Nghị định 13/2008/NĐ-CP:

Một là, có nhiệm vụ ban hành Quy chế làm việc, chế độ thông tin báo cáo

của cơ quan và chỉ đạo kiểm tra việc thực hiện quy định của pháp luật và sự phân công của UBND cấp tỉnh

Hai là, chịu trách nhiệm về việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn

của mình và các công việc được Ủy ban nhân dân, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh phân công hoặc ủy quyền; thực hành tiết kiệm, chống lãng phí và chịu trách nhiệm khi để xảy ra tham nhũng, gây thiệt hại trong tổ chức, đơn vị thuộc quyền quản lý của mình

Ba là, có trách nhiệm báo cáo với Ủy ban nhân dân, Chủ tịch Ủy ban nhân

dân cấp tỉnh, Bộ, cơ quan ngang Bộ về tổ chức, hoạt động của cơ quan mình; xin ý kiến về những vấn đề vượt quá thẩm quyền và báo cáo công tác trước Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh khi có yêu cầu; phối hợp với Giám đốc cơ quan chuyên môn khác và người đứng đầu tổ chức chính trị - xã hội cùng cấp để giải quyết các vấn đề liên quan đến chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình

Nhìn chung, qua phân tích các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của Sở có thể nhận thấy rằng:

30

Khoản11 Điều 4 Nghị định 13/2008/NĐ-CP “11 Quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của văn phòng, các

phòng nghiệp vụ và các đơn vị sự nghiệp thuộc cơ quan chuyên môn cấp tỉnh; quản lý biên chế, thực hiện chế độ tiền lương và chính sách, chế độ đãi ngộ, đào tạo, bồi dưỡng, khen thưởng, kỷ luật đối với cán bộ công chức, viên chức thuộc phạm vi quản lý nhà nước của cơ quan chuyên môn cấp tỉnh theo quy định của pháp luật và phân cấp của UBND cấp tỉnh”

34

Thứ nhất, đa số các quyền của Sở là “quyền trình” nên tính pháp lý, tính

quyết định của văn bản trình không có Có chăng thì khi thực hiện các chức năng,

nhiệm vụ, quyền hạn của mình, cơ quan chuyên môn thuộc UBND có quyền ra các quyết định mang tính pháp lý và kiểm tra việc thực hiện các quyết định đó nhưng chỉ là những quyết định cá biệt, cụ thể Theo tinh thần của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, Nghị định số 91/2006/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND,

UBND thì các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh không có quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật31

[3]

Thứ hai, Sở không có quyền ban hành các văn bản quy phạm pháp luật

Nhưng Sở có quyền ban hành các quyết định, điều này được Hiếp pháp hiện hành gián tiếp thừa nhận 32

[1] Nhờ có quyền ban hành các quyết định đã tạo cho Sở

công cụ để thực hiện các quyền hạn quan trọng và nhờ đó có thể gọi Sở là cơ quan

hành chính nhà nước

Thứ ba, ở các Sở, Thủ trưởng cơ quan có con dấu riêng để chứng thực trách

nhiệm của người ký ban hành các quyết định và thậm chí là quyền gửi công văn, giấy tờ giao dịch bình thường

Xem Điều 2 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật số 17/2008/QH12 và đoạn 2 khoản 2 Điều 2 Nghị định

số 91/2006/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của

HĐND và UBND, quy định: hệ thống văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương chỉ có các văn bản quy phạm pháp

luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân

32 Khoản 4 Điều 124 Hiến pháp 1992 đã sửa đổi bổ sung 2003 quy định Chủ tịch UBND có quyền đình chỉ văn bản của các cơ quan chuyên môn thuộc UBND Các cơ quan chuyên môn thuộc UBND trước hết phải nhắc đến là Sở

1.2.4.2 Hoạt động trong cơ quan chuyên môn

Các Sở do Giám đốc Sở phụ trách quản lý và điều hành, có các Phó Giám đốc giúp việc và các Trưởng, Phó phòng ban trực thuộc phụ trách chuyên môn, nghiệp vụ Giám đốc Sở sẽ chịu trách nhiệm về hoạt động của cơ quan mình Còn các thành viên trong cơ quan sẽ chịu trách nhiệm nội bộ trước Giám đốc Sở

Một hình thức hoạt động quan trọng của các Sở là chế độ hội nghị Ví dụ

như: họp giao ban định kỳ; họp phân công nhiệm vụ; họp hướng dẫn, vận động; họp sơ kết, tổng kết; họp bất thường Các thành viên trong cơ quan không chỉ tham dự họp nội bộ mà còn họp liên ngành với các cơ quan khác: họp với UBND, họp với cơ quan ngành dọc cấp trên, họp với đoàn thể, đại điện doanh nghiệp, quần chúng Hội nghị đã trở thành mắc xích quan trọng kết nối, phối hợp trong mọi hoạt động trong Sở và giữa Sở với các cơ quan khác với nhau

33 Xem Khoản 1 Điều 7 Nghị định 13/2008/NĐ-CP ngày 04/02/2008 quy định tổ chức cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương

36

1.2.4.3 Mối quan hệ công tác với các cơ quan khác

Một là, mối quan hệ với các Sở khác cùng cấp tại địa phương Thủ trưởng

các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh sẽ tiến hành phối hợp với nhau trong công tác đối với những vấn đề vượt thẩm quyền và khả năng giải quyết của mình34 [16] Về nguyên tắc, Thủ trưởng cơ quan chuyên môn chỉ được làm trong phạm vi thẩm quyền của mình; Trường hợp vượt thẩm quyền thì phải trình ngay cho UBND hoặc Chủ tịch UBND Các Sở khác có liên quan sẽ tham mưu cho UBND, Chủ tịch UBND Sau đó UBND, Chủ tịch UBND ra quyết định hoặc ủy quyền cho Thủ trưởng cơ quan chuyên môn quyết định Quy trình này khá dài, mất nhiều thời gian Việc cho phép các Sở chủ động phối hợp với nhau, thống nhất phương án giải quyết rồi trình lên UBND, Chủ tịch UBND quyết định mang tính hiệu quả trong công tác

Hai là, mối quan hệ với các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện

Các Sở là cơ quan chuyên môn cấp trên của Phòng (cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện) Sở chỉ đạo, kiểm tra, hướng dẫn về chuyên môn nghiệp vụ cho các Phòng bảo đảm công tác quản lý ngành, lĩnh vực thống nhất từ Trung ương đến

cơ sở

Ba là, mối quan hệ với các Bộ, Ngành liên quan Trong mối quan hệ công

tác với cơ quan chuyên môn cấp trên, các Sở thường xuyên giữ mối quan hệ với

Bộ ngành quản lý lĩnh vực chuyên môn Các Sở trong hoạt động còn chịu sự chỉ đạo, kiểm tra, hướng dẫn về chuyên môn nghiệp vụ của Bộ

Bốn là, mối quan hệ với UBND cấp tỉnh Sở là cơ quan chuyên môn trực

thuộc UBND cấp tỉnh Các Sở chịu sự chỉ đạo, quản lý về tổ chức, biên chế, công tác của UBND Trong công tác, khi quyết định những vấn đề có tính liên ngành,

34 Tại khoản 4 Điều 7 Nghị định 13/2008/NĐ-CP cho phép Giám đốc Sở có thể phối hợp với Giám đốc cơ quan

chuyên môn khác và người đứng đầu tổ chức chính trị- xã hội cùng cấp để giải quyết các vấn đề liên quan đến chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan mình

Năm là, mối quan hệ với UBND cấp huyện: với chủ tịch UBND cấp huyện,

khi có yêu cầu làm việc với Chủ tịch UBND cấp huyện về ngành, lĩnh vực quản lý trên địa bàn, Thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh phải trực tiếp gặp và làm việc với Chủ tịch UBND cấp huyện Thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có trách nhiệm giải quyết các đề nghị của Chủ tịch

Ủy ban nhân dân quận - huyện theo thẩm quyền của mình và phải trả lời bằng văn bản trong thời gian không quá 15 (mười lăm) ngày làm việc kể từ ngày nhận được văn bản đề nghị Trường hợp vấn đề đó vượt thẩm quyền hoặc không thể xử lý, giải quyết theo đúng thời gian quy định, phải có văn bản trả lời cho cơ quan đề nghị biết Hết thời hạn đó, nếu chưa nhận được văn bản trả lời thì Chủ tịch Ủy ban nhân dân quận - huyện kiến nghị hoặc báo cáo Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh

biết để chỉ đạo cơ quan có trách nhiệm giải quyết

Sáu là, mối quan hệ với HĐND cấp tỉnh Pháp luật quy định cho các cơ quan

chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh phải có trách nhiệm báo cáo công tác trước HĐND cùng cấp khi được yêu cầu (Điều 129 Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003) Theo đó, HĐND được trao cho một số quyền hạn đối với các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cùng cấp: Trong trường hợp cần thiết, các Ban của HĐND yêu cầu các cơ quan chuyên môn thuộc UBND báo cáo về những vấn đề thuộc lĩnh vực Ban phụ trách (khoản 3 Điều 75 Luật tổ chức HĐND và UBND

38

năm 2003) Các Ban của HĐND tổ chức các phiên họp thẩm tra báo cáo của các cơ quan chuyên môn thuộc UBND (khoản 1 Điều 77) Trong khi thi hành nhiệm vụ, các Ban của HĐND có quyền yêu cầu các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cung cấp những thông tin, tài liệu cần thiết liên quan đến hoạt động giám sát (Điều 81

Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003) Các quy định này nhằm bảo đảm tính

Dân chủ trong hoạt động quản lý nhà nước Vì nhà nước ta là nhà nước của dân,

do dân, và vì dân, được nhân dân ủy quyền, thay mặt nhân dân thực hiện quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội một cách tập trung, thống nhất Các cơ quan chuyên môn trực thuộc UBND thực hiện một số hoạt động quản lý nhà nước, tất yếu phải chịu sự kiểm tra, giám sát của nhân dân, phải bảo đảm quyền làm chủ

thực sự của nhân dân trong quản lý nhà nước và xã hội

Tóm lại, hoạt động của các cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, thành

phố trực thuộc Trung ương nói riêng và hoạt động quản lý nhà nước nói chung là những hoạt động có mục tiêu chiến lược, có chương trình và có kế hoạch cụ thể để thực hiện mục tiêu Trong công tác quản lý chung của mình, để thực hiện mục tiêu

mà Đảng đề ra trong từng giai đoạn, UBND cấp tỉnh tiến hành triển khai các kế hoạch, chương trình, yêu cầu các cơ quan chuyên môn cùng cấp lập dự thảo trình UBND các quy hoạch, kế hoạch dài hạn, trung hạn và ngắn hạn; chương trình, biện pháp tổ chức thực hiện các nhiệm vụ về các ngành, lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý nhà nước được giao35

[16] Căn cứ vào mục tiêu chiến lược, chương tình, kế hoạch

đã vạch ra, các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh tiến hành triển khai thực hiện

35 Điểm a khoản 1 Điều 4 Nghị định 13/2008/NĐ-CP quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương